Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 12 janvier 2011

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et marchés de défense et de sécurité - Audition de M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement

La commission entend M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre et de matériels utilisés, à la simplification des transferts des produits liés à la défense dans l'Union européenne et aux marchés de défense et de sécurité.

M. Josselin de Rohan, président - Nous accueillons le délégué général pour l'armement, M. Laurent Collet-Billon afin de nous éclairer sur les enjeux de la transposition des deux directives européennes dites du « paquet défense » par un projet de loi que le Gouvernement a déposé en première lecture sur le bureau du Sénat, et que nous devrions être en mesure de rapporter devant la commission le 15 février prochain pour un examen en Séance publique à une date qui n'a pas encore été fixée mais qui aura lieu très vraisemblablement début mars.

Je ne reviens pas sur la présentation de ces deux directives puisque notre commission a été éclairée le 6 octobre dernier par une communication de notre collègue Daniel Reiner sur cette question, puis par l'audition le 13 octobre de notre collègue député, Yves Fromion, auteur d'un rapport sur la question.

Le « paquet défense » repose sur l'équation suivante :

- afin de renforcer la politique européenne de défense et de sécurité, il est nécessaire de développer une base industrielle et de technologie de défense européenne, j'ajouterai autonome ;

- afin de renforcer cette « BITDE », il est nécessaire de réaliser un authentique «marché européen des équipements de défense» ;

- pour réaliser ce marché unique de l'armement il est nécessaire, d'une part, de faciliter les échanges intracommunautaires d'équipements de défense, c'est l'objet de la directive dite « transfert intracommunautaire » (TIC) et, d'autre part, d'harmoniser les procédures d'appel d'offres sur des équipements de défense, chaque fois que les Etats européens renonceront à se prévaloir de l'article 346 du Traité de Lisbonne dont l'application permettra toujours de passer commande de gré à gré à leurs fournisseurs nationaux dans l'objectif de sauvegarder les intérêts supérieurs de leur sécurité. C'est l'objet de la seconde directive dite « marchés publics de défense et de sécurité » (MPDS).

A ce stade de notre compréhension du sujet, la transposition par le projet de loi de la directive TIC, bien qu'étant d'une grande technicité, ne soulève pas de difficultés majeures. Elle substitue au principe général de la prohibition de l'exportation et de l'importation des équipements de défense, le principe de la liberté du commerce et de l'industrie encadré par un mécanisme complexe de certifications pour l'importation et de licences pour le transfert au sein du marché et de licences d'exportation, au-delà du marché européen.

En revanche, la transposition de la directive « marchés publics de défense » inquiète nos industriels.

Et c'est précisément sur cette question que je voudrais que vous nous fassiez part, M. le délégué général, de vos analyses et de votre connaissance approfondie du sujet.

Tout d'abord sur le champ d'application de cette directive : est-ce qu'elle vise bien les armes, les munitions et les services et travaux qui les accompagnent ou bien se cantonne-t-elle aux « équipements de défense » notion plus vague et dont nous avons du mal à vrai dire à cerner les contours ?

Ensuite, est-ce que la DGA est susceptible d'entrer dans le champ d'application de cette transposition ou bien fait-elle l'objet d'une transposition spécifique, par voie réglementaire, dans le code des marchés publics.

Enfin, que craignent vraiment les industriels français ?

Je comprends qu'il nous faut trouver un point d'équilibre entre les intérêts de l'Etat français, ce qui suppose de mettre en concurrence ces industriels afin de faire baisser les prix des équipements. Mais en même temps, il ne faut pas ouvrir la concurrence au point d'ouvrir le marché européen à tous les vents de la concurrence internationale, ce qui aurait des effets dévastateurs sur notre base industrielle. On ne peut pas à la fois vouloir l'Europe et la démanteler.

Bref, il appartient au législateur de ne pas succomber aux sirènes de nos industriels qui n'ont pas nécessairement tous une vision enthousiaste de la concurrence lorsqu'elle s'applique à eux, mais en même temps éviter, comme le rappelait le Président de la République dans ses voeux aux français, que l'Europe en général et la France en particulier soit le seul lieu où la naïveté industrielle ait cours. Protéger notre industrie, demander la réciprocité dans les négociations commerciales, militer pour une préférence communautaire, n'a rien d'anormal.

Le point d'équilibre proposé par le texte du Gouvernement est peut être, à cet égard, perfectible ? Je vous cède la parole.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Permettez-moi de vous remercier Monsieur le Président, pour l'opportunité qui m'est donnée de m'exprimer sur ce sujet majeur de la transposition des directives du paquet défense. Ce sujet est fondamental car il fondera durablement les conditions d'acquisition des équipements de défense pour nos forces, donc notre capacité à maîtriser notre sécurité d'approvisionnement, mais aussi l'environnement dans lequel notre BITD, française ou européenne, pourra développer des activités compétitives sur les marchés européens comme sur le marché mondial.

Vous le savez, les textes issues de ce processus de transposition fixeront le cadre de notre action auquel nous devrons nous conformer strictement pour de nombreuses années.

En conséquence, des questions telles que la maîtrise de l'ouverture des marchés de défense européens et mondiaux, ou même plus prosaïquement l'homogénéité des interprétations des directives parmi les Etats membres doivent être considérées avec la plus grande attention.

A la lumière de ces enjeux, j'insisterai avant tout sur la transposition de la directive européenne relative aux marchés de défense et de sécurité, « MPDS ».

La transposition de la directive relative aux transferts intracommunautaires de produits de défense (TIC) ne pose pas en soi de problèmes philosophiques, même si des questions pratiques restent à résoudre.

Je ne reviendrai pas sur l'historique de la directive MPDS et notre action pour son adoption dans le paquet défense lors de la Présidence française de l'Union européenne.

Je rappellerai simplement que le ministère de la défense, et en particulier la DGA, a soutenu ce projet comme une opportunité de construction de l'Europe de la défense à un moment clé : le consensus des Etats membres était accessible, la dynamique créée par la présidence française du conseil de l'UE était forte. Le ministère de la Défense et la DGA en particulier ont ainsi participé très activement à l'élaboration de la directive. Nous nous étions fixés des objectifs précis sur le contenu souhaité pour cette directive. La grande compétence de l'équipe de négociation interministérielle a conduit à ce que l'essentiel des objectifs fixés ait été atteint.

Je citerai quelques points essentiels de cette directive qui satisfont nos objectifs.

En premier lieu, le champ de la directive a été rédigé de façon la plus large possible. Il comprend les armes, munitions et matériels de guerre et les prestations de sécurité, mais il comprend aussi, à notre demande, tout ce qui est maintenance, soutien, moyens d'essais, démantèlement des armements. Ainsi la directive pourra être utilisée pour des prestations aujourd'hui non considérées comme des armements comme, par exemple, la maintenance des moyens d'essais et moyens de soutien.

En second lieu, les exceptions au champ de cette directive ont été reprises de celles de la directive générale sur les marchés publics tout en les élargissant ; les principales exceptions retenues sont, d'une part, les marchés de recherche dont le champ s'étendra jusqu'aux démonstrateurs, ce qui couvre le périmètre actuel des études amonts gérées par la DGA dont je vous rappelle qu'elles constituent le seul véritable outil de mise en oeuvre d'une politique industrielle de défense effective (de l'ordre de 700 millions d'euros par an). Autres exceptions, les projets en coopération, sous réserve qu'ils soient fondés sur une part de recherche, pourront bénéficier d'une exception sur la totalité du cycle de vie, dès lors qu'il y aura un simple engagement international. Ce point est essentiel pour la mise en oeuvre des projets que nous envisageons avec les britanniques.

Sur un plan plus technique de la passation des marchés, la directive intègre notre expérience des marchés publics de défense, comme par exemple la procédure négociée, mieux adaptée à l'acquisition de systèmes complexes, qui devient la procédure de droit commun. Les marchés pourront être négociés sans mise en concurrence sur la base de raisons techniques, comme pour notre décret défense. Enfin, la directive consacre la liberté des maîtres d'oeuvres dans le choix de leurs sous-traitants et fournisseurs. Néanmoins le pouvoir adjudicateur pourra refuser un sous-traitant ou un fournisseur sur la base de critères de sélection qualitatifs.

En synthèse, cette directive est satisfaisante, et elle a également satisfait l'ensemble de nos partenaires européens. Elle porte les principes essentiels qui doivent nous permettre d'homogénéiser les cadres juridiques pour les marchés de défense entre pays membres, ce qui est impératif pour le développement de la BITD européenne. Nous devons maintenant nous soucier que la transposition de cette directive n'introduise pas de régression sur ces principes. Nos textes ne doivent pas présenter de failles.

Avant d'aller plus loin, je voudrais revenir sur l'exception de l'article 346 du TFUE et surtout sur son utilisation, présente et future. La plupart des Etats membres utilisent très largement cette exception afin d'acheter les matériels de défense comme bon leur semble. Cette exception au droit européen vaut aussi pour les recours, pour les délais de paiement, pour toutes les directives européennes. La France est le seul Etat membre de l'Europe qui a règlementé la passation des marchés de défense avec le décret 2004-16 du 7 janvier 2004. Ce décret met en place un régime de concurrence modérée avec comme procédure principale la procédure négociée avec une publicité au seul BOAMP. Ainsi la concurrence est la base, mais peut être réduite au périmètre national en cas de secret de défense ou de nécessité spécifique de sécurité d'approvisionnement.

De plus, nous nous sommes imposé le même régime de délais de paiement et le même régime de recours que pour les marchés civils relevant du champ de la directive générale.

Chez nos partenaires, l'absence de texte européen adapté aux achats d'armement a fait que l'usage de l'article 346 du traité TFUE s'est considérablement développé en Europe.

Cette situation devrait disparaître avec la directive et de facto, l'usage de l'exception devrait se restreindre puisqu'il sera difficile de justifier de l'impossibilité d'utiliser la nouvelle directive dans de nombreux marchés d'armement.

C'est sur cette approche que repose la nouvelle directive : sans changer le texte de l'article 346 du traité, elle en limite l'usage en offrant une alternative à utiliser préférentiellement. Néanmoins, en pratique, c'est bien la jurisprudence de la CJUE qui déterminera à l'avenir le champ de cette exception. La mise en place de cette jurisprudence prendra sans doute un certain temps.

Pour ce qui concerne la France, j'estime que resteront notamment dans l'exception tous les marchés relevant des réels domaines de souveraineté nationale que sont les domaines nucléaire, la cryptographie mais aussi probablement la guerre électronique et la réduction de signatures. Dans ces domaines, nous n'hésiterons pas à recourir à l'article 346.

En synthèse, la directive assainit la situation au niveau européen en limitant et encadrant le recours à l'article 346, donc au bénéfice de la compétition intra-européenne.

Quelques mots sur les offsets ou compensations économiques.

Nous ne pratiquons pas les offsets et nous sommes l'un des rares pays à ne pas les pratiquer. La directive, sans jamais les citer, les proscrit en interdisant la sous-traitance nationale imposée par le pouvoir adjudicateur.

De plus les offsets n'étant jamais nécessaires du point de vue des intérêts essentiels de sécurité, ils devraient être proscrits aussi dans le champ des exceptions de la directive.

Les offsets sont une entrave à la capacité d'exportation de nos PME qui, contrairement aux grands groupes, ne disposent pas des moyens permettant de prendre en compte cette pratique. La lutte contre les offsets, qui d'une manière générale perturbent le marché européen des armements constitue dorénavant l'un des objectifs essentiels que la Commission s'est fixé, et qu'il faut soutenir.

Nos entreprises, pénalisées par les offsets pratiqués par les autres Etats membres ont tout à gagner à la disparition de ces pratiques. La directive devrait contribuer à fortement réduire les offsets en Europe.

Ma principale préoccupation sur le projet de loi est le dispositif législatif permettant de contrôler l'ouverture de nos marchés aux industriels des pays tiers à l'Union européenne.

L'article 37.2 de l'ordonnance 2005-649 pose le principe de la fermeture de nos marchés de défense et de sécurité aux opérateurs tiers à l'Union européenne, sauf si le pouvoir adjudicateur en décide autrement.

Cet article est nécessaire, toutefois il n'est pas suffisant.

En effet, une entreprise qui a son seul siège social en Europe est considérée comme européenne et donc l'article 37.2 est insuffisant pour empêcher qu'un marché attribué à une entreprise européenne ne soit en grande partie, comme cela se voit quelques fois, sous-traité dans un pays tiers.

Il faudra donc être en mesure d'éliminer, si nécessaire, pas seulement des candidatures mais aussi des offres : celles qui seraient réalisées, voire conçues, dans des pays tiers, éventuellement par l'intermédiaire de sous-traitants.

Nous aurons besoin d'un dispositif législatif pour éviter cela. Faute de quoi, un candidat respectant les critères de candidature pourrait contourner ces derniers en proposant dans un deuxième temps une offre fondée sur des prestations, dont nous n'aurons absolument aucune maîtrise.

Sans ce type de précaution législative, nos entreprises seront soumises à une concurrence déloyale extra-européenne. Cette concurrence déloyale évincerait notre industrie de ses principaux marchés actuels, ce qui lui interdirait toute compétitivité et crédibilité sur le marché mondial. Elle serait probablement accompagnée d'importants contentieux. Nos principaux partenaires européens s'en sortiront mieux en disposant d'ores et déjà d'un code leur permettant de défendre leurs intérêts essentiels, tout en bénéficiant à la marge de notre manque de protection. Cela m'amène donc à attirer votre attention sur l'importance de la formulation des textes qui vous seront présentés.

Nous regardons de très près les conséquences des textes qui pourraient être adoptés. Un gros travail d'analyse est ainsi mené en ce moment pour calibrer des textes qui seraient à la fois inattaquables par la Commission, car respectueux de la ligne de la directive, et juridiquement solide pour constituer une base efficace pour garantir la préservation de nos intérêts.

Au final, la marge de manoeuvre est étroite et l'équilibre fragile.

Que font nos partenaires ?

Comme nous l'avions fait pendant la négociation de la directive, nous avons évidemment noué des contacts avec nos principaux partenaires européens sur la transposition.

Pour ce qui concerne l'ouverture aux opérateurs tiers, il faut souligner que les codes britannique, italien et espagnol prévoient déjà pour les achats hors armement, des dispositions restrictives vis-à-vis des opérateurs tiers ou de pays non parties à l'Accord sur les Marchés Publics, accord établi dans le cadre de l'OMC. Ces pays prévoient de poursuivre dans la même voie. Le Royaume-Uni est particulièrement bien outillé avec une part de droit coutumier non écrit.

Concernant les véhicules législatifs et réglementaires, les bases de la transposition de la directive sur les marchés publics de défense et de sécurité sont d'ordre législatif. Toutefois, de nombreux points sont de nature règlementaire et feront l'objet d'une troisième partie du code des marchés publics. Mes services travaillent avec les ministères de l'Économie et de l'Intérieur sur le projet de décret. Nous avons l'espoir et la volonté d'aboutir d'ici l'échéance du 21 août 2011.

En conclusion, je soulignerai que la directive est une excellente chose pour développer la BITD européenne.

Notre transposition ne doit pas être en retrait et ne doit pas modifier l'équilibre entre ouverture des marchés et protection des intérêts de sécurité au risque d'être lourdement dommageable. Nos partenaires se dotent de l'arsenal pour préserver leurs intérêts essentiels dans le respect de la directive. L'équilibre des textes est très fragile et exige les plus grandes précautions.

Enfin, avant de répondre à vos questions, je soulignerai deux points qu'il convient de garder à l'esprit.

Le premier est que la défense ne sera jamais un marché libre, du simple fait du contrôle des exportations et des aides diverses pratiquées par certains pays.

Le second est que croire à l'ouverture réciproque et sincère des marchés au niveau mondial est une vision naïve - collectivement en France nous sommes d'ailleurs les derniers à la croire - que nous ne pouvons plus nous permettre dans le contexte de guerre économique actuel, pour reprendre les propos récents d'un ministre.

M. Josselin de Rohan, président - Pouvez-vous nous en dire plus sur les compensations industrielles qui sont parfois demandées et consenties pour l'obtention d'un marché, ce que l'on appelle les « offsets ». Nos industriels nous disent que le fait d'interdire les compensations au sein de l'espace européen favorisera paradoxalement les industriels américains. Est-ce vrai ? Par ailleurs, l'établissement d'une jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne prendra du temps et son résultat est aléatoire.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - La directive les proscrit très clairement. Ceci étant, c'est aux industriels que reviendra le soin de faire valoir leur bon droit auprès de la CJUE. Les organisations interprofessionnelles, et en particulier le CIDEF, devraient se doter d'un service juridique musclé, dont ils ne disposent pas aujourd'hui, pour être en mesure d'initier des actions en justice devant la CJUE chaque fois qu'ils estimeront que les intérêts collectifs de leurs mandants, et pas seulement les plus gros, ne sont pas respectés. Il est évident que tous les industriels n'auront pas les moyens d'attaquer en justice, tout comme un industriel particulier hésitera à prendre le risque d'attaquer de peur de se faire mal voir. L'action collective par des organisations professionnelles mandatées est donc indispensable.

Si vous me permettez l'expression, l'esprit « Rugby » est à développer parmi les industriels français. Ils sont de ce point de vue très en retard sur les Britanniques.

M. Daniel Reiner - pourquoi la directive n'a-t-elle pas mis en place une préférence communautaire ? Est-ce que ça s'oppose à des règles non écrites. Le marché de l'armement est pourtant hors organisation mondiale du commerce.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Nous avons poussé à l'instauration d'une telle clause tout au long de l'année 2008. Les négociations extrêmement complexes entre les vingt-six Etats membres - sans le Danemark - et la Commission ont conduit à ce que cette préférence n'apparaisse pas aussi clairement que nous l'aurions souhaité. Cependant, le considérant 18 de l'exposé des motifs de la directive laisse penser que c'est quasi-acquis. On voulait donc profiter de la transposition de la directive pour l'inscrire dans notre corpus juridique et réglementaire. C'est donc pour cela que le projet de loi qui vous est présenté va plus loin que le texte stricto sensu de la directive.

M. Daniel Reiner - Pourquoi aller au-delà de ce qu'exigeait la transposition en ajoutant un article 37-2 dans l'ordonnance de 2005 qui paraît poser un problème à peu près à tout le monde ? Je voudrais savoir pourquoi on a permis aux pouvoirs adjudicateurs précisément de sortir de l'Union européenne pour y trouver des fournisseurs ? Que font les autres pays européens ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Il faudra poser la question à ceux qui ont écrit cette partie-là du projet de loi. Le fameux considérant 18 dit précisément qu'il appartient aux pays tiers de laisser leurs pouvoirs adjudicateurs libres ou non d'aller chercher des fournisseurs en dehors de l'Union européenne.

M. Daniel Reiner - Je peux le comprendre pour les Anglais. Mais pourquoi nous Français le faisons ?

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - La situation nous a déjà conduits à acheter des matériels sur étagère aux Etats-Unis. Il faut qu'on puisse continuer à le faire. Jusqu'à présent nous achetions 80 % de notre matériel dans le cadre du décret défense. Dès qu'il y avait un secret de défense, je dis bien un secret de défense et je ne parle pas du secret-défense, il était possible de limiter l'acquisition aux compétiteurs nationaux. Demain, avec la transposition de la directive, le décret défense tombe. Il n'y en aura plus. A partir de là, si je n'ai pas quelque chose dans la loi qui me permet de limiter la compétition au moins aux pays européens, je serais obligé d'ouvrir la compétition à l'ensemble des pays du monde en application de l'article premier du code des marchés publics qui dit qu'il y a ouverture totale des marchés à la concurrence mondiale. Le code des marchés publics ne prend absolument pas en compte les particularités des marchés de défense.

M. Jean-Louis Carrère - Nous n'avions pas compris que c'était protecteur pour vous. On avait même plutôt compris l'inverse.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Cela vient du fait que l'article 37-2 est rédigé d'une façon négative. C'est un problème que vous pourrez poser aux services juridiques concernés. Mais le but est celui-là : la règle de base est que je consulte au niveau européen et que je peux ouvrir aux pays tiers si je veux.

M. Jean-Louis Carrère - Je comprends de ce que vous dites qu'on peut améliorer l'article 37-2.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Effectivement on peut sans doute l'améliorer. Plus les textes seront clairs, plus efficace sera notre action pour les mettre en oeuvre. Au fond, nous sommes victimes du fait qu'il n'y a pas de code spécifique des marchés publics de la défense et que nous sommes dans un code qui a été élaboré pour le commerce d'objets qui n'ont rien à voir avec le commerce des armes.

M. Josselin de Rohan, président - Le problème vient aussi du fait que l'essentiel de la transposition se fait par décret et que nous n'avons pas le projet de décret de transposition. Il serait utile que la commission puisse disposer du projet de décret.

M. Daniel Reiner - La France semble en pointe dans une transposition fidèle de la directive. C'est bien. On sera bien vu et nos armées pourront avoir des armements à des prix intéressants. Mais dans le même temps on sait bien que d'autres pays ne sont pas prêts à ça. Dans la pratique, la grande majorité des pays fait utilisation de l'article 346 du traité de Rome, n'ouvre pas ses marchés et les garde au profit des opérateurs nationaux. Je ne sais pas quelle est la proportion, mais c'est colossal. La question qui se pose maintenant, c'est quelle attitude va avoir les différents pays vis-à-vis de l'article 346. Comment vont-ils l'appliquer et comment va-t-on s'adapter à ce que font les autres ? Il ne faut pas que nous soyons les dindons de la farce.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Je n'ai pas de réponse à cela. Il faudra être vigilant et contribuer à ce que la CJUE établisse la jurisprudence adéquate. Il y a un dispositif législatif et réglementaire. Il faut que tout le monde l'applique. Il ne faut pas hésiter à faire du droit et à attaquer en justice les contrevenants. Le fait est que le marché européen des armements est très émietté et que les principaux producteurs sont en fait les six pays de la LOI (Letter Of Intent). Là encore, il reviendra aux industriels nationaux qu'ils s'organisent à l'intérieur du CIDEF pour avoir une compétence juridique suffisante afin de développer et faire respecter la jurisprudence sur ce sujet.

M. Jean-Pierre Chevènement - Avant les choses étaient claires. Il y avait le marché commun, dans le cadre du traité de Rome, et les marchés de défense, qui étaient clairement exclus de ce marché commun, en application de l'article 296, qui est devenu maintenant l'article 346 du traité de Lisbonne. En 2007, il y a eu une communication de la commission qui a donné naissance aux directives de 2009 et à ce que l'on appelle le paquet défense. Tout cela va dans le sens d'une dérive que je n'ose qualifier de libérale qui est en fait une dérive démissionnaire qui va dans le sens d'une ouverture totale de nos marchés de défense, y compris pour les pays tiers. On dit que ça nous arrange et que cela correspond aux trois cercles concentriques de souveraineté définis par le Livre blanc. Mais qui fixe les limites de ces trois cercles de souveraineté ? Qui nous assure que ce ne sont pas les entreprises américaines et chinoises qui n'en bénéficieront pas ? Nous quittons donc le terrain stable de l'article 346 pour entrer dans les sables mouvants des procédures de la CJUE et des juridictions nationales, que nous ne pourrons pas maîtriser. Nous serons sous l'empire du droit européen, et c'est la Cour de Justice de l'Union européenne qui décidera en dernier ressort. Sans doute avez-vous autour de vous d'éminents juristes qui peuvent se flatter de pouvoir influencer la Cour de justice. Moi personnellement, j'émets un doute profond. Vous ne maîtrisez jamais une procédure judiciaire. Vous ne savez jamais comment cela va retomber et en définitive, je crains que nous nous laissions aller sur une pente extrêmement glissante, et qu'au final nous ne pourrons plus protéger notre base industrielle de défense, ce qui est une pente sur laquelle le Parlement français n'est pas prêt à se laisser aller. Malheureusement la voix du Parlement pèse beaucoup moins lourd que la pression des lobbies européens, de la Commission et de l'Otan.

M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement - Il est vrai que l'intervention de la Commission de Bruxelles sur la défense va s'accroissant. La France a voulu le paquet Défense lors de la présidence française du conseil de l'union européenne. Les directives ont été votées et approuvées par tous les Etats. Il nous appartient désormais de les transposer sans se fixer de nouvelles limites que les directives n'imposent pas.

D'une manière générale en matière de Défense en Europe, je pense que la coopération avec le Royaume-Uni est la voie primordiale qui nous permettra de progresser significativement. C'est le moyen le plus efficace de peser sur les marchés de la défense européenne. Je vous rappelle que France et Royaume-Uni pèsent à eux deux près de 50% des budgets et 70% de l'effort de recherche et technologie de défense. Idéalement, il faudrait que nous soyons capables de mettre en place un corpus juridique commun.

Quant au cadre juridique, la jurisprudence que développera la CJUE est effectivement déterminante.

M. Jean-Pierre Chevènement - Vous nous parlez de l'Etat des choses. Mais l'Etat des choses ne tombe pas du ciel. Il est ce qu'il est parce nous avons accepté que la Commission s'arroge des pouvoirs qui, aux termes du Traité de Rome, n'étaient pas les siens. Peu à peu, nous nous sommes laissés acculés à ce paquet défense sur la base d'une communication de la Commission qui, comme toutes les communications prises avant la crise financière va dans le sens d'une libéralisation excessive, comme pour les marchés financiers. Tout cela est de la même veine. Alors je ne sais pas ce que l'on doit penser de la présidence française de 2008, comme on en dit toujours beaucoup de bien, on finit par le croire, mais au vu du paquet défense le résultat est qu'on s'interroge, qu'on s'interroge fortement.

Lutte contre la prolifération des armes de destruction massive - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. André Dulait sur le projet de loi n° 133 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

M. André Dulait, rapporteur. - L'Assemblée nationale a adopté le 25 novembre dernier à l'unanimité - et pratiquement sans aucune modification - le projet de loi sur la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive présenté par le ministre de la défense.

Ce texte trouve son origine dans la résolution 1540, adoptée par le Conseil de sécurité des Nations unies le 28 avril 2004.

La résolution 1540 constitue une réponse de la communauté internationale aux cheminements nouveaux qu'empruntent, depuis une vingtaine d'années, les diverses formes de prolifération, du fait de la mondialisation des échanges, de la diffusion des technologies et du rôle des acteurs non étatiques. La mise à jour des activités du réseau dirigé par le scientifique nucléaire pakistanais Abdul Qader Khan en a donné l'illustration la plus emblématique. Ce réseau privé comportait des intervenants sur tous les continents et utilisait de multiples intermédiaires, de sorte qu'il était impossible à nombre de fournisseurs de soupçonner la véritable utilisation finale des biens ou services qu'ils vendaient.

Face à ce type d'agissements, le renforcement des contrôles étatiques sur la fabrication et les transferts d'équipements sensibles est indispensable.

C'est l'objet de la résolution 1540 qui prescrit aux Etats membres la mise en oeuvre d'un véritable plan d'action visant à lutter contre le rôle des acteurs non étatiques dans la prolifération.

A cet effet, elle demande aux Etats :

- de se doter d'une législation interdisant et réprimant les activités d'acteurs non étatiques liées aux armes de destruction massive et à leurs vecteurs ;

- de mettre en place des dispositifs intérieurs de contrôle destinés à prévenir la prolifération de ces armes, notamment la comptabilisation des produits concernés, leur protection physique, des contrôles aux frontières pour détecter et combattre les trafics, des contrôles de l'exportation et du transbordement de ces produits, des contrôles destinés à identifier l'utilisateur final des produits ;

- d'agir avec l'aval de leurs autorités judiciaires et dans le respect du droit international pour empêcher le trafic d'armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

La résolution crée un comité auprès du Conseil de sécurité, appelé comité 1540, qui est chargé d'en suivre la mise en oeuvre. Ce comité analyse les rapports sur les mesures d'application nationales que les Etats membres sont tenus de remettre régulièrement.

La France, comme l'Union européenne dans son ensemble, ont soutenu l'adoption de la résolution et s'efforcent de la mettre en oeuvre de manière aussi complète que possible.

En 2006, le Premier ministre a confié au Secrétariat général de la défense nationale le soin d'effectuer un diagnostic interministériel sur l'ensemble de notre arsenal juridique au regard de la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs.

Ce travail s'est achevé à l'été 2008 et a conclu à la nécessité de rendre notre règlementation plus complète et plus cohérente.

Notre dispositif actuel résulte de strates successives liées à l'adoption de plusieurs instruments internationaux. Une loi de 1972 a été prise pour l'application de la convention d'interdiction des armes biologiques. Le régime de contrôle des matières nucléaires a été instauré en 1980, à la suite de la signature de la convention de l'Agence internationale de l'énergie atomique sur la protection physique des matières nucléaires. La législation la plus récente, et la plus complète, date de 1998 et concerne les armes chimiques, en application de la convention d'interdiction de ces armes, signée en 1993.

Les services du gouvernement ont identifié quatre axes d'amélioration :

- mettre en cohérence, notamment en ce qui concerne les sanctions pénales, les dispositions qui régissent les différents domaines biologique, chimique et nucléaire ;

- combler certaines lacunes, notamment l'absence d'incrimination du financement des activités liées à la prolifération, comme cela existe par exemple pour le terrorisme ;

- instaurer un régime pénal spécifique, plus sévère, pour les activités menées en bande organisée ou dans le but avéré de réaliser une arme biologique, chimique ou nucléaire ; il s'agit ici de cibler plus efficacement les réseaux par lesquels passe la prolifération, en les distinguant des agissements isolés ;

- enfin, en matière de procédure pénale, prévoir une centralisation des poursuites et des jugements au tribunal de grande instance de Paris, sur le modèle des magistrats spécialisés dans les affaires de terrorisme.

Comme je l'indiquais, ce projet de loi a recueilli un vote unanime à l'Assemblée nationale. La majorité des articles ont été adoptés sans aucune modification. Huit articles ont fait l'objet d'amendements d'ordre rédactionnel de la part de la commission ou du Gouvernement.

Il s'agit d'un texte au contenu très technique, de nature essentiellement pénal.

Il présente, à mon sens, un double intérêt.

Au plan national, il nous dote d'un dispositif très complet permettant de réprimer efficacement tous les actes en lien avec la prolifération. En pratique, ces affaires sont extrêmement rares. Sur les dix dernières années, on recense une seule condamnation pour un cas de trafic d'uranium enrichi, qui provenait vraisemblablement de Russie. Il n'en demeure pas moins nécessaire de ne pas se trouver dépourvus de moyens juridiques, le jour où des cas plus graves ou plus complexes se présenteraient.

Au plan international, l'adoption de ce projet de loi mettra la France en conformité avec les obligations qui découlent de la résolution 1540, chaque Etat faisant l'objet d'un examen régulier par le comité spécial institué auprès du Conseil de sécurité. Surtout, la mise en place d'une législation complète et efficace a vocation à servir d'exemple et de référence, vis-à-vis des pays moins bien outillés. Il s'agit en quelque sorte de promouvoir les meilleurs standards et les meilleures pratiques en la matière. Nous avions nous même des lacunes à combler, notamment pour la prise en compte de la dimension financière des circuits de prolifération. D'autres pays pourront s'inspirer de notre législation.

J'ajoute qu'au plan européen, la situation est encore assez disparate. Comme nous, la plupart des pays n'avaient pas de législation d'ensemble, mais plutôt une stratification de dispositions adoptées au fil du temps, en fonction de l'adhésion à des instruments internationaux. Les régimes de sanctions pénales sont également très variables. Il faut toutefois souligner que l'Union européenne est engagée en tant que telle dans une stratégie de lutte contre la prolifération. Elle a notamment adopté en 2000 et actualisé en 2009 une règlementation sur les biens à double usage, civil et militaire, destinée à harmoniser les pratiques des Etats membres. L'Europe concentre une grande partie des technologies et équipements sensibles au regard de la prolifération. Il est indispensable d'adopter une approche coordonnée en la matière.

Je considère donc que ce projet de loi, en dépit de son caractère technique, constitue une avancée positive et c'est pourquoi je vous propose de l'approuver, à la suite de l'Assemblée nationale.

Je fais toutefois observer qu'il ne couvre pas un volet à mon sens très important de la prévention du terrorisme de masse, à savoir le risque de réalisation de bombes radiologiques, ce que l'on appelle les « bombes sales », par utilisation d'éléments radioactifs, par exemple d'origine médicale. Il ne s'agit pas à proprement parler d'armes de destruction massive, au sens où on l'entend généralement. A l'Assemblée nationale, le gouvernement a annoncé l'élaboration d'un projet de loi sur la protection des sources radioactives qui répondra à cette préoccupation.

Je voudrais maintenant évoquer très rapidement les dispositions du projet de loi.

Examen des articles

Les articles 1er à 3 traitent des infractions concernant les matières nucléaires. Outre la mise à jour de deux dispositions relatives aux infractions au contrôle des matières nucléaires (articles 1er et 3), le projet de loi (article 2) insère 11 articles nouveaux dans le code de la défense. Il s'agit de compléter et renforcer les sanctions pénales dans le domaine des matières et armes nucléaires, en s'inspirant du dispositif pénal existant pour les armes chimiques. Les principaux ajouts concernent :

- l'aggravation des peines lorsque les faits sont commis en bande organisée ou qu'ils visent à permettre la réalisation d'une arme nucléaire ;

- la répression du financement des activités prohibées ou de l'incitation à les commettre ;

- l'instauration de peines complémentaires aux peines principales (privation des droits civils, fermeture d'établissement, sanctions contre les personnes morales) et la possibilité d'assortir les peines d'emprisonnement d'une période de sûreté.

Les articles 4 à 10 complètent les dispositions du code de la défense relatives à l'interdiction des armes biologiques. Il s'agit du domaine dans lequel les lacunes étaient les plus importantes, car le droit existant est ancien. Il résulte d'une loi de 1972 consécutive à la ratification de la convention d'interdiction des armes biologiques.

Il s'agit notamment :

- d'incriminer le financement de toute activité prohibée en lien avec les armes biologiques (article 5) ;

- d'aggraver les sanctions pénales principales (article 6), à savoir 20 ans de prison au lieu de 5, et 30 ans en cas d'action en bande organisée, au lieu de 10 ans ;

- d'incriminer l'incitation à commettre une infraction liée aux armes biologiques (article 7) ;

- de prévoir des peines complémentaires applicables aux personnes physiques ou morales (article 8) ;

- de prévoir une période de sûreté (article 10).

Les articles 11 et 12 complètent les dispositions pénales déjà très fournies en cas d'infraction à l'interdiction des armes chimiques. Il s'agit notamment d'étendre les incriminations au financement des activités en lien avec les armes chimiques et d'aggraver les sanctions lorsque les actes sont commis en bande organisée.

L'article 13 porte sur la répression des infractions relatives aux vecteurs des armes de destruction massive. Il s'agit là d'une prescription expresse de la résolution 1540, mais dans notre droit actuel, il n'existe aucune disposition spécifique permettant de distinguer les missiles ou les bombes susceptibles de délivre des armes nucléaires, biologiques ou chimiques des autres matériels de guerre.

L'article 13 reprend la notion de vecteur telle qu'elle est donnée par la résolution 1540 du Conseil de sécurité, à savoir les « missiles, fusées ou autres systèmes sans pilote capables de conduire à leur cible des armes nucléaires, chimiques ou biologiques et spécialement conçus à cet usage ».

Il instaure un régime pénal spécifique lorsque les infractions à la fabrication ou au commerce des matériels de guerre concernent les vecteurs d'armes de destruction massive. Ce régime pénal couvre le financement des activités prohibées. Il prévoit des aggravations de peine en cas d'infraction commise en bande organisée, ainsi que des peines complémentaires pour les personnes physiques et morales.

Les articles 14 et 14 bis concernent les biens à double usage.

L'article 14 aggrave les sanctions prévues en matière d'exportation ou d'importation sans déclaration lorsque les faits concernent des biens à double usage tels qu'ils sont définis par la réglementation européenne. L'article 14 bis renforce les prérogatives des agents des douanes pour bloquer les biens à double usage en transit, en l'attente d'une décision d'autorisation ou d'interdiction.

Les articles 15 et 16 instaurent une procédure pénale spécifique pour infractions en matière de prolifération. Le tribunal de grande instance de Paris se verra confier l'ensemble des enquêtes, poursuites, instructions et jugements des crimes et délits concernant les armes de destruction massive et leurs vecteurs. Le dispositif s'inspire de celui en vigueur pour les actes terroristes, ave une cour d'assises composée de magistrats professionnels et un allongement des délais de prescription. Par ailleurs, les pouvoirs des magistrats et des officiers de police judiciaire agissant sous leur contrôle en matière d'enquêtes sur des faits en lien avec la prolifération sont renforcés.

L'article 17 complète la définition des actes de terrorisme en y ajoutant diverses infractions créées par le projet de loi, lorsqu'elles sont en rapport avec une entreprise terroriste.

L'article 18, devenu inutile suite à une opération de codification, a été supprimé à l'Assemblée nationale.

L'article 19 précise deux articles du code de la défense relatifs aux matériels de guerre et aux armes chimiques.

L'article 20 est relatif à l'application de la loi outre-mer.

Je ne vous propose pas d'amendement sur ces différents articles, les rectifications rédactionnelles qui avaient pu paraître nécessaires, sur un nombre de points d'ailleurs très limité, ayant été effectuées à l'Assemblée nationale.

Je propose donc à la commission d'adopter le projet de loi dans le texte issu de l'Assemblée nationale.

A la suite de l'exposé du rapporteur, la commission adopte à l'unanimité le projet de loi sans modification.