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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE


Mercredi 8 juin 2011

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Avant-projet de schéma national des infrastructures de transport - Examen du rapport d'information

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission procède à l'examen du rapport du groupe de suivi sur l'avant-projet de schéma national des infrastructures de transport (SNIT).

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous allons examiner le rapport du groupe de suivi sur l'avant-projet de schéma national des infrastructures de transport (SNIT).

M. Louis Nègre, rapporteur. - A la veille du débat sur le SNIT en séance publique du 15 février dernier, que nous devons à l'initiative du groupe RDSE, je vous avais présenté les conclusions provisoires de notre groupe de suivi, qui tenaient compte des préoccupations que chacun de vous avait pu exprimer par écrit. Nos conclusions provisoires demeurant parfaitement d'actualité, je ne vous les présenterai pas dans le détail mais me focaliserai plutôt sur les dix propositions que notre groupe a formulées dans ce rapport.

Une remarque préalable : l'avant-projet consolidé du SNIT du 27 janvier dernier constitue un progrès indéniable par rapport au « fil de l'eau ». C'est le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) qui l'écrit dans son rapport : le SNIT représente un progrès en matière d'émissions de CO2, de pollution locale de l'air, de report modal, d'emploi, de sécurité, d'accessibilité... Le tout, il est vrai, pour la coquette somme de 260 milliards d'euros, sans compter le coût du Grand Paris Express, qui avoisinerait 30 milliards d'euros. L'avant-projet consolidé marque des progrès, ensuite, sur la version initiale de juillet 2010, quoique nous ayons identifié encore des améliorations possibles.

Je me contenterai donc de vous redire quelles sont nos dix propositions, en tenant compte de l'actualité de ces derniers mois.

Première proposition : nous demandons au Gouvernement de présenter un schéma des besoins de rénovation des réseaux routiers et fluviaux, avec un diagnostic précis et un échéancier des coûts, et nous demandons que le même exercice soit actualisé pour le ferroviaire, après la version présentée en 2005, et ce également par un organisme étranger et indépendant. Nous savions alors parfaitement combien notre réseau ferré demandait à être rénové, mais le recours à l'Ecole polytechnique de Lausanne, pour l'audit, a accéléré la prise de conscience du mauvais état de notre réseau ferroviaire. Pour le réseau fluvial, nous attendons toujours l'audit demandé dans la loi Grenelle I. Mais pour les routes, la situation est préoccupante et nous manquons de données d'ensemble. Nous devons tout faire pour que notre réseau routier ne connaisse pas le même destin que le réseau ferroviaire : nous savons combien les routes comptent pour l'attractivité de notre territoire, donc pour le développement économique et pour l'emploi ! Or, les crédits affectés à l'entretien et l'exploitation du réseau routier national ont baissé drastiquement cette année : avec 302,2 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances, les autorisations d'engagement perdent 100 millions par rapport à 2010, une baisse de 27 % ! Sans compter que les gels budgétaires risquent de s'amplifier pour faire face à la crise de la sécheresse...

Deuxième proposition : dès lors que les collectivités territoriales devront financer plus du tiers des 260 milliards prévus par le SNIT, nous demandons que le Gouvernement conduise une concertation approfondie et pérenne avec les principaux décideurs locaux concernés par le SNIT. Le 15 février dernier, le président Emorine a demandé au Gouvernement de consulter officiellement les élus locaux sur le SNIT et je me félicite du courrier que Mme Kosciusko-Morizet, ministre de l'écologie, et M. Thierry Mariani, secrétaire d'État aux Transports, ont adressé dans ce sens aux préfets, le 3 mars dernier. La consultation doit se poursuivre et s'approfondir. Nous sommes très favorables, encore, à l'idée d'une révision régulière du SNIT, à raison d'au moins une fois par législature, donc tous les cinq ans : le contexte et les techniques changent, il faut pouvoir en tenir compte et actualiser nos priorités.

Troisième proposition : dès lors que les ressources publiques sont rares et qu'elles vont le rester pour des années au moins, il faut que le Gouvernement nous informe très précisément sur les crédits qu'il compte mobiliser pour les transports. Mieux, nous demandons qu'il consacre des ressources pérennes à l'Agence pour le financement des infrastructures de transport de France (AFITF), pour sanctuariser les crédits prévus, donc garantir les opérations. Depuis 1945, les grands travaux ont presque toujours nécessité la mise en place de fonds spécifiques, qui ont sanctuarisé les crédits mais qui ont disparu les uns après les autres : de grâce, ne faisons pas disparaître l'AFITF, utilisons-là plutôt davantage et à bon escient ! Or la procédure d'appel d'offres pour la taxe poids lourds connaît un nouveau retard du fait d'un recours devant le juge administratif. Il est possible que l'on perde deux ans dans la procédure, ce qui représenterait un manque à gagner de 2 milliards pour l'État...

Quatrième proposition : le SNIT doit hiérarchiser les projets en fonction de leur bilan économique, social et environnemental pour le pays. Le ministre nous a dit que mobiliser les deux-tiers des 260 milliards prévus, ce serait déjà un bon résultat : je salue ce réalisme. On pourrait adopter la démarche inverse, enregistrer toutes les demandes - à cette aune, je suis facilement parvenu à 350 milliards - mais ce serait illusoire : je préfère que le SNIT, assorti d'une planification financière précise, conserve sa crédibilité, c'est même à cette condition que la stratégie qu'il énonce pour les vingt ou trente prochaines années, aura une chance de se traduire dans les faits. Cependant, la question va se poser dans la hiérarchie des projets, entre la rénovation des réseaux existants et la construction de nouvelles infrastructures. Si nous avions plus de moyens, nous pourrions tout faire ; mais nous savons bien que la réalité est autre, et que nous devrons arbitrer entre plusieurs priorités. Et l'AFITF pourrait à cet égard jouer un rôle de conseil auprès du Gouvernement. Elle pourrait, par exemple, lui proposer une liste de priorités, la décision restant, bien entendu, entre les mains du politique. Nous l'avons proposé en auditionnant M. Dominique Perben, candidat à la présidence de l'AFITF : ce rôle de conseil fera que l'Agence ne sera pas qu'une « boîte aux lettres », comme la Cour des comptes en a fait le reproche, pour en suggérer la suppression.

Cinquième proposition : nous demandons que le Gouvernement présente une deuxième liste de projets hiérarchisés, qui réponde à une logique d'aménagement du territoire, avec une lecture raisonnable des critères du Grenelle pour augmenter les capacités routières quand il n'y a pas d'alternative de transport pertinente. L'article 10 de la loi Grenelle I dispose que l'augmentation des capacités routières doit être limitée au traitement des points de congestion, des problèmes de sécurité ou des besoins d'intérêt local et d'aménagement du territoire. Mais entre le « tout routier » des Trente Glorieuses, et « la fin des routes » que nous promettent certains, il existe une troisième voie : celle de l'aménagement équilibré du territoire, qui est une politique régalienne de l'État. Le désenclavement des territoires passe aussi, qu'on le veuille ou non, par l'aménagement de routes existantes.

Quant au dossier de la A 51 que défend notre collègue Pierre Bernard-Reymond, je continue de penser que le chainon manquant doit être achevé, comme l'autorise d'ailleurs la loi Grenelle I, d'autant qu'un débat public a déjà eu lieu sur ce projet. Ce n'est pas une remise en cause du Grenelle de l'environnement que nous souhaitons, car la réalisation de quelques projets routiers répondant à une logique d'aménagement du territoire ne modifiera pas l'impact écologique global du schéma, ni son équilibre financier. La majorité des contributions écrites que j'ai reçues appellent à un assouplissement des critères routiers : nous devons passer ce message empreint de sagesse au Gouvernement.

Sixième proposition : le groupe de suivi demande au Gouvernement d'engager, dès la prochaine loi de finances, des crédits d'études pour établir les cahiers des charges des 11 projets de désenclavement routier visés par la nouvelle fiche ROU 6 de l'avant-projet consolidé. Parmi ces projets, on trouve la RN 21, chère à notre collègue Raymond Vall. Nous devons maintenir nos efforts pour que cette proposition aboutisse.

Septième proposition : le groupe de suivi demande une évaluation des externalités négatives générées par le transport routier de marchandises tant au niveau français qu'européen. La récente proposition de résolution européenne adoptée sur la refonte du premier paquet ferroviaire reprend cette idée et je m'en félicite. Je remercie d'ailleurs Francis Grignon, rapporteur de cette proposition de résolution, d'avoir cité notre groupe de suivi comme source d'inspiration de cette proposition. Je préférerais toutefois que cette évaluation soit réalisée dans les meilleurs délais par un organisme indépendant extérieur plutôt que par la Commission européenne.

Huitième proposition : maintenir, voire renforcer les crédits dédiés à la régénération du réseau ferroviaire et introduire une annexe récapitulant les efforts conséquents de l'État et de Réseau ferré de France (RFF) en matière de régénération ferroviaire. Le Gouvernement a engagé un effort sans précédent pour régénérer le réseau ferré depuis l'électrochoc de l'audit de 2005. En effet, le niveau de régénération atteint 1000 kilomètres par an pour l'ensemble du réseau, contre 500 il y a peu. D'ici 2015, voire 2012, le vieillissement du réseau pourra être stoppé.

Neuvième proposition : inscrire clairement le SNIT dans une démarche européenne au travers du Réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et relancer l'activité des ports français et du fret ferroviaire. Je ne souhaite pas anticiper sur les conclusions du groupe de travail « réforme portuaire » que nous présentera notre collègue Charles Revet début juillet. Mais force est de constater que les investissements portuaires manquent d'ambition dans le SNIT : 2,8 milliards d'euros en 30 ans, c'est 2 % seulement de l'enveloppe du SNIT consacrée aux projets de développement, et c'est moins que le projet en cours Maasvlakte II de Rotterdam, qui représente à lui seul 3 milliards d'euros pour agrandir le port hollandais.

De plus, la dimension européenne n'est pas suffisamment mise en avant dans le schéma. Pas un mot ou presque sur le RTE-T, alors que 8 des 30 projets actuels prévus par ce réseau concernent directement la France. Une révision du réseau est en cours, et il semble acquis que le réseau central sera défini à partir des ports et reposera principalement sur le ferroviaire et le fluvial. Il est regrettable que l'élaboration du SNIT n'ait pas donné l'occasion au Gouvernement de négocier certains projets transfrontaliers concernant les ports français.

Dixième et dernière proposition : le ministère doit améliorer l'évaluation environnementale du SNIT, notamment en termes de méthodologie, en suivant l'avis de l'Autorité environnementale, et en mettant l'accent sur une approche territoire par territoire. Disons le clairement : le SNIT, à lui seul, ne permettra pas de remettre en cause l'hégémonie de la route. S'agissant du trafic de marchandises, la route représente une part modale de 82 % en 2002. Sans intervention des pouvoirs publics, cette part se maintiendrait au même niveau en 2030. Le SNIT devrait l'abaisser à 80 %, contre 81 % si on avait réalisé les projets prévus par le CIADT de 2003. C'est peu me dira-t-on. C'est vrai. Doit-on pour autant abandonner le SNIT ? Surtout pas, car le ministère pêche par excès de modestie en sous-estimant l'impact du schéma, pour des raisons liées à ses spécificités mais aussi aux limites du modèle économétrique choisi, MODEV.

Quelles sont les spécificités du SNIT ? Tout d'abord, la liste des projets qu'il établit n'est pas exhaustive : elle ne comprend pas le projet du Grand Paris Express ni la LGV Paris-Normandie. Ensuite, certaines données élémentaires sont absentes pour les projets peu avancés. Surtout, le calendrier de réalisation des projets demeure inconnu, ce qui empêche de prendre en compte les effets de réseau. Enfin, les effets de rupture dans le comportement des usagers ne font l'objet d'aucune estimation, alors qu'ils ont été déterminants dans la mise en oeuvre du bonus-malus automobile.

Quant aux limites du modèle économétrique MODEV, qui a été utilisé par le Gouvernement, elles sont nombreuses. Le modèle ne retient que 1 % des trajets de voyageurs, ceux qui correspondent à des distances de plus de 50 kilomètres ! Et il ne prend pas en compte les interactions entre les nouvelles infrastructures et les demandes des usagers.

Nous tirons de ce constat deux conclusions. La première, c'est que le ministère doit poursuivre l'amélioration de ses outils de modélisation, en suivant l'avis de l'Autorité environnementale du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD). La seconde, c'est que l'effort sur les infrastructures ne peut à lui seul provoquer un report modal d'envergure. Il faut des politiques publiques volontaristes, en prenant exemple sur l'Allemagne ou la Suisse qui ont connu de véritables transferts modaux. Les leviers d'action sont connus : création de puissantes plates formes intermodales, mesures fiscales (TIPP, taxe carbone ou encore péages urbains), subventions aux modes alternatifs à la route, comme les transports en commun en site propre, et surtout aides pour les voitures propres. Un chiffre suffit à montrer l'enjeu des voitures propres : le progrès technologique sur les véhicules devrait permettre d'abaisser les émissions de CO2 de 23 millions de tonnes entre aujourd'hui et 2030. La route continuera d'être prépondérante, mais le progrès technologique permettra de lutter contre les gaz à effet de serre.

Un mot enfin sur le calendrier du SNIT. Il faut bien avouer que l'adoption du schéma a sans cesse été repoussée, ce qui s'explique par la complexité de l'entreprise, par les consultations nombreuses qui ont été engagées et par les remaniements ministériels. Prévu fin 2009, puis fin 2010, le débat sans vote au Parlement était annoncé avant la fin de l'été. Je souhaite, monsieur le Président, que ce débat ait lieu de préférence d'ici au mois de juillet.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je rappelle l'importance des voiries relevant des collectivités : si le réseau de l'État représente 21 000 kilomètres, dont 11 000 kilomètres d'autoroutes, la voirie départementale totalise 378 000 kilomètres et celle des communes 629 000 kilomètres. Par ailleurs, M. Hubert du Mesnil, président de Réseau ferré de France, a indiqué devant notre commission que la moitié du réseau ferroviaire concentre 90 % des trains en circulation, ce qui impacte les choix de régénération.

M. Michel Teston. - Le groupe socialiste n'a pas de désaccord fondamental concernant la communication de Louis Nègre faite en février devant notre commission.

Nous rappelons toutefois les limites de l'avant-projet consolidé. Il y manque l'affirmation du droit au transport et à la mobilité, ainsi que de la nécessaire complémentarité entre les modes de transport. Il est également nécessaire d'élaborer une estimation des externalités négatives et de proclamer le caractère d'intérêt général du fret ferroviaire, et pas seulement du wagon isolé au cas par cas.

Les collectivités n'ont jamais été autant sollicitées alors qu'il s'agit du réseau qui est demeuré propriété de l'État. D'ailleurs le financement du SNIT est incertain, compte tenu de la dette de l'État comme de RFF et du manque de vision sur les ressources de l'AFITF. Il faut enfin harmoniser par le haut les conditions sociales dans le secteur ferroviaire. Le rapport définitif du groupe de suivi prendra-il en compte ces remarques ?

L'intérêt général n'est pas la somme des intérêts particuliers. Notre groupe apportera une contribution au rapport à condition que sa date de publication soit repoussée, pour nous laisser le temps nécessaire.

M. Jean-Paul Emorine, président. - J'accepte de repousser cette publication.

Mme Mireille Schurch. - La concertation sur le SNIT n'a pas été suffisante : les préfets n'ont reçu un courrier que le 3 mars. De plus, je voudrais savoir si les schémas régionaux des infrastructures et des transports (SRIT) ont été pris en compte. Il manque dans le projet de SNIT une approche territoriale et intermodale, en évitant de mettre en compétition les territoires. Nous avons le sentiment que l'avant-projet consolidé n'a pas fondamentalement évolué par rapport à la version initiale de juillet et que nos remarques n'ont pas été entendues.

Nous partageons la volonté du rapporteur de disposer de diagnostics sur les besoins et nous souhaitons disposer d'une cartographie des projets plus fine au niveau européen, comme d'ailleurs pour les territoires les plus éloignés des grandes infrastructures de transport, en se fondant sur les travaux de la délégation interministérielle à l'aménagement du territoire (DATAR). S'agissant de la hiérarchisation des projets, je regrette que la liste des projets d'aménagement du territoire arrive, dans le rapport, en second rang après celle qui relève de critères économiques, sociaux et environnementaux : elles devraient être placées au même niveau. Je propose de retenir le critère suivant de hiérarchisation : aucune capitale régionale ne devrait rester éloignée des lignes à grande vitesse.

La vision du schéma est souvent trop segmentée. En complément à la route Centre-Europe Atlantique (RCEA), il manque dans le projet de SNIT une grande ligne de fret transversale afin d'opérer un report des camions vers les trains. Qu'en est-il par ailleurs des opérations inscrites dans les programmes de modernisation des itinéraires routiers (PDMI) ? S'agit-il d'un sous-schéma ? Pourquoi ne pas inscrire ces programmes dans le schéma national ?

Nous sommes d'accord avec les besoins de régénération des réseaux ferroviaires, mais attention au risque d'instauration d'un réseau de fret à deux vitesses : il faut prendre en compte le fret de proximité afin d'alimenter les grandes autoroutes de fret ferroviaire. S'agissant des externalités négatives, il faut considérer non seulement les nuisances sonores et le carbone dégagé, mais aussi les points de congestion, les sites accidentogènes et la dégradation des routes.

Le financement met à contribution de manière excessive les collectivités territoriales. Parmi les pistes à explorer pour desserrer cette contrainte financière, on peut citer les concessions autoroutières, la taxe poids lourds, l'élargissement du versement transport aux régions, la mise en oeuvre d'emprunts à taux réduit et la mobilisation de l'épargne populaire.

Nous devons enfin avoir un débat en séance publique sur le SNIT.

M. Jean-Paul Emorine, président. - S'agissant de la concertation initiée par les préfets sur le SNIT, n'hésitez pas à nous faire savoir si vous constatez des difficultés dans vos départements respectifs.

M. Bruno Retailleau. - Merci à notre rapporteur pour son excellent travail. Je confirme que, dans mon département, aucune consultation n'a commencé pour l'heure.

Le problème récurrent et de plus en plus aigu du franchissement de la Loire doit attirer l'attention de l'État. Il ne s'agit pas d'un sujet local, mais bien national, toutes tendances politiques confondues, puisque tout l'Arc atlantique est concerné : le projet d'aéroport de Notre-Dame-des-Landes n'a ainsi pas de sens s'il n'y a pas d'intermodalité, à travers la création d'infrastructures ferroviaires et routières.

M. Daniel Raoul. - Je m'associe à ces propos.

M. Philippe Leroy. - Je me réjouis qu'on n'oppose plus aujourd'hui les modes de transport entre eux. Trois remarques d'ordre général :

- lors du transfert des routes nationales aux départements, on avait parlé de « décroisement » des crédits : chaque maitre d'ouvrage ne devait financer que les infrastructures relevant de sa compétence. Or les collectivités territoriales sont toujours appelées à contribution : on en est train de réinventer les contrats de plan, ceci en contradiction totale avec les lois que le Parlement a votées. Ce problème fondamental doit être posé, car on est en train de réfléchir à une nouvelle répartition des compétences entre départements et régions ;

- en matière de chemin de fer, le risque existe que l'on confie le réseau des lignes à grande vitesse (LGV) à la SNCF, et le réseau secondaire aux régions, alors que nous devons concentrer nos efforts sur ces lignes ;

- enfin, j'estime que le sillon rhodanien et le sillon mosellan constituent un seul et même sillon. J'aimerais qu'on puisse retrouver cette idée dans le rapport.

M. Roland Courteau. - Je suis d'accord pour que la priorité soit donnée à la régénération des lignes de chemin de fer et pour qu'une vision européenne soit adoptée.

Une fois de plus, je souhaite insister sur la nécessité de réaliser le maillon manquant sur l'un des plus grands axes européens de ligne à grande vitesse, entre Montpellier et Perpignan : ce maillon est attendu depuis trente ans et le projet avance trop lentement.

Par ailleurs, j'ai appris avec colère que le projet de LGV entre Toulouse et Narbonne pourrait être reporté. C'est une hérésie, alors que ce projet est essentiel pour le Sud de la France.

M. Charles Revet. - Merci à Louis Nègre d'avoir fait référence au travail conduit actuellement par le groupe de travail pluraliste sur la réforme portuaire.

La première proposition évoquée par notre rapporteur vise à faire un état des lieux. Une nouvelle étude est-elle indispensable ? Par ailleurs, est-ce que toutes les structures qui ont été créées au cours des dernières années n'induisent pas des lourdeurs et des coûts supplémentaires ? Nous devons peut être réfléchir à des réaménagements.

M. Jean-François Mayet. - Quelques chiffres à propos du fret routier : 60 % du fret s'effectue sur moins de 60 kilomètres.

On a beaucoup parlé dans le passé du ferroutage, mais ce dernier n'a jamais fonctionné. Un exemple : si on voulait faire du ferroutage entre Calais et Marseille, il faudrait doubler la ligne ferroviaire et faire circuler un train de deux kilomètres tous les cinq kilomètres.

A mes yeux, si on veut gagner le pari écologique, il faut davantage compter sur les bureaux d'études de l'industrie du poids lourd. Le fret ferroviaire ne constitue pas une solution adaptée pour remplacer le camion.

Mme Élisabeth Lamure. - Je reviens sur une question, le contournement autoroutier de Lyon, qui n'est pas seulement une question locale, puisqu'il s'agit d'un des axes autoroutiers les plus importants d'Europe.

Le contournement ouest de Lyon est inscrit au SNIT, mais seulement sur une petite proportion de 25 km. Il n'y a pas de continuité dans le tracé, ce qui paraît contradictoire avec les ambitions du SNIT. Comment peut-on assurer une meilleure cohérence du contournement de Lyon ?

M. Francis Grignon. - Deux remarques :

- on parle beaucoup d'investissements, mais il faut également évoquer les coûts de fonctionnement. Si on prend le cas des voies fluviales, du nord de l'Alsace à Rotterdam, il n'y a pas une écluse, alors qu'il y en aurait 22 sur 240 kilomètres si on réalise la liaison Rhin-Rhône que ce soit par la Moselle ou par la Saône... ;

- à mes yeux, il faut éviter les investissements pharaoniques et privilégier les projets adaptés et plus modestes. Il n'y a peut-être pas besoin de LGV sur l'ensemble du territoire.

M. Paul Raoult. - Les projets d'autoroute reliant Amiens à Lille et à la Belgique sont aujourd'hui bloqués.

Afin de désengorger l'A1 entre Paris et Lille, deux projets alternatifs existent : faire passer les poids lourds qui rejoignent le Benelux ou l'Allemagne par Charleville, ou mener à son terme le projet de quadruplement de la route nationale 2 dans sa partie nord. Cette route relie Paris, Laon et Maubeuge et rejoint la Belgique à Mons. Son projet de modernisation a été discuté, le tracé sur le territoire du département du Nord a été fixé, l'enquête publique a eu lieu et les terrains achetés. Mais les services du ministère n'en veulent pas, alors qu'il s'agit d'une solution adaptée et réaliste permettant de désengorger l'A1.

M. Raymond Vall. - Je souhaite remercier Louis Nègre pour son rapport et notre Président pour avoir accepté de créer un groupe de suivi sur ce document essentiel. Je partage les propositions formulées par notre rapporteur, d'autant qu'elles sont dénuées de considérations idéologiques.

Je salue par exemple la proposition portant sur la défense de la ruralité. Je suis attristé par l'évolution de la vitesse d'accès de certains départements aux métropoles nationales entre 2004 et 2007. Le SNIT ne met pas suffisamment l'accent sur l'accessibilité des territoires ruraux. Il faut que le gouvernement dégage des crédits d'études pour établir les cahiers des charges des 11 projets de désenclavement routier jugés prioritaires, d'autant qu'il n'a plus en charge que 21 000 kilomètres de routes !

Je regrette en outre la timidité du SNIT s'agissant de la traversée des Pyrénées en ferroutage, qui constitue une nécessité urgente.

M. Michel Bécot. - Je souhaite également évoquer la RCEA, qui doit relier Nantes à Mâcon. Cette route traverse les Deux-Sèvres et le projet n'avance pas, alors qu'il est indispensable pour développer le nord du département qui n'est desservi par aucune LGV ni aucune autoroute.

M. Benoît Huré. - Le SNIT doit répondre aux enjeux d'aménagement du territoire. L'État va demander une contribution aux collectivités territoriales: or cela fait longtemps qu'elles participent aux financements ! Et je constate que plus une collectivité est pauvre, plus elle est sollicitée... Il est nécessaire de moderniser les sites les plus accidentogènes, quitte à travailler par sections dans un premier temps. Je souhaiterais fournir une contribution écrite sur la rocade Nord-Lorraine, qui relie la Manche à la Sarre par le Nord de la France : cet axe, complémentaire à des axes déjà saturés, doit être prioritaire.

M. Jean-Paul Emorine, président : Votre contribution sera annexée au rapport.

M. Alain Houpert. - J'évoquerai la ruralité : les systèmes de navigation GPS amènent des flots de camions sur les chemins ruraux. Or ces axes n'y sont pas préparés et n'ont pas un dimensionnement adapté.

M. Daniel Dubois. - Le rapport devrait souligner la nécessité de mettre en cohérence le projet de canal Seine-Nord Europe et le développement du port du Havre.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Je constate que les LGV Tours-Bordeaux et Bordeaux-Toulouse sont inscrites au SNIT, mais le financement n'est pas encore stabilisé pour la ligne Tours-Bordeaux, ce qui est un facteur de risque pour la réalisation du projet. Le Gouvernement doit proposer un schéma de financement définitif, quitte à se substituer aux collectivités qui ne veulent pas participer. Dans le même temps, les études doivent avancer sur la ligne Bordeaux-Toulouse. Je rappelle que cette LGV joue un rôle essentiel pour relier la façade Atlantique à la Méditerranée.

La traversée des Pyrénées est d'intérêt national : le SNIT reste trop prudent à son égard. On assiste à un formidable désengagement de l'État dans le cadre même de ses compétences. Il a financé la ligne à grande vitesse Paris-Lyon-Marseille mais indique aux collectivités que les autres projets ne se réaliseront pas si elles n'y participent pas.

M. Gérard Bailly. - Je parlerai d'abord en soutien à Pierre Bernard-Reymond. J'ai parcouru l'axe rhodanien, qui est saturé. Pourquoi s'obstine-t-on donc à refuser de réaliser l'axe Grenoble-Gap de l'A 51, qui faciliterait l'accès vers le Sud pour tout l'Est de la France ?

Par ailleurs, la mise en place des TGV réduit le nombre des liaisons : dans la région de Lons-le-Saulnier, les correspondances seront beaucoup trop longues. J'insiste également sur la nécessaire réalisation de la branche sud de la ligne Rhin-Rhône, qui semble menacée.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Cette branche figure bien dans le projet de SNIT.

M. Claude Biwer. - Je rappellerai au préalable que le temps de transport pour certains trajets ferroviaires desservant des territoires enclavés a augmenté au cours de ces vingt-cinq dernières années. En outre, nous sommes obligés de constater que de nombreux projets, tels que la rocade Nord-Lorraine, semblent bloqués. J'espère que les travaux de ce groupe de suivi auront plus de suites que ceux qui ont été menés par la commission en matière d'aménagement du territoire... Je ferai enfin observer que, depuis la Meuse, on privilégie toujours les ports de Rotterdam ou d'Anvers par rapport à leurs homologues français, jugés moins fiables !

M. Roland Ries. - Je formulerai trois observations. D'une part, le problème central est celui du financement du SNIT, comme l'a souligné le rapport de d'Hervé Mariton. Quelles sont les capacités de l'État et des collectivités, qui ont déjà lourdement investi ? Compte tenu de l'engouement des collectivités territoriales, le Groupement des autorités responsables des transports (GART) souhaite qu'un troisième appel d'offres soit organisé pour les transports en commun en site propre, l'Etat s'étant engagé à participer à hauteur de 2,5 milliards d'euros pour ces projets d'ici à 2020. Il faut étudier de nouvelles sources de financement, par exemple l'extension du périmètre du versement transports car de nombreuses entreprises n'hésitent pas à s'installer juste à l'extérieur des périmètres de transports urbains pour éviter de payer cet impôt.

En outre, les investissements pour le développement des réseaux entrainent des couts de fonctionnement que ne prend pas en compte le SNIT. Je plaide pour qu'on soit plus attentif à la nature des investissements : c'est le service rendu aux populations qui est premier et non la création de nouvelles infrastructures de transport.

S'agissant du système ferroviaire français, il faut réfléchir aux modalités de mise en oeuvre de la libéralisation du transport régional prévue par les directives européennes. Ne peut-on pas, sur le modèle allemand, envisager en France la mise en place d'une holding dans laquelle l'opérateur historique conserverait un rôle privilégié aux côtés du gestionnaire du réseau ferroviaire ? La solution actuelle n'est pas satisfaisante.

M. Jean-Paul Emorine, président. - À ce sujet, j'attire l'attention de tous nos collègues sur le fait que le rapport de Francis Grignon, sur les conditions pour une expérimentation portant sur l'ouverture à la concurrence des services de transports ferroviaires régionaux de voyageurs, est accessible sur internet.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Je ne pourrai pas répondre à certaines interventions, portant sur des situations locales, car elles s'adressent davantage au Gouvernement. Toutes ces questions lui seront officiellement portées à connaissance par notre commission.

Plusieurs intervenants ont évoqué la question essentielle du financement. Je salue d'ailleurs la position de Roland Ries : il est clair qu'on ne peut pas tout financer. Avec les financements prévus aujourd'hui, je ne suis pas sûr qu'on pourra réaliser l'ensemble des projets. Je pense qu'il est de notre responsabilité de réfléchir à de nouvelles sources de financement, en s'inspirant éventuellement des exemples étrangers.

S'agissant du coût de fonctionnement des nouvelles infrastructures, je vous indique que le SNIT évoque cette question : les accroissements des charges d'entretien et d'exploitation sont estimés à 4,5 milliards d'euros.

Je souhaite rassurer Charles Revet : ma deuxième proposition ne vise pas à faire une étude supplémentaire, mais bien de permettre un électrochoc semblable à celui qu'on a connu pour le ferroviaire avec l'audit de l'école Polytechnique de Lausanne. Le même déclic doit avoir lieu aujourd'hui pour les infrastructures routières.

A Claude Biwer, je confirme qu'il existe certaines aberrations dans l'évolution du temps de transport entre Paris et certaines régions de province. Nous devons donc avoir le courage de dire la vérité et de sélectionner les projets. Surtout, nous devons assurer systématiquement le suivi des textes que nous adoptons, à l'exemple du travail en cours du groupe de travail sur la réforme portuaire.

A Élisabeth Lamure, je confirme que la réponse du Gouvernement sur le contournement de Lyon n'est pas claire.

Je rejoins Jean-François Mayet en réaffirmant qu'il n'y a pas de raison d'opposer un mode de transport à un autre. Chaque mode a sa pertinence et doit être optimisé. Il y a beaucoup à faire afin d'améliorer la complémentarité intermodale, notamment quand on voit certains exemples étrangers, à l'exemple du port de Hambourg où le fonctionnement multimodal est performant. Outre-Rhin, le fret ferroviaire se développe car le train est considéré comme moins cher et plus fiable, contrairement en France.

Le chaînon manquant évoqué par Roland Courteau figure dans le SNIT. Les contournements de Nîmes et de Montpellier semblent par ailleurs être des priorités du Gouvernement. Enfin, la LGV Toulouse-Narbonne est inscrite au SNIT après 2020.

A Michel Teston, je rappelle que la commission a pris une position sage et équilibrée : la déclaration d'intérêt général du trafic de wagons isolés doit se faire au cas par cas. Il est également important d'inviter l'État à ne pas diminuer les financements : je vous rappelle que les infrastructures sont un point de fort de la France, assurant son attractivité pour les investisseurs et générant de nombreux emplois.

A Gérard Bailly, je rappelle que je défends l'A 51 parce que ce projet a un intérêt évident. Le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) avait d'ailleurs dit déjà des choses très intéressantes en 2003 pour justifier ce projet.

M. Jean-Paul Emorine, président. - La commission et le Président du Sénat soutiennent ce projet.

M. Michel Teston. - Le groupe socialiste remettra une contribution qui fera apparaître les points d'accord avec le rapport, que j'ai évoqués tout à l'heure, mais aussi les limites que j'ai soulignées. Nous souhaitons notamment mettre l'accent sur le fait que, pour assurer une véritable concurrence entre les différents modes de transport, une harmonisation sociale par le haut est indispensable au niveau européen, sujet sur lequel le débat est aujourd'hui lancé en Allemagne.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Cette question n'a pas sa place dans le rapport. Je vous renvoie plutôt au rapport remis par Francis Grignon.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je pense qu'il serait particulièrement utile que la commission puisse avoir une position unanime sur le rapport de Louis Nègre, en intégrant les différentes contributions, ce qui lui donnerait plus de poids lors du débat dans l'hémicycle.

M. Michel Teston. - Nous ne pouvons pas approuver les conclusions du rapport car certains éléments essentiels aux yeux de mon groupe ne sont pas acceptés par la majorité sénatoriale.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je note que le groupe socialiste, le groupe communiste républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche et le groupe du rassemblement démocratique et social européen fourniront chacun une contribution qui figurera en annexe du rapport.

La commission autorise à l'unanimité la publication du rapport d'information, le groupe socialiste ne prenant pas part au vote.

Exploration et exploitation des mines d'hydrocarbures - Désignation des candidats à une éventuelle commission mixte paritaire

La commission désigne ensuite les membres de la commission mixte paritaire qui devrait se réunir le mercredi 15 juin 2011, au Sénat pour examiner les dispositions restant en discussion sur la proposition de loi visant à interdire l'exploration et l'exploitation des mines d'hydrocarbures liquides ou gazeux par fracturation hydraulique et à abroger les permis exclusifs de recherches comportant des projets ayant recours à cette technique.

Pour les titulaires :

- pour le groupe UMP : MM. Jean-Paul Emorine, président, Michel Houel et Ladislas Poniatowski ;

- pour le groupe UC : M. Claude Biwer ;

- pour le groupe socialiste : MM. Michel Teston et Alain Fauconnier ;

- pour le groupe CRC-SPG : Mme Evelyne Didier.

Pour les suppléants :

- pour le groupe UMP : MM. Gérard César, Gérard Cornu, Michel Bécot et Benoît Huré ;

- pour le groupe socialiste : MM. Daniel Raoul et Roland Courteau ;

- pour le groupe RDSE : M. Robert Tropeano.

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, et de M. Jean Bizet, président de la Commission des affaires européennes -

Volatilité des prix agricoles - Débat et présentation d'une proposition de résolution européenne

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire conjointement avec la commission des affaires européennes examine la proposition de résolution européenne n° 579 relative à la volatilité des prix agricoles présentée par MM. Jean Bizet et Jean-Paul Emorine.

M. Jean-Paul Emorine, président. - L'excessive instabilité des marchés agricoles, et d'une manière générale, des marchés des matières premières, constitue aujourd'hui un immense défi auquel nous devons apporter des solutions. Les prix de ces produits se caractérisent en effet par une très grande volatilité, exacerbée depuis 2007 et qui déstabilise l'ensemble des agricultures du monde.

Je voudrais tout d'abord très brièvement rappeler quelques repères, simples, qui permettent de se rendre compte de l'ampleur des conséquences d'une telle situation.

La production agricole représente aujourd'hui 1,3 milliards d'emplois à travers le monde. C'est la première activité mondiale. J'ajouterai que plus de 40 % de la population active mondiale dépend directement des marchés agricoles. Quant aux produits de l'agriculture, ils représentent 10 % du commerce mondial.

Vu l'importance de ce phénomène de volatilité des prix, la commission des affaires européennes et la commission de l'économie ont su, une nouvelle fois, travailler ensemble en bonne intelligence sur cette question. Le groupe de travail sur la PAC que nous avons mis en place en mai 2010 avec le président Jean Bizet et co-présidé également avec Mmes Odette Herviaux et Bernadette Bourzai, s'inscrit dans cette logique. Je suis pour ma part très attaché à cette méthode de travail en commun : c'est un bon modèle de fonctionnement qui permet au Sénat de se prononcer en connaissance de cause et avec force.

Cette fois-ci, nous avons choisi, avec M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes, de co-signer la proposition de résolution qui vous est présentée aujourd'hui et qui constitue le point d'aboutissement de travaux menés conjointement sur la question de la volatilité des prix agricoles.

Nos deux commissions ont en effet organisé, le 27 avril dernier, une table ronde sur ce thème, qui réunissait l'ensemble des acteurs concernés (la FAO, le Conseil général de l'alimentation, de l'agriculture et des espaces ruraux, le ministère de l'Agriculture, la FNSEA, l'ANIA ainsi que M. Serge Guillon, contrôleur général et co-auteur avec M. Jean-Pierre Jouyet, d'un rapport relatif à la gestion de l'instabilité des marchés agricoles).

Cette table ronde fut très instructive. Elle nous a permis de mieux cerner les difficultés posées par ce phénomène volatilité des prix, qui, s'il n'est pas ancien, semble aujourd'hui durablement amplifié par la spéculation existant sur les marchés dérivés et qui a des répercussions sur les marchés physiques.

Elle nous a permis aussi de dégager un certain nombre de pistes qui pourraient utilement être prises en compte afin d'atténuer les effets de cette volatilité excessive, qui peuvent être désastreux, vous le savez.

C'est pourquoi mes chers collègues, dans le prolongement de ces travaux, nous avons souhaité déposer une proposition de résolution européenne qui puisse émettre des recommandations en ce sens, en vue notamment du prochain G 20 des 22 et 23 juin 2011.

Je voudrais, mes chers collègues, souligner l'importance de l'imbrication, sur un sujet comme celui-là, de trois niveaux d'action :

- le niveau national : c'est ce que la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) s'est attachée à faire via la contractualisation, l'encouragement aux assurances contre les aléas climatiques et sanitaires ou encore l'organisation et la structuration de filières ;

- le niveau européen : avec le défi de la PAC pour 2013 ;

- et enfin le niveau international par le biais de la mise à l'agenda des négociations de la question de la volatilité des prix agricoles.

Les défis qui devront être abordés lors de ce sommet sont au nombre de quatre.

Le premier défi concerne la solidité de la croissance économique. Les fluctuations excessives des prix génèrent de l'incertitude et le manque de transparence des marchés des matières premières en général et des produits agricoles en particulier accentuent ce phénomène.

Le second défi concerne la sécurité alimentaire. Environ quarante pays ont connu des émeutes de la faim en 2007-2008 suite à la flambée des prix de plusieurs produits de base comme le blé ou le riz. Or les niveaux atteints aujourd'hui s'en rapprochent dangereusement.

Le troisième défi est celui de la libéralisation des marchés, qui a marqué la période récente et changé le contexte institutionnel. Le retrait de l'intervention publique s'est traduit principalement par la diminution des stocks, qui connaissent donc aujourd'hui des niveaux historiquement bas. Cette diminution a rendu les marchés très sensibles aux chocs externes.

Ce constat est apparu très clairement lors de notre table ronde : les réformes de la PAC ont accru le phénomène de volatilité des prix agricole. L'idée directrice a été le recul de toute forme de régulation. Les prix réglementés ont disparu et les stocks ont fondu, avec l'idée que les phases de baisse des prix permettraient de faire émerger des champions compétitifs tandis que les phases de hausse des prix permettraient d'engranger des bénéfices. Cette alternance constitue en réalité le fondement même du fonctionnement des marchés financiers.

Le dernier défi, d'ailleurs, porte sur la financiarisation des marchés des matières premières agricoles.

Plusieurs éléments y ont contribué. Les fondamentaux poussent à une hausse du prix des produits agricoles, ce qui ne peut qu'inciter les placements dans ces valeurs. De même, le prix des produits agricoles et le prix des autres matières premières ont été de plus en plus liés. Cela a conduit les opérateurs financiers à proposer des placements constitués de panels de matières premières regroupant à la fois métaux, énergie et produits agricoles.

La spéculation fut d'ailleurs une question centrale de la table ronde. Si la volatilité des prix est structurelle, tous les économistes s'accordent à dire que la spéculation contribue à amplifier ce déséquilibre. Mais la spéculation vient moins de la hausse elle-même que du risque de l'anticipation. Alors que jusque dans les années 2000, les agriculteurs pouvaient espérer vendre une récolte sur pied à un horizon d'un an, aujourd'hui, on prend des options sur les récoltes de 2013, soit deux ans à l'avance !

A ces quatre défis, on peut ajouter les initiatives individuelles qui accentuent parfois l'instabilité, comme les restrictions aux exportations par exemple. C'est ce qu'on a vu au cours de l'été 2010 en Russie : à la suite d'une flambée des prix provoquée par des prévisions de mauvaises récoltes, le gouvernement a instauré un embargo sur ses exportations de blé, ce qui a amplifié la hausse des prix.

Par ailleurs, la situation actuelle ne semble pas devoir s'améliorer dans les années qui viennent.

En effet, d'après les prévisions d'un rapport commun, l'OCDE et la FAO considèrent que les prix réels et nominaux des produits agricoles baisseront par rapport aux niveaux record atteints au début de 2008 mais qu'ils resteront plus élevés pendant les dix prochaines années que pendant la décennie précédente.

D'autres éléments vont dans le même sens : ainsi la demande de biocarburants et le prix élevé du pétrole devraient entraîner un maintien des prix à un niveau tout de même élevé.

De la même manière, la conjugaison de la demande croissante provenant d'Asie et des pays émergents et de la croissance démographique importante laissent entrevoir une accentuation de la variabilité des prix sur les marchés agricoles.

A cela s'ajoute enfin l'intensification des aléas climatiques qui laisse penser que du côté de l'offre aussi l'instabilité devrait s'accroître toujours davantage.

Autant d'éléments qui prouvent que la définition d'une réponse coordonnée au niveau international est aujourd'hui indispensable.

J'ajouterai pour finir que si l'on parle souvent de l'importance des marchés de matières premières, il me paraît néanmoins important d'étudier spécifiquement les marchés de produits agricoles.

Mais je laisse la parole à M. Jean Bizet pour présenter notre proposition de résolution.

M. Jean Bizet, président. - Face à l'instabilité des prix, quelles régulations sont envisageables ? Comment limiter le phénomène et comment limiter ses effets ?

La première voie envisagée est celle de l'encadrement des marchés physiques par la constitution de stocks régulateurs. Cette solution souvent préconisée par la France a été discutée.

La gestion moderne des entreprises allant vers les flux tendus, l'idée de stock de régulation a reculé. Plusieurs expériences très négatives ont entraîné une grande suspicion à l'égard de cette procédure. Dans l'esprit de l'opinion de plusieurs de nos partenaires, le stockage est même l'illustration de ce que la PAC administrée peut faire de pire. Le souvenir de cette époque est cette image désastreuse de « montagnes de beurre » à la fin des années 80 ; immanquablement rappelée à quiconque évoque le retour d'une politique de régulation par le stockage.

Si le stockage devait s'imposer, et j'insiste sur ce point, il devrait plutôt s'appliquer aux pays de consommation pour faire baisser le prix des produits alimentaires, et non aux pays de production.

Enfin, le stockage international pose des quantités de problèmes pratiques : qui paye ? Qui gère les stocks ? Où sont-ils ? Il est presque certain que les États ne s'entendraient pas sur ce sujet.

Tous les intervenants ont donc exprimé leurs doutes sur cette piste préconisée par la France. Il faudra beaucoup d'inventivité pour faire passer cette notion, à travers, par exemple, l'idée de stocks d'urgence, préférable à celle de stocks régulateurs, pratiquement condamnée.

L'autre voie est celle du contrôle des marchés financiers.

L'expérience américaine mérite d'être rappelée et peut donner quelques repères. Aux États-Unis, les marchés agricoles ont 150 ans d'histoire et n'ont cessé de se développer. Le plus grand marché américain de Chicago représente des volumes de transactions considérables. Plus 100 000 contrats de céréales sont échangés en une journée. A Chicago, l'équivalent de la production annuelle de blé américain s'échange en cinq séances.

Le principal atout d'un marché organisé porte sur la transparence des transactions. Les marchés organisés se distinguent en cela des marchés de gré à gré, des OTC (over the counter) qui ne sont connus que des seules parties contractantes. Le deuxième atout est que, contrairement aux marchés OTC, les marchés organisés imposent de disposer des garanties auprès des chambres de compensation qui s'assurent que le vendeur détient des provisions suffisantes, avant d'opérer sur le marché.

Ces règles sont complétées par un dispositif public d'encadrement. Les deux structures les plus connues sont la CFTC et la DOA.

 La CFTC  (Commodity Futures Trading Commission) est une agence indépendante créée en 1974. Elle publie les positions des différents types de traders. Elle applique des limites de position. Elle dispose d'un pouvoir d'enquête. Elle peut même imposer des limites de variations journalières de prix, voire fermer les cotations. Certains traders américains ont ainsi été conduits à quitter les États-Unis pour Londres, où les contraintes étaient moins sévères sur les marchés !

La CFTC a été renforcée par le Dodd Frank Act du 21 juillet 2010. Il vise à encadrer les marchés de gré à gré avec une obligation de compensation. Cette dernière met fin à l'un des intérêts du marché de gré à gré qui permettait aux vendeurs de swap de prendre des positions sans avoir à mobiliser des capitaux, ce qui était provocateur et déstabilisant.

Cette expérience américaine peut être utile aux Européens.

Il est absolument nécessaire de mettre en place une régulation financière des marchés dérivés sur les produits agricoles.

Cela suppose une mobilisation des acteurs agricoles et financiers, un encadrement des intermédiaires agissant sur ces marchés, ainsi qu'une transparence des marchés dérivés qui permette d'avoir une vue d'ensemble sur le fonctionnement des marchés, y compris sur les marchés de gré à gré.

L'amélioration passera aussi par une chambre de compensation qui centralise les options et impose des limites afin que les positions prises sur les marchés dérivés ne soient pas déconnectées des livraisons attendues.

Ces pistes sont régulièrement évoquées. Il faut néanmoins en reconnaître les limites. L'organisation des marchés profite-t-elle aux agriculteurs ou aux places financières ? En outre, pourra-t-on justifier longtemps le maintien d'une dotation annuelle de plus de 50 milliards d'euros à des agriculteurs qui vont consacrer une grande partie de leur travail à surveiller les options et les swaps à Chicago ? Il ne serait pas admissible que l'argent du contribuable aille massivement vers des agriculteurs traders tandis que les éleveurs loin de ces marchés resteraient au bord de la faillite.

Cette évolution posera la question cruciale de l'équité de la PAC. La PAC ne peut se transformer, sans débat, en un complément de revenus pour opérateurs financiers.

Ces questions seront passées en revue lors du G20 des 22 et 23 juin 2011 à Paris.

Cette réunion est un succès français. Le mérite du G20 est d'avoir remis l'agriculture dans l'agenda international. Cette initiative a été très bien perçue par nos partenaires. Cet enthousiasme doit être cependant tempéré. L'accord va probablement se faire sur le plus petit dénominateur commun, sur la transparence des échanges, des productions, des stocks. En revanche, un accord sur les stocks mondiaux est peu probable.

Cette réunion peut permettre de sortir l'agriculture de l'ornière dans laquelle elle est enfermée. Coup sur coup, la volatilité des prix et la nouvelle crise sanitaire ont montré que la sécurité alimentaire en prix, en quantité, et en qualité devait être au coeur de la PAC. L'insistance sur la compétitivité et le verdissement ne doivent pas faire oublier que la priorité doit rester sur l'alimentation. Il est temps de revenir à une stratégie agricole. Ce sera sans doute demain le message du G20 et c'est, aujourd'hui, notre appel.

Au vu de ce constat, la proposition de résolution que nous vous présentons aujourd'hui propose au Gouvernement cinq pistes qui pourraient utilement être abordées au sommet du G20 :

- en premier lieu, au niveau européen, la future PAC 2013 devra faire de la sécurité de l'approvisionnement alimentaire et de la sécurité sanitaire des aliments des objectifs fondamentaux ;

- au niveau international, un certain nombre d'outils devront être mis en place pour pouvoir lutter contre l'instabilité excessive des marchés agricoles ;

- troisième point, ces outils devront accroître de manière significative la transparence de la production et des stocks et permettre un système d'alerte rapide afin de prévenir les crises alimentaires ;

- la transparence sur les marchés dérivés doit être améliorée pour ne pas engendrer de dysfonctionnements sur le marché des produits agricoles ; des règles prudentielles consistant par exemple à exiger que les opérateurs financiers couvrent une fraction de leur position en détenant des stocks devront être mises en place ;

- enfin, la constitution de stocks d'urgence en Europe et de stocks alimentaires stratégiques dans les grandes zones de consommation les plus pauvres pourrait être prévue.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Je précise que, concernant les stocks, je crois qu'il est important en effet d'éviter de les qualifier de « régulateurs » et de privilégier l'appellation « stock d'urgence » ou « stocks de garantie pour l'alimentation » pour les zones de consommation les plus fragilisées. Cela sera mieux compris par l'opinion et nos partenaires de l'Union européenne, réticents à ce concept de régulation administrative. Je voudrais également insister sur l'importance de la réunion du G 20 sur cette thématique agricole. Réunir dix-neuf pays, plus l'Union européenne, sur ce thème est une performance qu'il faut saluer.

M. Gérard César. - Cette proposition intervient au bon moment, le timing est parfait. Nous sommes favorables à la transparence au niveau mondial. Des progrès sur ce point seraient déjà considérables. Les difficultés vont arriver en discutant des détails : à quelle hauteur mettre des filets de sécurité, à quelle hauteur fixer les stocks stratégiques ? En revanche, je suis assez réservé sur l'idée de mettre des stocks dans les pays de consommation. Les événements récents dans le monde arabe montrent qu'il y a beaucoup d'instabilité, voire des risques de guerre civile. Installer des stocks dans ces pays, c'est prendre le risque de pillage. Il est utile d'insister sur l'importance des stocks pour les pays consommateurs, mais il serait prudent de les mettre en Europe.

M. Yannick Botrel. - La crise alimentaire s'éloigne, mais attention à ne pas retomber dans un optimisme naïf. La volatilité des prix est un phénomène complexe qui dépend beaucoup de l'aléa climatique, des crises sanitaires, de la spéculation, des décisions publiques, des compétitions nationales qui vont bien au-delà des seules gestions de stocks, puisqu'il y a aujourd'hui une concurrence pour l'achat de terres. Comme l'a fait le président Jean-Paul Emorine, il faut distinguer les différents niveaux d'intervention, communautaire et mondial. L'Union européenne garde une indéniable capacité d'action dès lors que les États manifestent leur volonté d'agir. En cas de crise, les États n'ont pas d'amis, ils n'ont que des intérêts. Certains États du monde ne sont pas embarrassés avec cela et le revendiquent ouvertement. L'Europe semble gênée à se positionner clairement. J'en veux pour preuve cette grande prudence vis-à-vis de la régulation. On évite d'employer le mot alors que cela a été au centre des débats pendant plusieurs années.

Je note également une contradiction dans les pratiques : ainsi, avec la technique des marchés à terme, on peut vendre sa récolte à l'horizon de deux ans alors qu'elle est, par définition, très aléatoire, alors que, dans le même temps, on ne peut stocker ce qui existe ! C'est absurde !

Mme Bernadette Bourzai. - Nous avons été, Odette Herviaux et moi-même, surprises de découvrir, au travers d'une convocation, que nous étions considérées comme co-signataires d'un texte dont nous n'avons pu prendre connaissance que cinq jours après l'envoi de cette même convocation. Cette méthode ne nous paraît pas acceptable, d'autant plus que notre participation à un rapport sur la PAC ne saurait impliquer a priori une collaboration automatique sur toutes les initiatives parlementaires dans le domaine agricole. Même si nous sommes prêtes à débattre du contenu.

La proposition de résolution avance plusieurs pistes dans l'intérêt des producteurs et des consommateurs. Néanmoins, la tonalité générale nous paraît trop défaitiste et pas assez combative. L'influence des marchés financiers sur les produits agricoles paraît acquise. Certaines présentations sont contestables. Tel cet argument selon lequel, je cite, « il n'y avait aucune raison pour que l'agriculture ne suive pas le courant de libéralisation des échanges appliquée globalement avec succès aux produits industriels et aux services ».

Il y a une sorte d'écart entre l'objectif de sécurité alimentaire revendiqué et l'acceptation de la situation actuelle marquée par la percée des marchés financiers. De même, vous relevez justement que le prix mondialisé ne dépend plus de la confrontation entre une offre et une demande alimentaire, et est désormais connecté au prix de l'énergie, sans aller jusqu'au bout de l'argument : pourquoi aurait-on des stocks stratégiques de pétrole et pas de stock alimentaire ?

Pour finir, la fin de l'exposé me semble étriquée, vous vous contentez de demander le minimum. Si le Sénat veut peser, il doit être plus ambitieux. Cette proposition de résolution a minima ne répond qu'imparfaitement aux enjeux du moment.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous avons pensé vous associer à cette proposition par courtoisie et parce que nos travaux en commun avaient été, à mon sens, un succès. Mais j'accepte volontiers vos arguments et votre franchise.

M. Marcel Deneux. - Cette proposition de résolution vient au bon moment et j'adhère globalement à l'exposé des motifs et du dispositif, malgré certains manques. L'examen de ce sujet par le G 20 ne doit pas nous exonérer d'une réflexion interne à l'Union européenne. Il me semble qu'un des objectifs de la PAC doit être de sortir l'Union de la dépendance vis-à-vis de l'extérieur, et de revenir à des règles adaptées à notre situation. Les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) sont inadaptées à l'agriculture et cela doit être rappelé dans les considérants de la proposition. La notion de prix mondial s'applique très mal à l'agriculture, car il y a, en vérité, très peu d'échanges internationaux. L'essentiel des productions est consommé en interne, par grandes zones, et la part des échanges ne porte que sur 4 à 10 % des productions. De surcroît, ce sont souvent des exportations d'excédents dont les prix s'écartent des règles traditionnelles des marchés.

Je pense qu'il faut aller plus loin dans la résolution, notamment concernant les banques. De même que les banques proposent des SICAV sans que personne ne sache vraiment quelles sont les actions concernées, les placements sur les matières premières devraient être détaillés. Il faudrait que les établissements financiers inscrivent leurs positions dans leur bilan. La transparence si justement évoquée dans la proposition ne doit pas concerner les seuls échanges et les stocks, mais doit s'appliquer aussi aux opérateurs financiers qui interviennent sur le marché des matières premières agricoles. Il faut aller jusqu'au bout de la logique de transparence.

M. Michel Bécot. - Les stocks régulateurs sont une garantie et une protection des pays les plus pauvres, afin d'assurer leur sécurité alimentaire. Il faut plus de transparence d'autant plus que les échéances des positions sur les marchés à terme sont lointaines. Quand on se positionne aujourd'hui sur des récoltes à deux ans, on ouvre la voie à la spéculation.

M. Daniel Raoul. - La proposition de résolution devrait rappeler, dans un considérant, le défi alimentaire mondial. Il faut remettre l'alimentation au coeur de la stratégie agricole. Je m'interroge sur l'articulation entre le G 20 et la réforme de la PAC. Peut-on parler de volatilité des prix au G 20 et rester inerte en Europe, puisqu'aujourd'hui, rien n'est encore annoncé dans le cadre de la PAC.

Je comprends mal les réticences exprimées par nos deux présidents sur la régulation. Alors que tous la demandent. Les marchés à terme sont-ils incompatibles avec la régulation des quantités et des prix ?

J'ajoute qu'il y a une guerre naissante sur les questions agricoles, entre les États-Unis et la Chine. L'Union européenne, absente, compte les points.

M. Gérard Bailly. - Je souhaiterais ajouter un considérant d'actualité. En effet, dès lors que l'aléa climatique est un facteur décisif du prix des productions agricoles, le changement climatique dont nous commençons à voir les effets sur l'agriculture ne peut qu'avoir des conséquences majeures sur les productions et sur les prix. La volatilité des prix sera donc accrue par le changement climatique, et je crois que cela mériterait d'être rappelé dans un considérant.

M. Jean-Paul Emorine, président. - L'alimentation doit être au coeur de la stratégie agricole. L'enjeu est mondial, on le sait. L'arrivée de la Chine sur ce secteur est un élément capital pour l'agriculture du monde. La Chine a 140 millions d'hectares de surface agricole utile, pour 1,3 milliard d'habitants, alors que la France, par comparaison a 30 millions d'hectares pour 64 millions d'habitants. Nous arrivons à produire tandis que les Chinois ne le peuvent tout simplement pas. Ils sont obligés d'aller chercher ailleurs les terres qu'ils n'ont pas chez eux. Il y aura inévitablement des tensions sur les terres agricoles, et par là, sur les prix.

M. Jean Bizet. - Plusieurs intervenants ont regretté notre prudence sur la régulation et l'idée de stocks régulateurs.

Tout d'abord, il y a une confusion entre stock stratégique et stock régulateur. Le premier est admis et peut être revendiqué. Même s'il y a des problèmes à régler. Où constituer des stocks stratégiques ? J'entends bien les réticences de Gérard César sur les risques de pillage. Certains évoquent même le risque de corruption. Autant d'arguments qui ne plaident pas, d'ailleurs, en faveur d'une politique de stockage. Je crois tout simplement que ce n'est pas à nous de nous prononcer sur leur localisation. Il semble logique que ce soit la FAO qui le fasse.

En revanche, c'est le concept de régulation par les stocks qui fait débat. Nous l'expliquons dans l'exposé des motifs. Certains croient que tous le demandent. Ce n'est pas tout à fait exact. C'est un mot qui fait peur à nos partenaires. Il y a trop de mauvais souvenirs, trop d'appréhensions. Le mot même de régulation est débattu. Ceux qui ont participé à nos travaux en commun avec le Bundestag se souviennent sans doute que nous sommes restés une heure sur ce concept, rejeté par nos amis allemands, pour finalement s'accorder sur un « cadre de régulation ». Il nous semble que nous devons prendre acte de ces réticences, en cherchant à ne pas provoquer inutilement nos partenaires, en proposant de nouveaux concepts, plus fédérateurs. Il y a un combat idéologique derrière le combat des mots. C'est pourquoi nous avons pensé que le concept de stocks d'urgence pouvait passer.

L'achat par la Chine de 56 millions d'hectares est évidemment un signal qui ne peut que nous conforter dans l'idée qu'il faut protéger les terres agricoles. C'est d'ailleurs tout le mérite de votre commission de l'économie d'avoir créé les outils à cet effet dans la LMAP.

Je comprends bien aussi vos inquiétudes sur les dérives des marchés à terme. Nous n'approuvons pas cette évolution contrairement à ce que certains pensent. Notre proposition explique le phénomène : dès lors que les produits agricoles ont rejoint les panels de matières premières, les mêmes techniques financières s'y sont engouffrées. Il y avait des marchés à terme sur les matières premières, il y a et il y aura des marchés à terme sur les produits agricoles. Ces marchés sont devenus instables. C'est presque mécanique. Il peut y avoir un jugement moral, mais il y a, au départ, un lien économique qui se décrypte très bien.

Pour répondre à Bernadette Bourzai, le passage qu'elle cite sur la libéralisation n'était qu'une présentation de ce que la plupart des pays pensaient. La demande de libéralisation était générale, qu'elle vienne des pays d'Amérique du Sud ou de l'OMC. Nous avons d'ailleurs pris nos distances avec cette évolution, en évoquant « la foi, l'aveuglement dans la libéralisation en Europe ».

De même, plusieurs intervenants ont considéré que notre proposition était timide ou a minima. Cela a été rappelé par le président Jean-Paul Emorine, nous nous sommes mis dans une stratégie d'alliance, en cherchant le consensus. Bien sûr, nous nous adressons au Gouvernement mais si l'on veut que nos positions soient écoutées par nos partenaires, il nous faut montrer une capacité d'écoute et d'ouverture. Même si cela ne va pas aussi loin que nous le souhaiterions. Mais il va de soi que tous vos amendements sont bienvenus. C'est le cas de Marcel Deneux qui veut renforcer les contraintes sur les banques, de Daniel Raoul qui veut rappeler l'importance du défi alimentaire, et de Gérard Bailly qui veut rappeler le lien entre volatilité des prix et changement climatique. C'est l'objet même d'un examen en deux temps, par nos deux commissions ainsi que le prévoit notre règlement.

A l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté la proposition de résolution sans modification.

Réforme de la politique agricole commune et de la politique de cohésion, G20 agricole et sécheresse - Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire

Puis, la commission procède, en commun avec la commission des Affaires européennes, à l'audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire sur les questions relatives à la réforme de la politique agricole commune (PAC), et de la politique de cohésion, au G 20 agricole et à la sécheresse.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Nous sommes heureux d'être parvenus à organiser cette réunion avec vous, monsieur le ministre, malgré votre agenda chargé et vos nombreux déplacements en Europe. Ces déplacements ont été utiles : l'idéologie anti-PAC a beaucoup régressé, même à la Chambre des Communes.... Nous venons de discuter de la volatilité des prix agricoles et de la proposition de résolution européenne du Sénat et voulions avoir votre sentiment sur l'avenir des négociations sur la future PAC, sur les sujets d'actualité - sécheresse et crise sanitaire - et sur l'avenir de la politique de cohésion.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l'aménagement du territoire. - L'agriculture française est en crise à cause de la sècheresse, des orages de grêle et de la crise sanitaire qui, dans l'Union européenne a gravement affecté le secteur des fruits et légumes. C'est pourquoi, avec le président de la République et le Premier ministre, nous avons pris des mesures le plus rapidement possible. A ce propos, je regrette les propos tenus par certains élus à l'Assemblée nationale. La démocratie, ce n'est pas le mensonge ! Le Gouvernement est intervenu dès la fin du mois d'avril, il n'a pas attendu pour venir en aide aux agriculteurs en difficulté.

Face à la sécheresse, nous avons donné la priorité à la filière élevage. C'est l'urgence première. Avec la ministre de l'écologie, nous avons décidé, en avril, de lever tous les obstacles règlementaires pesant sur l'alimentation animale, en autorisant sans restriction l'utilisation des jachères et des bandes enherbées disponibles. Nous avons aussi levé les contraintes liées aux engagements des mesures agro-environnementales territorialisées pour permettre le fauchage des parcelles avant le 15 juin.

Dès avril également, j'ai demandé aux préfets d'organiser la solidarité entre céréaliers et éleveurs. Près de 40 départements ont déjà mis en place des contrats inter-filières qui garantissent la mise à disposition de plus d'un million de tonnes de foin et de paille à 25 euros maximum la tonne « bout de champ ». J'ai aussi donné aux préfets l'autorisation d'interdire le broyage des pailles au cas par cas, si certains ne jouaient pas le jeu.

Avec Nathalie Kosciusko-Morizet, ministre de l'Écologie, du Développement durable, des Transports et du Logement, nous avons mis en place une cellule de crise afin de coordonner les transports de paille des régions céréalières vers les régions d'élevage. Tous les modes de transport sont concernés : fluvial, maritime, routier, ferroviaire. C'est un transport difficile et dangereux : en train, par exemple, la moindre étincelle pouvant provoquer un incendie, il est nécessaire de bâcher tous les convois de paille. Le ministère de la défense apportera l'appui de l'armée à ces transports. Nous avons ainsi répondu positivement à la demande des responsables agricoles.

La deuxième urgence était de soulager la trésorerie des éleveurs. Je ne crois pas à un nouvel impôt sécheresse, d'abord parce qu'il pèserait sur le contribuable, ensuite parce qu'il ne permettrait pas la compensation claire des pertes des producteurs. Nous avons préféré miser sur la solidarité.

D'abord et évidemment sur la solidarité de l'État. J'ai demandé aux préfets de lancer le processus d'indemnisation au titre du Fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) et je réunirai la commission des calamités le 15 juin. Jamais ce Fonds n'aura été réuni aussi tôt. Cela permettra de prendre les arrêtés de reconnaissance de l'état de catastrophe naturelle dès le 12 juillet et d'effectuer les premiers versements à partir du 15 septembre.

Mais nous misons aussi sur la solidarité des acteurs privés. J'ai obtenu du Crédit agricole le versement de 700 millions de prêts aux éleveurs en difficulté, à des taux préférentiels, soit 1,5 % pour les jeunes agriculteurs et 2 % pour les autres. Les compagnies d'assurance, comme Groupama ont accepté d'étendre la garantie de responsabilité au transport, au stockage et à la manipulation des pailles. La Mutualité sociale agricole a accepté de reporter les appels à cotisation de juin pour tous les éleveurs, ce qui représente un effort de 80 millions, soit 3 000 euros par exploitant concerné. J'ai demandé à la grande distribution d'appliquer l'accord du 3 mai sur la répercussion sur les prix de vente des hausses des charges subies par les éleveurs.

C'est enfin la solidarité européenne qui doit jouer. J'ai obtenu de l'Union européenne le versement anticipé de 50 % des droits à paiement unique, de 80 % de la prime au maintien de la vache allaitante et de 50 % des aides aux ovins et caprins. Ces aides seront versées avec huit semaines d'avance dès la mi-octobre. J'ai rallié onze pays à notre proposition de créer un groupe à haut niveau sur l'avenir de la filière bovine en Europe. Je me réjouis que M. Dacian Ciolos, commissaire à l'agriculture, ait annoncé qu'il reprenait cette idée à son compte et qu'il ferait dès le mois de juillet des propositions pour renforcer la filière dans le cadre de la PAC de l'après 2013.

Au-delà des mesures d'urgence, il était important d'affirmer notre conviction qu'il existe pour l'élevage un avenir en Europe. Beaucoup d'éleveurs, découragés de travailler 7 jours sur 7 pour perdre de l'argent, se sentent abandonnés et sont tentés de jeter l'éponge. Il faut leur donner des signaux de long terme, montrant que nous sommes convaincus du caractère stratégique de leur filière, source de richesse, vivier de dizaines de milliers d'emplois et secteur disposant - ce qui est rare - de la garantie d'une forte augmentation de la demande, à moyen terme, notamment de la part des pays émergents ou en voie de développement. Il faut choisir : soit nous abandonnons ce secteur à l'Argentine, soit nous nous battons pour le maintenir en France.

Il faudra tirer les leçons de ces sécheresses à répétition. Nous n'avons pas tiré les leçons de la tempête de 1999, pensant que c'était la tempête du siècle et qu'un système assurantiel n'était pas nécessaire. Dix ans après, Klaus a eu des conséquences encore plus dramatiques sur nos forêts, surtout dans le Sud-ouest. Il serait naïf de croire qu'une telle sécheresse ne se reproduira pas ; il serait irresponsable de ne pas prendre les mesures nécessaires pour s'y préparer. Il faut donc multiplier les retenues d'eau sur notre territoire, en respectant les nécessités environnementales mais en supprimant les complications administratives insensées. Il nous faut aussi développer des cultures moins gourmandes en eau et, dans les zones les plus touchées, adapter les productions. Il nous faut enfin moderniser nos systèmes d'irrigation pour les rendre plus efficaces.

Sur la PAC, depuis un an, nous avons renversé la tendance. Chacun a maintenant conscience qu'elle est stratégique pour l'Union européenne et que nous avons besoin de dispositions communautaires, par exemple pour faire face à la crise sanitaire d'Allemagne. Ceux qui plaident pour que l'on renationalise la PAC devraient en mesurer les conséquences pour l'environnement et pour les normes sanitaires. Mieux vaut aller vers davantage de communautarisation que vers une renationalisation. Mais, pour cela, il faut maintenir à l'euro près le budget de la PAC. Le Président de la République et le Premier ministre l'ont redit au Président de la Commission européenne, qui présentera ses propositions budgétaires pour l'après-2013 à la fin de ce mois.

Au delà de la question budgétaire, je continue à me battre pour que la régulation soit au coeur de la nouvelle PAC. Avant la présentation du paquet Lait, la Commission n'avait plus de moyen d'intervention pour régler la crise dans cette filière. Or, la Commission doit disposer de moyens d'intervenir sur les marchés. Concernant les fruits et légumes nous n'avons pas de moyens de réaction de grande ampleur. De même la crise de l'élevage impose davantage de régulation. C'est la France qui porte cette idée à laquelle je tiens beaucoup, notamment pour la viticulture. La libéralisation des droits de plantation en Europe est une absurdité. On ne peut demander aux viticulteurs de faire de la qualité et dans le même temps libéraliser ces droits. Sur ce sujet, je souhaite faire reculer la Commission. Les Allemands sont d'accord, les Italiens aussi, les Espagnols semblent prêts à se rallier à nous.

Au-delà de l'Europe, il faut prendre les mesures qui s'imposent pour lutter contre la volatilité des prix agricoles à l'échelle mondiale. Depuis un an je négocie un plan d'action contre cette volatilité dans le cadre du G 20. Cette négociation est difficile ; il nous faut être lucide sur la position des autres membres de ce G 20 : ils ne sont pas prêts à envisager une gouvernance agricole mondiale. Mais nous progressons. Partis de zéro, nous sommes arrivés à entrevoir la possibilité d'un accord les 22 et 23 juin. Mais, pour certains États, il est encore difficile de signer un accord contraignant.

En conclusion, il n'y a pas d'agriculture nationale, européenne ou mondiale ; il y a un problème agricole mondial. Nous produisons de moins en moins, avec des crises et des catastrophes dues aux changements climatiques de plus en plus fréquentes, alors que la population augmente sans cesse. C'est la quadrature du cercle. Soit nous réglons ce problème collectivement, soit nous optons pour le repli sur nous-mêmes et allons, ainsi, vers une crise agricole majeure.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Lors de la discussion de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, nous avions insisté sur la nécessité d'une assurance contre les aléas, climatiques ou sanitaires. Certaines organisations professionnelles, notamment du secteur céréalier, n'étaient pas d'accord. On constate aujourd'hui qu'une agriculture moderne ne peut se passer d'un système assurantiel. Il faut saisir l'opportunité -malheureuse - de cette sécheresse pour parvenir à une meilleure organisation d'un système assurantiel. Je rappelle que la souscription d'un contrat d'assurance bénéficie d'une aide européenne à hauteur de 65 % de la prime versée. Ce système devient aujourd'hui indispensable et plus l'assiette est large, plus l'assurance peut couvrir d'aléas. Les aléas climatiques et sanitaires se renouvelleront et se succèderont : l'État doit donc s'engager sur un système de réassurance.

La semaine dernière, nous avons auditionné le président des Centres d'économie rurale qui gèrent la comptabilité de 250 000 exploitations agricoles sur un total de 320 000. Ils nous ont livré des chiffres, des réalités comptables. Nous avons la chance d'avoir de jeunes agriculteurs bien formés, professionnels. Notre agriculture est spécialisée. Ne laissons pas croire à ces jeunes qu'on peut tout faire à coup de ventes directes et de circuits courts. Notre agriculture a besoin d'exporter.

M. Gérard César. - Je suis convaincu qu'il faut s'appuyer sur cette sécheresse pour faire avancer le dossier de l'assurance. Malheureusement il y a encore des agriculteurs qui ne veulent pas s'assurer et qui, ensuite, demandent l'aide de l'État. L'assurance contre les calamités agricoles devrait être obligatoire, comme celle de la voiture ou de l'habitation.

Dans certaines régions, il est impossible de stocker l'eau l'hiver, faute de retenues collinaires. Ce stockage serait bien utile, surtout pour les cultures maraîchères. Dans le Sud-ouest on réclame ces retenues depuis des années mais on se heurte à l'opposition doctrinaire de certaines administrations.

La proposition de résolution européenne sur la volatilité des prix agricoles adoptée à l'unanimité par la commission des Affaires européennes demande qu'on mette en place des filets de sécurité au niveau européen et, pourquoi pas, à modifier les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) concernant l'agriculture.

Sur le rétablissement des droits de plantation, nous avons organisé un colloque au Sénat. Grâce à ce colloque, grâce aussi à votre action et à celle du Président de la République, nous avons pu avancer. Neuf ou dix pays sont maintenant sur notre position ; il faut convaincre la Commission de rouvrir ce dossier.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Parallèlement à la création de l'Autorité alimentaire européenne, il serait pertinent d'imaginer un organe de contrôle et de gestion des crises alimentaires au niveau de l'Union.

M. Rémy Pointereau. - Il faut faire de la politique agricole de la France un objectif stratégique. Nous produisons de moins en moins alors qu'il faudra nourrir 9 milliards d'êtres humains en 2050. Yann Arthus Bertrand peut bien nous raconter que l'agriculture biologique peut y pourvoir. En réalité, il nous faudra produire de plus en plus et on ne pourra le faire sans eau. Il nous faut donc être prudent. La ministre de l'écologie souhaite diminuer de 20 % à terme notre niveau d'irrigation. Cette décrue ne peut être une fin en soi parce qu'il faut de l'eau pour les semences, pour les céréales. Cessons d'être doctrinaires : les retenues collinaires sont une nécessité. On n'a pas tiré les conséquences des précédentes sécheresses. Ne renouvelons pas cette erreur ! Dominique Voynet nous a aussi obligés à abandonner des projets de barrages qui auraient permis d'alimenter les rivières, y compris pour la sécurité de nos centrales nucléaires. Il faut favoriser toutes ces retenues. Mais les moyens des Agences de l'eau sont bien insuffisants...

Quelle est la position française sur la politique de cohésion ? L'Allemagne et l'Espagne lui accordent la priorité sur la PAC. Et nous ? Voulons-nous mener les deux politiques de front ? Il sera difficile de maintenir notre position jusqu'au bout.

M. Roland Courteau. - Sur les droits de plantation, nous sommes tous d'accord. Si la Commission ne cédait pas, nous pourrions créer un rapport de forces au Parlement européen. La France envisage-t-elle d'amener certains États sur ses positions ?

Pensez-vous que les 150 millions d'euros, débloqués par l'Union européenne pour compenser les pertes dues à la crise sanitaire sur les fruits et légumes, sont suffisants ?

Je pense, moi aussi, qu'il serait bon de développer les retenues collinaires : ne laissons pas l'eau aller se gaspiller dans la mer ! Mais cela nécessite d'importants financements et certains agriculteurs se plaignent qu'on multiplie les obstacles administratifs. En outre, la ligne budgétaire relative à l'hydraulique a diminué. Quelle initiative entendez-vous prendre à ce sujet ?

M. Gérard Bailly - Notre groupe d'études réalise, pour début juillet, un rapport sur l'élevage bovin, qui reprend votre point de vue ; nous y présenterons aussi quelques propositions. Face à la sécheresse, votre vigilance a été reconnue et on n'a pas entendu de protestations à ce sujet. Cela dit, cette crise a déjà des conséquences sur le prix de la viande, qui s'effondre. Au marché d'Ussel en Corrèze, la baisse est de 30 centimes par kilo. A qui cela va-t-il profiter ? Certainement pas aux éleveurs, et sans doute pas non plus aux consommateurs. On décapitalise énormément les troupeaux et cela représente des sommes considérables. Quel maillon de la filière en tirera bénéfice ? J'aimerais qu'on pousse un peu l'analyse sur ce point. Nous avons un Observatoire national des prix et des marges ; il en faudrait également un au niveau européen car, si les prix à la production stagnent ou baissent, les prix à la consommation ne cessent de monter. Il nous serait utile de disposer de ces évolutions de coûts comparatifs.

La régulation est une nécessité. La future PAC, dit-on, proposera six mesures de verdissement mais le verdissement, c'est moins de production et davantage de coûts et de contraintes. Les agriculteurs ont déjà fait de considérables efforts d'adaptation. En un moment où leur situation économique - notamment celle des éleveurs - est inquiétante, il ne faut pas les décourager davantage ! Je sais que le travail du ministère de l'Agriculture n'est pas facile, face aux oppositions venant du ministère de l'Environnement mais je tiendrai les mêmes propos lorsque Nathalie Kosciusko-Morizet sera devant nous.

M. Alain Fouché. - Que comptez-vous faire face au blocage de nombreux projets de barrages ? Et quelle implication de l'État envisagez-vous par rapport à celle des collectivités locales ou des particuliers ?

M. Marc Daunis. - J'ai apprécié vos propos sur la crise et le découragement des jeunes agriculteurs. Et je ne peux qu'apprécier votre volonté de vous opposer à la vision libérale de la Commission européenne.

De quels montants dispose le Fonds national de garantie ? Il a très peu de réserves. Aurez-vous les moyens de l'engagement que vous venez de prendre ? Il ne faudrait pas décevoir les espoirs d'agriculteurs qui ont tant besoin de la solidarité nationale.

M. Yannick Botrel. - Il y a consensus entre nous sur les causes de la crise et aussi sur certaines solutions à y apporter. Par exemple nous considérons tous que davantage de régulation affermirait le socle européen que constitue la PAC. Nous savons aussi qu'il sera difficile d'en convaincre le G 20 agricole. A Rennes, nous avons tenu une réunion début mai sur l'avancement de la future PAC ; on y a défendu la nécessité de renforcer la régulation publique et de rééquilibrer les pouvoirs au sein des filières. La Chambre d'agriculture de Bretagne a été unanime sur un point : puisque les aides directes du premier pilier vont être redéployées, pourquoi ne pas mettre en place une assurance publique de revenu financée à partir de la diminution des aides directes à l'exploitation ? Elle a proposé que les crédits dégagés abondent un fonds à cette fin et a intégré cette suggestion concrète dans une motion. Qu'en pensez-vous ?

Mme Bernadette Bourzai. - J'ai pu, hier à Ussel en Corrèze, mesurer les conséquences de la sécheresse sur l'élevage bovin. Après quatre semaines de décapitalisation des troupeaux, les prix s'effondrent et les compensations accordées ne suffisent plus à assurer un revenu aux agriculteurs. Au-delà de toutes les mesures qui sont prises, il faut penser à l'avenir de l'élevage bovin allaitant. Car il faut du temps pour reconstituer les troupeaux. La PAC devra fixer des priorités selon les secteurs de production ; pour l'élevage bovin, le découplage des aides est une mauvaise chose.

L'apport des agriculteurs à l'aménagement du territoire et à l'environnement ne doit pas être considéré comme une contrainte mais comme un atout potentiel : lors d'une rencontre récente organisée par l'Assemblée permanente des chambres d'agricultures (APCA), le président Guy Vasseur a apporté son soutien à la notion de biens publics, qui doivent faire l'objet de compensation par la PAC.

Je souhaite que nous ne sacrifiions pas la politique de cohésion à la PAC : toutes deux sont des politiques communautaires anciennes et reconnues. Certaines régions intermédiaires méritent d'être davantage aidées que d'autres : la répartition des aides doit être adaptée à la réalité de notre territoire.

M. François Marc. - Dans le cadre de la négociation en cours sur la PAC, le commissaire Dacian Ciolos souhaitait que figure au projet qu'il a présenté le 18 novembre dernier un protocole d'accord sur le plafonnement des aides. Il n'a pu l'obtenir mais n'a pas renoncé. Le plafonnement ne serait-il pas l'occasion de répondre à d'autres attentes, alors qu'il n'y aura pas d'enveloppe additionnelle ? De fait, les disparités sont fortes d'une région à l'autre. Ne pourrait-on tendre vers une meilleure égalisation ? La position de la France, qui n'a pas été, jusqu'à présent, très favorable, peut-elle évoluer ?

M. Daniel Soulage. - J'ai eu plaisir à vous écouter et à entendre un ministre dire qu'il faut renouer avec les lacs de réserve. Depuis quinze ans, nous préconisons ce remède pour résoudre le problème de l'eau, sans être jamais entendus. J'ai bataillé pour que la création et non le seul entretien de réserves soit mentionnée dans la loi sur l'eau. Je suis revenu à la charge avec la loi sur l'environnement.

Sur la question des assurances, je rejoins le président Jean-Paul Emorine et Gérard César. Les problèmes que nous rencontrons cette année nous engagent d'autant plus à avancer. Je ne sais s'il faut aller vers l'assurance obligatoire. Peut-être faudrait-il songer, en effet, à lier fonds assurantiel et fonds de crise. Mais pour cette année, est-il envisageable que la déduction pour aléas (DPA) ne soit pas liée à l'assurance ? Compte tenu du faible nombre d'assurés, il serait malheureux que ceux qui ont mis de l'argent de côté le voient englouti sans pouvoir l'utiliser.

Le président Jean-Paul Emorine a reçu comme vous les producteurs de concombres et de tomates. Je sais que vous vous êtes livré à un exercice public de dégustation pour restaurer la confiance dans la production nationale. Je vous en remercie : il est important que les pouvoirs publics témoignent de leur confiance. Les producteurs comptent sur vous pour les défendre, à Bruxelles et à Paris.

Mme Jacqueline Panis. - Je ne reviendrai pas sur la question de l'eau, pour ne dire qu'un mot sur l'interdiction du broyage de paille : si votre position a d'abord fait débat, dans mon département, parmi les professionnels, les instructions transmises aux préfets sont satisfaisantes. Un clin d'oeil, enfin, sur la question de l'élevage : je préside le groupe d'amitié sénatorial avec la Tanzanie, qui a élaboré un projet de coopération sur l'élevage bovin, viande et lait, afin de porter loin les couleurs de la France, et ses compétences en ce domaine.

M. Jean Bernard-Reymond. - Les discussions à venir au sein du G 20 en matière agricole peuvent-elles avoir une influence sur l'évolution des négociations au sein de l'OMC ou convient-il d'agir en tenant compte des difficultés que nous connaissons, avec la prudence nécessaire ?

Sur le stockage de l'eau, l'un d'entre nous a déploré un frein idéologique dans l'administration. Il existe aussi, j'en porte témoignage, dans la justice administrative, qui casse les enquêtes publiques pour de mauvaises raisons, retardant des projets portés quatre ou cinq ans durant. Sur cette question du stockage, des décisions courageuses s'imposent. Des stations de sports d'hiver ont su le faire pour alimenter leurs canons à neige. Les agriculteurs sont largement aussi qualifiés. Il y a un équilibre à trouver entre évolution des méthodes de production et autorisation du stockage : il ne suffit pas de dire aux agriculteurs qu'ils doivent produire autrement pour consommer moins d'eau ; il faut aussi ouvrir le dialogue avec les écologistes sur la question du stockage.

Dernier sujet de préoccupation : les loups. Vos services savent que je vous adresse chaque semaine des articles de la presse locale des Hautes-Alpes sur leurs ravages : on ne peut s'en tenir au statu quo dicté par la convention de Berne. Les loups prospèrent, et il est interdit de les tuer, au grand désespoir des éleveurs de moutons, mais aussi de bovins, car ils s'attaquent à présent aux jeunes veaux. Ils ont même tué deux ânes : ils s'attaqueront bientôt aux hommes, comme au XIXème siècle.

M. Benoît Huré. - Bravo, monsieur le ministre, pour la rapidité, la progressivité, la lisibilité des aides contre la sécheresse. Ceci doit nous engager à faire en sorte que la baisse des prix à la production profite aux consommateurs, pour parfaire la solidarité nationale et se mettre à même de la mobiliser, chaque fois que nécessaire. Comment faire, monsieur le ministre, pour que l'argent aille bien à qui il doit profiter ?

L'agriculture est en crise. Les agriculteurs ont les nerfs à fleur de peau. Je vous demande d'user de votre influence sur les fonctionnaires des ministères qui interprètent parfois la réglementation d'une façon ubuesque. Les agriculteurs sont exaspérés, les collectivités s'inquiètent des blocages dans l'aménagement de leurs zones d'activité. L'hystérie réglementaire de certains fonctionnaires, qui voient des zones humides où nous ne connaissons que des zones hydromorphes à améliorer, prend d'insondables proportions. Elle déstabilise la production agricole et bloque les projets publics d'infrastructures, allongeant les délais et augmentant les coûts.

La colère gronde, monsieur le ministre. D'autant que se profile à nouveau un renforcement des normes dans les bâtiments d'élevage, sous la menace de Bruxelles qui nous reproche de mal appliquer la directive nitrates. Les éleveurs n'ont pas seulement fini de payer la mise aux normes que l'on en remet une couche ! Ce n'est plus possible ! Gérard Bailly a évoqué le verdissement de la PAC : il faut du raisonné et du raisonnable. A s'en remettre aux interprétations de certains contrôleurs, on finira par voir exploser les coûts. Pour les agriculteurs, voir débarquer, en période de crise, des armées de petits caporaux, c'est la goutte d'eau qui fait déborder le vase.

M. Ambroise Dupont. - J'aime votre foi, monsieur le ministre, en l'avenir de l'agriculture. Elle donne espoir. Vous avez conscience de la crise que traversent, en particulier, les éleveurs ; c'est appréciable. Vous comprendrez donc qu'il soit paradoxal de marquer une volonté de voir les agriculteurs se faire entrepreneurs en leur interdisant de toucher au moindre brin d'herbe. On sait très bien que la production d'herbe alimentaire ne leur permet pas de vivre, et on leur interdit de faire évoluer ces surfaces ! Je compte sur vous pour vous battre contre cette interdiction administrative.

M. Jacques Blanc. - Nous avons mesuré votre détermination à vous battre en vous appuyant sur le deuxième pilier de la PAC, où se situent les aides spécifiques, comme l'Indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN) ou les aides à la montagne. Ceci n'est, à notre sens, pas incompatible avec un soutien à la proposition du commissaire européen, s'agissant de la politique de cohésion, de mettre en place des zones intermédiaires, qui pourraient profiter à certaines régions françaises en leur apportant des crédits supplémentaires. Les rapports du Sénat, celui de MM. Yann Gaillard et Simon Sutour, comme celui de MM. Jean-Paul Emorine et Jean Bizet, de Mmes Odette Herviaux et Bernadette Bourzaï, préconisent un tel couplage entre soutien à la PAC et appel aux fonds de cohésion. Nous comptons sur vous pour faire passer le message.

M. Jean-Paul Emorine, président. - Nous ne doutons pas de la capacité du ministre à défendre la PAC. Il a plus d'une fois démontré, devant nous, sa détermination.

M. Bruno Le Maire, ministre. - C'est à juste titre que le président Jean-Paul Emorine a soulevé la question de l'assurance. Je suis réservé néanmoins sur la notion d'assurance obligatoire, qui est difficile à faire passer auprès des agriculteurs, et nous priverait du bénéfice de l'aide financière du budget européen. La crise de la sécheresse me conforte dans l'idée qu'il doit exister un dispositif assurantiel dans chaque secteur. Il existe dans le secteur céréalier, mais demande à être développé. Pour le secteur du fourrage, j'espère que nous trouverons un accord avec le ministère des Finances. Le Fonds national de garantie doit être abondé à chaque crise, ce qui prouve qu'il serait préférable d'accepter la réassurance. On doit pouvoir trouver mettre en place un système d'assurance équilibré, indispensable à nos agriculteurs. Il est bien évident que les pouvoirs publics resteraient engagés, et que nous ne pourrons pas laisser le secteur privé prendre tous les risques.

Gérard César appelle de ses voeux un filet de sécurité européen sur les prix. C'est ce que je m'emploie à construire pour chaque filière, avec les groupes de haut niveau. Cela est fait pour le lait. Un groupe, créé à la demande de la France, va être mis en place pour la filière bovine. Mais le niveau de référence des prix, arrêté à 2003, reste trop bas pour que Bruxelles, quelle que soit sa bonne volonté, puisse déclencher des mesures d'aide : il nous faut un dispositif plus souple, afin que l'intervention puisse avoir lieu dès que les prix flanchent, avant que la crise ne soit trop avancée.

Le président Jean Bizet souhaite voir créer un organe de contrôle et de gestion des crises alimentaires. Lors de la réunion des ministres de l'agriculture, j'ai demandé que soient tirées toutes les conséquences de la crise sanitaire qui affecte l'Allemagne. Face à 24 morts, on ne peut pas rester fataliste. Nous n'avons pas été capables de prendre les bonnes décisions au bon moment. Je ne conteste pas qu'il faille de la transparence, mais je refuse que les agriculteurs soient au banc des accusés. Lorsque l'on dénonce un danger, il faut le faire sur le fondement de données scientifiques fondées. Cela est possible en croisant les données humaines avec les données de traçabilité des aliments.

Il est évident, Rémy Pointereau, qu'il faut produire plus, et je le dis clairement aux nouveaux tenants de la décroissance. C'est d'un égoïsme naïf que de croire que l'on peut produire moins en France pour protéger l'environnement. Produire moins, cela signifierait importer davantage, depuis des pays qui n'ont pas toujours le plus haut respect des normes environnementales. C'est ensemble qu'il nous faut travailler, en convainquant nos partenaires de suivre la même voie.

J'en viens à la question de l'eau, soulevée par plusieurs d'entre vous. L'eau est une ressource rare, et le sera de plus en plus si le changement climatique se poursuit. C'est donc autour de trois axes, dans le dialogue avec Nathalie Kosciusko-Morizet, que j'ai proposé au Premier ministre de travailler : promouvoir des cultures économes en eau, là où existe un déficit ; aller vers un système d'irrigation plus moderne, comme ont su le faire les Israéliens et les Espagnols, mieux définir, enfin, et cela va dans votre sens, la législation sur les retenues collinaires. Sur ce dernier point, qui n'est pas encore arbitré au sein du Gouvernement, la question n'est pas seulement celle du financement, mais des dispositions législatives. Les règles doivent pouvoir être simplifiées. Le juge administratif ne fait qu'appliquer la loi. Mais les délais de recours sont trop longs : il n'est pas normal de laisser mourir une exploitation qui souffre d'un déficit en eau quand il existe, à proximité, des ressources inutilisées. Le dialogue est ouvert avec la ministre de l'écologie. Si nous ne pouvons tomber d'accord, le Premier ministre et le Président de la République trancheront, mais nous sommes en phase sur la vision globale.

Oui, Roland Courteau, nous devons faire évoluer le rapport de forces européen en matière de droits de plantation de la vigne, et c'est pourquoi j'ai pris des initiatives avec l'Allemagne, l'Espagne et l'Italie. Sur l'indemnisation des producteurs de fruits et légumes, nous partions de zéro. Après mes démarches de ce week-end, l'enveloppe de 150 millions à laquelle nous étions parvenus vient d'être portée à 210 millions. C'est un geste positif, mais il faudra aller plus loin pour parvenir à une indemnisation à l'euro près.

Pour la viande, Gérard Bailly, la seule solution est de faire appliquer l'accord du 3 mai. C'est ce à quoi j'ai appelé les producteurs et les industriels. A l'échelle européenne, je l'ai dit, il n'est pas possible, pour l'instant, le seuil de 2003 restant trop bas, de faire appliquer des mesures d'intervention.

Le FNGRA est doté de à 90 à 100 millions aujourd'hui. Il y aura tout l'argent nécessaire pour procéder aux indemnisations. Il faudra abonder le fonds, le Premier ministre le sait. Nous y travaillons depuis avril. Le comité se réunira le 15 juin, les arrêtés seront pris le 12 juillet et le processus d'indemnisation pourra s'enclencher à partir du 15 septembre - je rappelle que le seuil de déclenchement des indemnisations est fixé à 30 % de pertes au regard d'une moyenne établie sur les dernières années.

Tout en récusant l'idée d'une assurance publique du revenu, Yannick Botrel, je pense que nous avons besoin d'une régulation intelligente : moins d'aides directes, mais un financement plus massif, en contrepartie, le fonds de mutualisation, avec des incitations de l'Union européenne, l'objectif étant que les producteurs vivent davantage de leurs prix et bénéficient de plus de garanties en cas de crise. La nouvelle PAC doit renverser la donne. Oui, François Marc, nous souhaitons un rééquilibrage en faveur des productions animales, mal servies. Concernant le plafonnement des aides, l'Allemagne y est opposée. Nous n'avons pas pris, quant à nous, de position définitive mais sommes en tout état de cause ouverts à l'idée d'aides plus importantes au bénéfice de la filière élevage.

L'objectif, pour l'après 2013, Bernadette Bourzaï et Daniel Soulage, est triple. Conserver le même budget, tout d'abord, car l'agriculture est un domaine stratégique ; faire en sorte que les producteurs vivent de leurs prix, avec davantage de garanties en cas de crise - il faut mettre fin à un système kafkaïen, fait de distorsions troublantes dans les dispositifs de régulation, d'indemnisation, de mutualisation ; s'engager vers le verdissement, auquel je crois profondément, car la PAC ne sera comprise et acceptée par nos concitoyens que s'ils y voient une meilleure protection de l'environnement : pourquoi accepteraient-ils de payer pour l'agriculture si nos normes environnementales n'étaient pas plus strictes que celles de l'Argentine ou du Brésil ? Nous devons donc militer pour des aides qui tiennent compte du développement durable et du respect de l'environnement, tout en s'interdisant d'entrer dans des labyrinthes administratifs, en renversant la logique punitive qui prévaut trop souvent aujourd'hui et excède les agriculteurs. A leur côté, comme je le suis, on comprend et on finit par partager leur exaspération. Je veux lui substituer une logique administrative qui valorise les agriculteurs. L'incitation est meilleure que la punition.

Délier la DPA de l'assurance, Daniel Soulage ? Je suis prêt à travailler sur l'idée ; il faut trouver une réponse pour les céréaliers qui ne sont pas assurés.

La méthode du cas par cas retenue pour le broyage de la paille, Jacqueline Panis, me semble en effet la bonne.

Le G 20, Pierre Bernard-Reymond, doit répondre à d'importantes questions. Les points de vue étaient si divergents sur certains sujets, parmi lesquels la question de l'OMC, qu'il a semblé préférable au Gouvernement de les retirer du paquet relatif à la gouvernance agricole mondiale, afin de ne pas laisser de prétexte de blocage à ceux qui ne veulent pas avancer.

Que les loups aient mangé deux ânes ne change pas mes positions, qui ne datent pas d'hier, et que vous connaissez. Le Président de la République s'est déclaré favorable, lors de son déplacement dans les Alpes de Haute-Provence, pour un dispositif de régulation des populations de loups plus efficace.

Je travaille, Benoît Huré, et l'accord du 3 mai en témoigne, à une baisse des prix à la consommation. Je vous suis sur la mise aux normes, n'allons pas ajouter des contraintes supplémentaires d'année en année.

Sur l'équilibre de la PAC, Jacques Blanc, il n'est à mon sens pas prudent d'entrer dans une logique du donnant-donnant. Nous défendons le budget de la PAC, c'est une chose. Autre chose est la question de la réforme des fonds de cohésion, à laquelle je suis ouvert, mais il nous faut nous assurer, comme nous le faisons avec le ministère des Finances, que la France n'y perdrait pas en termes de taux de retour.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Nous vous remercions, Monsieur le ministre, pour votre parler-vrai et votre engagement. C'est par ce langage que les agriculteurs sauront vous comprendre. Merci d'avoir souligné que la PAC est plus que jamais stratégique, alors que les Chinois ont déjà acheté 56 millions d'hectares sur la planète. Merci d'être attentif à un recentrage de la PAC sur ses fondamentaux, la sécurité de l'approvisionnement pour les 500 millions d'européens que nous sommes, et la sécurité sanitaire, avec un système d'alerte rapide - qui a bien fonctionné dans les dernières semaines - mais aussi de veille sanitaire - et dieu sait que nous avons milité en sa faveur au Sénat, avec le vote des lois Huriet, qui ont créé les agences et instituts de veille sanitaire français. Sur ce dernier point, l'Europe peut faire mieux pour un meilleur contrôle et une meilleure gestion des crises. Gardons-nous cependant de laisser dériver le principe de précaution, pour lequel nous nous sommes battus et sommes prêts à nous battre encore : son usage ne saurait se fonder que sur des considérations scientifiques. On se braque trop, aujourd'hui, sur l'article 5 de la Charte de l'environnement, en oubliant l'article 8, qui prévoit que les mesures doivent être transitoires et proportionnées, ainsi que l'article 9, qui fait référence à la science.

Merci également, Monsieur le ministre, d'avoir su faire asseoir à la même table tous les acteurs de la filière pour aboutir à l'accord du 3 mai.

Sur le verdissement, le débat est récurrent. Je comprends mieux vos explications que celles d'autres ministres, dont les termes ne sont pas les mêmes... Nous ne sommes pas défavorables au verdissement du second pilier, pour peu qu'il s'accompagne d'un assouplissement administratif. Les sénateurs que nous sommes se doivent de relayer l'émotion des agriculteurs, malmenés par un déluge de règles qui n'est plus supportable.

Je forme le voeu que la proposition de résolution européenne sur la volatilité des prix agricoles dont nous avons précédemment débattu vous conforte. Les termes en sont encore un peu en retrait pour un certain nombre d'entre nous, mais il est vrai que la tenue d'un G 20 agricole est déjà, en soi, un succès. Si je suis sensible au rôle moteur que joue en Europe le couple franco-allemand, il n'en reste pas moins que cette rencontre sur la gouvernance agricole mondiale devrait être l'occasion d'une clarification, notamment s'agissant du souhait que les productions agricoles soient dédiées uniquement à un usage alimentaire. Or, de ce point de vue, je considère que le choix de l'Allemagne de produire des cultures céréalières pour faire de le méthanisation est aujourd'hui inconvenant.

Jeudi 9 juin 2011

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Équilibre des finances publiques - Nomination d'un rapporteur pour avis

La commission procède à la désignation d'un rapporteur pour avis.

M. Jean-Paul Emorine est désigné rapporteur pour avis sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.

Équilibre des finances publiques - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis sur le projet de loi constitutionnelle n° 499 (2010-2011), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'équilibre des finances publiques.

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. - Notre commission a souhaité à l'unanimité se saisir pour avis du projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques. Hier, la Conférence des présidents nous a donné son accord.

Le projet de loi comporte deux dispositions principales : il crée des lois-cadres d'équilibre des finances publiques, qui fixeront, au moins pour trois années, un objectif annuel constitué d'un maximum de dépenses et d'un minimum de recettes, que les lois de finances devront respecter sous peine d'être inconstitutionnelles, dispositif auquel je souscris pleinement.

En revanche, il instaure un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière fiscale, qui conduirait à ce que des dispositions fiscales ne puissent plus figurer dans d'autres projets de loi.

La première mesure, préconisée par le rapport de la commission Camdessus, me paraît fondamentale pour atteindre enfin la maîtrise des comptes publics. Mais la seconde semble en l'état inacceptable - et sans rapport avec l'objectif visé ! Interdire de créer de nouvelles recettes n'a pas de sens au regard de la lutte contre les déficits. En outre, durant les dix dernières années, sur le total des mesures nouvelles relatives aux recettes fiscales, l'impact budgétaire des mesures votées dans des lois non financières est inférieur à 16 %. L'essentiel des allégements d'impôts, soit plus de 84%, est imputable à des lois de finances ou de financement.

Un monopole des lois financières aurait des conséquences considérables. La place du Sénat serait affaiblie, puisque l'Assemblée nationale aurait systématiquement priorité sur le volet financier de toutes les réformes, y compris celles relatives aux collectivités territoriales. De plus, ce monopole limiterait drastiquement le pouvoir d'initiative des parlementaires : aucune proposition de loi comportant des mesures fiscales ne pourrait plus être adoptée, ni aucun amendement fiscal sur un projet de loi ordinaire. Il ne serait plus possible non plus de « gager » des amendements non fiscaux entraînant une baisse de recettes, comme l'y autorise l'interprétation de l'article 40 de la Constitution, à l'application duquel je suis très attaché. Enfin, ce monopole conduirait à dissocier systématiquement l'examen d'une réforme et la discussion sur les moyens qu'elle exige, au détriment de la cohérence de nos débats.

La commission des finances a adopté un amendement qui conserve l'intégralité du monopole, précisant simplement dans la Constitution - ce qui va de soi - que le Gouvernement pourra déposer un projet de loi de finances simultanément à une loi ordinaire s'il l'estime nécessaire.

La commission des lois, saisie au fond, et la commission des affaires sociales ont toutes deux adopté un amendement tendant à supprimer le monopole ; mais elles instaurent une validation obligatoire en loi de finances de toutes les dispositions fiscales adoptées dans l'année.

Afin d'éviter de demander au Parlement de se prononcer deux fois dans l'année sur les mêmes dispositions, ce qui affaiblit la portée de son vote, je vous proposerai un mécanisme proche de celui des commissions des lois et des affaires sociales, mais qui inverse en quelque sorte la charge de la preuve. Le monopole est supprimé. Mais l'entrée en vigueur des mesures fiscales nouvelles votées en cours d'exercice est reportée au 1er janvier de l'année suivante. Dans l'intervalle, il est donc possible, dans les lois financières, de modifier ou supprimer ces dispositions si cela est nécessaire ou si le Gouvernement le souhaite.

Ainsi, la loi de finances pourra toujours revenir sur une mesure adoptée, puisque les lois-cadres contraindront le législateur financier à respecter un plancher de recettes. Un bilan global des mesures adoptées dans l'année devra être établi. Au demeurant, il est déjà arrivé que l'on revienne pendant la discussion budgétaire sur un dispositif adopté plus tôt dans l'année.

J'ajoute que le champ de mon amendement est limité aux mesures qui dégradent les recettes : il n'y a pas de raison, au nom de la maîtrise des déficits, d'instaurer des règles contraignantes pour les créations de recettes !

Ce sujet est un peu complexe et nous aurions pu ne pas nous saisir pour avis de ce projet de loi constitutionnelle. Mais songez que si le monopole s'était appliqué dans le passé, notre commission n'aurait pas pu proposer des incitations fiscales dans la loi relative au développement des territoires ruraux, dite loi DTR, ni dans celle relative à la modernisation de l'agriculture, ni dans le Grenelle de l'environnement.

En outre, la portée financière des mesures que nous adoptons est limitée. Les déficits de notre pays proviennent essentiellement de décisions gouvernementales, que je soutiens souvent, du reste. Mais les commissions ne sont pas à l'origine des déficits, contrairement à ce que l'on veut laisser croire ! Comme je l'ai dit, seulement 16 % des décisions financières sont prises dans des lois ordinaires.

Le dispositif que je vous propose rend un certain pouvoir aux commissions : l'article 40 continue de s'appliquer, interdisant la création ou l'aggravation d'une charge publique mais il autorise l'adoption de mesures entraînant une baisse prévisible des recettes fiscales dès lors qu'elles sont compensées. Elles entreront en vigueur au 1er janvier de l'année suivante, sauf si dans l'intervalle, une loi de finances ou de financement de la sécurité sociale revient sur la mesure. Nous ne l'interdisons pas. Mais nous ne souhaitons pas que tous les textes comprenant des dispositions fiscales soient automatiquement examinés deux fois dans l'année !

M. Michel Teston. - Nous n'avons pas eu encore d'échanges sur le sujet avec nos collègues socialistes de la commission des finances. Il nous faut donc un peu plus de temps : pour aujourd'hui, nous prenons acte de vos amendements, nous ne nous y opposerons pas et nous nous prononcerons en séance publique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. - Vous ayant déjà présenté l'amendement majeur, le n° 1, dans mon exposé liminaire, je n'y reviens pas.

L'amendement n° 1 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.

Article 2 bis

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. - L'amendement de suppression n° 2 est de cohérence.

L'amendement n° 2 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.

Article 9 bis

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. - L'amendement de suppression n° 4 est aussi de cohérence.

L'amendement n° 4 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.

Article 11

M. Jean-Paul Emorine, rapporteur. - L'amendement n° 5 est encore un amendement de cohérence.

L'amendement n° 5 est adopté, le groupe socialiste s'abstenant.

Puis la commission émet un avis favorable à l'adoption du projet de loi assorti des amendements qu'elle a adoptés.

Nomination de rapporteurs

La commission procède enfin à la désignation de rapporteurs.

La commission nomme M. Marcel Deneux rapporteur sur la proposition de résolution européenne présentée par MM. Jean Bizet et Jean-Paul Emorine en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la volatilité des prix agricoles.