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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 12 janvier 2011

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure - Examen du rapport et du texte de la commission en 2e lecture

La commission examine tout d'abord le rapport de M. Jean-Patrick Courtois et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 195 (2010-2011), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Après avoir renouvelé mes voeux à tous, je donne la parole à Jean-Patrick Courtois, rapporteur du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (Loppsi 2), non sans préciser que l'article 10 n'est plus en navette : son adoption conforme par l'Assemblée nationale fera l'objet d'un erratum au Journal officiel.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous débattons en deuxième lecture de la Loppsi 2, adoptée en décembre par l'Assemblée nationale. De nombreuses dispositions ont déjà fait l'objet d'un accord. L'Assemblée nationale n'a apporté que des modifications de forme au dispositif que nous avions adopté pour l'encadrement des fichiers d'antécédents judiciaires et d'analyse sérielle, de même qu'à l'article 17, pour la plupart des dispositions relatives à la vidéosurveillance. L'expérience de la CNIL en matière de libertés publiques justifiait son intervention, avait estimé le Sénat, et l'Assemblée nationale a globalement approuvé cette modification.

Le chapitre relatif à la sécurité quotidienne et à la prévention de la délinquance avait été introduit à l'Assemblée nationale ; en grande partie approuvé par le Sénat, il n'a pas été modifié de manière sensible en deuxième lecture par les députés. Il en est ainsi du couvre- feu de portée générale décidé par le préfet pour des mineurs de 13 ans ou du règlement intérieur relatif aux échanges d'informations au sein des groupes de travail des CLSPD.

Nous avions adopté en termes identiques ou avec des modifications d'ordre rédactionnel la plupart des articles relatifs à la sécurité routière. L'Assemblée n'a opéré de modification substantielle que pour l'article relatif au permis à points introduit sur l'initiative d'Alain Fouché. La commission des lois de l'Assemblée nationale avait ramené à deux ans le délai de récupération des points que le Sénat avait réduit de trois à un an. En séance publique, un amendement a introduit une exception pour les délits routiers et les infractions les plus graves. Ces dispositions paraissent équilibrées.

Le Sénat avait globalement donné son accord aux dispositions introduites par la commission des lois de l'Assemblée nationale relatives à la police municipale. Il avait approuvé l'attribution de la qualité d'APJ aux directeurs de la police municipale, la participation des policiers municipaux aux contrôles d'identité sous l'autorité d'un OPJ ou la simplification des règles d'agrément pour les agents de la police municipale. L'Assemblée nationale n'y a introduit que des amendements rédactionnels.

De nombreuses dispositions introduites par amendement du Gouvernement au Sénat ont également été approuvées. Cependant, je vous proposerai un amendement sur les contrôles d'identité dans les transports.

S'agissant de l'extension des peines planchers aux primo-délinquants auteurs de violences volontaires, nous avions pointé, en première lecture, un risque d'inconstitutionnalité, et souligné la nécessité de respecter la cohérence de l'échelle des peines. En séance publique, un sous-amendement de MM. Longuet et Jacques Gautier avait donc limité le champ d'application de l'amendement du Gouvernement. Cependant, les députés sont largement revenus au dispositif initial du Gouvernement et l'ont même étendu. Ils sont en outre revenus au droit antérieur à la loi pénitentiaire pour l'exécution des peines ainsi prononcées. En l'état, cet article présenterait un risque d'inconstitutionnalité et il remettrait en cause la loi pénitentiaire dont les décrets d'application viennent d'être publiés. Je vous proposerai d'en revenir au texte de première lecture du Sénat.

La convocation des mineurs devant le tribunal pour enfants par un officier de police judiciaire, d'abord rejetée par notre commission, n'avait été adoptée en séance publique qu'assortie d'un sous-amendement en restreignant le champ d'application. Les députés étant revenus aux propositions que nous avions rejetées, un amendement rétablira le texte du Sénat.

L'article 23 ter relatif à l'allongement de la peine de sûreté pour les auteurs de meurtre ou assassinat contre les personnes dépositaires de l'autorité publique avait été sous-amendé par MM. Hyest, Longuet et About pour viser, comme pour les mineurs, les crimes commis en bande organisée ou avec guet-apens ; les députés, écartant toute circonstance aggravante, sont revenus à la rédaction initiale du Gouvernement. Je vous proposerai donc de reprendre notre texte.

Quant à la sécurité quotidienne, les députés ont rétabli la possibilité pour le préfet de décréter une mesure de « couvre-feu individuel » à l'encontre d'un mineur déjà condamné, ce qui présente un risque d'inconstitutionnalité et semble d'application très difficile.

Enfin, il convient de réserver le caractère exceptionnel de l'imprescriptibilité aux crimes contre l'humanité. Je vous proposerai de ne pas l'étendre aux crimes se traduisant par une disparition d'enfant, qui font déjà l'objet de dispositions dérogatoires.

M. Jean-René Lecerf. - Je suis totalement en phase avec ce qui vient d'être rappelé. Nous avons adopté la loi pénitentiaire après des mois de réflexion et de travail ; pourquoi revenir déjà dessus alors que l'administration pénitentiaire s'en saisit ? Elle ne peut avancer sérieusement sans textes pérennes.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-11, je vous propose de rétablir l'article adopté par le Sénat en première lecture : il est utile de connaître les chiffres de ce rapport.

L'amendement n° COM-11 est adopté.

Article 2

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-7, sur le délit d'usurpation d'identité, revient au texte adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale. En effet, les textes permettent déjà de réprimer les pratiques d'hameçonnage. Il convient en outre de respecter l'échelle des peines.

M. Bernard Frimat. - N'étions-nous pas tombés d'accord sur un article 2 bis qui a été supprimé par l'Assemblée nationale ? Nous voulions régler le cas des personnes dont l'identité a été usurpée. J'avais en séance interpellé le Gouvernement et l'amendement avait été adopté. Est-ce le bon endroit et cela peut-il passer pour de la programmation ? Le problème reste et il n'a rien de partisan car il s'agit de dépolluer les actes d'état-civil de personnes victimes d'une usurpation de leur identité sans dépendre de l'intervention du président du TGI.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela semble plutôt relever d'une proposition de loi.

M. Jean-René Lecerf. - J'en ai déposé une sur la protection de l'identité. La solution passe par une modification du Code civil.

M. Bernard Frimat. - La proposition de M. Lecerf constitue un bon véhicule. L'important est de traiter la question.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous en nommerons prochainement le rapporteur pour qu'il puisse examiner également cette question.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

Article 4

Mme Virginie Klès. - J'ai de la suite dans les idées ! J'ai assisté à une conférence sur la cybercriminalité au cours de laquelle le secrétaire général de la Défense nationale a affirmé que le blocage des sites internet n'est pas une bonne solution pour lutter contre le terrorisme. Il en est de même en matière de pédopornographie.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je suis, moi aussi, têtu. L'article voté à l'Assemblée nationale reprend une législation déjà en vigueur au Danemark, au Royaume-Uni et aux Pays-Bas.

Mme Virginie Klès. - Il y a dix ans de cela...

L'amendement n° COM-2 est rejeté.

Article 5

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Mon amendement de précision n° COM-21 fera tomber celui de M. Zocchetto.

L'amendement n° COM-21 est adopté et l'amendement n° COM-4 devient sans objet.

Article 12-A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-22 présenté par Mme André et M. Anziani compromettrait l'équilibre trouvé à l'Assemblée nationale sur la photographie en mairie des demandeurs de passeports.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - M. Houel avait proposé de supprimer la possibilité de faire les photographies en mairie.

M. Alain Anziani. - L'Assemblée renvoyant à un décret, que se passe-t-il dans l'attente du retrait des appareils et le maire a-t-il la possibilité de ne pas faire les photos ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Puisque c'est un amendement d'appel, vous poserez la question en séance, et le Gouvernement vous répondra.

L'amendement n° COM-22 est rejeté.

Article 17

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - On avait oublié d'informer le maire des procédures entreprises par la commission départementale de la vidéosurveillance et par la CNIL. L'amendement n° COM-12 y remédie.

L'amendement n° COM-12 est adopté.

M. Alex Türk. - L'amendement n° COM-23 revient au texte de l'amendement qu'avait retenu le rapporteur en première lecture. La rédaction de l'Assemblée nationale semble limiter le contrôle de la vidéoprotection par la CNIL; on veut rappeler qu'il reste possible malgré le dualisme juridique.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° COM-23 est adopté.

Article 20 quinquies

M. Jean-Pierre Vial. - Le marché de la sécurité est partagé pour moitié entre de grandes sociétés étrangères comme Brinks ou Securitas, regroupées en un syndicat, et 150 sociétés françaises, plus petites et regroupées dans une autre organisation. Ces dernières ne doivent pas être évincées d'un dispositif qu'elles contribueront à financer. L'amendement d'appel n° COM-24 demande donc des précisions sur la composition du Conseil national des activités privées de sécurité.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - J'ai également reçu ces organisations. Toutefois, comme il ne s'agit pas d'un ordre professionnel, il vaudrait mieux retirer l'amendement maintenant, quitte à le représenter afin d'interroger le Gouvernement en séance.

L'amendement n° COM-24 est retiré.

Article 23 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 revient, sur les peines planchers, à notre rédaction de première lecture, comme je m'en suis expliqué.

L'amendement n° COM-8 est adopté.

Article 23 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-17 rétablit le texte du Sénat sur la période de sûreté.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

Article 23 sexies

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-9, nous revenons au texte du Sénat pour la convocation des mineurs par un officier de police judiciaire.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

Article 24 bis

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 revient à la rédaction du Sénat en première lecture sur le couvre-feu pour les mineurs.

L'amendement n° COM-13 est adopté.

Article 24 ter A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les dispositions introduites par M. Bernard Reynès sont trop complexes. On multiplie les comités. L'amendement n° COM-10 supprime la « cellule de citoyenneté », ce sous-groupe des CLSPD.

M. Hugues Portelli. - Les trois quarts des CLSPD ne fonctionnent pas. L'on peut créer les comités que l'on veut, ils ne marchent pas.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela dépend...

L'amendement n° COM-19 est adopté.

Article 24 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-14 porte à 50 000 habitants le seuil de création d'un conseil des droits et des devoirs des familles : 10 000 habitants, c'est trop petit !

M. Charles Gautier. - Je suis d'accord sur ce point avec le rapporteur car l'on essaie de forcer la main des élus locaux, trop peu de communes ayant suivi les orientations qu'on leur proposait.

L'amendement n° COM-14 est adopté.

Article 24 quinquies AA

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avec l'amendement n° COM-10, nous traitons de l'imprescriptibilité.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dans ce débat récurrent, notre position constante est de réserver l'imprescriptibilité aux crimes contre l'humanité.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Il faut accepter tous les autres cas ou aucun.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Des associations présentent toujours cette demande ; il s'agit ici de l'affaire Mouzin, la petite Estelle ayant disparu à Guermantes il y a bientôt dix ans. On avait déjà connu l'affaire des disparues de l'Yonne -un désastre judiciaire- que la Cour de cassation avait pu rattraper de justesse. N'allons pas prolonger à l'infini, on est déjà passés de 10 à 20 ans pour certains crimes commis contre des mineurs.

M. François Pillet. - Je rejoins ce qui vient d'être dit. Sur le principe, la disposition est absurde : autant supprimer la prescription. En pratique, dans toutes les affaires sensibles, un soit-communiqué du procureur de la République vient régulièrement non pas suspendre mais bien interrompre la prescription. Des dossiers de disparitions sont ainsi toujours suivis depuis 35 ans.

L'amendement n° COM-10 est adopté.

Article 24 octies A

M. Christophe-André Frassa. - L'amendement n° COM-3 réintroduit la disposition de l'article 24 octies A que les députés ont retirée, je ne sais pas pourquoi ou je le comprends trop bien.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

Article 24 duodecies

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - La SNCF et la RATP qui avaient demandé que leurs agents de sécurité aient, pour les contrôles d'identité, des pouvoirs équivalents à ceux des OPJ, ne le souhaitent plus, d'où l'amendement n° COM-15.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ces agents sont assermentés mais l'efficacité du dispositif était douteuse : on imagine les réponses de contrevenants qu'ils voudraient amener au poste de police...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.- On a bien fait d'y réfléchir...

L'amendement n° COM-15 est adopté.

Article 24 terdecies

L'amendement rédactionnel n° COM-20 est adopté.

Article 32 ter A

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 vise à supprimer l'incrimination de vol de domicile créée par l'article. La législation en vigueur suffit ; cette incrimination n'est pas utile.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

Article 32 ter

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les médailles relèvent du décret. L'amendement n° COM-16 en tire les conséquences.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

Article 33

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'usage du bail emphytéotique administratif n'est pas proscrit pour la restauration, l'entretien ou la mise en valeur d'un bien, mais la clarification proposée par l'amendement n° COM-6 de M. Buffet apparaît opportune.

M. Bernard Frimat. - N'est-ce pas un cavalier ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous sommes en deuxième lecture...

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - C'est dans le texte : il complète l'article 33.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

Article 37 nonies

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Nous avions accepté en première lecture, pour les policiers et agents de sécurité anciens combattants, un amendement similaire à l'amendement n° COM-1.

L'amendement n° COM-1 est adopté.

Article 37 undecies

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Les jurys d'assises étant invités à délibérer sur la peine complémentaire d'interdiction du territoire quand elle est encourue, l'amendement n° COM-5 de M. Zocchetto prévoit seulement de les informer de la possibilité de la prononcer plutôt que de leur donner lecture intégrale des articles du code pénal.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce n'est pas l'amendement mais l'article qui pose un problème de constitutionnalité - la théorie de l'entonnoir....

L'amendement n° COM- 5 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle que la date limite pour le dépôt des amendements en vue de l'examen du projet de loi sur l'immigration par la commission est fixée à vendredi 14 janvier à 12 heures. Le rapport viendra la semaine prochaine et le débat commencerait la semaine du 2 février et se prolongerait éventuellement la suivante.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er bis

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. COURTOIS, rapporteur

11

Rétablissement d'un rapport au Parlement

Adopté

Article 2

Création d'un délit d'usurpation d'identité

M. COURTOIS, rapporteur

7

Restriction du champ de l'incrimination
et des peines encourues

Adopté

Article 4

Obligation pour les fournisseurs d'accès à Internet d'empêcher l'accès
aux sites diffusant des images pédopornographiques

Mme KLÈS

2

Suppression de l'article

Rejeté

Article 5

Possibilité de procéder à l'identification par ses empreintes génétiques
d'une personne décédée lorsque son identité demeure inconnue

M. COURTOIS, rapporteur

21

Obligation faite au procureur
de la République de faire procéder
aux opérations nécessaires à l'identification des personnes décédées inconnues

Adopté

M. ZOCCHETTO

4

Suppression de l'obligation de faire réaliser les prélèvements nécessaires
à l'identification d'une personne
décédée inconnue

Tombe

Article 12 A

Recueil de la photographie pour les documents d'identité

Mme ANDRÉ

22

Possibilité de confier ce recueil
à des photographes professionnels
pour les mairies équipées

Rejeté

Article 17

Modification du régime de la vidéosurveillance

M. COURTOIS, rapporteur

12

Information du maire sur les procédures entreprises par la commission départementale de la vidéosurveillance
et par la CNIL

Adopté

M. TÜRK

23

Pouvoir de mise en demeure
et d'avertissement de la CNIL

Adopté

Article 20 quinquies

Conseil national des activités privées de sécurité

M. VIAL

24

Composition du CNAPS

Retiré

Article 23 bis

Peines minimales applicables aux auteurs de violences volontaires aggravées

M. COURTOIS, rapporteur

8

Limitation du dispositif aux violences
les plus graves

Adopté

Article 23 ter

Allongement de la durée de période de sûreté pour les auteurs de meurtre
ou d'assassinat à l'encontre des personnes dépositaires de l'autorité publique

M. COURTOIS, rapporteur

17

Rétablissement de la condition tenant
à la circonstance aggravante liée
au guet-apens ou à la bande organisée

Adopté

Article 23 sexies

Poursuite de mineurs devant le tribunal pour enfants par la voie
d'une convocation par officier de police judiciaire

M. COURTOIS, rapporteur

9

Limitation du dispositif aux mineurs jugés dans les six mois précédents
pour une infraction similaire ou assimilée

Adopté

Article 24 bis

Possibilité pour le préfet d'instaurer un « couvre-feu » pour les mineurs de treize ans

M. COURTOIS, rapporteur

13

Compétence du juge des enfants
pour prononcer un tel couvre-feu

Adopté

Article 24 ter A

Conventions passées entre les maires et les autres acteurs
de la prévention de la délinquance

M. COURTOIS, rapporteur

19

Suppression d'un dispositif
excessivement complexe

Adopté

Article 24 ter

Modification du régime du contrat de responsabilité parentale

M. COURTOIS, rapporteur

14

Retour au texte du Sénat et création obligatoire d'un conseil des droits et devoirs des familles pour les seules communes
de plus de 50.000 habitants

Adopté

Article 24 quinquies AA

Report du point de départ de la prescription pour certaines infractions commises à l'encontre d'une personne vulnérable

M. COURTOIS, rapporteur

10

Suppression de dispositions tendant
à rendre certains crimes imprescriptibles

Adopté

Article 24 octies A

Encadrement des pratiques de revente de billets sur Internet

M. FRASSA

3

Réintroduction des manifestations culturelles et commerciales
et harmonisation de la rédaction
de l'incrimination

Adopté

Article 24 duodecies

Compétence des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP

M. COURTOIS, rapporteur

15

Suppression de l'article

Adopté

Article 24 terdecies

Exclusion des espaces affectés au transport public

M. COURTOIS, rapporteur

20

Amendement rédactionnel

Adopté

Article 32 ter A

Évacuation des campements illicites - Création d'une infraction
de maintien dans le domicile d'autrui sans son autorisation

M. COURTOIS, rapporteur

18

Suppression de l'incrimination de vol
de domicile créée par l'article

Adopté

Article 32 ter

Qualité d'agent de police judiciaire des directeurs de police municipale

M. COURTOIS, rapporteur

16

Suppression de dispositions
d'ordre réglementaire

Adopté

Article 33

Prolongation de dispositifs de gestion immobilière en partenariat
pour les besoins de la police et de la gendarmerie

M. BUFFET

6

Extension des possibilités de passer des baux des baux emphytéotiques administratifs pour les collectivités territoriales

Adopté

Article 37 nonies

Dévolution du patrimoine et des actifs de la mutuelle
de l'Union des anciens combattants de la police et des professionnels
de la sécurité intérieure

M. GUERRY

1

Rétablissement de l'article

Adopté

Article 37 undecies

Possibilité, en matière de criminalité organisée, de renvoyer le jugement en appel
des affaires criminelles devant la même cour d'assises autrement composée -
Peine complémentaire d'interdiction de territoire en matière criminelle

M. ZOCCHETTO

5

Mesure de simplification

Adopté

Atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Pierre Michel et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 649 (2010-2011), présentée par M. Jean-René Lecerf et plusieurs de ses collègues, relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Lors du vote de la loi pénitentiaire, les présidents About et Hyest avaient souhaité la création d'un groupe de travail sur les malades mentaux ayant commis des infractions. Le rapport que nous avions établi avec Gilbert Barbier, Christiane Demontès et Jean-René Lecerf a été plutôt bien accueilli par les milieux judiciaire et sanitaire. Nous avons décidé d'en tirer les conséquences en déposant une proposition de loi pour les dispositions à caractère législatif concernant le code pénal et le code de procédure pénale, le reste concernant les autorités sanitaires.

Cette proposition part d'un constat accablant : 10 % des détenus souffrent de troubles psychiatriques très graves, et ce chiffre n'inclut pas les personnes souffrant de troubles du comportement du fait de la détention ou en raison d'addictions. Le code de procédure pénale prévoit pourtant une expertise, obligatoire en matière criminelle, facultative et moins complète en matière correctionnelle. Les personnes déclarées pénalement irresponsables peuvent être placées en hôpital psychiatrique sous le régime de l'hospitalisation d'office, celles dont la responsabilité est altérée encourent une sanction pénale dont la juridiction fixe les conditions et la durée. Cependant, les psychiatres préfèrent souvent ne pas conclure à une irresponsabilité totale, et les jurys tendent à aggraver les peines en considérant que la société sera protégée plus longtemps : malgré son gros casier, le kleptomane ne subira pas la même aggravation que le délinquant sexuel.

Avec la proposition de loi, l'atténuation de la responsabilité sera un facteur d'allègement du quantum de peine encourue ; en contrepartie, on renforce les obligations de soins pendant et après l'exécution de la peine.

Le principe de l'atténuation de responsabilité a été posé par un arrêt de la Cour de cassation de 1885 puis, en 1905, par la circulaire Chaumié, du nom du garde des sceaux de l'époque. L'évolution de la psychiatrie a conduit à repérer des gradations dans l'atténuation de la responsabilité. L'article 122-1 du nouveau code pénal distingue l'irresponsabilité, en cas d'abolition du discernement, de l'atténuation de responsabilité, en cas d'altération du discernement. Cela aurait dû limiter le nombre de malades mentaux en prison. La personne déclarée irresponsable ne doit en effet pas être jugée. On se rappelle d'ailleurs la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté, rapportée par Jean-René Lecerf et améliorée à son initiative par le Sénat. L'altération du discernement devrait quant à elle entraîner une diminution de la durée de la peine, comme l'avait naguère souligné votre rapporteur Marcel Rudloff. Or ce n'est pas le cas, et Jean-François Burgelin, alors procureur général près la Cour de cassation, avait souligné ce paradoxe en 2005. Le Conseil constitutionnel l'a pourtant rappelé à propos de la loi du 10 août 2007 relative à la lutte contre la récidive : la juridiction peut toujours, sur le fondement de l'article 122-1 du nouveau code pénal, prononcer une peine inférieure aux peines planchers prévues.

Nous proposons que dans le cas où le discernement est altéré, le quantum de la peine encourue soit réduit d'un tiers. On peut discuter de ce choix, mais cette proposition a été rédigée par quatre parlementaires, avec un souci d'équilibre, dans l'esprit qui prévaut au Sénat et dont l'expérience montre qu'il permet d'avancer. Le pouvoir d'appréciation du juge n'est pas réduit pour autant : une peine encourue de 30 ans sera ramenée à 20 ans pour les malades mentaux comme elle l'est à 15 ans pour les mineurs. Dans la limite de ce plafond, le juge décidera de la durée de la peine la plus appropriée.

Qu'est-il aujourd'hui prévu pour cette population dont j'ai souligné le nombre ? Il y a bien des services médico-psychologiques régionaux (SMPR) mais, dans la réalité, la prise en charge médicale n'est pas toujours satisfaisante. C'est ainsi que faute de SMPR dans ma région, les présidents de cours d'assises demandent en vain une place dans celui de Dijon. Le manque de psychiatres rend encore plus difficile la prise en charge des malades mentaux.

Mme Bachelot a proposé une profonde réforme des soins sans consentement dans le projet de loi sur l'hospitalisation d'office qu'elle a déposé en mai dernier et qui fait aujourd'hui l'objet d'une lettre rectificative afin de rajouter un article prévoyant l'intervention du judiciaire dans les quinze jours de l'hospitalisation d'office, conformément à la récente jurisprudence du Conseil constitutionnel. Michel Dreyfus-Schmidt avait envisagé cette hypothèse, mais nous l'avions écartée en raison de ses difficultés de mise en oeuvre. Ce que nous proposons, et qui devra être combiné avec les dispositions envisagées par le projet de loi, rendra le dispositif de soins plus opérant. Il reviendra au législateur d'adapter le dispositif et de procéder aux coordinations nécessaires.

Les observations formulées lors des auditons m'ont inspiré quelques amendements. L'on m'a ainsi fait observer qu'un examen médical serait nécessaire pour éclairer la juridiction avant un sursis avec mise à l'épreuve ou une libération.

On nous a reproché de ne pas respecter la liberté du juge. On avait entendu la même chose pour l'excuse de minorité.

Les obligations de soins peuvent apparaître trop contraignantes, et les psychiatres considèrent que l'incitation à se soigner constitue en soi une thérapeutique. Je veux bien entendre cet argument, mais il n'en est pas moins paradoxal qu'une personne condamnée ne soit pas obligée de se soigner alors même que l'on considère qu'une hospitalisation d'office, un placement en UMD voire en chambre de contention sont dans l'intérêt de la personne. On reconnaîtrait que son raisonnement est altéré et on se contenterait de lui conseiller de bien se soigner en la laissant faire ce qu'elle veut ? Peut-être plus contraignantes, ces mesures sont dans l'intérêt de la personne, de la société et de l'administration pénitentiaire.

M. Jean-René Lecerf, coauteur de la proposition de loi. - Cette proposition de loi a une ambition modeste. Nous en sommes restés à ce qui faisait consensus dans le rapport de notre mission. On a rappelé la carence totale de la loi pénitentiaire sur ce sujet qui relève à la fois de la Justice et de la Santé. Le rapporteur a dit qu'il y a 10% de détenus malades. Ce chiffre, qui ne comprend pas tous les malades, est une estimation du nombre de ceux qui ont des troubles tels que la peine n'a aucun sens. Plus important que dans les pays comparables, il souligne la fragilité d'une population dont le taux de suicide est particulièrement élevé.

Nous avons l'impression que cette dérive se poursuit. Les UHSA, ces hôpitaux psychiatriques en prison déjà créés à Lyon et bientôt à Lille, semblent surtout destinés à donner bonne conscience à ceux qui condamnent des malades. De tels réflexes ne sont pas dignes d'une démocratie avancée. Nous avons donc voulu faire respecter l'intention du législateur, qui était bien qu'on atténue la peine. Nous avons voulu que ce soit acceptable, d'où un renforcement des obligations de soins. Nous avons été tentés d'aller plus loin, mais il n'y avait pas un consensus. On a ainsi discuté des missions des UHSA. Je reçois beaucoup de courrier de parents d'enfants schizophrènes. Ils décrivent des situations insupportables. L'un d'entre eux avait alerté le maire, le procureur de la République parce qu'il craignait l'irréparable après que son fils avait tué dans la baignoire un animal pourtant adoré. Ce n'est qu'après avoir assassiné une voisine que ce jeune est rentré dans un cycle de soins. Voilà une défaillance du système. Cette proposition de loi est indispensable.

M. Alain Anziani. - Certes, mais son article 1er comporte une formulation dangereuse en ce qu'elle peut donner à penser que le juge ne peut fixer la peine en dessous du plafond ainsi réduit d'un tiers. Que dira la Cour de cassation ? Mieux vaudrait inverser la rédaction.

M. Jacques Mézard. - Je partage l'observation d'Alain Anziani. La véritable difficulté, nous le savons tous, tient à ce que l'on n'a pas observé le progrès espéré sur l'ancien article 64. La proposition de loi présente des avantages et des inconvénients. Les psychiatres, qui concluaient autrefois à la démence, tendent aujourd'hui, afin de se protéger, à retenir une atténuation légère de la responsabilité et l'on arrive ainsi à une tendance inverse du but qui avait été poursuivi. Il faudrait donc arriver à fixer des objectifs plus clairs pour les psychiatres afin de résoudre la situation atypique qui explique les soucis que l'on connaît.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je souscris à ce qui vient d'être dit. Cette proposition de loi va dans le bon sens, mais la réduction d'un tiers du quantum de la peine aurait des effets pervers si elle devenait systématique. La peine est réduite de moitié pour les mineurs, pourquoi pas pour les gens dont on reconnaît l'altération du discernement ?

L'application de l'actuel article 122-1 pose problème. En outre, le régime de l'obligation de soins est ambigu. Le scandale des malades mentaux en prison a conduit à mettre en place des solutions alternatives, mais est-ce un progrès si on les enferme ailleurs ? D'ailleurs les structures font défaut, et la psychiatrie manque de moyens.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette proposition de loi est une heureuse initiative. Mais que penserait le rapporteur d'un amendement disposant que la peine privative de liberté est réduite « d'au moins un tiers » ? Cela laisserait au juge une marge d'appréciation.

M. Charles Gautier. - L'article 1er réduit d'un tiers la peine encourue, mais le juge, dans cette limite, restera libre de fixer la peine.

M. Alain Anziani. - Ce qui m'inquiète, c'est la disparition de la mention selon laquelle « la juridiction tient compte de cette circonstance lorsqu'elle détermine la peine ». Le texte ne vise plus que le régime de ladite peine.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - M. Michel et moi-même étions députés lors de la réforme du code pénal. Il y eut de longs débats à l'Assemblée nationale sur l'article 64, et l'on tint compte de l'avis des psychiatres. Environ 17 % des crimes donnaient lieu alors à une déclaration d'irresponsabilité pénale ; cette proportion diminuait peu à peu. Certains malades mentaux, auteurs de crimes atroces, sont pénalement irresponsables, mais il est apparu nécessaire de les placer au sein d'unités pour malades difficiles (UMD), par exemple à Cadillac ou Sarreguemines. La psychiatrie française reste rétive à ce genre de pratiques, alors qu'aux Pays-Bas, en Allemagne ou en Suisse, de telles personnes peuvent être internées en établissement spécialisé pendant vingt ou trente ans. La prison ne leur est pas adaptée, mais elles ne peuvent être laissées en liberté.

Aujourd'hui on a tendance à confondre dangerosité et responsabilité pénale. L'altération du discernement ne diminue pas la sanction mais l'accroît, et l'on ne reconnaît plus que rarement son abolition pure et simple ; c'est ainsi que l'on condamne certaines personnes à de lourdes peines de prison afin de protéger la société, alors que leur place est en établissement psychiatrique. Certes, on a institué l'obligation de soins. Mais on confond les troubles mentaux liés à la commission d'actes criminels, et ceux qui apparaissent en prison, du fait des addictions ou de la dureté du monde carcéral. On évalue à 10 % la proportion de détenus atteints de troubles psychiques, mais ils sont à mon avis beaucoup plus nombreux.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est certain : la moitié des détenus sont concernés !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certains troubles préexistants se révèlent en détention, comme le montrait le rapport sur les prisons.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Je me réjouis que cette proposition de loi fasse l'objet d'un large accord. Les objections avancées par certains me semblent procéder d'une confusion. L'article 1er réduit d'un tiers la peine « encourue », de même que l'article 222-43 du code pénal la réduit de moitié en cas de dénonciation. Je ne serais pas nécessairement hostile à un amendement précisant que la juridiction tient compte de l'altération du discernement pour fixer la durée de la peine, mais cela va de soi : la jurisprudence constitutionnelle, en vertu du principe d'individualisation de la peine, interdit toute autre interprétation.

Le rapport d'information sur la prison et les troubles mentaux préconisait de réduire le quantum de la peine du tiers ou de la moitié. Dans le cadre de cette proposition de loi, un consensus s'est dégagé pour le réduire d'un tiers, et je m'en tiendrai là.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le compromis, c'est la démocratie.

M. Jean-René Lecerf, coauteur de la proposition de loi. - J'assistais il y a quelques semaines à Lille à un colloque sur la psychiatrie et la justice, auquel participaient les plus grands psychiatres français. Ils ont marqué leur accord avec la proposition de loi. La psychiatrie française a évolué : ceux qui naguère n'admettaient que les soins ambulatoires concèdent désormais qu'il est indispensable de placer certains malades en établissement fermé ; ceux qui ne voulaient pas entendre parler de l'injonction de soins reconnaissent aujourd'hui sa nécessité dans certains cas.

Les psychiatres plaident pour que soit maintenue la distinction entre l'altération et l'abolition du discernement, qui correspondent à des pathologies différentes. Si elle était abandonnée, il faudrait adopter la logique de la défense sociale, comme en Belgique où les malades dangereux sont internés en centre fermé « jusqu'à ce qu'ils soient guéris », c'est-à-dire, bien souvent, jamais.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Le caractère systématique de l'obligation de soins dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve doit être tempéré : l'amendement n° 1 donne au juge la faculté d'écarter l'obligation de soins à la lumière de l'avis émis par un médecin.

L'amendement n° COM 1 est adopté.

Article additionnel

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 2 prévoit que seront systématiquement lues aux jurés les dispositions de l'article 122-1 du code pénal relatives à l'atténuation de la peine en cas d'altération du discernement au moment des faits, afin de permettre à la cour d'assises de délibérer sur cette question.

L'amendement n° COM 2 est adopté.

Article 2

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Il serait excessif de priver les personnes dont le discernement était altéré au moment des faits et qui refusent de se soumettre à l'obligation de soins de toute réduction de peine, alors même qu'elles auraient fait d'autres efforts pour se réinsérer ou que l'évolution de leur pathologie ne justifierait plus une prise en charge sanitaire. L'amendement n° 3 prévoit que la décision du juge doit être précédée d'un avis médical.

L'amendement n° COM 3 est adopté.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - L'amendement n° 4 vise à préciser sans équivoque que les restrictions éventuelles aux mécanismes de réduction de peine prévues par l'article 2 de la proposition de loi ne s'appliquent qu'aux seules personnes dont le discernement était altéré au moment des faits et non à celles pour lesquelles de tels troubles seraient survenus ultérieurement.

L'amendement n° COM 4 est adopté.

Article 3

L'amendement de coordination n° COM 5 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission, le groupe CRC-SPG ne prenant pas part au vote.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Réduction de la peine encourue en cas d'altération du discernement

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. MICHEL, rapporteur

1

Avis médical préalable à une obligation de soins décidée dans le cadre d'un SME

Adopté

Article additionnel après l'article 1er

M. MICHEL, rapporteur

2

Lecture aux jurés des dispositions du second alinéa de l'article 122-1 du code pénal

Adopté

Article 2

Retrait des réductions de peine en cas de refus de soin

M. MICHEL, rapporteur

3

Avis médical préalable à une décision concernant le retrait des réductions de peine

Adopté

M. MICHEL, rapporteur

4

Clarification

Adopté

Article 3

Application de mesures de sûreté aux personnes
dont le discernement était altéré au moment des faits

M. MICHEL, rapporteur

5

Coordination

Adopté

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Prorogation du mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine ensuite le rapport de M. Jean-Jacques Hyest et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 146 (2009-2010), présentée par M. Robert del Picchia, tendant à proroger le mandat des conseillers à l'Assemblée des Français de l'étranger.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Les Français établis à l'étranger sont de plus en plus nombreux : ils sont aujourd'hui 2,3 millions, installés tantôt pour de courtes durées, tantôt de manière permanente.

M. Richard Yung. - Un million d'entre eux sont inscrits sur les listes consulaires.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Dans ce contexte, l'Assemblée des Français de l'étranger joue un rôle très important. Ses compétences se sont élargies : elle élit les sénateurs des Français de l'étranger, rend un avis sur les textes concernant nos compatriotes établis hors de France, représente ces derniers dans diverses institutions et organismes publics, comme le Conseil économique, social et environnemental ou la Caisse des Français de l'étranger. Ses membres sont élus au suffrage universel direct depuis 1982. Anciennement nommée « Conseil supérieur des Français de l'étranger », elle a été rebaptisée en 2004. Le nombre de personnalités qualifiées en son sein a diminué : les membres élus sont désormais 155 sur 179, à l'issue de la révision de la carte électorale qui a augmenté le nombre de circonscriptions. L'Assemblée est renouvelée par moitié tous les trois ans ; dans les circonscriptions désignant trois conseillers ou plus, ceux-ci sont élus au scrutin proportionnel à la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel ; ailleurs le scrutin majoritaire prévaut.

Rares sont les pays où est organisée la représentation des nationaux vivant à l'étranger : c'est le cas de terres à forte tradition d'émigration, comme le Portugal, l'Italie ou l'Espagne. La France fait d'ailleurs figure de modèle en la matière.

Le taux de participation aux élections reste très faible, de l'ordre de 20 %. Pourtant les modalités de vote sont beaucoup plus souples qu'en métropole ou dans les collectivités d'outre-mer, puisque le vote par correspondance électronique est autorisé. Cela tient au défaut de notoriété de l'Assemblée et à l'interdiction de la propagande électorale.

M. Christian Cointat, arguant du fait que le taux de participation s'est élevé à 28 % en 1994, lorsque le scrutin eut lieu le même jour que les élections européennes, a déposé une proposition de loi tendant à rendre l'élection à l'AFE concomitante avec le premier tour des élections législatives. Mais cela conduirait à organiser cinq tours de scrutins en deux mois en 2012, et les services consulaires nous ont alertés sur les difficultés qui en résulteraient. En outre, on pourrait craindre que des candidats à la députation et à l'élection à l'AFE ne tirent parti du droit de propagande électorale pour les élections législatives. La proposition de loi de simplification du droit tend à résoudre ce problème en autorisant la propagande électorale pour l'élection à l'AFE. Reste que le régime électoral n'est pas le même qu'aux législatives : le nombre de procurations autorisé diffère, ainsi que les modalités de vote. La nécessité de doubler le nombre de bureaux de vote créerait des problèmes d'organisation insurmontables et entraînerait des risques d'annulation.

Voilà pourquoi je me suis rangé à la proposition de loi de M. Robert del Picchia tendant à prolonger d'un an le mandat des conseillers ; les élections sénatoriales auraient ainsi lieu deux ans après les élections à l'AFE. Je crois d'ailleurs nécessaire de dissocier les enjeux nationaux et « locaux » : c'est le seul moyen de faire connaître l'AFE et ses compétences. Cet impératif a également été récemment rappelé par le Conseil constitutionnel.

Cette proposition de loi a rencontré un très large accord au sein de l'AFE, et je propose de l'adopter en l'état.

M. Richard Yung. - Notre réseau consulaire, dont les moyens diminuent, peine à organiser convenablement les élections. Le droit électoral est complexe, et les risques d'erreur nombreux. Dans l'état actuel des choses, trois élections et cinq tours de scrutin devraient se tenir en mai et juin 2012 : les deux tours de la présidentielle, les deux tours des législatives et l'élection de la moitié des conseillers de l'AFE.

Trois solutions sont envisageables : celle que propose M. Cointat -ne pas reporter la date des élections à l'AFE mais la rendre concomitante avec les élections législatives- ; reporter le scrutin de deux ans en le couplant avec l'élection des conseillers territoriaux de mars 2014, ce qui semblerait logique puisque l'AFE peut être assimilée à un conseil « local » des Français de l'étranger, mais risquerait de poser un problème constitutionnel, et paraît prématuré alors que l'évolution de l'AFE et le sort des futurs conseillers territoriaux sont encore incertains ; ou encore reporter d'un an les élections, comme le propose M. del Picchia. Cette dernière solution me semble la plus raisonnable.

M. Christophe-André Frassa. - Sur le fond, j'ai longtemps défendu l'idée de M. Cointat de coupler les élections à l'AFE aux élections législatives, afin de renforcer le taux de participation, comme en 1994 lorsque les élections européennes étaient organisées le même jour. L'AFE a adopté à l'unanimité le principe d'un report d'un an, et je me range à son avis. Mais je reste inquiet de la faible participation, d'autant plus que les consulats manquent de moyens humains et financiers pour informer nos compatriotes de la tenue des élections.

Sur la forme, il me paraît assez malvenu que le Parlement prenne l'initiative d'un report dû à l'incapacité de l'administration à organiser convenablement cinq tour de scrutin en 2012 ; pourquoi ne pas laisser le Gouvernement prendre ses responsabilités ?

Le couplage avec l'élection des conseillers territoriaux mérite réflexion. Reporter cette fois l'élection jusqu'en 2014 pourrait se heurter à un obstacle constitutionnel, mais il faudra peut-être revenir sur cette question lorsque les conseillers territoriaux seront élus pour la deuxième fois.

M. Bernard Frimat. - S'ils le sont jamais !

M. Christophe-André Frassa. - A mon âge, je garde espoir... Il faudrait aussi réfléchir à l'opportunité de renouveler l'AFE en une seule fois, ce qui limiterait les frais logistiques et de propagande.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. - Le rapport cite la jurisprudence sur le report d'élections. Le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'Etat se montrent très réservés sur la concomitance d'élections différentes, estimant nécessaire que les électeurs puissent clairement identifier l'enjeu de chaque scrutin. Encore une fois, nous avons résolu certains problèmes à l'occasion de la proposition de loi de simplification du droit en autorisant la propagande électorale pour l'élection des conseillers de l'AFE, ce qui pourrait être de nature à faire augmenter la participation électorale.

La proposition de loi est adoptée à l'unanimité, sans modification.

Statut général des fonctionnaires des communeset des groupements de communes de la Polynésie française - Examen du rapport et du texte de la commission

Enfin, la commission examine le rapport de M. Jean-Pierre Vial et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 1 (2010-2011), présentée par M. Richard Tuheiava et les membres du groupe socialiste, visant à actualiser l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs prolongeait la loi organique du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française : je vous renvoie à l'excellent rapport d'information de MM. Cointat et Frimat, « Droits et libertés des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité ».

Le régime communal fête en Polynésie son quarantième anniversaire. Jusqu'en 1971, le territoire ne comptait que quatre communes, Papeete, Uturora, Faa'a et Pirae, instituées en 1890, 1931 et 1965. La loi du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française en a ajouté 44 autres. Les 48 communes actuelles ont été gérées sous le régime de la tutelle de l'Etat jusqu'à l'ordonnance du 5 octobre 2007, qui leur a étendu les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales. Les communes polynésiennes n'avaient pas bénéficié des lois de décentralisation successives, et leur régime juridique et financier divergeait de plus en plus du droit commun. Il a fallu attendre 2007 pour que la décentralisation, initiée un quart de siècle plus tôt, bénéficie aux communes polynésiennes sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution.

L'ordonnance du 5 octobre 2007 a actualisé le droit applicable notamment en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables. Le régime juridique local sera parachevé avec la substitution à la tutelle du contrôle a posteriori de leurs actes administratifs et budgétaires, au plus tard le 1er janvier 2012. Depuis les dernières élections municipales de 2008, les communes peuvent anticiper la mise en place du nouveau mode de validité de leurs actes ; le contrôle a posteriori s'applique depuis le 1er janvier 2009 dans les communes des Marquises, et 37 des 48 communes ont à ce jour saisi cette faculté.

Les compétences communales relèvent de deux catégories : la première concerne les matières pour lesquelles les communes sont seules compétentes dans le cadre des règles édictées par l'Etat et par la Polynésie française ; de la seconde relèvent les compétences partagées avec la collectivité d'outre-mer.

Cependant, comme le soulignaient nos collègues Christian Cointat et Bernard Frimat, les communes polynésiennes sont handicapées par la grande faiblesse de leurs ressources propres, contraire au principe de libre administration. Les redevances de service public représentent tout au plus 10 % de leurs ressources. La dépendance financière est plus forte pour les petites communes, qui dépendent parfois à 99 % des transferts, mais les grandes communes en souffrent également : elle est de 60 % à Papeete.

N'oublions pas que les 48 communes sont réparties sur 118 îles constituant 4 200 km2 de terres émergées, dispersées sur 4 millions de km2 dans le Pacifique-Sud. Trois communes seulement comptent plus de 20 000 habitants.

Le développement de la coopération est freiné par la répartition des compétences entre la collectivité d'outre mer et les communes, et par la quasi-absence de fiscalité communale.

Il est donc nécessaire de mettre en place rapidement la fonction publique communale, afin de permettre aux communes de disposer de compétences stables et aux agents de bénéficier d'un statut qui leur offre des parcours professionnels valorisants.

A ce jour, les agents des 48 communes, de leurs groupements et de leurs établissements publics administratifs, au nombre de 4 547, sont recrutés sur des contrats de droit privé et soumis à des règles très hétérogènes : application du code du travail polynésien, adhésion à la convention collective des agents non fonctionnaires communaux, statuts communaux. Dès 1994, le législateur avait adopté le principe d'un statut des agents locaux « adapté à la situation particulière des communes du territoire, et notamment à leurs capacités budgétaires », mais celui-ci n'a jamais vu le jour.

L'ordonnance du 4 janvier 2005 porte « statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs ». Elle doit être complétée et précisée par des décrets et des arrêtés du haut-commissaire de la République pour qu'enfin les collectivités puissent créer les emplois qui leur sont nécessaires. Les arrêtés du haut-commissaire porteront sur la composition et le fonctionnement des organismes paritaires, le fonctionnement du centre de gestion et de formation, le temps de travail des agents, les statuts particuliers des cadres d'emplois de la fonction publique communale, les emplois réservés et la rémunération des agents. L'ordonnance, complétée par la loi du 21 février 2007, définit les garanties fondamentales accordées aux fonctionnaires et le cadre général de l'organisation de la fonction publique communale en s'inspirant du statut de la fonction publique territoriale. Elle règle la situation des personnels en place en prévoyant les conditions de leur intégration. Les cinq premiers chapitres concernent respectivement la position statutaire des fonctionnaires, leurs droits et obligations, les organismes particuliers de la fonction publique communale - Conseil supérieur de la fonction publique des communes de la Polynésie française, etc. -, l'accès aux emplois, les carrières ; le sixième comprend diverses dispositions transitoires et finales.

L'ordonnance règle la situation des agents actuellement en poste, qui pourront intégrer la fonction publique communale en deux étapes, par la transformation de leur contrat de droit privé en un contrat à durée indéterminée de droit public, puis par l'intégration dans les cadres d'emplois après inscription sur une liste d'aptitude établie par l'autorité de nomination. Mais faute de textes réglementaires d'application, les cadres d'emplois n'ont toujours pas été mis en place.

Le statut communal est obsolète, car depuis la publication de l'ordonnance, le droit général de la fonction publique a évolué. La loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et celle du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale ont favorisé la formation professionnelle et l'expérience professionnelle des agents ; la loi du 3 août 2009 a facilité la mobilité des fonctionnaires à l'intérieur et entre chacune des trois fonctions publiques ; enfin la loi du 5 juillet 2010 s'est attachée à moderniser le dialogue social.

Notre collègue Richard Tuheiava a souhaité étendre l'essentiel de ces évolutions aux futurs agents communaux de Polynésie française.

La proposition de loi poursuit deux objectifs : tenir compte des difficultés apparues lors de la concertation préalable entre le haut-commissaire, les représentants des communes et les organisations syndicales locales, et rapprocher le statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française du droit en vigueur dans les autres fonctions publiques.

Elle prévoit d'abord d'assouplir le recrutement de non-titulaires dans les communes situées sur des îles isolées, qui ne bénéficient pas du développement du tourisme et où les communes sont les principaux employeurs, palliant l'absence d'entreprises locales. L'article 3 encadre le droit de grève en instituant un service minimum limité aux services dont l'interruption pourrait «porter une atteinte grave à l'intérêt public ». L'article 9 harmonise le régime des congés accordés aux fonctionnaires avec celui en vigueur localement.

La proposition de loi modifie le régime des carrières sur plusieurs points. L'article 8 pérennise l'entretien professionnel annuel. En supprimant la promotion au choix par inscription sur une liste d'aptitude après avis de la commission administrative paritaire, l'article 7 restreint les voies de la promotion interne au concours et à l'examen professionnel. L'article 9 introduit le congé pour validation des acquis de l'expérience. L'article 10 supprime le principe de parité avec les indemnités allouées aux fonctionnaires de la collectivité d'outre-mer pour la détermination par l'organe délibérant de la commune, du groupement ou de l'établissement public, du régime indemnitaire de ses agents. L'article 11 harmonise l'âge légal de départ à la retraite entre les fonctionnaires et les contractuels. L'article 2 ouvre l'accès à la fonction publique communale aux agents titulaires de l'Etat, de la territoriale et de l'hospitalière par la voie du détachement ou de la mise à disposition.

Le texte modifie également les dispositions régissant le centre de gestion et de formation de la fonction publique communale de la Polynésie française, établissement public local à caractère administratif créé par l'ordonnance du 4 janvier 2005, qui remplit tout à la fois le rôle d'un centre départemental de gestion et celui d'une délégation du centre national de la fonction publique territoriale. L'article 4 facilite la perception des cotisations dues au centre. L'article 5, compte tenu de la suppression du régime de tutelle des collectivités polynésiennes, étend aux actes du centre le contrôle de légalité a posteriori. L'article 6 assoit la compétence du centre en matière de concours, et l'article 14 l'autorise à établir les listes d'aptitude pour l'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste.

La proposition de loi vise à adapter la procédure d'intégration dans les cadres d'emplois des agents actuellement en poste au retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale. En premier lieu, l'article 13 propose d'ouvrir les futurs cadres d'emplois aux agents en fonction, non pas à la date de publication de l'ordonnance, mais au 1er janvier 2011. L'article 15 réduit le délai d'ouverture des emplois par les collectivités et établissements de six à trois ans à compter de la publication des statuts particuliers et stabilise la rémunération des agents n'optant pas pour le statut de fonctionnaire. L'article 16 précise les conditions financières de l'intégration.

Enfin, l'article 12 institue un statut pour les collaborateurs du cabinet du maire.

J'adhère à la logique de la proposition de loi : actualiser le statut de la fonction publique communale tout en prévoyant des adaptations pour tenir compte des spécificités locales. Il me semble nécessaire de poursuivre ce toilettage. Tout en encadrant les pouvoirs du haut-commissaire pour fixer les matières et programmes des concours de recrutement, je souhaite rapprocher ce régime du droit commun de la fonction publique, en prévoyant plutôt la consultation du Conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française avant que le haut-commissaire ne rende sa décision. Il me paraît également souhaitable de rétablir la promotion au choix comme voie de promotion interne, tout en la soumettant à une condition de valeur et d'expérience professionnelles et à l'avis de la commission administrative paritaire. Je vous proposerai aussi d'autoriser le recrutement direct sur des emplois fonctionnels limitativement déterminés, conformément à la loi du 26 janvier 1984.

En ce qui concerne les contractuels, tout en conservant l'assouplissement prévu par la proposition de loi, je souhaite aligner leur régime sur le droit commun en permettant le recrutement d'un non titulaire pour remplacer un fonctionnaire autorisé à exercer ses fonctions à temps partiel ou effectuant un service civil, et en conditionnant le recrutement sur des emplois permanents d'encadrement aux besoins des services ou à la nature des fonctions.

Afin de limiter les disparités dans le déroulement de la carrière, je proposerai d'expérimenter la procédure d'évaluation des fonctionnaires, qui prendrait la forme d'un entretien annuel d'évaluation, conformément aux trois lois statutaires de 1984 et 1986. La possibilité de révoquer un détachement devrait être accordée non seulement à l'administration d'accueil, mais aussi à l'administration d'origine et au fonctionnaire concerné.

En ce qui concerne la parité des régimes indemnitaires, l'article 10, qui permet à une collectivité de fixer sans limite le régime indemnitaire de ses agents, me paraît inapproprié ; je préférerais maintenir le principe de parité en faisant référence aux indemnités allouées aux agents de l'Etat plutôt qu'à ceux de la collectivité d'outre-mer.

Les limites apportées au droit de grève doivent être fixées par le législateur. Le service minimum ne concernerait que les fonctionnaires dont le concours est indispensable à la satisfaction des besoins essentiels de la population.

Pour tenir compte du retard apporté à la mise en place de la fonction publique communale, il convient de réexaminer la date de « glaciation» du périmètre des personnels susceptibles d'accéder aux cadres d'emplois. Depuis la publication de l'ordonnance de 2005, les collectivités ont recruté plus de 1 320 agents qu'il serait injuste de priver de ce droit. C'est pourquoi je vous propose de ne geler ces effectifs qu'à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance.

Je partage le souci de l'auteur de la proposition de loi d'harmoniser l'établissement des listes d'aptitude des agents ayant vocation à intégrer un des nouveaux cadres d'emplois. Cependant, je vous propose de maintenir la compétence de l'autorité de nomination telle que fixée par l'ordonnance, en 1'encadrant par la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation et composée paritairement de représentants des collectivités et des personnels.

Tout en maintenant le système prévu par l'article 16 de la proposition de loi, je souhaite simplifier le régime financier de l'intégration en prévoyant une seule indemnité différentielle qui compenserait tout à la fois la disparité des rémunérations et la différence résultant des compléments.

Je vous propose donc d'adopter cette proposition de loi sous réserve du vote de mes amendements. Je remercie M. Tuheiava et les élus polynésiens qui se sont livrés à un travail d'analyse très technique, dans le double objectif d'aligner le régime de la fonction publique communale de Polynésie française sur le droit commun et de prendre en compte les spécificités locales. Je salue leur éthique et leur rigueur.

Sans doute faudrait-il mettre en place des échanges entre les fonctionnaires territoriaux de la métropole et ceux de Polynésie, pour des projets ciblés concernant par exemple la fourniture en eau, l'assainissement ou le développement durable.

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi. - Je remercie à mon tour M. le rapporteur pour ce travail considérable, réalisé dans l'urgence. L'ordonnance du 4 janvier 2005 n'a été ratifiée qu'en février 2007, et ses décrets d'application n'ont toujours pas été publiés : il faut rattraper ce retard. Lors d'un déplacement en Polynésie, Mme Penchard a pu constater que ce texte rencontrait un large consensus parmi les élus. L'extension partielle du code général des collectivités territoriales à la Polynésie, en mars 2008, a compliqué les choses. Le manque criant de moyens financiers des communes les empêche d'exercer leurs compétences nouvelles dans les domaines du traitement des déchets, de la distribution d'eau potable, de l'assainissement des eaux usées, et il est contraire au principe de libre administration.

Ainsi des besoins nouveaux sont-ils apparus depuis 2005 : les maires en ont dressé le constat lors du Congrès des communes de Polynésie française en octobre 2010. Ils ont mandaté un syndicat pour rédiger un avant-projet qui a donné lieu à cette proposition de loi, déposée conjointement par M. Bruno Sandras à l'Assemblée nationale et par moi-même au Sénat.

Les modifications proposées par M. le rapporteur me paraissent justifiées, et je l'en remercie. Sans doute faudra-t-il procéder à de nouveaux ajustements d'ici l'examen en séance le 27 janvier, pour permettre des échanges entre fonctionnaires territoriaux de métropole et de Polynésie, et pour tenir compte de l'avis de l'Assemblée de Polynésie française, qui doit être rendu demain. On m'a alerté sur le sort réservé par l'article 15 aux agents en fonction qui ne choisiraient pas d'être intégrés à la fonction publique communale, et dont les conditions statutaires pourraient être bloquées.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il ne me paraît pas inopportun d'encourager les agents à adopter le statut de la fonction publique. J'attire d'ailleurs votre attention sur la nécessité de ne pas déposer trop d'amendements, afin que le texte puisse être adopté sans délai dans le cadre d'une « niche ».

M. Bernard Frimat. - Il est toujours difficile de légiférer sur l'outremer. Le groupe socialiste a voulu tirer parti de la portion de l'ordre du jour qui lui est réservée pour faire examiner cette proposition de loi qui résulte de l'initiative conjointe des élus polynésiens. Je remercie M. Tuheiava et M. le rapporteur pour leur travail très technique, et j'espère que l'Assemblée nationale inscrira rapidement ce texte à son ordre du jour. Il faut donner un cadre législatif à la fonction publique des communes polynésiennes, qui tienne compte des spécificités d'un territoire vaste comme l'Europe. Certaines communes sont dans l'incapacité d'assumer leurs nouvelles compétences, et la dernière loi est un échec. Je me réjouis qu'un consensus se dégage parmi nous. Les décrets d'application de l'ordonnance de 2005 n'ont toujours pas été publiés ; parmi les textes en attente de décrets, le plus ancien est d'ailleurs une loi sur l'outremer de 1983... Souhaitons que l'agenda législatif foisonnant du Gouvernement nous permette de régler ce problème dans des délais raisonnables.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'Assemblée de la Polynésie française rendra son avis avant l'examen du texte en séance publique. Je salue la rigueur des élus polynésiens, qui dans leur grande majorité acceptent le nouveau cadre proposé. Je me demande toutefois si la modification du statut des agents qui n'auraient pas intégré la fonction publique communale serait vraiment conforme à l'esprit de la proposition de loi. Les élus communaux sont-ils toujours en phase avec ceux de l'Assemblée de la Polynésie ? Les communes ne doivent pas être soumises à la tutelle de la collectivité de Polynésie, et doivent disposer des moyens humains et matériels dont elles ont besoin.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DE LA COMMISSION

Article 1er

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 2 aligne les recours aux non-titulaires sur le statut de la fonction publique territoriale.

L'amendement n° COM-2 est adopté.

Article 3

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 3 précise les conditions de mise en place d'un service minimum en cas de grève.

L'amendement n° COM-3 est adopté.

Article 4

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 4 harmonise la rédaction de l'ordonnance avec celle de la loi du 26 janvier 1984 concernant les ressources des centres de gestion de la fonction publique territoriale.

L'amendement n° COM-4 est adopté.

L'amendement n° COM-5, corrigeant des erreurs de référence, est adopté.

Article 6

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - La proposition de loi encadre la compétence du haut commissaire pour fixer les programmes des concours de recrutement ; l'amendement n°6 substitue au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

Article 7

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 7 rétablit la promotion au choix comme l'une des voies de promotion interne en l'alignant sur le dispositif en cours dans la fonction publique territoriale. L'inscription sur la liste d'aptitude serait conditionnée à l'appréciation de la valeur professionnelle et des acquis de l'expérience.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

Article 8

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 8 introduit l'entretien annuel d'évaluation à titre expérimental.

L'amendement n° COM-8 est adopté.

Article additionnel

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 16 aligne le régime de la fin du détachement sur le statut de la fonction publique territoriale.

L'amendement n° COM-16 est adopté et devient un article additionnel.

Article 10

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 9 maintient le principe de parité encadrant le régime indemnitaire des fonctionnaires en faisant référence aux agents de l'État.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-10 est adopté.

Article additionnel

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 17 permet aux communes et groupements de communes et au centre de gestion et de formation de créer des emplois fonctionnels, selon le régime prévu par la loi de 1984.

L'amendement n° COM-17 est adopté et devient un article additionnel.

L'amendement rédactionnel n° COM-11 est adopté.

Article 13

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 12 détermine quels agents auront vocation à intégrer la fonction publique communale.

L'amendement n° COM-12 est adopté

Article 14

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 13 prévoit la consultation d'une commission spéciale placée auprès du centre de gestion et de formation pour harmoniser l'établissement des listes d'aptitude.

L'amendement n° COM-13 est adopté.

L'amendement rédactionnel n° COM-14 est adopté.

Article 16

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - L'amendement n° 15 simplifie les conditions financières de l'intégration des agents actuellement en poste.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous voterons ce texte, en saluant le travail du rapporteur et de M. Tuheiava.

Nous attendons toujours les décrets d'application de la loi 84-747 du 2 août 1984 relative aux compétences des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de la Réunion... Je forme le voeu que cette proposition de loi soit adoptée, promulguée, et que les décrets soient publiés plus rapidement !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a eu beaucoup de lois relatives aux compétences des régions depuis 1984 !

La proposition de loi est adoptée, à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Recrutement de non titulaires

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. VIAL, rapporteur

2

Harmonisation des cas de recours aux contractuels avec le régime du statut de la fonction publique territoriale

Adopté

Article 3

Régime du droit de grève

M. VIAL, rapporteur

3

Précision, par la loi, des conditions de mise en place d'un service minimum

Adopté

Article 4

Cotisation obligatoire au budget du centre de gestion et de formation

M. VIAL, rapporteur

4

Harmonisation rédactionnelle

Adopté

Article 5

Régime des actes du centre de gestion et de formation

M. VIAL, rapporteur

5

Correction d'erreurs de référence

Adopté

Article 6

Fixation des matières et programmes des concours

M. VIAL, rapporteur

6

Substitution de l'avis du conseil supérieur de la fonction publique des communes de Polynésie française au pouvoir de proposition du centre de gestion et de formation

Adopté

Article 7

Promotion interne

M. VIAL, rapporteur

7

Rétablissement, en l'encadrant, de la promotion au choix

Adopté

Article 8

Entretien professionnel

M. VIAL, rapporteur

8

Expérimentation en substituant l'entretien professionnel à la notation

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article 9

M. VIAL, rapporteur

16

Fin du détachement

Adopté

Article 10

Régime indemnitaire

M. VIAL, rapporteur

9

Maintien du principe de parité avec une substitution de référence

Adopté

Article 11

Limite d'âge

M. VIAL, rapporteur

10

Présentation rédactionnelle

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article 11

M. VIAL, rapporteur

17

Création d'emplois fonctionnels

Adopté

Article 12

Collaborateurs de cabinets

M. VIAL, rapporteur

11

Précision rédactionnelle

Adopté

Article 13

Intégration des agents en poste

M. VIAL, rapporteur

12

Report de la date de prise en compte
des personnels

Adopté

Article 14

Intégration

M. VIAL, rapporteur

13

Consultation d'une commission spéciale pour l'établissement des listes d'aptitude

Adopté

Article 16

Conditions d'intégration

M. VIAL, rapporteur

14

Rédactionnel

Adopté

M. VIAL, rapporteur

15

Simplification du dispositif financier

Adopté