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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 22 novembre 2011

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Loi de finances pour 2012 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Programme Coordination du travail gouvernemental - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »).

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Cet avis sur les crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » est un nouveau rapport de notre commission. Ce programme est l'un des trois d'une mission plus vaste, la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui couvre l'ensemble de l'action interministérielle. En autorisations d'engagement, les crédits de la mission diminuent de 28 % mais ceux du programme « Coordination du travail gouvernemental » augmentent de 3,37 %.

Ce programme hétéroclite comprend neuf actions, parmi lesquelles on peut trouver les crédits de rémunération du cabinet du Premier ministre ou des secrétaires généraux aux affaires régionales, des organismes de prospective, l'Ordre de la légion d'honneur ou l'Ordre national du mérite, ou encore la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les toxicomanies.

Néanmoins, on peut distinguer trois grandes masses de crédits au sein de ce programme.

Le premier pôle est le Secrétariat du Gouvernement, qui assure une mission de continuité et de cohérence de l'action gouvernementale. Il comprend dans son périmètre le service d'information du Gouvernement.

La deuxième grande masse budgétaire est le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, qui absorbe 40 % des crédits du programme, au titre de la responsabilité du Premier ministre en matière de défense nationale. Il comprend l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, organisme récent qui a pour mission de prévenir les attaques informatiques dont peuvent être victimes les administrations d'Etat et certains organismes privés d'intérêt vital.

Le troisième pôle est le Secrétariat général des affaires européennes, qui assure la coordination interministérielle sur les dossiers européens, joue un rôle d'interface avec les institutions européennes et informe le Parlement sur ces dossiers.

Je souhaite insister dans mon propos sur deux grands sujets : la qualité du droit et les actions d'information et de communication du Gouvernement.

On peut toujours chercher à améliorer la qualité de notre droit, car chacun fait le constat qu'il existe des lois inutiles comme des lois préparées dans des conditions qui ne permettent pas de légiférer de manière satisfaisante. Même s'il s'agit d'un problème récurrent, la qualité du droit doit rester un souci majeur de notre commission.

Concernant l'application des lois, le Gouvernement indique que 81 % des lois votées depuis le début de la législature auraient reçu application. Il existe cependant une forte hétérogénéité de ce taux d'application selon les ministères : il est inférieur à 50 % pour les ministères de la solidarité et de l'écologie et il est même nul pour les ministères de la culture et des sports.

Sur le second sujet de l'information et de la communication gouvernementales, j'observe avant tout une inflation des dépenses. De 2006 à 2009, les crédits ont augmenté de plus de la moitié, même si l'on constate un tassement en 2010. En 2010, les crédits du service d'information du Gouvernement représentent 16 % de l'ensemble des dépenses estimées de communication des ministères, contre 5 % seulement en 2006, et le montant des crédits de ce service a quadruplé depuis 2006. Cette hausse des crédits du service d'information du Gouvernement n'est que partiellement compensée par une diminution des crédits des ministères.

On peut à juste titre se donner l'objectif d'améliorer la coordination et la mutualisation de la communication gouvernementale, mais force est de reconnaître que cet objectif n'est manifestement pas atteint, malgré des instructions du Premier ministre en ce sens. Il n'est aujourd'hui obligatoire de passer par le service d'information du Gouvernement que pour l'achat d'espaces publicitaires. Des formes plus abouties de mutualisation sont nécessaires.

Concernant le contenu de ces actions de communication, il existe de grandes campagnes d'information, en matière de santé publique par exemple, qui sont légitimes et indiscutables. Il existe en revanche des actions plus discutables, par exemple des prestations de « coaching » des ministres ou des sondages sur l'image personnelle des ministres. Cela relève-t-il de l'intérêt général ? La Cour des comptes a fait des observations critiques à ce sujet.

Il existe également un problème de légalité. Concernant les sondages de l'Elysée, qui étaient pris en charge par le service d'information du Gouvernement depuis 2007 sans fondement juridique, ils sont, depuis janvier 2011, pris en charge directement par les services de l'Elysée. Le recours aux prestataires extérieurs se fait souvent par le biais de marchés à bons de commande, qui ne sont pas moins chers et qui ne permettent pas un réel contrôle des prestations. Surtout, on invoque l'intuitu personae pour justifier, en matière de prestations de conseil en communication, des pratiques en dehors du droit : on ne fait pas toujours appel à concurrence et à la transparence et on ne respecte pas toujours les règles des marchés publics. Sur ce point, le jugement de la Cour des comptes est sévère.

Notre commission pourrait reprendre les préconisations de la Cour des comptes dans son enquête sur les dépenses de communication du Gouvernement : plus de mutualisation, même s'il est difficile de limiter l'autonomie des ministères, et une coordination interministérielle beaucoup plus forte, qui permettrait notamment de veiller à la régularité juridique des marchés.

Lorsque l'on prétend bénéficier de crédits en hausse comme c'est le cas en matière de communication gouvernementale, dans un contexte budgétaire difficile, il est indispensable d'être exemplaire dans l'utilisation de ces crédits.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je me félicite que notre commission se soit saisie de ce budget, car il donne matière à analyse et à discussion.

M. Gaëtan Gorce. - Je partage la conclusion de notre rapporteur car il me semble utile de disposer d'une approche fine et précise sur le sujet, hors du champ médiatique.

S'agissant de la question de l'inflation législative, il faut rappeler qu'il s'agit d'un problème ancien qui pourrait faire l'objet d'une réflexion de la part de notre nouvelle commission pour le contrôle de l'application des lois. Une attention particulière doit être portée sur les effets d'annonce liés à la survenance de faits divers.

La loi apparaît aujourd'hui de plus en plus technique, ce qui l'expose à l'influence des lobbies et la rend, de fait, réversible et instable, notamment en cas d'alternance politique. Peut-être faudrait-il réécrire quelques articles de la Constitution afin de définir plus strictement les domaines de la loi et du règlement.

Enfin, nous constatons que des crédits sont utilisés par de nombreux ministères afin d'apprécier la popularité de tel ou tel ministre alors qu'ils pourraient servir à l'évaluation de l'application des politiques publiques.

M. Alain Richard. - Je souhaite tout d'abord rendre hommage au travail de notre rapporteur sur la question de la qualité du droit.

Le secrétariat général du Gouvernement, administration de coordination composée de quelques administrateurs civils, représente incontestablement un outil précieux pour notre République. Seul le système britannique obtient un niveau de performances comparable au SGG. Toutefois, une évolution institutionnelle, apparue en 2007, est venue perturber le travail du SGG : alors qu'auparavant les arbitrages sur les projets de loi ou de règlements relevaient du cabinet du Premier ministre, force est de constater qu'aujourd'hui, le SGG ne dispose plus des marges de manoeuvre nécessaires pour améliorer la qualité du droit sur les textes qu'il reçoit puisque tous les arbitrages sont désormais pris au niveau de la Présidence de la République. Pourtant, il ne revient pas à celle-ci d'assurer la coordination interministérielle qui relève du Premier ministre.

On constate par ailleurs une grande diversité au niveau de la compétence des services juridiques des ministères. Beaucoup d'entre eux ne sont plus en capacité de produire des textes juridiques de qualité, ce qui alourdit d'autant la charge de travail du SGG.

Le travail de codification progresse mais, là encore, on peut constater une incompatibilité entre le travail nécessité par une telle démarche et le rythme de publication des codes : en effet, lorsqu'est finalisée la partie législative d'un code, on constate que la majorité de ses articles ont fait l'objet d'une modification au cours des dix-huit derniers mois.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je partage l'avis d'Alain Richard, il y a eu un énorme travail de codification depuis dix ans.

Le SGG ne dispose plus des moyens nécessaires pour garantir la qualité des textes, législatifs ou réglementaires, du fait de la carence des services juridiques des ministères. Pour notre commission, la défaillance concerne surtout les textes organiques relatifs à l'outre-mer. Il faut prévoir un texte spécifique pour chaque collectivité d'outre-mer et on constate également des difficultés d'application des textes généraux dans ces territoires.

Il convient de rappeler que l'essentiel des crédits du programme est consacré au secrétariat général de la défense nationale qui relève de la compétence de la commission des affaires étrangères et de la défense. La création de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information est une bonne chose : la France accumulait un retard en matière de protection informatique. Une attaque informatique peut mettre à mal l'organisation même de l'État.

Je ne comprends pas la critique de notre rapporteur selon laquelle les marchés à bons de commandes ne s'accompagnent pas d'une mise en concurrence. Dans le cadre de ces marchés publics, des appels d'offres sont organisés, il n'a donc pas de problème de régularité juridique.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis très frappé par l'augmentation des dépenses de communication. Certes, la tentation est grande de toujours vouloir communiquer. Toutes nos collectivités territoriales, quelles que soient la sensibilité politique de leurs élus, organisent des campagnes de communication.

Les dépenses de communication du service d'information du Gouvernement sont multipliées par quatre entre 2007 et 2012 alors que, dans le même temps, est prônée la rigueur budgétaire ! Il y a une disproportion. Les ministères, les organismes publics et les entreprises publiques devraient s'interroger : en quoi les dépenses engagées permettent-elles une communication efficace ? Il faut faire preuve de réalisme.

Les procédures de communication nécessitent toujours l'application du code des marchés publics. La Cour des comptes dénonce toutefois l'absence d'une réelle mise en concurrence en la matière. Or, ce doit être la règle pour tous.

S'agissant de l'application des lois, je suis toujours choqué d'apprendre que certains ministères communiquent sur des lois qui ne sont pas encore votées et promulguées. Il en est de même pour certains préfets présentant aux élus de leur arrondissement les dispositions de lois encore en discussion au Parlement.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je partage l'avis de Gaëtan Gorce : l'évaluation de l'application des lois s'avère insuffisante. Il y a aussi une insuffisance dans l'évaluation ex post des campagnes d'information et celle-ci ne doit pas se réduire à une simple évaluation budgétaire.

J'approuve aussi les propos d'Alain Richard, nous constatons une dérive institutionnelle en matière de coordination interministérielle du travail gouvernemental entre les cabinets du Premier ministre et de la Présidence de la République. Il y a aussi un alourdissement de la charge de travail du SGG, du fait de la multiplication des questions prioritaires de constitutionnalité, dont le suivi relève de sa compétence.

En réponse à Jean-Jacques Hyest, le secrétariat général de la défense nationale est une structure très importante, qui représente 40 % des crédits du programme en raison du pilotage de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information.

Sur la question des marchés publics, il faut distinguer, d'une part, les prestations de communication qui font l'objet de marchés à bons de commandes, qui ne sont pas critiquables quant à leur légalité et, d'autre part, les prestations de conseil en communication avec « coaching » qui se caractérisent souvent par des irrégularités.

Je vous propose de donner un avis défavorable aux crédits du programme.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat - Programme Administration territoriale - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'État »).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Le programme « Administration territoriale » a une double vocation : d'une part, il contient l'ensemble des crédits alloués par l'État au fonctionnement de ses services déconcentrés ; d'autre part, il retrace les moyens consacrés à la production de titres sécurisés (aujourd'hui le passeport et le cartes grises et, demain, la carte d'identité, le permis de conduire et les titres de séjour des étrangers).

Le projet de loi de finances pour 2012 n'épargne pas ce programme : les crédits qui lui sont attribués (environ 1,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement) connaissent une augmentation très inférieure au taux prévisionnel d'inflation, ce qui correspond à une baisse des crédits en valeur réelle.

Sur les services déconcentrés, rappelons que, depuis le lancement de la révision générale des politiques publiques en 2007, le fonctionnement des préfectures de département et de région a été profondément remanié. Une nouvelle architecture « resserrée » a été mise en place dans les services préfectoraux afin de réduire le nombre de directions, de favoriser la « modularité » (c'est-à-dire d'adapter la structure de l'administration territoriale aux spécificités des territoires) et de renforcer le caractère interministériel des directions. Deuxièmement, la prééminence du préfet de région face aux préfets de département a été affirmée, faisant de la région le niveau de droit commun pour le pilotage des politiques de l'État dans les territoires (notamment depuis un décret de décembre 2010, selon lequel le préfet de région a autorité sur les préfets de département, est doté d'un « droit d'évocation » qui lui permet de prendre les décisions en lieu et place des préfets de département dans certaines matières, et est responsable de la répartition des crédits entre les départements). Comme on le voit, ses prérogatives sont particulièrement larges et éminentes. Pour ma part, je soutiens sans réserve cette montée en puissance du préfet de région, qui permet à l'action de l'État d'être plus efficace et mieux adaptée aux réalités territoriales ; j'estime toutefois que, au vu de l'importance et de l'éminence de leurs missions, les préfets de région ne devraient pas être simultanément préfets du département chef-lieu : ils ne disposent, en effet, pas d'un temps suffisant pour leur permettre de connaître physiquement le territoire dans lequel leurs décisions vont s'appliquer.

Troisièmement, afin de faire des économies sur les moyens de fonctionnement des préfectures et des sous-préfectures, le ministère de l'intérieur a souhaité développer les mutualisations interministérielles. Celles-ci ont déjà porté leurs fruits en matière immobilière (une économie de près de 10 millions d'euros a été réalisée sur les loyers), sur les fonctions « support » et sur les ressources humaines. Dans ce cadre, rappelons qu'après le drame de Bourges, un bilan sur la sécurité de tous les locaux des préfectures accueillant du public a été conduit par le ministère de l'intérieur.

En ce qui concerne les sous-préfectures, une relative incertitude demeure : nous ne disposons toujours pas du calendrier de mise en place de la « Maison de l'État » de Boulogne-Billancourt et nous n'avons pas de bilan précis sur le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration.

Enfin, sur le contrôle de légalité, je constate que le taux d'actes prioritaires contrôlés est en diminution depuis 2008 : il est ainsi passé de 94 % à 90 %, ce qui peut être le signe que le nombre de postes consacrés au contrôle de légalité est insuffisant.

J'en viens maintenant à la question des titres sécurisés. En la matière, l'actualité est marquée par une décision récente du Conseil d'État, qui a considéré que la conservation de six empreintes « surnuméraires » (soit le prélèvement de huit empreintes, alors que le droit communautaire ne nous impose que d'en prélever deux) était disproportionnée par rapport à la finalité d'authentification des personnes et qui a censuré, sur ce point, les dispositions réglementaires relatives aux passeports biométriques. Cette décision devra, bien entendu, être prise en compte par le gouvernement non seulement pour les passeports biométriques, mais aussi pour les titres sécurisés dont la création est annoncée en 2012-2013, à savoir : la carte nationale d'identité électronique, les titres de séjour biométriques pour les étrangers et le permis à points sécurisé. D'après le ministère, ces projets sont en bonne voie et devraient aboutir, au plus tard, au début de l'année 2013.

Il me semble que les moyens accordés au programme « Administration territoriale » pour 2012 lui permettront d'exercer au mieux l'ensemble de ses missions et que, dans un contexte de crise économique et budgétaire, ce programme constitue la démonstration que, grâce à des réformes ambitieuses, il est possible de faire plus pour les usagers avec moins de moyens. Je vous propose, en conséquence, de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration territoriale ».

Mme Virginie Klès. - Le rapporteur nous dit que les nouveaux titres sécurisés seront mis en place au plus tard en 2013. Où en sont, pour la carte d'identité électronique, les travaux sur l'indemnisation des communes ?

M. Jean-Patrick Courtois. - Des négociations entre l'Association de maires de France et le ministère de l'intérieur sont en cours.

Mme Virginie Klès. - Espérons qu'elles seront plus équitables que celles qui avaient eu lieu sur les passeports biométriques....

M. Pierre-Yves Collombat. - Les directions des départements et celles des régions sont dotées de compétences connexes, mais qui ne se recoupent pas. Comment articulent-elles leurs travaux ? Avez-vous des remontées du terrain sur d'éventuels problèmes en la matière ?

M. Jean-Patrick Courtois. - Des problèmes marginaux ont été rencontrés en 2010, c'est-à-dire lors de la première année de mise en place des nouvelles directions ; depuis lors, aucun dysfonctionnement n'est plus signalé.

M. Gaëtan Gorce. - La réforme de l'administration territoriale a très fortement réduit la capacité d'intervention de l'État, ce qui doit être noté et dénoncé. Ce constat est particulièrement vrai dans les petits départements comme le mien, où l'État devrait, dans un souci d'égalité, compenser la faiblesse des collectivités territoriales en ingénierie et en moyens humains.

M. René Vandierendonck. - Mon propos n'est certainement pas valable pour toutes les régions mais, bien que la RGPP repose sur une logique de coordination au profit de l'échelon régional, des problèmes se posent pour la conduite des politiques transversales : par exemple, les rectorats continuent d'échapper à la coordination. Il me semble que le gouvernement s'est arrêté au milieu du chemin et les agents (notamment ceux des directions départementales des territoires) sont démotivés.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il me semble bon de rappeler que les regroupements de directions, évoqués par le rapporteur, ont été dictés par la RGPP. Cette réforme a principalement des conséquences sur les zones les plus fragiles et marque un désengagement de la puissance publique : elle renforce ainsi les inégalités devant l'accès aux services publics.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Des efforts restent à faire pour que nos concitoyens se repèrent dans la nouvelle organisation des préfectures. Naguère, il existait des directions dont on comprenait spontanément les compétences grâce à leur dénomination. Aujourd'hui, seul le préfet s'y retrouve ; les agents commencent à peine à s'y repérer et les usagers sont perdus.

Par ailleurs, je m'associe aux remarques de M. Gaëtan Gorce et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous avons atteint un niveau dans les suppressions de postes qui fait ressembler certains services, et notamment ceux en charge des étrangers, à une cour des miracles.

M. Alain Richard. - Pour les raisons évoquées par l'ensemble des intervenants, notre groupe votera contre l'avis du rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest. - Tous savent que, selon l'endroit où l'on se trouve, les effectifs des préfectures sont très variables : les départements les plus compliqués sont parfois les moins bien dotés. Ainsi de la Seine-et-Marne, où nous avons connu une forte diminution des effectifs alors même que la population a doublé en une génération. On pourrait ajouter, de même, que les départements comptant le plus grand nombre d'étrangers manquent cruellement de moyens, ce qui génère des files d'attente de plusieurs heures dans les préfectures. Il est impérieusement nécessaire de mieux répartir les moyens.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'une des raisons de ce constat précède la décentralisation : les départements avaient embauché des personnes qui ont ensuite été mises à disposition de préfectures ; en Saône-et-Loire, cela pouvait représenter 40 % des effectifs. Ces agents ont, ensuite, été intégrés aux préfectures et ont « gonflé » les postes de ces dernières, ce qui a créé des inégalités : il s'agit donc du poids de l'histoire.

La commission adopte un avis défavorable sur les crédits du programme « Administration territoriale » inscrits au projet de loi de finances pour 2012.

Loi de finances pour 2012 - Mission Conseil et contrôle de l'Etat - Programme Cour des comptes et autres juridictions financières - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. André Reichardt sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »).

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Cet avis sur les crédits des juridictions financières fait partie des nouveaux rapports de la commission sur le projet de loi de finances pour 2012. Il s'agit d'un petit budget en termes de crédits, marqué par une continuité et une stabilité au regard des crédits votés en 2011. Le montant des crédits du programme « Cour des comptes et juridictions financières » s'élève à 214.576.468 euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances. Un amendement du Gouvernement en seconde délibération à l'Assemblée nationale a diminué ce montant à 213.826.468 euros.

Après avoir rencontré les représentants de la Cour des comptes, des présidents de chambres régionales des comptes et des syndicats de magistrats des juridictions financières, j'ai constaté que le montant de ces crédits permet aux juridictions de remplir les missions qui leur sont confiées. Leur avis est donc globalement favorable. Cette adéquation entre les contours de l'enveloppe budgétaire et les missions de la Cour et des chambres régionales des comptes s'explique notamment par la maîtrise qu'elles ont sur une partie de leur programme de travail.

Je vous rappellerai rapidement pour débuter que les juridictions financières assument trois catégories de mission. Elles sont tout d'abord chargées du contrôle des comptes des comptables publics des collectivités locales, de l'État et de leurs établissements publics, ainsi que des comptables de fait. Ces juridictions contrôlent ensuite la gestion des organismes publics et parapublics. Cette mission présente un caractère non juridictionnel. Enfin, la Cour des comptes est constitutionnellement chargée d'une mission d'assistance au Parlement et au Gouvernement. Cette mission a été renforcée par la révision constitutionnelle de 2008. Parmi ces missions, le contrôle de la gestion publique occupe la place la plus importante en termes d'activité et de crédits consommés.

Le budget des juridictions financières présente la spécificité d'être essentiellement constitué de dépenses de personnel, puisque 87 % des crédits du programme leur sont consacrés. La stabilité du budget est également révélée par le niveau d'emplois. 1.840 ETPT sont prévus pour le budget 2012, autant qu'en 2011. Parmi ces agents, 40 % sont des agents de catégorie A+ : magistrats, rapporteurs ainsi que certains agents administratifs et contractuels.

Concernant la mesure de la performance, l'ensemble des acteurs rencontrés a souligné la nécessité de ne pas avoir uniquement des indicateurs de quantité, mais également de prendre en compte une dimension qualitative.

Au-delà du constat d'absence de difficultés, ce budget est marqué par son caractère transitoire. En effet, la réforme des juridictions financières pourrait connaître une étape décisive avec l'adoption mercredi 16 novembre du projet de loi relatif à la répartition des contentieux en lecture définitive à l'Assemblée nationale. Chacun de nous a encore en mémoire les multiples péripéties qu'a connues ce texte lors de son examen devant chacune des assemblées.

D'un point de vue budgétaire, la possibilité de regrouper des chambres régionales des comptes prévue par ce projet de loi annonce des perspectives nouvelles mais incertaines. Logiquement, les crédits de cette année n'incluent pas ces probables évolutions.

S'agissant d'un budget stable et qui répond aux demandes des acteurs du programme, je vous proposerai un avis favorable sur l'adoption de ces crédits.

M. Pierre-Yves Collombat. - Avons-nous une idée précise du nombre d'appels dont font l'objet les décisions de chambres régionales des comptes ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'argument en faveur de la réforme qui est tiré des économies réalisées n'est pas recevable. Au soutien de la réforme qu'il a défendue, le Premier président de la Cour des comptes faisait au contraire valoir qu'elle s'effectuerait à effectif constant, ce qui permettrait de redéployer les magistrats sur d'autres missions. D'ailleurs, en fait d'économies, les frais de déplacements devraient augmenter lorsqu'il n'y aura par exemple plus qu'une seule chambre régionale des comptes de Dreux à Brive-la-Gaillarde -à moins que les magistrats ne se déplacent plus...

M. Alain Richard. - Je resterai prudent sur ce dossier dont j'ai eu à connaître dans différentes enceintes. Malgré tout, que ce soit dans la version défendue par M. Philippe Séguin ou dans celle de M. Didier Migaud, l'objet du regroupement géographique des CRC est, associé au relèvement du seuil de l'apurement administratif des comptes, de libérer du temps pour l'évaluation des politiques publiques. C'est un objectif d'intérêt général, pour autant qu'on ne fasse pas à cette occasion d'économie de personnel.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Pour répondre à M. Collombat, même si je n'ai pas de chiffres précis à vous communiquer puisqu'ils ne sont pas précisés dans le projet annuel de performance, je vous assure que le nombre d'appels est très faible.

M. Jean-Jacques Hyest - En effet, ce nombre est très peu important, même si l'appel auprès de la Cour des comptes peut être très utile dans certains cas. Je garde le souvenir d'une gestion de fait prononcée par la CRC d'Ile-de-France, que la Cour avait ensuite infirmée en appel.

M. Jean-Pierre Michel. - Je tiens à préciser que nous ne suivrons pas les conclusions du rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest. - La Cour des comptes est pourtant le bien commun !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Chacun peut avoir son idée du bien commun.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Cour des comptes et autres juridictions financières » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Economie - Programme Développement des entreprises et de l'emploi - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Antoine Lefèvre sur le projet de loi de finances pour 2012 (Programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie »).

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le suivi des crédits de ce programme, qui fait l'objet de ce nouvel avis budgétaire, relève pleinement des missions de notre commission. A cet égard, je fais observer que nous avons veillé à faire respecter les prérogatives de notre commission vis-à-vis de la commission des finances dans le cadre de la proposition de loi de simplification du droit.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur pour avis. - Ce programme regroupe l'ensemble des dispositifs, tant législatifs ou réglementaires que fiscaux, de soutien aux entreprises françaises, quels que soient leur taille et leur secteur d'activité, que ce soit sur le territoire national ou pour favoriser leur expansion internationale. Il comporte aussi les crédits destinés à préserver l'intérêt des consommateurs, qu'il s'agisse de garantir la protection de leur santé et de leur sécurité ou de veiller à une mise en oeuvre loyale des règles du commerce et de la concurrence.

J'ai concentré mes travaux sur les domaines de compétences de notre commission en matière d'amélioration et de simplification de l'environnement juridique des entreprises, de protection et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence. En raison du bref délai qui m'était imposé, je n'ai pas disposé du temps nécessaire pour pouvoir examiner de façon aussi approfondie que je l'aurais souhaité l'emploi des crédits inscrits dans ce programme, qui s'élèvent à plus d'un milliard d'euros. Je m'emploierai l'année prochaine à approfondir ces questions.

Tel qu'il a été déposé à l'Assemblée nationale, le projet de loi de finances pour 2012 prévoit une diminution des autorisations d'engagement de 7,56 % et des crédits de paiement de 7,33 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Tel qu'il a été voté par l'Assemblée nationale, le projet de loi de finances pour 2012 comporte une réduction plus drastique encore de 9,11 % en autorisations d'engagement et 8,87 % en crédits de paiement.

Le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » est ainsi très fortement mis à contribution par l'effort de redressement budgétaire, bien plus que la norme budgétaire générale, alors que les actions qu'il porte sont indispensables au fonctionnement de notre économie en période de grave crise. Or, ce programme avait déjà subi une réduction importante de ses crédits dans la loi de finances pour 2011. On peut donc légitimement s'interroger sur la capacité des administrations en charge de ce programme à accomplir les missions qui leur sont dévolues.

La mission « Economie » comporte quatre programmes, parmi lesquels le programme « Développement des entreprises et de l'emploi » subit la réduction la plus drastique de ces crédits, réduction encore accentuée après le vote à l'Assemblée nationale. Le programme comporte des crédits aussi variés que ceux correspondant aux interventions financières en faveur des PME (OSEO et FISAC), au développement des entreprises industrielles, à Ubifrance et à l'Agence française pour les investissements internationaux, à trois autorités administratives indépendantes, aux services de la DGCCRF et au fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle, dont la présence au sein du programme ne me semble pas pertinente.

Concernant les objectifs du programme, je m'en tiendrai à quelques observations.

En matière d'amélioration de l'environnement juridique des entreprises, les Assises de la simplification ont permis d'élaborer 80 mesures, dont une partie a été reprise dans la proposition de loi de notre collègue député Jean-Luc Warsmann. Si l'on peut approuver le principe de la simplification, on ne peut se satisfaire de la méthode retenue consistant à faire voter chaque année une loi « fourre-tout ».

Fortement contesté par les milieux de l'artisanat, le régime de l'auto-entrepreneur a fait l'objet de différents aménagements imposant de nouvelles obligations : la nécessité d'attester des qualifications requises pour exercer une activité artisanale, l'obligation de déclarer un chiffre d'affaires même lorsqu'il est nul et la réduction du délai au terme duquel on ne peut plus prétendre au bénéfice de ce régime en cas d'absence de chiffre d'affaires. De plus, le succès de l'auto-entrepreneur ne doit pas conduire à éluder la question de la pérennité, au sein de formes plus classiques d'entreprises, des activités économiques que ce régime a permis de développer.

En matière de création d'entreprises, le guichet unique des formalités est opérationnel depuis 2010.

Concernant l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, qui repose sur le principe de la séparation du patrimoine personnel et du patrimoine professionnel, il est pleinement opérationnel depuis le début de l'année 2011, malgré certains textes d'application encore en attente. Malgré une forte campagne d'information, ce nouveau statut connaît des débuts modestes, puisque seuls 4.908 entrepreneurs individuels à responsabilité limitée sont recensés au 30 octobre 2011.

Par ailleurs, en matière de protection et de sécurité des consommateurs, je tiens à insister sur le caractère indispensable du travail des agents de la DGCCRF dont les effectifs sont cette année encore en réduction importante.

Je rappelle également la réforme de l'Institut national de la consommation, auquel ont été adjointes la Commission de la sécurité des consommateurs, la Commission des clauses abusives et la nouvelle Commission de la médiation de la consommation.

La réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat a un impact important sur les missions de protection des consommateurs exercées au niveau déconcentré. Si la mutualisation des effectifs est certes positive, il existe un risque de dilution de ces missions particulières exercées jusque-là par les services déconcentrés de la DGCCRF. J'indique cependant qu'il est trop tôt pour porter un jugement définitif sur les conséquences de cette réorganisation pour le consommateur.

Malgré ces réserves et les incertitudes pesant sur les capacités d'action de la DGCCRF, je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur le rapporteur, vous soulignez à juste titre la nécessité d'approfondir vos réflexions. Je souhaite encourager tous les rapporteurs budgétaires à faire des auditions toute l'année et à mener des travaux de fond de manière continue.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'évocation de la DGCCFR nous rappelle la nécessité de faire aboutir la proposition de loi sur la contrefaçon. C'est particulièrement urgent car de nombreux secteurs d'activité sont touchés par cette plaie pour notre économie.

Concernant l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, que les chambres de métiers ont réclamé à grands cris, nous l'avons voté malgré des doutes sur sa cohérence juridique. Nous avons autant de doutes sur la pertinence du régime de l'auto-entrepreneur.

M. René Vandierendonck. - Je suggère au rapporteur de retenir chaque année un thème d'étude transversal, qui pourrait être par exemple l'urbanisme commercial et le petit commerce. Nous constatons dans nos communes les carences de l'intervention du FISAC, alors que les surfaces commerciales périurbaines se développent et que les petits commerces ferment.

M. André Reichardt. - Je partage le constat du rapporteur sur le bilan mitigé de l'entrepreneur individuel à responsabilité limitée, qui ne m'étonne qu'à moitié. En effet, la montée en puissance de l'auto-entrepreneur entrave le développement correct des activités artisanales. Avec l'auto-entrepreneur, il n'y a pas besoin de séparer activité professionnelle et activité personnelle. L'auto-entrepreneur a permis en pratique de légaliser du travail au noir. Avec l'augmentation de la TVA sur les travaux du bâtiment, il est nécessaire de revoir le régime fiscal de l'auto-entrepreneur car l'écart avec les obligations de l'artisan classique va s'accroître.

M. Jean-Pierre Michel. - Jean-Jacques Hyest a évoqué la proposition de loi sur la contrefaçon. Ayant évoqué la question avec ses auteurs, je vous indique que j'envisage de reprendre ses dispositions pour les intégrer dans la proposition de loi de simplification du droit.

Notre rapporteur a indiqué qu'il approfondirait ses travaux l'année prochaine, mais pour cette année, compte tenu de la baisse importante des crédits, nous ne pouvons voter ce budget.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Lorsqu'une entreprise est liquidée et que l'on veut trouver des financements pour sa reprise par ses anciens cadres, je constate qu'OSEO oppose un refus. Et dans le même temps, les systèmes de pré-retraite disparaissent... Concernant le FISAC, j'entends bien sûr des protestations dans mon département, mais il oeuvre tout de même pour le développement commercial.

Concernant l'auto-entrepreneur, qui présente des effets tout à fait pervers, on dit aux artisans qu'ils doivent assumer des charges et des obligations de formation, alors que d'autres n'y sont pas assujettis... Avec la hausse de la TVA, cela va s'aggraver, nous allons voir un nouveau transfert d'activité vers l'auto-entrepreneur.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Développement des entreprises et de l'emploi » de la mission « Economie ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Solidarité, insertion et égalité des chances - Programme Egalité entre les hommes et les femmes - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Nicole Bonnefoy sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Egalité entre les hommes et les femmes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis. - Pour la première fois cette année, nous nous saisissons pour avis sur les crédits du programme n° 137 : « égalité entre les hommes et les femmes » de la mission « solidarité, insertion et égalité des chances ».

En effet, près des trois quarts des crédits de ce programme sont consacrés à la promotion des droits, à la prévention et à la lutte contre les violences sexistes - sujet auquel notre commission est particulièrement attachée et qui relève pleinement de notre compétence. Je vous rappelle nos travaux sur les lois de 2006 et de 2010 relatives aux violences conjugales.

Toutefois, l'examen des crédits de ce programme nous permettra également de dresser un état des lieux de l'ensemble des actions conduites par les pouvoirs publics en matière d'égalité entre les hommes et les femmes. Le champ du programme n°137 inclut en effet le soutien à diverses politiques publiques - représentation des femmes au sein des conseils d'administration des entreprises, promotion de la parité dans la vie politique, mixité dans les filières de formation, etc.

A cet égard, au regard de l'enjeu majeur que constitue pour notre société l'amélioration des droits des femmes dans l'ensemble de ces domaines, les crédits consacrés au soutien de ces politiques publiques - 20,1 millions d'euros en 2012 - paraissent nettement insuffisants.

Je vous propose de retracer rapidement les grands équilibres de ce « petit » budget, avant de vous proposer un premier bilan de la loi du 9 juillet 2010 sur les violences conjugales.

Fondé sur le constat d'une persistance des inégalités entre les hommes et les femmes dans les différentes sphères de la vie politique, économique et sociale, le programme n°137 vise essentiellement, par la mobilisation de crédits d'intervention, à promouvoir un ensemble d'actions concourant à la résorption de ces inégalités.

En 2012, la maquette budgétaire est modifiée afin de mieux rendre compte des actions conduites. Elle inclut :

- d'une part, un ensemble d'actions tendant à diminuer les inégalités hommes - femmes dans l'ensemble des sphères de la société. Cette action est dotée de près de 5 millions d'euros (un quart des crédits du programme), qui permettront de financer notamment 650 prix de la vocation scientifique et technique des jeunes filles, 133 nouveaux contrats finançant des formations qualifiantes et/ou des aménagements de poste de travail, les actions des 56 bureaux d'accompagnement individualisé vers l'emploi intégrés aux CIDFF, etc. 280 000 euros seront par ailleurs consacrés à l'égalité entre les femmes et les hommes dans la vie politique et sociale ;

- d'autre part, une action consacrée spécifiquement aux violences faites aux femmes. Cette action sera dotée en 2012 d'un peu moins de 15 millions d'euros (72% des crédits du programme), qui permettront de distribuer des subventions à des associations intervenant sur les violences aux femmes, l'éducation à la sexualité et l'accès au droit des femmes issues de l'immigration.

J'attire votre attention sur le fait que les crédits alloués aux associations ne sont pas tous distribués par le programme n°137 : les programmes n°101 : « accès au droit et à la justice » et n°177 : « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui finance notamment des accueils de jour pour les femmes victimes de violence, y contribuent également.

Vous le voyez, il s'agit là d'un programme modeste par les montants de ses crédits mais ambitieux par les objectifs nombreux qu'il poursuit. A cet égard, je m'étonne que les indicateurs retenus par les documents budgétaires soient aussi parcellaires.

J'en viens maintenant à un point d'inquiétude majeur : les crédits distribués par le programme n°137 diminueront de 5% l'an prochain, passant de 21,16 millions d'euros à 20,10 millions d'euros. Comme ce programme est presque intégralement constitué de crédits d'intervention, ce sont autant de crédits qui ne seront pas versés aux associations.

Cette diminution est préoccupante à un double titre :

- tout d'abord, elle risque de déstabiliser des associations qui font pourtant un travail remarquable sur le terrain ;

- d'autre part, nous traversons actuellement une crise économique majeure, et, comme nous le savons, les femmes sont toujours les premières affectées par les difficultés du marché de l'emploi (prédominance du travail à temps partiel et du travail précaire, écarts de salaires moyens de 27%, etc.) et sont les plus concernées par les « petites retraites ».

Or les subventions accordées aux différents intervenants en matière d'emploi diminueront de 250 000 euros en 2012, soit de 7,22% par rapport à l'an passé.

S'agissant de la prévention et de la lutte contre les violences faites aux femmes, le financement des principales associations fait l'objet d'une planification triennale dans le cadre de contrats d'objectifs et de moyens, mais les montants alloués sont à peine suffisants pour permettre à ces associations d'équilibrer leurs comptes.

Au total, je m'associe donc pleinement aux remarques formulées par notre collègue Éric Bocquet, rapporteur spécial des crédits de la mission « solidarité, insertion et égalité des chances » pour la commission des finances du Sénat, qui relève dans son rapport spécial « que la « maîtrise des dépenses publiques » vantée par le Gouvernement passe en réalité par des économies de « bout de chandelle » qui ne manqueront pas de créer des difficultés majeures pour les associations alors même qu'il s'agit d'acteurs de terrain indispensables pour relayer la politique en faveur des femmes ».

J'en viens maintenant au bilan de l'action menée par le Gouvernement en matière de lutte contre les violences conjugales. J'évoquerai quatre sujets : les progrès réalisés pour améliorer le taux de plainte des victimes ; la trop lente mise en oeuvre des outils créés par la loi du 9 juillet 2010 ; la formation des professionnels ; enfin, la question de l'hébergement d'urgence des femmes victimes de violences.

Tout d'abord, de quoi parle-t-on lorsque l'on parle des violences conjugales ? En 2009, celles-ci ont représenté 232 morts et un peu plus de 56 000 faits de violence non mortelle sur conjoint(e) ou ex-conjoint(e). Le nombre de condamnations inscrites au casier judiciaire ne cesse d'augmenter : 17 358 condamnations en 2010 (dont 93 crimes), soit une progression de 8,3% des condamnations en trois ans. Néanmoins, ces chiffres paraissent bien en-deçà des violences conjugales réellement subies : plus de 80% des victimes de violences conjugales ne se déplacent pas à la police ou à la gendarmerie. Une amélioration du taux de plainte constitue donc un préalable indispensable à une prise en charge de la victime.

A cet égard, il faut admettre que des progrès réels ont été réalisés au cours des années récentes, dans la gendarmerie, la police nationale ou encore dans les parquets. Par ailleurs, plusieurs actions de sensibilisation à destination du grand public ont été menées au cours des années récentes. Il me semble qu'il y a lieu de saluer ces évolutions qui, en offrant à la victime la garantie d'être écoutée et entendue, sont de nature à améliorer le taux de plainte.

J'en viens à la mise en oeuvre de la loi du 9 juillet 2010. Celle-ci a instauré deux mécanismes novateurs de protection de la victime : un nouvel outil juridique - l'ordonnance de protection - , et un instrument technique - l'expérimentation d'un dispositif électronique « anti-rapprochement ». Or la mise en oeuvre de ces nouveaux instruments est trop lente.

S'agissant de l'ordonnance de protection, tout d'abord, les informations collectées par le ministère de la Justice mettent en évidence une application extrêmement hétérogène sur l'ensemble du territoire national des dispositions relatives à l'ordonnance de protection, qui ne peuvent pas s'expliquer uniquement par des différences objectives d' « exposition » des territoires aux violences conjugales. De fortes disparités peuvent être constatées au sein de territoires présentant pourtant des caractéristiques économiques et sociales comparables. Dans 82% des cas, l'ordonnance de protection a été requise par un avocat ; dans 17% des cas, elle l'a été par la victime et dans 1% des cas, elle l'a été par le ministère public. Le délai moyen écoulé entre la saisine du JAF et le délibéré est de 26 jours, ce qui est excessivement long au regard de la situation de danger dans laquelle peut se trouver la victime.

Au vu des réponses fournies par le ministère de la Justice, la pratique des JAF montre que :

- l'ordonnance de protection est utilisée comme un outil complémentaire, voire subsidiaire, aux procédures de droit commun déjà existantes, que ce soit en matière civile ou pénale ;

- par son caractère récent et novateur, l'ordonnance de protection suscite chez les magistrats un certain nombre d'interrogations, tant sur la procédure applicable que sur le fond. En particulier, les JAF ont du mal à s'approprier les notions de « vraisemblance des faits de violence allégués et le danger auquel la victime est exposée » (article 515-10 du code civil), qui sont propres au droit pénal ;

- plusieurs magistrats relèvent par ailleurs que l'efficacité du dispositif repose, au moins en partie, sur l'existence d'un partenariat actif entre les associations d'aide aux victimes, le barreau local et l'ensemble des auxiliaires de justice. Par exemple, certains greffes mettent en contact la victime avec l'association locale pour que cette dernière l'aide à réaliser ses démarches dans les délais les plus brefs. Un « circuit » de prise en charge a ainsi été mis en place au sein du TGI de Bobigny ;

- il apparaît enfin que l'ensemble des acteurs connaît très mal cette nouvelle procédure : seules 27% des juridictions (soit 33 TGI) ont eu connaissance d'actions de formation ou de sensibilisation sur l'ordonnance de protection, ce qui est fortement préoccupant. J'y reviendrai.

S'agissant des retards pris dans la mise en place de dispositifs anti-rapprochement, la loi du 9 juillet 2010 inclut deux séries de dispositions élargissant la possibilité de placer l'auteur des faits sous surveillance électronique et ainsi de mieux protéger la victime.

Tout d'abord, cette loi a abaissé le seuil à partir duquel un auteur de violences conjugales peut être placé sous surveillance électronique mobile (« bracelet électronique »), avant et après la peine.

Elle a par ailleurs prévu la mise en place, à titre expérimental pendant trois ans, d'un dispositif électronique anti-rapprochement permettant d'alerter les autorités en cas de violation des obligations imposées à l'auteur des faits, ou du port par la victime d'un dispositif électronique permettant de signaler à distance que l'auteur se trouve à proximité.

A l'heure actuelle, la mise en oeuvre de ces dispositions connaît de nombreux retards.

En effet, l'application des dispositions facilitant le placement sous bracelet électronique de l'auteur des faits est tributaire de la façon dont, plus largement, ce dispositif est utilisé par l'autorité judiciaire et par l'administration pénitentiaire. Or, à l'heure actuelle, le recours à ce procédé est encore peu répandu, comme nous l'a indiqué la semaine dernière notre collègue Jean-René Lecerf dans son avis sur les crédits alloués par le PLF pour 2012 à l'administration pénitentiaire. S'agissant de la prise en charge des auteurs de violences conjugales, à la date du 18 octobre 2011, seuls quatre placements sous bracelet électronique mobile avaient été décidés. Or la faiblesse du recours à ce procédé risque de compromettre les chances de réussite du dispositif anti-rapprochement dont la loi du 9 juillet 2010 a prévu l'expérimentation.

Ce dispositif, inspiré de l'exemple espagnol, permet d'attribuer à la victime un bracelet électronique qui envoie un signal à un opérateur lorsque l'auteur des violences, lui-même porteur d'un bracelet électronique, se rapproche de celle-ci. Le démarrage de l'expérimentation, qui a pris du retard en raison de difficultés techniques, a été fixé au 1er janvier 2012. Les TGI de Strasbourg, Aix-en-Provence et Amiens ont été désignés comme sites pilotes. Cette expérimentation permettra notamment d'évaluer l'impact psychologique de ce dispositif sur la victime, elle-même astreinte au port d'un bracelet électronique.

Au-delà de ce dispositif, qui devra faire la preuve de son efficacité, mon attention a été alertée sur les résultats plutôt positifs du dispositif « femmes en très grand danger », expérimenté depuis novembre 2009 dans le TGI de Bobigny et, depuis octobre 2010, dans les tribunaux du Bas-Rhin. Ce système se traduit par la remise de téléphones portables préprogrammés aux femmes victimes de violences par un magistrat du parquet, en présence d'une association d'aide aux victimes. D'après les personnes que j'ai entendues, il donne de très bons résultats et rassure les femmes qui en sont dotées. Au vu de ces informations, il me paraît souhaitable qu'une évaluation précise de ce dispositif soit conduite rapidement par le ministère de la Justice et, le cas échéant, que son extension à l'ensemble du territoire national puisse être envisagée.

J'en viens maintenant aux questions de formation des personnels. En dépit de la reconnaissance explicite dans le code pénal de la notion de harcèlement moral au sein du couple depuis la loi du 9 juillet 2010, il semble que de nombreux professionnels de justice et de santé continuent à méconnaître les phénomènes de violence et d'emprise psychologique, qui sous-tendent pourtant quasi-systématiquement les violences conjugales et précèdent bien souvent les violences physiques. Il est tout à fait crucial que les professionnels soient formés à la détection de cette forme particulièrement insidieuse de violence.

Or, en la matière, les progrès paraissent encore largement insuffisants. Certes, des efforts importants ont été accomplis par le ministère de la Justice pour renforcer la sensibilisation des personnels de justice à la thématique des violences conjugales. Il me semble que les JAF, dont certains peinent à s'approprier l'outil juridique que constitue l'ordonnance de protection comme je vous l'ai indiqué, devraient être prioritairement concernés par cette offre de formation.

En revanche, il apparaît que le cursus de formation des personnels de santé n'inclut toujours aucune action de sensibilisation à cette problématique. Cela est d'autant plus regrettable que le législateur a accordé aux médecins le droit de signaler les faits de violences au procureur de la République sans être contraint par le respect du secret médical, notamment lorsque la victime est une personne qui n'est pas en mesure de se protéger en raison de son incapacité physique ou psychique.

La loi du 9 juillet 2010 avait demandé qu'un rapport sur la mise en place d'une formation spécifique en matière de prévention et de prise en charge des violences soit présenté au Parlement avant le 30 juin 2011. A ce jour, ce rapport n'a toujours pas été transmis, en raison, apparemment, de l'inertie des ministères chargés de la santé et de l'enseignement supérieur (ce dernier étant compétent en matière de formation des personnels de l'Éducation nationale). Il me paraît nécessaire d'appeler l'attention du Gouvernement sur ces lacunes.

Je terminerai en évoquant la question de l'hébergement d'urgence. La perspective de ne pas disposer d'un logement sûr pour elle et ses enfants constitue très souvent un frein dissuadant la victime de solliciter la protection de la Justice. Pour cette raison, notre droit permet d'évincer le conjoint violent du domicile conjugal, dans un cadre civil (loi de 2004 sur le divorce), dans un cadre pénal ou désormais également dans le cadre de l'ordonnance de protection. Depuis une circulaire du 19 avril 2006, les parquets sont invités à requérir l'éviction de l'auteur des violences du domicile ou de la résidence du couple, quel que soit le stade de la procédure. Cette possibilité est de plus en plus utilisée par les magistrats, puisqu'en 2006, la mesure n'était prononcée que dans 10% des cas alors qu'en 2010, elle l'a été dans près de 20% des cas.

Ce dispositif ne permet toutefois pas de faire l'économie de la mise en place d'un dispositif d'hébergement d'urgence à destination des victimes. A ce sujet, les documents budgétaires sont particulièrement laconiques. Apparemment le Gouvernement ne dispose pas d'évaluations étayées et récentes du nombre de places d'hébergement d'urgence ouvertes aux femmes victimes de violences. Cela m'apparaît d'autant plus regrettable que, lors de leur audition, les associations que j'ai rencontrées ont dénoncé le manque de places d'hébergement dans des structures d'hébergement spécialisé - l'hébergement généraliste ne permettant pas d'offrir à la victime un accompagnement social, administratif et juridique adapté. Elles estiment notamment à 6 000 - contre 3 000 à l'heure actuelle - le nombre de places d'hébergement spécialisé nécessaire.

Il me paraît nécessaire d'insister pour qu'un effort très sensible soit porté sur cette question, les dispositions relatives à l'éviction du domicile du conjoint violent ne permettant pas à elles seules de garantir en toutes circonstances la sécurité de la victime.

En conclusion, sans nier la réalité d'un certain nombre de progrès accomplis au cours des années récentes pour promouvoir des dispositifs permettant de résorber les inégalités hommes - femmes et mieux prendre en compte les violences subies par les femmes, j'observe que les moyens budgétaires mobilisés sont nettement insuffisants au regard des besoins constatés. En outre, les diminutions de crédits prévues par le présent projet de loi de finances risquent de déstabiliser des associations menant pourtant sur le terrain des actions essentielles en ces matières. Enfin, certains ministères tardent à s'impliquer dans la mise en oeuvre de la loi du 9 juillet 2010. Pour l'ensemble de ces raisons, je vous propose de donner un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme n°137 : « égalité entre les hommes et les femmes » au sein de la mission « solidarité, insertion et égalité des chances ».

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je tiens tout d'abord à remercier notre rapporteur pour son travail, dont je partage largement les conclusions. Je voudrais rappeler que nous n'avons eu de cesse de réclamer une administration en charge du droit des femmes, que ce soit un ministère ou un secrétariat d'Etat, parce que, année après année, nous constatons que ni l'égalité, ni la parité ne progressent réellement.

Le fait que nous ne disposions pas d'une administration avec le poids politique et le budget qui en découle pose problème. On voit bien que le budget est dérisoire. Malgré un fort investissement des associations et de certaines personnalités, le budget est toujours aussi faible alors que nous avons adopté en 2010 une loi sur les violences faites aux femmes. Cette loi n'est pas parfaite et il a été difficile de l'inscrire à l'ordre du jour, mais elle a été votée. Or les associations voient leurs subventions diminuer progressivement, alors même que le besoin de faire appel à elles augmente ! Ainsi, la mise en oeuvre des dispositifs prévus par la loi de juillet 2010 - l'ordonnance de protection, le bracelet électronique, la formation des personnels, etc. - est impossible à cause d'un budget en diminution. Je serai donc très sévère. Quant à la parité, elle recule !

M. François Pillet. - Ce rapport nous a permis de faire un état des lieux de la mise en oeuvre de la loi sur les violences faites aux femmes. Lorsqu'elle est appliquée, et notamment lorsque l'ordonnance de protection est prononcée, cela fonctionne. Pourquoi la loi est-elle néanmoins globalement inefficace ?

Il y a d'abord des raisons culturelles et sociales. Ce qui se dit dans le secret des cabinets d'avocats n'arrive parfois jamais jusqu'au greffe des tribunaux. Certaines femmes se confient, mais refusent de porter plainte.

Par ailleurs, les outils de la nouvelle loi sont insuffisamment utilisés, en raison d'une réelle méconnaissance du nouvel outil que constitue l'ordonnance de protection. Il est donc nécessaire de mettre à jour la formation des avocats et des magistrats en ce domaine.

Sur l'hébergement, je voudrais mettre un bémol : il y a surement une différence entre la situation des territoires ruraux, où il ne me semble pas y avoir de problème d'hébergement, et la situation des grandes villes. En tout état de cause, je répète que c'est surtout en amont qu'il faut agir, sur le plan culturel, pour inciter les femmes à porter plainte.

Mme Corinne Bouchoux. - En Maine-et-Loire, nous avons aussi des femmes qui ont besoin d'un hébergement d'urgence ! Je souhaite par ailleurs que notre commission des lois puisse travailler spécifiquement sur la parité : la situation est préoccupante. Enfin, il convient d'être conscient que les violences conjugales existent dans tous les milieux !

M. Christophe Béchu. - Je voudrais témoigner de l'intérêt d'un dispositif : le fait que des travailleurs sociaux puissent être présents dans les lieux où les femmes portent plainte, ce qui leur permet de ne pas avoir à re-raconter leur histoire. La présence de travailleurs sociaux dans les locaux de gendarmerie ou de police nationale offre un accueil humain aux victimes. J'aimerais que notre rapporteur puisse nous renseigner ultérieurement sur ce sujet.

Mme Catherine Tasca. - Je remercie notre rapporteur d'avoir évoqué l'ensemble de ces sujets. En matière d'égalité hommes - femmes, nous assistons à une régression que nous ne pouvons pas accepter, la situation actuelle étant déjà très insatisfaisante. Nous suivrons donc l'avis de notre rapporteur. Par ailleurs, nous aurons bientôt à examiner un projet de loi sur la fonction publique. Notre collègue députée Françoise Guegot a déposé un rapport atterrant sur la parité dans la fonction publique. Le projet de loi se contente, dans ce domaine, de prévoir un rapport de plus. Il me semble pourtant que nous avons largement fait le tour de la question.

M. Gaëtan Gorce. - Quels sont les moyens mobilisés en matière de sensibilisation à la question des représentations de la femme, et à l'étude de l'ensemble des structures qui contribuent à façonner l'opinion publique dans ce domaine ?

Mme Virginie Klès. - Concernant les ordonnances de protection, il me semble que les Algériennes ne peuvent en bénéficier car elles restent sous l'empire de la loi algérienne.

Par ailleurs, la question de l'hébergement d'urgence n'est pas suffisante : il faut aussi des structures pour accompagner ces femmes sur une plus longue durée. N'oublions pas les enfants ainsi que les auteurs de violences qui doivent, eux-aussi, être pris en charge. Enfin, je voudrais faire un « clin d'oeil » : lorsque l'on parle de « garçon manqué », cela n'a pas la même connotation péjorative que « fille manquée » !

M. François Pillet. - Je répète que la racine du problème est sociale et culturelle. A propos des Algériennes, je pense que sur le sol français, c'est la loi française qui s'applique.

Mme Esther Benbassa. - Lorsque l'on parle d'égalité entre les hommes et les femmes, il ne doit pas s'agir que d'égalité salariale. Il faut aussi prendre en compte l'ascension sociale. A l'université, il n'y a que 10 % de femmes professeurs alors qu'elles sont 90 % à enseigner à l'école primaire.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteur pour avis. - Je suis favorable à l'idée d'un secrétariat d'Etat consacré spécifiquement à ces questions. Par ailleurs, la réussite passe effectivement par les associations mais elles manquent de crédits : « faire mieux avec moins » n'est pas toujours possible. La loi de juillet 2010 donne de bons outils, encore faut-il que les acteurs se les approprient. Il faut inciter les victimes à déposer plainte et développer les formations, notamment en matière de violences psychologiques. Pour l'hébergement, les associations évoquent un besoin de 6.000 places, alors que seules 3.000 sont disponibles aujourd'hui. Concernant la question de M. Gaëtan Gorce, 280.000 euros sont prévus pour des actions de sensibilisation, notamment auprès des élus, soit moins de la moitié des crédits ouverts en 2011. J'ai l'intention de continuer à travailler sur toutes ces questions tout au long de l'année en menant des auditions et en faisant des propositions.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.

Loi de finances pour 2012 - Mission Conseil et contrôle de l'Etat - Programme Conseil d'Etat et autres juridictions administratives - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat »).

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je souhaite rendre hommage au travail accompli par le précédent rapporteur pour avis sur les crédits de la justice administrative, M. Simon Sutour.

Avec 344,9 millions d'euros en autorisation d'engagement (AE) et 349,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP), le budget des juridictions administratives est préservé et continue de bénéficier des efforts engagés les années précédentes. Pour la première année depuis cinq ans, ce budget enregistre une baisse limitée des AE (-0,99 %). Toutefois, les CP progressent de 3,23 % : l'effort budgétaire consenti les années précédentes continue de produire ses fruits, en diminuant progressivement, s'agissant de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) et des investissements immobiliers du Conseil d'État et des juridictions administratives, après les créations des tribunaux administratifs de Montreuil et Nîmes - aucune création nouvelle n'est envisagée.

Les créations d'emplois prévues dans le projet de budget triennal 2011-2013 se poursuivent avec la création de 90 ETPT de magistrats en trois ans. Les 50 recrutements prévus pour la CNDA ont été anticipés, ce que notre président développera sans doute dans son rapport pour avis sur les crédits de l'asile.

La justice administrative bénéficie de conditions budgétaires plus favorables que les juridictions judiciaires. En effet, un arbitrage interministériel du Premier ministre du 25 mai 2005, reconduit depuis, a conclu que les programmes « Conseil d'État et autres juridictions administratives » et « Cour des comptes et autres juridictions financières » bénéficieraient de modalités budgétaires particulières et ne seraient pas affectés par les mises en réserve de crédits. Le Conseil d'État est donc exonéré de mise en réserve de crédits en début de gestion, contrairement aux juridictions judiciaires.

Les frais de justice administrative sont d'un faible montant : 11 millions d'euros au total contre plus de 400 millions pour la justice judicaire. Il s'agit à 90 % de frais postaux. On constate qu'en dépit de l'importance du contentieux des étrangers dans le contentieux administratif, les dépenses de traduction et d'interprétariat devant les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel ne sont que de 440 000 euros.

Si la nature écrite de la procédure peut expliquer, pour les contentieux ordinaires, qu'il ne soit pas fait recours à un interprète, l'explication ne vaut pas pour certains contentieux de l'urgence, dont ceux, par exemple, des reconduites à la frontière ou des référés libertés, où les explications orales de l'intéressé peuvent être nécessaires. Il semble qu'en ces matières, pour une large part, le demandeur ne participe pas aux débats, l'avocat s'exprimant à sa place.

Une réflexion pourrait utilement être conduite pour examiner la nécessité ou non de prévoir un plus ample recours à l'interprétariat devant le juge administratif, notamment dans le contentieux des étrangers, et en évaluer l'impact éventuel.

On constate une progression continue du contentieux, due à certains contentieux particuliers

Comme l'a rappelé le vice-président du CE, M. Jean-Marc Sauvé : « l'augmentation du contentieux est une constante de la juridiction administrative depuis ses origines. Mais elle a pris, au cours des dernières décennies, une ampleur considérable : 20 000 requêtes avaient été enregistrées en 1970 ; plus de 172 000 l'ont été en 2009. Depuis une quarantaine d'années, le contentieux administratif augmente en moyenne de 6 % par an et il double presque tous les dix ans ».

Cette inflation constante du contentieux administratif a justifié les importants efforts budgétaires engagés pour créer de nouvelles juridictions et augmenter les effectifs de magistrats et de personnels. Ces efforts ont payé et permettent aujourd'hui à la justice administrative de présenter des délais de traitement acceptables.

En appel, alors que le contentieux est passé en 10 ans, de 16 000 affaires à 27 000, le délai prévisible de jugement est passé de près de 3 ans à 1 an. En première instance, alors que le contentieux est passé en 10 ans, de 113 000 affaires à 175 000, le délai prévisible de jugement est passé d'un an et 8 mois à 11 mois.

En revanche, pour les affaires dites « ordinaires », c'est-à-dire hors référés et ordonnances, le délai moyen constaté de jugement en 2010 est revenu au niveau de 2007, à 2 ans 2 mois et 15 jours. Ce mauvais résultat manifeste la difficulté que rencontrent les tribunaux administratifs, de plus en plus sollicités par des contentieux courts qui se multiplient, à traiter les affaires ordinaires.

Sur les dix dernières, les contentieux les plus inflationnistes, en volume et en pourcentage de progression, sont le contentieux des étrangers qui représente ¼ du contentieux en première instance et ½ en appel (+ 671 % en appel et + 128% en première instance) et celui de la police, dont le permis de conduire, qui représente 4 % du contentieux d'appel et 10 % du contentieux de première instance (+ 200 % en appel et + 195 % en première instance).

L'alourdissement programmé du contentieux administratif suscite une certaine inquiétude.

Les causes anciennes de l'inflation du contentieux continuent de produire leurs effets, qu'il s'agisse des modifications récentes intervenues dans le contentieux des étrangers, du logement avec l'instauration du droit au logement opposable, du revenu de solidarité active, de la commande publique ou encore l'impact de la question prioritaire de constitutionnalité ...

Certaines réformes vont atteindre un nouveau palier : au 1er janvier 2012, le recours devant le juge administratif prévu dans la loi DALO sera ouvert à toutes les personnes reconnues prioritaires par les commissions de médiation. Cet impact n'a pas encore été évalué.

La loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration a reporté l'intervention du juge des libertés et de la détention d'un délai de quarante-huit heures après le début de la rétention à un délai de cinq jours. En pratique, l'intervention du juge des libertés et de la détention et celle du juge administratif se trouvent donc inversées, ce qui aura deux conséquences :

- le juge administratif sera saisi plus fréquemment qu'actuellement ;

- il sera saisi de questions plus nombreuses qu'aujourd'hui (le principe même de l'éloignement de l'étranger ; le cas échéant, l'absence de délai de retour volontaire qui lui est laissé ; le choix du pays de sa destination ; le bien fondé de son placement en rétention ; l'infliction d'une interdiction de retour...).

Or, l'impact contentieux de cette mesure n'a fait l'objet d'aucune évaluation dans l'étude d'impact. Il faudra suivre cette question avec attention.

Les réponses apportées à l'augmentation programmée du contentieux seront-elles suffisantes.

Jusqu'à présent la réponse apportée à l'inflation du contentieux a mobilisé trois leviers : budgétaire avec la création de juridictions et l'augmentation des effectifs), humain et organisationnel avec l'élévation de la productivité des magistrats et la valorisation indemnitaire, et, enfin, procédural avec la simplification des procédures et le développement des modes alternatifs de règlement des litiges.

Or, deux de ces leviers semblent aujourd'hui bloqués : le levier budgétaire, en raison du contexte financier général ; le levier humain et organisationnel, parce qu'on a atteint un seuil dans l'intensification du travail. Aujourd'hui, les conseillers d'un tribunal administratif traitent en moyenne 268 dossiers par an contre 219 en 2000.

Il ne reste plus que le levier procédural. Cependant, cette piste n'est elle-même pas sans présenter quelques risques. En effet, la procédure garantit le droit. Si tout allègement ou simplification ne préjudicie pas forcément aux droits du justiciable, c'est toujours à cette aune qu'il convient de l'évaluer, avant même de considérer l'économie qu'il permettrait de réaliser.

Les solutions envisagées peuvent susciter, pour certaines, des interrogations.

La dispense de conclusions du rapporteur public prévue dans la loi de simplification présente deux particularités : le choix des matières relèvera du pouvoir réglementaire et pourra porter sur d'autres contentieux que ceux de l'urgence ; la dispense est optionnelle et doit être demandée par le rapporteur public lui-même et acceptée par le président de la formation de jugement.

Cette réforme suscite l'opposition des syndicats de magistrats qui craignent qu'elle serve à la gestion des flux contentieux et qu'il y ait une pression exercée sur les rapporteurs publics pour qu'ils demandent la dispense.

Les inquiétudes qui s'expriment, alors que la liste des matières concernées n'est toujours pas connue, sont légitimes. Elles ne s'apaiseront que si la pratique démontre l'intérêt du dispositif et son innocuité. Pour cette raison, cette réforme appelle à un suivi minutieux.

Le vice-président du Conseil d'État a engagé une réflexion sur la création d'une action collective en droit administratif. L'instauration d'une telle action serait de nature à donner au juge comme aux parties un outil procédural adapté au traitement du contentieux proprement sériel, comme le contentieux fiscal, qui pose actuellement à la justice administrative des difficultés spécifiques. Le Gouvernement n'a cependant pas encore pris position sur cette question, qui reste ouverte.

Une piste semble aujourd'hui fermée : l'extension du nombre de contentieux jugés à juge unique.

En principe le juge administratif statue en formation collégiale, après présentation des conclusions du rapporteur public. Toutefois, certains contentieux présentent des caractéristiques qui ont conduit à apporter, pour leur traitement, une exception à ce principe et à prévoir qu'ils soient examinés par un juge unique. Ce transfert de contentieux à un juge unique a constitué un des éléments importants pour permettre aux juridictions de faire face à l'inflation du contentieux.

Cette solution pose aujourd'hui une question : est-il encore possible d'augmenter le nombre des contentieux jugés par un juge unique sans porter une atteinte préjudiciable aux droits des justiciables concernés ?

On constate qu'aujourd'hui, un seuil est sans doute atteint en la matière : 2/3 des affaires jugées devant les tribunaux administratifs le sont par un juge unique, qu'il s'agisse de référés, d'ordonnances de rejet ou de contentieux spécifiques.

En outre, les syndicats dénoncent le fait que les contentieux dits « sociaux » sont soumis à un juge unique (DALO, contentieux des étrangers, contentieux des résidences mobiles...)

Une réflexion est engagée, en coordination avec la réforme sur la dispense de conclusions du rapporteur public, pour revisiter la répartition des contentieux selon quatre catégories : 1) formation collégiale sans dispense de conclusions possible, 2) avec dispense, 3) juge unique sans dispense de conclusion, 4) juge unique avec dispense.

Les propositions qui seront faites dans ce cadre auront-elles pour objet de restreindre la liste des contentieux soumis à juge unique et dispensés de conclusions du rapporteur public ou bien au contraire de l'étendre ? Préserveront-elles les droits des justiciables ou bien priveront-elles certains de la garantie supplémentaire que constitue le rapporteur public ? Ce projet de réforme appelle un suivi attentif et vigilant.

En conclusion, compte tenu des efforts engagés les années précédentes, qui se poursuivent dans ce budget, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la justice administrative, en appelant toutefois à une certaine vigilance pour l'avenir en raison des incertitudes relatives à la progression programmée du contentieux, dont on ne mesure pas encore l'impact.

M. Patrice Gélard. - On évoque parfois un projet de suppression de certaines cours administratives d'appel, qu'en est-il ?

Les délais de jugement ne sont pas satisfaisants, on peut parfois compter six ans entre la première instance et la cassation. Des projets d'intérêt général se trouvent ainsi bloqués à cause d'un simple recours.

J'observe que l'augmentation du contentieux trouve son origine dans la meilleure information de nos citoyens. Une enquête que j'avais conduite dans les années soixante-dix avait montré, qu'à l'époque, les citoyens estimaient qu'il n'était pas de recours possible contre l'administration. Les choses ont bien changé depuis lors, grâce notamment aux associations. Reste le problème des recours abusifs : les tribunaux administratifs devraient davantage utiliser les sanctions à leur disposition pour les décourager.

La mauvaise rédaction de certaines lois en matière d'urbanisme ouvre un espace trop grand à l'interprétation des tribunaux. Monsieur le Président, pourquoi la commission des lois n'organiserait-elle pas un colloque sur les difficultés d'application de ces législations ?

Enfin, certains tribunaux administratifs ne sont-ils pas à la limite de la saturation ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - De l'embolie !

M. Simon Sutour. - Ayant rapporté pour votre commission pendant les sept dernières années l'avis budgétaire sur la justice administrative, j'observe que notre rapporteur confirme que le rattachement des juridictions administratives à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » leur a été bénéfique. Les investissements immobiliers se poursuivent notamment en Ile-de-France ainsi que l'effort porté sur la Cour nationale du droit d'asile.

S'agissant des délais de jugement, la procédure de référé a permis une amélioration. J'appelle votre attention sur les dangers qu'il y aurait à privilégier les contentieux jugés par juge unique au nom de l'objectif de réduction des délais. La collégialité est protectrice des droits.

Le groupe socialiste s'abstiendra sur ce budget.

M. Patrice Gélard. - Même le référé pose problème lorsqu'il aboutit à la nomination d'un expert.

Mme Catherine Tasca. - Si le groupe socialiste s'abstient sur le budget de la justice administrative alors qu'il a voté contre les crédits des juridictions financières, c'est parce qu'il refuse de souscrire à la réorganisation dont feront l'objet les juridictions financières.

M. René Vandierendonck. - La multiplication des contentieux d'urbanisme retient toute l'attention des élus locaux. Je suis favorable à l'organisation du colloque proposé par notre collègue Gélard.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Notre groupe votera contre ce budget, même s'il n'est pas le plus mauvais, en raison du rejet global du budget proposé par le Gouvernement.

Monsieur Gélard, il y a effectivement des recours abusifs comme celui d'une association du seizième arrondissement qui s'oppose à la construction de logements sociaux sur des terrains appartenant la SNCF.

M. Jean-Pierre Sueur, président - Un colloque pourrait effectivement être organisé avec le Conseil d'Etat sur le droit de l'urbanisme.

Monsieur le rapporteur, l'égalité d'accès au juge administratif est-elle toujours assurée ? Lorsqu'un maire saisit la juridiction administrative, les frais échoient au contribuable. Lorsqu'une association agit de même alors qu'elle défend elle aussi un intérêt général, elle doit les acquitter elle-même.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il n'existe pas à ma connaissance de projet de suppression de cours administratives d'appel. Sur la question des délais, il y a un paradoxe. La multiplication des procédures rapides raccourcit les délais mais détourne les magistrats des affaires ordinaires, dont les délais de traitement s'allongent. C'est ce qui explique qu'une réflexion soit engagée sur la dispense de conclusion du rapporteur public et l'extension des cas de recours à un juge unique.

Je partage l'avis de Simon Sutour sur le bénéfice que les juridictions administratives ont tiré de leur rattachement à la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ». Peu de budgets profitent de conditions si favorables. Avoir le vice-président du Conseil d'Etat comme responsable de programme aide dans la négociation avec Bercy...

Monsieur le Président, effectivement, la question de l'égalité financière d'accès à la justice se pose, d'autant plus que les membres de l'association paieront, si elle perd, deux fois, en tant qu'adhérents et en tant que contribuables.

M. Patrice Gélard. - L'égalité d'accès à la justice est mise en cause par la contribution pour l'aide juridique à laquelle je m'oppose.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je rappelle que la commission a adopté un amendement proposant de supprimer cette taxe lors de l'examen des crédits alloués à la justice judiciaire et à l'accès au droit.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».

Mercredi 23 novembre 2011

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, puis de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

Nomination de rapporteurs

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission se prononce sur la nomination de rapporteurs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte sur la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire n'existe pas encore ; il sera peut-être présenté ce matin en Conseil des ministres. Ne pourrions-nous pas reporter cette nomination à la semaine prochaine ?

M. Patrice Gélard. - Tout à fait !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suggère de faire de même pour la proposition de résolution : nous n'en sommes pas encore saisis.

M. Patrice Gélard. - Bien sûr !

La nomination des rapporteurs sur ces deux textes est renvoyée à une date ultérieure.

Loi de finances pour 2012 - Mission Relations avec les collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis

Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - En préambule, je souhaiterai formuler deux observations :

Tout d'abord, l'année 2012 représentera la poursuite, d'un point de vue budgétaire et financier, de l'association des collectivités territoriales à l'effort de réduction des déficits publics de l'État.

Je vous rappelle que l'année 2011 a inauguré un degré inédit de modération budgétaire pour les collectivités : en effet, en application de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, les concours budgétaires de l'État font l'objet d'un « gel en valeur », à hauteur du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2010, soit 50,65 milliards d'euros. A cela s'ajoute l'économie supplémentaire de 200 millions d'euros, adoptée par l'Assemblée nationale, à la suite de l'annonce par le Premier ministre, le 24 août dernier, d'une économie globale supplémentaire d'un milliard d'euros.

Ma deuxième observation est relative à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Celle-ci, dotée de 2,55 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 2,52 milliards d'euros en crédits de paiement, ne représente que 2,5 % de l'effort global de l'État en faveur des collectivités territoriales, qui s'élèverait, au titre du budget 2012, à plus de 100 milliards d'euros. Force est d'ailleurs de constater que la composition de cet effort mériterait un effort de clarification. Comme je l'ai rappelé à M. Richert, lors de son audition devant notre commission il y a deux semaines, aux concours budgétaires de la mission RCT s'ajoutent les autres concours inclus dans l'enveloppe normée, ceux qui ne le sont pas, les dégrèvements et compensations ainsi que les transferts de fiscalité. Une réflexion devrait être conduite pour permettre de rendre lisible cette répartition.

L'année 2012 sera également cruciale pour nos collectivités en raison de trois facteurs sur lesquels je souhaiterais attirer votre attention.

Le premier est lié aux difficultés, déjà perceptibles, de financement bancaire rencontrées par les collectivités. A titre d'exemple, les demandes de financement de la communauté urbaine de Marseille, qui s'élèvent à 200 millions d'euros, n'ont, à ce jour, reçu de réponses favorables des banques que pour un montant de 100 millions d'euros !

Ce constat s'explique principalement par l'anticipation, par les établissements bancaires, des nouvelles règles prudentielles définies dans le cadre du comité de Bâle 3. Dans ce nouveau cadre, les banques devront progressivement relever, entre 2013 et 2019, leur ratio minimum de liquidités de 2 % à 7 %, afin de leur permettre de mieux absorber les pertes en cas de crise. C'est pourquoi les banques, pour pouvoir respecter ces nouvelles règles, privilégient les emprunteurs à financements courts qui disposent d'épargne bancaire, ce qui n'est pas le cas des collectivités territoriales.

Face aux difficultés générées par ces nouvelles règles prudentielles, auxquelles s'ajoutent le récent démantèlement de Dexia, première banque de financement de nos collectivités, je salue l'initiative des associations nationales d'élus visant à créer une nouvelle Agence de Financement des Collectivités Locales, qui devrait être opérationnelle dès 2012. Celle-ci aurait pour objectif de diversifier l'offre de financement des collectivités territoriales. La Cour de la comptes a d'ailleurs salué cette initiative, même si elle l'a assortie de certaines conditions de réussite, qui semblent être satisfaites par cette nouvelle structure.

Ma deuxième observation porte sur la problématique des emprunts toxiques et de leur poids dans l'encours de la dette publique locale. Force est de constater que nombreux sont les élus qui, face à leurs difficultés budgétaires actuelles, ont pu, naïvement, préférer des produits leur permettant de bénéficier, pendant quelques années, de taux d'intérêts bonifiés. Toutefois, les taux d'intérêt se sont ensuite envolés, généralement au bout de trois ou quatre années, en raison de leur indexation sur des facteurs extrêmement volatiles.

La Cour des comptes estime, dans un rapport thématique publié en juillet dernier, que les emprunts toxiques ne représenteraient pas un risque systémique pour les collectivités dans leur ensemble. Pourtant, tous les effets des produits structurés ne sont pas encore connus, dans la mesure où la période des taux d'intérêts bonifiés n'est pas arrivée à son terme pour l'ensemble des emprunts contractés.

Les risques liés aux emprunts toxiques montrent la nécessité de sécuriser nos collectivités dans leurs relations avec les établissements de crédit. C'est pourquoi une initiative de notre part serait la bienvenue pour favoriser : la diversification de l'offre de prêts avec, par exemple, le recours systématique aux mises en concurrence des établissements bancaires ; le renforcement des moyens de contrôle interne et externe en matière de prêts et le renforcement des obligations d'information pesant sur les exécutifs locaux vis-à-vis de leurs assemblées délibérantes.

L'action du Gouvernement en la matière ne semble pas adaptée. Certes, le Gouvernement a invité les établissements bancaires à signer une charte de bonne conduite mais celle-ci n'interdit pas l'ensemble des produits dits « toxiques ». Un médiateur des emprunts toxiques a été nommé mais nous disposons toutefois de peu d'informations sur son activité. Le Gouvernement, d'après les propos tenus par M. Richert, ne souhaite pas aller au-delà pour aider les collectivités à faire face à cette situation, ce que nous ne pouvons que déplorer !!

Enfin, le dernier point sur lequel je souhaiterai attirer votre attention, concerne la problématique des normes et de leur poids au sein de notre activité quotidienne.

Je tiens à rendre hommage au bilan largement positif de la commission consultative d'évaluation des normes, présidée par notre ancien collègue Alain Lambert. Depuis sa création en septembre 2008, elle a rempli ses missions de manière exigeante et constructive. Elle a examiné pas moins de 176 textes en 2010 et 160 textes entre le 1er janvier et le 31 juillet 2011.

Le bilan de la CCEN témoigne de la nécessité de toute démarche visant à mieux associer les collectivités territoriales aux décisions qui les concernent. Il reflète également la nécessité d'un dialogue apaisé et serein entre l'État et les collectivités territoriales. C'est pourquoi j'estime que le champ de compétences de la CCEN mériterait d'être élargi aujourd'hui au stock de normes, afin de poursuivre les initiatives engagées par le Gouvernement et notre ancien président, Gérard Larcher, visant à recenser les normes existantes qui mériteraient une révision urgente.

Au terme de ce bref tour d'horizon, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Pierre-Yves Collombat. - En quoi les collectivités territoriales sont-elles à l'origine des déficits publics ? Leur dette est saine, gagée sur des prélèvements obligatoires. La belle formule selon laquelle les collectivités doivent « participer à l'effort de réduction des déficits » masque une entourloupe ! Quant aux 100 milliards d'euros du prétendu effort de l'Etat en faveur des collectivités, ils incluent le FCTVA, qui n'est qu'un remboursement, ou la dotation globale de fonctionnement dont une partie provient d'un impôt transféré... Sans doute l'effort de l'Etat est-il supérieur à 2,5 milliards d'euros mais il n'atteint certainement pas 100 milliards d'euros.

Le problème des financements bancaires commence à se faire sentir. Mais je ne suis pas convaincu par les justifications données par les banques - un conte pour enfants ! Les règles définies par le comité de Bâle 3 n'ont rien à voir. Les banques ne prêtent pas aux collectivités car ce marché ne leur apparaît pas suffisamment lucratif : le risque est faible, les rendements moins élevés que dans une spéculation tous azimuts.

A l'origine de Dexia, il y avait la caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales, banque publique, qui a pris ses aises. Je me souviens de l'époque où son président, M. Pierre Richard, prétendait nous apprendre à bien gérer les communes... Les dirigeants se sont par la suite « encanaillés » sur les marchés. La formule choisie pour l'avenir me laisse songeur : la Banque postale va-t-elle utiliser ses dépôts pour prêter aux collectivités ? Cette solution serait saine. Pourtant, elle va emprunter sur les marchés pour pouvoir prêter ensuite aux collectivités ! Il est donc urgent de créer l'agence de financement des collectivités locales.

Quant aux prêts toxiques, le problème n'est pas quantitativement si dramatique. En revanche, les mesures proposées sont dérisoires : à quoi sert le médiateur des emprunts toxiques ? Les prêts sont adossés à des swaps entre banques américaines. Que peut-on réellement renégocier ?

Enfin, les normes ont fait l'objet de nombreux rapports magnifiques, mais je n'ai pas souvenir de la moindre application pratique !

M. Alain Anziani. - Je partage tous les propos du rapporteur, à l'exception de sa conclusion. Il a mentionné plusieurs sujets d'inquiétude. Les taux pratiqués par les banques et non la durée des prêts expliquent la raréfaction des financements bancaires : en effet, les banques préfèrent accorder des prêts aux particuliers et aux entreprises pour lesquels elles peuvent pratiquer des taux d'intérêt plus élevés qu'avec les collectivités. Dès lors, même celles bénéficiant d'une notation AAA rencontrent des difficultés à se financer sur les marchés bancaires.

La péréquation horizontale est un sujet compliqué. Nous sommes tous favorables à son principe mais des communes pauvres vont désormais être contributrices ! C'est le cas, en Gironde, de petites communes situées sur la rive droite de l'agglomération bordelaise.

C'est pourquoi je voterai contre l'adoption des crédits de la mission RCT.

M. Christian Favier. - Les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales sont très dégradées. Les collectivités sont accusées du creusement des déficits publics alors que leur part dans ces déficits ne dépasse pas 10 % du total ! Leur dette est en outre assise sur de l'investissement et non de la spéculation financière. Le gel des concours budgétaires de l'Etat aura des conséquences dommageables pour nos collectivités : réduction des services publics, difficultés à appliquer les engagements pris... Depuis de nombreuses années, l'Assemblée des départements de France dénonce l'absence de compensation intégrale par l'Etat des dépenses liées au versement des allocations universelles de solidarité gérées par les conseils généraux, que sont le revenu de solidarités actives, l'aide personnalisée à l'autonomie et la prestation de compensation du handicap. Le niveau des allocations et leurs conditions d'accès sont fixées par l'Etat ; mais celui-ci ne verse que 7 milliards d'euros, les six milliards d'euros restants étant à la charge des départements. Pour l'APA, l'ADF demande que la part de l'Etat s'élève à 50 % des dépenses et à 100 % pour le RSA et la PCH. Le nombre de bénéficiaires du RSA est en forte augmentation et les conseils généraux, notamment outre-mer, rencontrent des difficultés de financement. J'ajoute que la réforme de la dépendance est sans cesse reportée, sans qu'aucune solution ne soit annoncée dans l'immédiat.

La péréquation horizontale départementale est déjà en place. Les départements où les droits de mutation à titre onéreux progressent le plus rapidement sont ponctionnés alors qu'il n'existe aucun critère de répartition. Le département de Seine Saint-Denis est contributif ! Celui du Val de Marne subit une ponction de 19 millions d'euros en 2011, qui sera supérieure en 2012. Il aurait fallu commencer par la mise en place d'une péréquation verticale, dans laquelle l'Etat aurait véritablement pris ses responsabilités. La situation est grave, certains départements se trouvent obligés de fermer certains services publics ou de réduire leurs interventions.

Quant à Dexia, les collectivités ont été trompées. Les produits toxiques ont été présentés comme une solution judicieuse aux collectivités en difficulté. Il est temps de prendre des mesures fortes pour stabiliser les relations entre les banques et les collectivités et assurer à ces dernières des financements sûrs.

M. François Pillet. - Je n'ai pas d'affection particulière envers Dexia, ma commune ayant contracté peu d'emprunts auprès de cet établissement, mais ayons le courage de reconnaître que la responsabilité morale des maires est engagée. Trompés ? Je ne le crois pas ! Certains élus ont pris des risques. Or, leur rôle n'est pas de faire prendre des risques à leur commune en agissant sur la nature des prêts. Quand on peut emprunter à taux fixe à 3,5 %, pourquoi spéculer pour bénéficier d'un taux variable en espérant atteindre un jour 2,5 % ? Certains collègues se sont égarés sur cette voie. Faire jouer la concurrence entre les banques comme le préconise votre rapporteur est déjà possible. Est-ce à dire que toutes les communes ne le font pas déjà ? C'est pourtant le principe de base de toute administration de collectivité !

M. Jean-Pierre Michel. - Mais y a-t-il une véritable concurrence ?

M. François Pillet. - Ecarts de prêt de 2 ou 3 %, taux fixe ou taux variable, les structures de prêt varient d'une banque à l'autre.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mais à structure équivalente, les conditions sont les mêmes, il n'y a pas de concurrence ! Le rapporteur pourrait-il nous apporter des éclaircissements sur le fonds de péréquation horizontale ?

Certains élus ont une part de responsabilité dans cette affaire des prêts toxiques. Dans certaines collectivités très endettées, les taux d'emprunt très bas, à un an des élections, permettaient de sauver la face. Mais la Cour des comptes et tous les spécialistes du sujet s'accordent pour dire qu'il y a eu défaut d'information de la part des établissements bancaires.

M. François Pillet. - La vérité est au milieu.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le succès de ces prêts tient beaucoup à la politique de communication des banques, qui savent vendre, par exemple, des produits indexés sur la parité euro-franc suisse. On peut reprocher à certaines banques un manque d'information sur la rémunération qu'elles tiraient de ces produits. Les emprunteurs croyaient avoir affaire à la seule Dexia, alors qu'il y avait d'autres banques derrière ces prêts. Imprudences, naïveté devant un taux proposé bien inférieur aux taux de marché : certainement. Spéculation, je ne le crois pas. Les maires voulaient surtout passer la période des élections...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapporteur suggère de prendre des initiatives sur la mise en concurrence, le contrôle interne et externe, l'obligation pour les exécutifs d'informer les instances délibératives. Il faudra continuer à travailler sur ces questions.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - J'ai évoqué dans ma présentation quelques sujets d'inquiétude... et nous n'avons pas de leçons à recevoir sur la qualité de gestion. Je partage l'avis de M. Collombat, il y a eu naïveté plutôt que spéculation en matière de prêts toxiques. Quant à la péréquation horizontale, elle ne relève pas à mon sens de la compétence de la commission des lois, mais de celle des finances qui a déjà beaucoup travaillé sur cette question. Il est vrai que certaines communes pauvres en sont victimes. Et pour le conseil général que j'ai eu l'honneur de présider, en Isère, la péréquation horizontale s'élève à 9 millions d'euros par an. Si la commission des finances propose à la commission des lois de s'associer à ses travaux, ce sera bien volontiers.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le rapporteur propose un avis favorable.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - Sous certaines réserves.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous connaissons votre subtilité !

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »..

Loi de finances pour 2012 - Mission Sécurité - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Eliane Assasi sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Sécurité »).

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Tout d'abord, je remercie le précédent rapporteur de la mission Sécurité, M. Jean-Patrick Courtois : je me suis appuyée sur les auditions de cette année mais aussi sur le travail qu'il a accompli les années passées.

Intéressons-nous d'abord aux effectifs. Le plafond d'emploi de la police subira une diminution de 1 720 équivalent temps plein travaillé (ETPT) en 2012. Le schéma d'emploi prévoit une diminution de plus de 2 000 postes dans le corps d'encadrement et d'application, 238 postes de commissaires et officiers, 159 postes administratifs, techniques et scientifique. Cette diminution est compensée partiellement par une augmentation de 668 adjoints de sécurité (ADS). Les fonctionnaires de police sont donc en partie remplacés par des contractuels au statut précaire, dont le contrat pourra prendre fin au bout de trois ans, contre cinq avant la Loppsi. Le ministre a annoncé un recours croissant à la réserve civile de la police nationale, qui est ouverte désormais non plus seulement aux retraités des corps actifs mais à l'ensemble des citoyens. Après des années d'efforts pour améliorer la formation des policiers, la déqualification est engagée ; elle pourrait entamer la confiance de la population et elle pénalisera les policiers dans leur travail.

Le développement de la police technique et scientifique (PTS) est présenté comme le corollaire de la culture de la preuve, elle-même mise à l'honneur par la réforme de la garde à vue : on renonce à la culture de l'aveu... les agents de la PTS ont pourtant manifesté l'année dernière pour protester contre le manque flagrant de moyens, en contradiction avec des exigences toujours plus fortes. Les 80 postes supplémentaires en 2012 n'inverseront pas la tendance. En outre, le nombre des postes administratifs et techniques de la police nationale reculera. Ceux-ci ne représentent que 12% environ du total du personnel, un taux bien inférieur à ce qu'il est dans de nombreux pays européens. Ce sont des gardiens de la paix et jusqu'à des majors de police qui assument parfois ces tâches ; or leur salaire est beaucoup plus élevé que celui des agents administratifs ! Mais il n'y aura pas en 2012 d'amélioration.

La diminution des effectifs est forte également chez les gendarmes. Le schéma d'emploi prévoit une diminution de 1 185 ETPT. Le directeur général de la gendarmerie nationale, le général Mignaux, nous a toutefois déclaré qu'il n'y aurait pas de suppression de brigades. Mais la situation devient difficile ! D'autant qu'il n'y a ni réorganisation des corps, ni modification de la répartition territoriale des deux forces. Quelques circonscriptions de sécurité publique passeront en zone de gendarmerie et quelques communes passeront en zone police en 2012. La police d'agglomération va dans le bon sens - création de circonscriptions de sécurité publique d'agglomération à Paris, Lille, Dunkerque ou Valenciennes, rationalisation des structures dans les agglomérations lyonnaise, marseillaise et bordelaise. Mais il subsiste trop de petites circonscriptions de sécurité publique enclavées. Surtout, les suppressions de postes et la réduction des crédits de fonctionnement se poursuivent.

Un effort de 90 millions d'euros a certes été fait pour l'immobilier, les achats de véhicules et de matériel informatique, les crédits de fonctionnement courant. Mais il est loin de compenser les baisses intervenues entre 2006 et 2011. Depuis 2009, la sous-budgétisation massive oblige les services à réclamer sans cesse des rallonges de crédits pour faire face aux dépenses élémentaires ! Des agents sont parfois contraints d'aller chercher des ramettes de papier à la préfecture ; des contrats d'entretien de véhicules sont résiliés par les garages, qui ne sont pas payés. Les laboratoires de la police technique manquent de consommables. La Cour des comptes estime à présent qu'« au sein des crédits généraux de fonctionnement et d'équipement, certains postes ont connu des évolutions qui pourraient ne pas être sans risque pour l'efficacité de l'action des services ».

Les locaux sont vétustes, comme l'a reconnu le directeur général de la police nationale. En 2012 les travaux du commissariat du Raincy commenceront enfin, ceux du commissariat de Beauvais se poursuivront. Le commissariat de Villeparisis, les hôtels de police d'Auxerre et de Clermont-Ferrand seront livrés. Mais les pénuries en ce domaine compliquent l'application de la réforme de la garde à vue. Les syndicats que j'ai pu entendre sont inquiets, sans rejeter la réforme en elle-même.

Des auditions des syndicats de police, j'ai conclu que l'ambiance au sein des forces de police était plutôt tendue, chaque corps estimant les autres privilégiés ou du moins davantage épargnés par les restrictions budgétaires. Ces dissensions ne concernent pas seulement les rapports entre la police et la gendarmerie, mais les services de police entre eux. Les rivalités entre le corps de conception et le corps de commandement ont pris une nouvelle dimension depuis que le ministère de l'Intérieur a lancé une réflexion sur leur fusion, comme les officiers souhaitaient. Tout cela est la conséquence des restrictions budgétaires et de réformes insuffisamment réfléchies et accompagnées.

Le rapprochement entre police et gendarmerie se poursuit, avec en 2011 la mutualisation des systèmes d'information, des marchés, de la maintenance, des formations et des primes. Chose nouvelle, des passerelles ont été développées entre les deux forces : 37 gardiens de la paix et 45 gendarmes ont été concernés en 2011. L'échange concernera 50 fonctionnaires de chaque force en 2012. Mais où est la vision d'ensemble ?

J'en viens aux statistiques et à la « politique du chiffre ». Le ministre de l'Intérieur, comme d'habitude, évoque l'état 4 001, c'est-à-dire les statistiques des faits constatés par la police et de gendarmerie, comme s'il s'agissait des statistiques de la délinquance elle-même. Prenons l'exemple des escroqueries à la carte de crédit. En septembre 2010, l'Observatoire national a constaté une baisse d'environ 10% des faits d'escroquerie et d'infractions sur un an - 35 000 en moins. C'est que les services de police et de gendarmerie ne prenaient plus les plaintes des personnes, au motif que seule la banque était vraiment lésée ! Une circulaire de la Chancellerie a fini par y mettre bon ordre.

Autre problème, les faits constatés dépendent du taux de plainte. Une forte hausse des faits constatés de violences conjugales peut constituer une bonne nouvelle, lorsqu'elle traduit en fait une augmentation du taux de plainte. En outre, la plainte est enregistrée dans le lieu de résidence et non au lieu de commission de l'infraction. Une habitante d'Amiens agressée à Paris se rendra au commissariat près de chez elle. Mais le fait, s'il est élucidé, le sera à Paris. La cartographie de la délinquance ne peut donc être précise, ce qui complique les adaptations géographiques. Enfin, l'état 4 001 ne prend pas en compte les contraventions, qui comprennent les violences volontaires les moins graves.

Les enquêtes de victimation réalisées par l'Insee et l'Observatoire abordent la délinquance par une autre méthode, celle du sondage auprès d'un échantillon représentatif de personnes de plus de 14 ans. L'enquête réalisée en 2010 montre une hausse significative des vols personnels avec violences ou menaces et une diminution des vols sans violences. En revanche, le nombre de personnes ayant déclaré avoir subi au moins un acte de violence hors ménage diminue, 657 000 en 2010, contre 830 000 en 2009.

L'Observatoire a comparé, sur plusieurs années, les données relatives aux personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie et les déclarations des victimes. La proportion importante de mineurs parmi les auteurs de vols avec violences a, par ce biais, pu être mise en évidence.

Le nombre de gardes à vue pour crimes et délits non routiers a diminué de 9,8 % en 2010 : 523 000 gardes à vue, 57 000 de moins. Les gardes à vue d'étrangers en situation irrégulière ont diminué de 13 000, sans doute en raison de l'arrêt El Dridi de la Cour de justice de l'Union européenne, qui les a rendues illégales dans certains cas. Le nombre des mis en cause n'ayant pas diminué au cours de la période, on peut en déduire que les policiers et les gendarmes utilisent moins la garde à vue.

Il me paraît urgent de communiquer plus intelligemment sur les statistiques, mais aussi de recourir à de nouveaux indicateurs d'efficacité, plus qualitatifs, comme le délai d'intervention après un appel, le temps de dépôt d'une plainte, la satisfaction exprimée par la population, etc.

Je veux évoquer maintenant la vidéosurveillance, que je persiste à appeler ainsi, comme la Cour des comptes. L'objectif est toujours de 60 000 caméras sur la voie publique à moyen terme. Or, de nombreuses études scientifiques réalisées à l'étranger montrent que, si la vidéosurveillance peut faire baisser la délinquance dans des lieux de taille réduite et fermés tels que des parkings, elle n'a aucun effet mesurable en terrain ouvert, sur la voie publique. Il est aisé de trouver des exemples où la vidéosurveillance a permis d'appréhender un délinquant. Mais les études concluent à un faible nombre de faits élucidés grâce à ce moyen ! L'enquête, non scientifique mais très favorable à la vidéosurveillance, de l'Inspection générale de l'administration et de l'Inspection générale de la police n'aboutissait en 2010 qu'à un taux de 3%. Cela peut sembler non négligeable, mais il faut rapprocher ce résultat des coûts d'investissement et de fonctionnement engagés : 60 000 caméras représentent l'équivalent, selon la Cour des comptes, de la rémunération de 6 500 policiers municipaux, un tiers de leurs effectifs sur tout le territoire. Décrétons un moratoire sur l'installation de nouvelles caméras et prenons le temps de réaliser une étude sérieuse en France. Si la situation dans notre pays diffère de celle prévalant au Royaume-Uni ou au Canada, il faut nous dire en quoi !

Le respect des libertés publiques et des garanties posées par le législateur est aussi en jeu. Les préfets délivrent parfois des autorisations pour des lieux qui ne sont pas « soumis à des risques particuliers d'agressions ou de vols » et le contrôle des commissions départementales reste embryonnaire. Quant à la CNIL, ses moyens ne lui ont pas permis d'effectuer plus de 130 contrôles depuis mars dernier. Mais 40% d'entre eux ont révélé une absence d'autorisation, 50% une absence d'information suffisante des personnes concernées, 20% une mauvaise orientation des caméras.

S'agissant de la police de proximité, en janvier 2009, le ministre de l'Intérieur a annoncé la création de 100 unités territoriales de quartier (UTEQ). A la fin de 2009, il en existait 35. Fin 2010, il n'en restait que 29, bientôt transformées en brigades spécialisées de terrain, à effectifs moins nombreux et intervenant sur un territoire plus vaste. Les compagnies de sécurisation, elles, n'ont jamais trouvé leur place. Ces errances auraient-elles pris fin avec la création en avril 2011 des « patrouilles » de deux policiers ? La doctrine est simple : rendre la police « plus visible ». La décision d'acquérir davantage de véhicules « sérigraphiés » participe de la même stratégie. Or les réponses aux questionnaires budgétaires indiquent que « la doctrine d'emploi des patrouilleurs ne s'écarte pas des missions de police générale traditionnelle, avec ses objectifs de prévention, de dissuasion et de répression ». Ce retour aux fondamentaux n'est pas condamnable en soi, mais améliorera-t-il le sentiment de sécurité de nos concitoyens ? J'en doute. En outre, certains policiers estiment qu'il est nécessaire d'être trois dans un véhicule, surtout si les agents doivent descendre du véhicule pour une intervention. Le taux de présence des forces de l'ordre sur la voie publique sera-t-il véritablement accru ? Les patrouilleurs seront en partie choisis parmi les agents déjà présents sur le terrain. Du reste, seuls 5,5 à 6 % des effectifs de sécurité publique sont présents, à l'instant T, sur la voie publique. C'est d'abord là qu'il faut faire porter l'effort. Or les effectifs diminuent...

Toutes ces observations m'amènent à vous proposer de donner un avis défavorable aux crédits de la mission « Sécurité » pour 2012.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis surpris ! Je croyais que l'état 4 001 était remisé au grenier ! L'Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) recommande des indices moins globaux. Et le chef de l'Etat lui-même est d'accord ! Les résultats du 4 001 ne reflètent rien, sauf la cote de popularité du président de la République auprès des services de police...

Comment a évolué le taux d'élucidation ? Une façon de l'améliorer, ne nous y trompons pas, est d'orienter l'activité vers certaines affaires, les arrestations dans la rue par exemple. Enfin, a-t-on une idée de l'évolution des dépenses de sécurité assumées par les collectivités : installation de systèmes de vidéosurveillance, gardes champêtres, etc. ? La compression du budget de l'Etat ne va-t-elle pas de pair avec une montée en puissance des dépenses des collectivités ?

M. Jean-René Lecerf. - Je tiens à vous remercier pour la qualité de votre rapport. La diminution de postes que vous avez signalée prend-elle en compte les 250 postes créés à l'administration pénitentiaire dans le cadre du transfert des compétences d'extraction et de transfèrement de détenus ?

Dans la ville de 40 000 habitants dont j'ai été maire il y a quelques années, nous avons mis en place 80 caméras. Le résultat fut spectaculaire : la délinquance a baissé de 30 % en général, les cambriolages et les vols de deux-roues se sont effondrés. Soyons donc prudents sur l'évaluation de la vidéo-protection, car je préfère ce terme !

Pourquoi ne pas auditionner les responsables de l'Observatoire national ? Nombre de questions que nous nous posons sur la sécurité et la réponse pénale buttent sur les défaillances de notre outil statistique, qu'elles concernent la police, la gendarmerie ou l'administration pénitentiaire. J'espère que l'Observatoire y remédiera.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Dans mon département, les adjoints de sécurité « expatriés » bénéficient d'un traitement indexé sur la cherté de la vie, alors que les agents locaux perçoivent un traitement de moitié. Ce type de discrimination explique les mouvements que connaît Mayotte actuellement. Je comprends que l'Etat se désengage de missions dévolues aux collectivités, mais là il s'agit d'une mission régalienne. Je ne m'explique pas qu'une telle discrimination perdure. La cherté de la vie touche tout le monde, y compris ceux que l'on appelle parfois les « autochtones » ! Ce n'est qu'une illustration des conséquences de ce département au rabais que l'on nous a jeté à la figure !

Mme Corinne Bouchoux. - La vidéosurveillance est peut-être utile dans certains cas, dans les lieux à forte densité de population notamment, mais il faudrait y mettre un frein, car c'est avant tout un marché, dominé par de grosses entreprises, se livrant à des jeux d'influences. Il y a une dizaine d'années, j'étais en poste dans un établissement scolaire où nous avons expérimenté la vidéosurveillance des accès extérieurs. Je témoigne que nous n'avons jamais pu identifier les auteurs des exactions qui étaient filmées par les caméras. En cinq ans, nous n'avons obtenu aucune élucidation des faits ! Rien ne remplace la solidarité humaine et le témoignage humain !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je partage en tout point ce rapport. En tant que parlementaires, disposant d'un droit de contrôle du gouvernement, nous devons insister sur ce problème de statistiques, qui concerne autant le pouvoir sortant que le pouvoir futur. Il faut travailler sur les instruments. Les critiques les plus fortes à l'encontre de ce projet de budget sont fondées sur la baisse de la présence physique sur le terrain, destinée à la prévention et aux interpellations, proportionnelle au développement exponentiel de la vidéo. Celle-ci peut se justifier, dans certains cas, par exemple sur les quais du métro de Paris. Mais je recommande la prudence sur la vidéo en plein air, qui coûte très cher et alimente de gros marchés dont nous ne connaissons pas les bénéficiaires.

A chaque fois que nous utilisons les statistiques policières, nous nous apercevons qu'elles ne sont pas fiables. Ainsi, la violence augmente en général dans notre société, ce qui appelle des réponses et des débats nécessaires, mais, contrairement à ce que l'on entend partout, la participation des jeunes aux actes de violences, elle, n'augmente pas. Je voterai dans le sens du rapport.

M. Christophe Béchu. - Je partage l'idée d'éviter que les chiffres prêtent à discussion, ce qui occulte le débat de fond. Je suis d'accord : il faut éviter de modifier le thermomètre quand la fièvre monte et de changer les règles, dans un domaine qui ouvre le champ à tous les excès médiatiques possibles. S'il en est un où il faut se garder de nos instincts, c'est bien celui de la sécurité. Chacun mesure, entre son émotion à un instant donné, et ce qu'elle devient après 48 heures, puis plus tard, combien le temps de la réflexion et de l'analyse des faits est indispensable.

L'Observatoire est d'autant plus nécessaire qu'il permettra, loin des réponses hâtives qui ne peuvent s'appuyer sur des réalités objectives, de bâtir les modifications législatives sur des tendances de fond, mesurables.

En revanche, je ne partage pas l'idée du moratoire sur la vidéosurveillance, au motif que, si ses effets positifs sont reconnus là où elle est installée, ce que j'approuve, on ignore les conséquences qu'elle peut entraîner ailleurs... Dès lors que des règles de protection des libertés individuelles sont fixées et que le floutage des images recueillies dans les lieux publics est techniquement possible, je préfère que l'on réfléchisse aux opérateurs, aux concessions, aux liens et aux coûts, mais que l'on ne jette pas le bébé avec l'eau du bain ! Ce n'est pas parce que le marché est concentré et a un coût élevé, qu'il faut limiter l'emploi de la vidéo là où il y a du monde, dans le métro à Paris, et en priver des zones moins densément peuplées. Je ne dis pas qu'il faut en mettre dans les villages, mais, dans les villes moyennes, même loin de Paris, il y a des endroits où ce système peut se justifier. Le moratoire est une très mauvaise idée, car il figerait tout nouveau projet, y compris ceux qui ont pris le temps de la réflexion et de la concertation, et aboutirait à un système à deux vitesses : d'une part, ceux qui ont pris de l'avance, parfois hâtivement ; d'autre part, ceux qui ont préféré prendre leur temps.

Je ne partage pas vos critiques sur le fond, en raison des garanties techniques et déontologiques qui existent. Je m'étonne que vous mesuriez le coût de la vidéosurveillance en créations de postes de policiers municipaux. J'aurais compris une référence aux policiers nationaux, j'ignorais votre préférence pour la police municipale, la sécurité étant une mission régalienne !

Mme Esther Benbassa. - Merci pour ce rapport bien énoncé, auquel je suis favorable ! Je m'étonne du paradoxe d'un gouvernement « sécuritaire », qui nous assène sans cesse ses priorités, ciblées sur certaines populations, en la matière, et qui commet, dans la pratique, tant de manquements, en réduisant le personnel, en n'enregistrant plus la délinquance touchant les cartes bancaires...

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous savons que la vidéosurveillance peut réduire la délinquance dans les lieux clos, mais toutes les études, qu'elles soient anglaises ou françaises, montrent que les résultats ne sont pas concluants ailleurs. C'est, en quelque sorte, un principe de précaution inversé. Or l'argent qu'on met là, on ne le met pas ailleurs ! Une politique efficace de lutte contre la délinquance doit être globale. L'extension de ces techniques pose problème. Même en tant que maire, je suis sceptique sur les résultats, tout en reconnaissant qu'il est difficile de résister aux tentations de l'installer, dans les parkings, par exemple. Nous avons peut-être tort de parler de vidéosurveillance en général ; comme pour les statistiques, il faudrait mener une véritable analyse coût-efficacité. Mais le tempo médiatique laisse toujours la première place à l'émotion...

Mme Esther Benbassa. - Et à l'idéologie !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je tiens à marquer mon accord, sur l'essentiel, avec le rapport de Mme Assasi.

Sur la vidéosurveillance, il importe de réaliser un diagnostic très objectif du sujet, quitte à le rendre public, tant, spontanément, nos concitoyens ont le sentiment que plus il y a de caméras, mieux c'est !

Je ne suis pas sûr que le moratoire soit pertinent en droit, dans un domaine où, aujourd'hui, les communes décident, en vertu de la loi, certes dans des conditions strictes et moyennant la réunion d'une commission départementale qu'il n'est pas toujours facile de mettre en place. En l'état, votre proposition pourrait aller à l'encontre de la libre administration des communes.

Sur la pertinence des chiffres, j'ai toujours défendu une idée, extrêmement minoritaire parmi les gouvernants et les ministres de l'Intérieur en particulier : dans une démocratie évoluée comme la nôtre, les chiffres devraient être produits par une instance totalement indépendante. Tant que le ministre de l'Intérieur publiera ces chiffres, il est évidemment juge et partie. Tous les ministres de l'Intérieur ont toujours voulu maîtriser les chiffres. Il faudrait une grande vertu républicaine...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - ...et parlementaire !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - ...pour y renoncer et accepter qu'une instance indépendante le fasse !

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Monsieur Collombat, je comprends votre question sur l'état 4 001 : le ministre ne cesse de s'y référer. Les taux d'élucidation de la police étaient de 14,72 % en 2010 pour les atteintes aux biens, 15 % prévus en 2010 ; 54,74 % pour les atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes en 2010, 58 % prévus en 2011 : pour les escroqueries et infractions économiques et financières, 45,2 % en 2010, 47 % prévus en 2011. Pour la gendarmerie, 7,85 % réalisés en 2010 et 7,5 % prévus en 2011 pour les atteintes aux biens ; 79,5 % en 2010 et 80 % prévus en 2011 pour les atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes ; 65,2 % en 2010 et 70 % prévus en 2011 pour les escroqueries et les infractions économiques et financières. Ces chiffres montrent une certaine stabilité.

Sur le développement des dépenses de sécurité des collectivités territoriales, notre commission a décidé la constitution d'une mission d'information, sur les polices municipales...

M. Pierre-Yves Collombat. - Elle devrait porter sur les dépenses de sécurité en général, dont celles des collectivités ne forment qu'une partie.

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Monsieur Lecerf, j'ai évoqué dans mon rapport le transfert de 800 postes de la police et de la gendarmerie vers l'administration pénitentiaire destinés aux transfèrements de détenus...

M. Jean-René Lecerf. - En trois ans, dont 250 pour cette année ?

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Oui.

M. Jean-René Lecerf. - Qu'il faut par conséquent déduire de la baisse des effectifs !

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - En effet !

Quant à la vidéosurveillance, nombreux sont les intervenants qui s'accordent pour dire que les taux d'élucidation sont insatisfaisants. Au-delà des clivages politiques, beaucoup s'accordent pour valider son emploi dans les lieux fermés. A l'issue des auditions que nous avons tenues, le moratoire que je propose n'exclut pas la réalisation d'une étude scientifique, qui fait cruellement défaut. Nous sommes saisis de plusieurs propositions : audit, étude scientifique, moratoire. Nous devons réfléchir à la façon dont notre commission peut porter ce sujet.

Monsieur Béchu, je me suis référé au nombre de policiers municipaux que l'abandon de la vidéosurveillance permettrait d'embaucher, car ce sont les communes qui paient !

Monsieur Lecerf, j'ai reçu M. Bauer, qui est très prolixe, et intéressant. A la commission de voir si elle peut l'auditionner.

Monsieur Mohamed Soilihi, je connais Mayotte et je comprends les colères qui s'y expriment. Nous attendons que la commission lance ses travaux sur l'outre-mer, ce qu'elle doit faire sous peu. Elle se penchera notamment sur les inégalités flagrantes qui sont constatées dans ces territoires. Le point que vous soulevez sera apporté à cette réflexion...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La commission des lois a décidé l'envoi d'une mission à Mayotte, ce sujet pourra y être envisagé.

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Monsieur Béchu, le problème de la vidéosurveillance aujourd'hui est qu'elle se développe sans contrôle. Il faut créer les conditions d'une étude sérieuse sur son efficacité. J'ai été plus sympathique dans mes appréciations que le rapport de la Cour des comptes !

M. Jean-Pierre Sueur , président. - Cela ne m'étonne pas de vous ! Les rapports de la Cour sont plutôt austères.

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Notre commission a rendu en 2008 un rapport d'information sur la vidéosurveillance, qu'il faudrait peut-être revisiter à l'aune de son développement depuis lors.

M. René Vandierendonck. - Sur le terrain, dans les collectivités, l'implantation de la vidéosurveillance se fait par convention de coopération entre la police municipale et la police nationale. De même qu'il est difficile d'opposer l'urbain et l'humain, à propos de rénovation urbaine, il s'agit ici de gestion urbaine de proximité et dans la pratique, la qualité de la coopération entre police municipale et police nationale influe beaucoup sur le succès de l'opération.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Immigration, asile et intégration - Immigration et intégration - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Corinne Bouchoux sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Immigration et intégration » de la mission « Immigration, asile et intégration »).

Mme Corinne Bouchoux, rapporteur pour avis des crédits « Immigration et intégration ». - Je signale à ma collègue Nicole Bonnefoy qui a traité hier la question des inégalités hommes-femmes que les responsables des programmes mentionnés dans le document de politique transversale relatif à l'immigration sont tous masculins. Je tiens à remercier Esther Benbassa de m'avoir encouragé à prendre en charge un rapport, alors que je croyais naïvement qu'il fallait attendre trois ans avant de prendre la parole en commission !

Je remercie mon prédécesseur, sur les travaux duquel j'ai pu m'appuyer. Longtemps lectrice de la revue Plein Droit et fille d'une mère non française ne parlant pas notre langue comme il est aujourd'hui requis par les textes, c'est avec émotion que j'aborde la présentation de ce budget.

Pour les chiffres, je renvoie aux documents et aux tableaux qui ont été distribués et feront partie de mon rapport écrit ; je vous proposerai un zoom sur les points ayant particulièrement retenu mon attention.

La politique de l'immigration repose sur deux principes : tout étranger en situation régulière doit être accueilli dans des conditions permettant un parcours d'intégration jusqu'à l'accès à la citoyenneté, faisant l'objet du programme 104 ; tout étranger en situation irrégulière doit être reconduit à la frontière, ce qui est l'objet du programme 303. Il faut y ajouter le programme 301 qui relève de l'aide publique au développement.

La mission repose sur quatre objectifs : la maîtrise de l'immigration légale ; la lutte contre l'immigration irrégulière ; l'intégration des migrants en situation régulière ; la garantie du droit d'asile, qui sera examinée par le président Sueur dans son avis présenté cet après-midi.

Il y a environ 119 000 entrées régulières permanentes d'étrangers hors Union européenne et à peu près autant de naturalisations chaque année.

L'objectif principal du gouvernement en matière d'intégration est, pour les non francophones ayant signé le contrat d'accueil et d'intégration, l'obtention du diplôme initial de langue française (DILF), pour lequel le taux de réussite de 68 % doit être atteint en 2012, contre 60 % en 2010, ne concernant que 23,7 % des entrants. Pour la naturalisation, le passage du niveau A1 au niveau B1 risque d'éloigner certaines femmes dont le niveau est très bas à l'arrivée en France. Comme nous l'ont fait remarquer certaines associations, ce n'est pas très égalitaire, même si l'intention est louable.

La loi du 16 juin 2011 relative à l'immigration, l'intégration et la nationalité, est en cours d'application. Désormais, l'évaluation du niveau linguistique est sous-traitée à l'extérieur des préfectures. C'est plus simple, mais cela entraîne une marchandisation, sur laquelle ne manqueront pas de prospérer des officines diverses.

Les emplois « équivalents temps plein » (ETP) de l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) passent de 820 en 2011 à 835 au budget 2012, ce qui s'accompagne d'une politique volontariste en matière de productivité. Le service des naturalisations est passé de 156 ETP en 2009 à 136 cette année, 126 ETP sont inscrits au projet de budget : il s'agit donc de faire plus avec moins.

La suppression du ministère de l'immigration et son remplacement par le secrétariat général à l'immigration et à l'intégration au ministère de l'intérieur a permis des économies d'échelle, avec une réduction de 612 ETP en 2011 à 587 au budget 2012. C'est positif. Les actions sont ainsi ventilées : 17 % vont à l'accueil des primo-arrivants, 53 % à l'intégration des étrangers en situation régulière, 11 % à l'installation et à l'accès à la nationalité, 18,7 % à l'intégration des réfugiés.

Il y a un fossé entre les réalités vécues sur le terrain, les urgences repérées et les objectifs du ministère, centrés sur les immigrés en situation régulière et l'intégration. Une politique privilégiant l'acquisition de la nationalité peut-elle aller de pair avec une citoyenneté de résidence, l'intégration devant davantage mettre l'accent sur l'accès à la formation, à l'emploi, au logement et à la santé, plutôt que sur l'acquisition d'un niveau de langue.

L'accroissement des responsabilités des préfectures ne s'accompagne pas d'une augmentation de leurs crédits. Le manque de moyens humains et les difficultés des centres d'accueil se ressentent. Je me demande si une mission d'information sur les capacités d'accueil des services des étrangers dans les préfectures ne pourrait pas être constituée.

Sur les étudiants étrangers, malgré les précisions apportées ici par le ministre, j'ai reçu confirmation hier que, sur les 462 dossiers suivis par la conférence des grandes écoles, seuls 60 avaient obtenu une réponse positive. J'attire solennellement l'attention sur le préjudice très grave qui est porté à l'image de la France, qui a promis à ces étudiants le droit à une première expérience professionnelle et le leur refuse aujourd'hui. C'est une atteinte importante au rayonnement de la France au moment où l'on n'a jamais autant parlé de société de la connaissance.

La cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) présente de belles expositions, mais il serait intéressant d'examiner de plus près son travail. Elle détient le monopole de la représentation sur l'immigration. Mais se pose la question de l'accès : tout le monde ne vit pas en région parisienne, son action devrait être relayée sur le territoire.

Je m'interroge sur le coût de la politique d'éloignement : rien que pour les aéronefs, il s'élèverait à 1 750 000 euros.

L'angle mort de la politique d'immigration est formé par les migrations climatiques, qui ne manqueront pas de se développer.

Je regrette le déséquilibre entre les 85 millions d'euros consacrés à la lutte contre l'immigration clandestine et les 41 millions d'euros destinés à l'intégration. Je déplore la baisse de 7,6 % des crédits de l'Ofii, qui illustre un réel désengagement de l'Etat, au profit de ressources fiscales assises sur les titres de séjour payés par les immigrés eux-mêmes. Où est la politique d'hospitalité, même si la conjoncture budgétaire est difficile ?

Je souligne l'insuffisance des moyens de l'Ofpra, de la cour nationale du droit d'asile (CNDA) et les difficultés d'accueil des mineurs isolés, notamment en Seine Saint-Denis.

Je m'interroge sur le coût politique et économique de la suppression du ministère de l'immigration, de l'identité nationale et du développement solidaire et de l'intégration du secrétariat général à l'immigration et à l'intégration au sein du ministère de l'intérieur. Les économies réalisées sont modestes.

Je m'interroge aussi sur la politique du ministère de l'intérieur à l'égard des étudiants étrangers, véritable retournement qui ne dit pas son nom, sur les modifications législatives de la procédure d'éloignement, sur lesquelles je souhaiterais que nous travaillions, enfin, sur la politique internationale et européenne menée depuis le Printemps arabe. La fermeture de certaines frontières de l'espace Schengen mérite toute notre attention, en lien avec d'autres commissions.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci de la précision et de la présentation de votre rapport. Examiner ce qui se passe dans les préfectures est une très bonne idée, mais sans proposer un nouveau rapport d'information, vous pouvez, en votre qualité de rapporteur, mener vos investigations, en programmant des visites de préfecture tout au long de l'année, et en vous faisant accompagner d'un ou deux collègues.

M. Jean-Yves Leconte. - Je tiens à vous féliciter pour votre rapport, qui met en évidence les points sensibles de la politique d'immigration. 32 millions d'euros sont utilisés pour reconduire les étrangers en situation irrégulière. Parmi eux, il y a des enfants scolarisés, des personnes intégrées, qui ont un travail : quelle est la légitimité de cette politique ?

Le programme 301, dit de « développement solidaire et d'immigration » est un outil du ministère de l'intérieur, qui n'a aucune vocation d'aide publique au développement. Ses moyens sont mis en oeuvre par le ministère chargé de l'immigration, sous sa responsabilité. Le ministre de l'intérieur dispose de ces financements pour « acheter » les accords de gestion concertée des flux migratoires avec les gouvernements des pays d'origine. Ces 28 millions d'euros devraient être réintégrés dans le programme 301.

Le réseau mondial d'attribution de visas ne dispose pas de beaucoup de crédits. Ceux qui sont destinés à l'investissement, en 2012, iront en priorité à la sous-traitance du recueil des données biométriques. L'externalisation peut être la source de fuites ou d'errements. Les opérateurs se financent en taxant chaque demandeur de 20 à 30 euros, ce qui est très rentable. Certes, la qualité d'accueil est améliorée, mais c'est une mission de service public que le blocage des emplois et la politique immobilière des consulats ne permettent plus d'assumer. Ce sont des entreprises indiennes qui traitent les demandes de visas. Les marchés ne sont pas attribués en toute transparence. Certes, les demandeurs constatent des effets positifs, mais, dans les pays où la démocratie n'est pas parfaite, cette politique n'est pas exempte de risques. Pour les demandes politiquement sensibles, ce désengagement du service public pose un réel problème.

La politique d'accueil des étrangers est de plus en plus financée par ceux-ci. Ces nouveaux moyens n'abonderont le budget de l'Ofii que dans la limite de 122 millions d'euros, le surplus ira au budget général, alors qu'il y a tant de besoins pour améliorer l'accueil des étrangers. Quelques mairies reçoivent les résidents étrangers pour le renouvellement de leurs cartes de séjour, il serait nécessaire d'étendre ces expérimentations, pour éviter qu'ils aient à passer en préfecture, en transférant les moyens correspondants aux mairies.

Quant aux étudiants, il y a un décalage complet dans la procédure de Campus France, qui réalise toute une analyse pseudo-pédagogique sans avertir le demandeur des conditions qu'il doit remplir, et notamment du minimum de ressources dont il doit disposer, qui a été augmenté. Ce n'est pas scandaleux en soi, ce qui l'est, c'est la manière : en septembre, sans information préalable, le refus est notifié. Des refus auraient pu être évités si les candidats avaient pu s'organiser.

Mme Catherine Tasca. - Je salue la qualité de ce rapport sur un thème qui fera l'objet d'une réflexion à long terme de la commission. Je souscris à vos remarques sur les étudiants étrangers. Nous allons à rebours de tout ce qui a été raconté sur la société de la connaissance et l'ouverture des frontières aux personnes qualifiées.

La situation des services d'accueil des étrangers dans les préfectures est un thème de travail pour les mois à venir. Depuis des années, se développe dans nos départements une situation insupportable. Le personnel des préfectures a fourni des efforts considérables pour améliorer l'accueil, mais souvent, les problèmes d'effectifs et de locaux l'ont rendu intolérable.

Il est temps de faire le point sur les accords de gestion concertée qui recouvrent les accords relatifs à la réadmission sans comporter aucun volet d'aide au développement sérieux.

Nous continuons de parler d'immigration, mais, dans notre pays comme chez nos voisins, se pose la question des migrations, qui sont appelées à s'étendre à la planète entière, en raison des inégalités de développement, des guerres, etc. Nous devrions réfléchir à ces flux mondiaux, qui ne se limitent pas à des problèmes d'entrée sur le territoire. Vous avez très justement évoqué la situation de l'espace Schengen. J'approuve totalement votre rapport.

Mme Esther Benbassa. - Merci de cet exposé très précis. J'ai donné une conférence de presse sur les étudiants étrangers avec Bariza Khiari la semaine dernière . Cette nouvelle politique de la France est préjudiciable, je le dis en tant qu'universitaire. Nos étudiants de qualité partent. Voyez les universités américaines, qui savent accueillir les grands cerveaux, dont leurs centres de recherche et leurs grandes compagnies ont besoin ! Nous sommes en train de porter préjudice à notre nation, alors que les prix Nobel américains ont des noms à consonances hongroise, polonaise...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Chinoise !

Mme Esther Benbassa. - Nous nous privons des jeunes talents, alors que nous n'avons pas tant d'étudiants de qualité, les meilleurs préférant déjà les Etats-Unis ou l'Allemagne ! Ceux qui arrivent ici, nous n'arrivons pas à les retenir. J'appelle ce masochisme l'exception française !

J'ai travaillé avec la CNHI. J'ai rompu tous mes contrats depuis un an et demi, après la nomination d'un directeur par le gouvernement et le cabinet de M. Sarkozy, qui relisait et censurait tous nos textes avant publication, ce qui est intolérable ! Cet établissement est devenu une petite agence qui fait vivre certaines personnes mais ne fait rien pour l'immigration. Les groupes scolaires qui s'y pressent y vont pour l'aquarium tropical situé au sous-sol du palais de la Porte dorée !

M. Jean-René Lecerf. - Difficile de parler de l'immigration sans évoquer l'asile, ce sont l'envers et le revers d'une même médaille... La France est non seulement le pays qui reçoit à la fois le plus de demandes après les Etats-Unis, mais aussi celui qui accorde le plus largement le droit d'asile. Et, pour les personnes déboutées, nous procédons très peu aux éloignements.

Des problèmes financiers à l'Ofpra ? Pour y représenter le Sénat depuis de longues années, je ne m'en étais pas aperçu... En revanche, la CNDA connaît, elle, des difficultés.

Enfin, s'agissant de la « circulaire Guéant », qui prévoit d'éloigner des étudiants étrangers diplômés souhaitant acquérir une expérience professionnelle en France, je ne désespère pas que nous parvenions à trouver un large accord pour la remettre en cause !

M. Jean-Pierre Michel et Mme Esther Benbassa. - Merci !

M. François Zocchetto. - En ces matières, gardons-nous de toute approche caricaturale qui susciterait l'incompréhension de nos concitoyens... Oui, nous allons assister à un développement des migrations. C'est le sens de la mondialisation : avec le développement des transports et de la communication, chacun peut désormais savoir ce qui se passe à l'autre bout de la planète. A partir de ce constat, qui est partagé, il y a lieu de s'interroger : comment un pays démocratique qui tient à sa politique sociale comme le nôtre peut-il s'adapter à cette évolution ?

L'explosion des coûts liés à l'accueil des mineurs isolés, un point passé sous silence dans le rapport, ne saurait être éludé au Sénat, la chambre qui représente les collectivités territoriales. La Mayenne, située à quelque 150 km de Paris, fait face à des flux très organisés : les jeunes, auxquels les passeurs retirent leurs papiers d'identité, descendent du train ; ils sont pris en charge par la police, puis par des associations avant que le département ne soit contraint de prendre le relais. Ce phénomène s'observe également dans le Maine-et-Loire et l'Ille-et-Vilaine que connaît mieux notre rapporteur. Les conseils généraux ne peuvent plus faire face ! Mon département, qui compte 300 000 habitants, doit leur réserver pas moins de 2 millions d'euros en 2012. De fait, leur nombre ne cesse d'augmenter : une multiplication par deux cette année, comme l'an dernier ! Devant cet effet boule de neige, nous devons tirer la sonnette d'alarme. Faut-il demander des crédits supplémentaires à l'État ? Difficile dans le contexte budgétaire actuel ... Oui, la France a une tradition d'accueil et d'intégration. Du reste, le Sénat compte plus de parlementaires issus de l'immigration que l'Assemblée nationale. Sans doute faut-il y voir les vertus du suffrage universel indirect... Pour autant, cela ne nous exonère pas de lutter contre des phénomènes dont les mineurs sont les premières victimes.

Je partage l'avis de M. Lecerf : la règlementation sur les étudiants étrangers est inadéquate. Et ce, pour la simple raison que la formation est question d'alternance. Pour être véritablement opérationnel dans son métier, l'étudiant doit acquérir une première expérience.

Mme Éliane Assassi. - Je souscris aux excellentes préconisations de notre rapporteur. Ce budget illustre l'inadmissible politique d'immigration du Gouvernement, une politique de surcroît coûteuse et surtout au service d'une idéologie. Cela explique d'ailleurs son échec.

L'accueil en préfecture ? Le problème ne s'arrête pas à la Seine-Saint-Denis ; tout le territoire est concerné, y compris l'outre-mer. Le travail des personnels n'est pas en cause, ce sont les moyens qui manquent. Nous devons mener une réflexion globale à ce sujet.

Même remarque concernant les mineurs isolés : le problème dépasse mon département. Interrogeons-nous d'abord sur les raisons qui poussent ces mineurs toujours plus nombreux à quitter leur pays dans des conditions dramatiques, pour gagner la France qu'ils n'atteignent parfois jamais. L'État doit respecter ses engagements internationaux, c'est à lui de les accueillir et de les protéger. Là encore, nous devons être une force de proposition.

Je me réjouis des propos de M. Lecerf sur la « circulaire Guéant ». Mme Borvo Cohen-Seat, Mme Gonthier-Maurin et moi-même avons interpellé le Gouvernement à plusieurs reprises à ce sujet ; en vain.

Pour terminer, quelques mots de l'outre-mer. Les conditions d'accueil des étrangers dans les centres de rétention à Mayotte, où je me suis rendue, sont particulièrement inacceptables : les gens sont entassés les uns sur les autres. A notre commission de lancer la réflexion.

M. Christian Favier. - L'accueil des mineurs isolés ne peut pas relever des seules collectivités territoriales, contrairement à ce qu'affirme le ministre. Mon département a dû lui consacrer 3,5 millions dans son budget ! N'y voyez pas un refus en soi de ces jeunes qui, souvent, ne présentent pas de difficultés de comportement. Au contraire, leur volonté d'intégration est forte et, lorsqu'ils sont scolarisés, ils réussissent plutôt bien. Il faut donc y insister : la politique d'immigration est une compétence de l'État.

Le constat est partagé sur les conditions d'accueil dans les préfectures. A Créteil, les gens arrivent la veille pour faire la queue le lendemain...

Mme Esther Benbassa. - ...et paient parfois d'autres personnes pour faire la queue !

M. Christian Favier. - Malgré les mesures prises, la situation reste inacceptable parce que nous faisons face, aujourd'hui, aux conséquences de la RGPP. Pour trouver des améliorations, notre commission aurait tout intérêt à recevoir les délégations syndicales des personnels de préfecture.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le placement des enfants en centre de rétention est interdit au regard de la Convention internationale des droits de l'enfant ; c'est notre devoir de législateur que de le rappeler à l'État. Cela ne signifie pas que j'approuve la séparation des mineurs d'avec leurs parents...

M. Jean-Jacques Hyest. - Ah, quand même !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - ..., mais que je recommande de placer les familles en attente ailleurs qu'en centre de rétention.

M. Thani Mohamed Soilihi. - J'approuve totalement le rapport de Mme Bouchoux : notre politique de l'immigration est totalement inefficace depuis de longues années. A Mayotte, l'État met pourtant les moyens : 70 millions chaque année pour la lutte contre l'immigration clandestine. Rien n'y fait ; il doit accorder des rallonges budgétaires tous les ans. Il est grand temps de changer de politique !

M. Jean-Jacques Hyest. - Pour quoi faire ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Concernant les mineurs isolés, on estime leur nombre à 6 000 dans mon département, un chiffre logique pour un département qui concentre les deux tiers des expulsions de notre pays.

Mme Corinne Bouchoux, rapporteur pour avis. - Les mineurs isolés, question dont M. Béchu est devenu le spécialiste, seraient au nombre de 6 000 à 10 000 en France, selon les estimations. Le ministère de la Justice a créé un groupe de travail sur ce sujet, signale M. Alfonsi dans son rapport. Peut-être pourrions-nous également aborder la question sous cet angle ainsi que celui des enfants en centre de rétention, dans une approche plus humaine.

La détérioration de l'accueil en préfecture s'explique effectivement par l'effet de ciseaux de la RGPP. Je compte m'inspirer des méthodes qu'a développées M. Lecerf dans son rapport sur les prisons pour effectuer un tour de France des préfectures cette année.

La commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission relatifs à l'asile et à l'intégration.

Loi de finances pour 2012 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat - Programme Vie politique, cultuelle et associative - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Gaëtan Gorce sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Vie politique, cultuelle et associative » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »).

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Merci à M. Anziani d'avoir accepté que je rapporte à sa suite le programme « Vie politique, cultuelle et associative » qui recouvre, pour l'essentiel, les crédits liés à l'application de la loi de 1901 sur la liberté d'association, de la loi de 1905 sur la séparation de l'Église et de l'État ainsi que des lois plus récentes sur le financement de la vie politique et les campagnes électorales. Ceux-ci connaissent une très nette augmentation, aussi bien en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement. Elle atteint 230 %, ce qui est logique en période pré-électorale.

La nation est-elle prête à accorder à une vie démocratique transparente les moyens nécessaires ? Le cadre législatif a profondément évolué depuis le début des années 1980. Près de treize lois ont été votées, signe de l'attention du législateur mais aussi de la difficulté à mettre en oeuvre un dispositif complètement satisfaisant. En 2012, le financement des partis représente près de 80 millions d'euros, celui des campagnes électorales environ 340 millions ; mais là n'est pas l'essentiel. L'important est de chercher, après les travaux du groupe de travail de la commission auquel vous avez participé Mme Borvo Cohen-Seat, à combler les failles de notre système pour une législation plus rigoureuse et plus efficace.

Les micro-partis se sont multipliés ces dernières années. Ces organisations se placent sous l'empire de la loi électorale pour bénéficier de ses avantages, sans qu'il soit toujours possible de clarifier leurs échanges de ressources avec d'autres formations politiques. De fait, la commission nationale de contrôle des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) ne peut pas, parce que la loi l'en empêche, poursuivre ses investigations au-delà des incohérences manifestes dans le périmètre contrôlé. Le Conseil d'Etat en a d'ailleurs tiré les conséquences dans ses décisions. Il est impossible à la CNCFP de demander à un parti de préciser les sommes qui transitent vers une autre formation politique et pour quelles missions. Cette remarque vaut également pour les dépenses électorales. Bien que les sommes soient relativement modestes, elles introduisent de l'opacité dans un dispositif dont la clarté devrait être totale.

Autant nous avons réussi à encadrer les dons, autant persiste une totale liberté quant aux cotisations. Or ces dernières représentent la principale ressource des partis... L'autonomie des partis et la liberté du citoyen d'y adhérer en toute confidentialité expliquent cette absence de contrôle. Pour autant, celle-ci fait obstacle à une surveillance cohérente des montants exacts attribués aux partis politiques, directement ou indirectement. Cette situation est fort préjudiciable quand existent des déductions fiscales, qui atteignent 20% du montant du revenu imposable, sur des dons plafonnés à 7 500 euros par an et par parti et à 4 600 euros par candidat. Il n'y a pas de raison d'interdire à un contribuable de financer plusieurs formations et plusieurs candidats s'il le souhaite. En revanche, ce n'est pas à l'État, par le biais de la déduction fiscale, d'encourager une prodigalité qui n'est manifestement pas inspirée par la plus grande cohérence idéologique. Encore une fois, la solution passe par le renforcement des pouvoirs d'investigation de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Je précise que cette commission ne se plaint ni de ses ressources ni de son organisation. Tout au plus s'inquiète-t-elle de l'élection des conseillers territoriaux, une inquiétude que le Sénat devrait s'employer à lever définitivement... En revanche, la limitation de ses prérogatives par le Conseil d'État est clairement contraire à l'article 4 de notre Constitution aux termes duquel la liberté des partis à se former et à fonctionner s'exerce dans le respect des principes de la souveraineté nationale et de la démocratie.

Au nom de la souveraineté nationale, il faut, au reste, s'inquiéter de certaines dispositions sur le financement des campagnes électorales, à commencer par celles relatives à l'élection des nouveaux députés représentant les Français de l'étranger, décidée lors de la révision constitutionnelle de 2008. Celle-ci entraîne un surcoût de plus de 8 millions d'euros. Surtout, la commission des comptes se dit incapable de vérifier de manière satisfaisante la régularité des opérations électorales, notamment dans les pays où la conversion monétaire est impossible. Soyons-en conscients.

En outre, l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, a réduit le taux de remboursement de 5%. Cette mesure nécessitera, pour l'élection présidentielle, un projet de loi organique qui alourdira le calendrier parlementaire sans donner entière satisfaction. D'une part, parce que le processus est déjà enclenché depuis le 1er juin ; d'autre part, parce que la diminution des dépenses remboursables favorisera les candidats qui peuvent mobiliser des ressources propres. J'ajoute : il est surprenant d'abaisser un plafond que les candidats ont déjà tant peiné à respecter lors des dernières élections. C'est particulièrement vrai pour la présidentielle qui exige d'importants investissements.

D'où, peut-être, les débats vifs de ces derniers mois sur la manière dont certains comptes de campagne ont été alimentés, bouclés, contrôlés. Un ancien président du Conseil constitutionnel, assisté d'un ancien « sage », a même déclaré avoir considéré valides des comptes qui ne l'étaient pas... Faut-il prévoir un contrôle en amont des infractions ? Quoi qu'il en soit, la situation actuelle présente de forts inconvénients. Qu'un candidat soit soupçonné de dépendre de ressources provenant d'État étrangers est de nature à mettre en cause la crédibilité de son action, mais aussi de sa capacité à représenter la France. Le législateur a donc intérêt à prendre toutes les garanties nécessaires, dans les limites du raisonnable. Je suggère que le Sénat réfléchisse à la constitution d'un groupe de travail ou d'une commission d'enquête afin d'étudier les principaux contournements de la législation.

Quelles sanctions prévoir en aval ? Une question fort délicate, pour la plus haute élection qui soit, car elle pourrait conduire à invalider le suffrage universel. Comment sanctionner un chef d'État élu ?

M. Jean-Jacques Hyest. - En l'envoyant devant la Haute cour de justice !

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - La seule réponse passe par l'article 68 de la Constitution relatif à la destitution du Président de la République, pour autant qu'on puisse la mettre en oeuvre... Nous attendons toujours l'adoption de la loi organique afin que la République, si une telle hypothèse devait se présenter, ne reste pas impuissante devant des faits qui, par leur ampleur, sapent la confiance de nos citoyens dans l'élection.

Accordons-nous les moyens adéquats à la lutte contre les dérives sectaires ? M. Anziani a beaucoup oeuvré pour sensibiliser la Haute assemblée à l'activité de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes). Laquelle se heurte à des difficultés pratiques dans sa coopération avec les préfectures, quoi qu'en ait dit le ministre de l'Intérieur devant notre commission. Conforter la volonté de coopération est dans l'intérêt bien compris des deux parties, je ne manquerai pas de le souligner dans le rapport. Cette mission s'appuie sur une cellule d'assistance et d'intervention en matière de dérives sectaires (Caimades), composée de policiers et de gendarmes. En quelques années, ses effectifs sont passés de 7 à 4, et plus aucun gendarme ! Bien que nos finances soient en péril, notre note AAA ne sera certainement pas mise en péril si nous maintenons ces ETPT. Il faut donner à la mission les moyens de son action, rappelons-le au Gouvernement, surtout qu'ils ne sont pas disproportionnés...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Très bien ! Nous interpellerons le ministre sur ce point en séance.

M. Jean-Yves Leconte. - Le surcoût du financement de la campagne électorale des onze députés des Français de l'étranger est, en grande partie, lié à l'établissement des listes électorales. Les consulats, depuis plusieurs années, n'ont pas eu les moyens de les actualiser. Autre explication, le vote électronique, qui est indispensable quand les électeurs habitent parfois à des milliers de kilomètres de leur bureau de vote, coûte cher. Le Gouvernement devra d'ailleurs s'assurer de sa totale sécurisation, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui.

La loi autorise déjà des personnes physiques étrangères à financer la campagne électorale. Cette disposition devient indispensable avec la création des onze députés : les Français de l'étranger sont souvent fiscalisés hors de France ! En revanche, il faudrait préciser, pour éviter les dérives constatées dans le passé, les conditions dans lesquelles des personnes qui sont, par nature, incontrôlables peuvent participer à l'activité politique en France.

Soit dit en passant, nous sommes très préoccupés par le financement public indirect sur lequel s'appuie le ministre des transports et candidat de l'UMP pour faire campagne dans la vaste circonscription, qui va de Mourmansk à Wellington. Cela pose un vrai problème d'égalité entre les candidats.

M. Jean-Jacques Hyest. - La lutte contre les dérives sectaires est un long cheminement, je l'ai suivie depuis le début. Notre pays n'a pas encore tout à fait conscience des dégâts causés par les sectes ; la justice n'est pas très allante. Les relations avec les préfectures vont s'améliorer. En fait, le vrai problème se situait au niveau des services d'information générale, autrefois du ressort des renseignements généraux, dont les services de police n'avaient pas fait une priorité depuis leur rattachement à la direction de la sécurité publique... La cellule doit absolument compter des gendarmes. Les sectes ne s'installent pas seulement en centre-ville ! Les maires ruraux le savent bien, eux qui redoutent que telle ou telle grande propriété de leur commune soit reprise par une secte déguisée sous les traits d'une association.

Quant au reste, notre pays a accompli des progrès considérables sur la moralisation du financement de la vie politique. La situation est loin d'être meilleure en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis. Que faire en cas de dépassement pour la présidentielle ? Voilà la vraie question. Dans les autres cas, les plafonds sont toujours respectés. Le contrôle par la commission nationale des comptes de campagne ? Il s'assimile à celui pratiqué par les experts-comptables. Qui n'a pas été épinglé pour une simple erreur de ligne ? Des améliorations sont toujours possibles, mais attention de ne pas porter atteinte au principe de la confidentialité. Des déclarations au fisc ? Ne dépassons pas certaines limites... Les déductions fiscales sont, à mon sens, la dépense fiscale la plus utile qui soit : grâce à elles, partis et associations ont un financement normal. Enfin, s'agissant des micro-partis, une décision du Conseil constitutionnel, me semble-t-il, a tranché en supprimant le seuil de 1% que nous avions introduit, lorsque j'étais jeune député. Nous voulions éviter que n'importe quelle association pour la défense des droits des animaux, qui satisferait à des critères simples, obtienne de confortables financements durant cinq ans.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Inspirons-nous du rapport du groupe de travail de notre commission pour améliorer le contrôle des comptes de campagne. S'il ne m'avait pas donné totale satisfaction, il présentait le mérite d'être consensuel. Nous ne pouvons pas accepter ces cercles d'amis, sur lesquels la commission des comptes avait attiré notre attention, qui se forment autour d'un candidat. Ils sont, en réalité, des subdivisions de grands partis.

A propos du financement des partis, nous sommes très favorables à une nouvelle répartition entre la part liée au pourcentage de voix et la part relative au nombre de parlementaires. La droite refusant jusqu'ici la proportionnelle, cette situation désavantageait les petites formations politiques.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur pour avis. - Nous reviendrons sur l'élection des députés des Français de l'étranger, une question sur laquelle le ministre lui-même reconnaît son embarras. D'ailleurs, le dispositif qui devait accompagner cette innovation n'est toujours pas publié.

Précisons que ce n'est pas la Miviludes, mais sa cellule qui voit ses effectifs diminuer. Peut-être faut-il envisager un courrier du président de la commission au ministre de l'Intérieur ?

Certes, monsieur Hyest, notre système fonctionne globalement bien. Pour autant, pouvons-nous nous satisfaire des récentes déclarations, mises en cause et enquêtes judiciaires plus ou moins avortées sans se demander s'il n'y pas, derrière, des pratiques autrefois généralisées que nous ne pouvons plus tolérer ? La suppression pure est simple des micro-partis n'est pas envisageable au nom de la liberté de choix. En revanche, la transparence devra être totale sur les mouvements financiers entre les formations politiques, ce qui nous renvoie au renforcement des pouvoirs de la commission des comptes.

Outre la baisse des plafonds et celle des moyens dévolus à la cellule d'appui à la lutte contre les sectes, je regrette que la réflexion sur la transparence de la vie politique soit au point mort. Voilà qui motive l'avis défavorable que je propose à la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Grâce à la nouvelle répartition des avis budgétaires, nous avons entendu ce matin également quatre excellents rapports. Je m'en réjouis.

La commission donne un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Sécurité civile - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Sécurité civile »).

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - En préliminaire de la présentation de mon avis budgétaire, je souhaiterais -au nom de la commission des lois- rendre hommage à tous les personnels de la sécurité civile, aux sapeurs-pompiers volontaires et professionnels, à tous les secouristes, à tous ces acteurs incontournables qui, au péril de leur vie, s'engagent au quotidien pour sauver celle des autres.

En 2010, 14 sapeurs-pompiers sont morts en service et depuis le début de l'année 2011, 6 sapeurs-pompiers ont perdu la vie.

J'aimerais également exprimer, avec force, mon indignation face aux inadmissibles agressions dont font l'objet nos sapeurs-pompiers. En 2009, 1.080 pompiers en ont été victimes et en 2010, 1.155.

Deux événements ont marqué l'année 2011 : le premier, la catastrophe nucléaire de Fukushima au Japon aura permis d'évaluer notre propre système de défense contre la menace nucléaire. Le second résulte du vote, par le Parlement, du statut des sapeurs-pompiers volontaires qui devrait préserver le modèle français de l'organisation des secours.

Pour en renforcer encore l'efficacité, l'Etat, garant de sa cohérence au plan national, s'est réorganisé au niveau central pour mieux coordonner préparation à la crise et gestion des événements : ainsi est née le 7 septembre la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises.

Dans un premier temps, je rappellerai que la sécurité civile est une responsabilité partagée entre l'État et les collectivités locales.

Les moyens mis en oeuvre dépassent le montant des crédits inscrits dans la mission qui ne financent que les seules actions du ministère de l'intérieur, à l'exclusion de celles des autres administrations de l'Etat et surtout de l'intervention des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).

L'Etat intervient à plusieurs niveaux. -je ne développerai pas ici- : ministère de l'intérieur, ministère de l'écologie, ministère de l'agriculture, ministère de la santé. Météo-France est chargée d'anticiper l'arrivée et le développement des phénomènes météorologiques dangereux et d'améliorer la qualité de la prévision météorologique.

Deuxième intervenant, les collectivités locales financent 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS. Les dépenses d'investissement s'y ajoutent. Au total, ce sont 5,5 milliards d'euros pour l'ensemble des dépenses des SDIS représentant plus de cinq fois le montant total des crédits mobilisés par l'Etat.

Sur le pilotage national de la sécurité civile, la mission Sécurité civile regroupe les crédits finançant à ce titre les actions du ministère de l'intérieur.

Elle est composée de deux programmes dédiés à la protection des populations et à la gestion de crise -activités opérationnelles et de soutien- : le programme 161 Intervention des services opérationnels ; le programme 128 Coordination des moyens de secours.

Le budget de la mission s'élève à 420,3 millions d'euros en AE, soit - 8,57 % par rapport à 2011 et à 448,4 millions d'euros en CP, en progression de 3,12 %.

Pour 2012, les priorités visent à la modernisation des infrastructures. Quelques exemples : mise en fonctionnement de l'unité mobile de démantèlement des munitions identifiées, poursuite du programme de refondation du service de déminage et de la mise en oeuvre des recommandations du livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Plusieurs grands projets seront également poursuivis au cours du même exercice : montée en puissance du centre de formation commun civilo-militaire en matière de NRBC-E, achat d'un deuxième véhicule d'identification et de prélèvement pour le risque biologique, début du déploiement du système d'alerte et d'information de la population (SAIP).

La contribution à la maîtrise des dépenses de l'Etat emprunte trois voies :

- la diminution des crédits de fonctionnement de 2,5 %, à l'exception des dépenses directement liées à l'activité opérationnelle ;

- la réalisation des mesures RGPP (optimisation de la maintenance et de la rationalisation des bases hélicoptères de la direction générale de la gendarmerie nationale et de celles de la sécurité civile, que j'avais exposée l'année dernière ; rationalisation du schéma d'implantation des centres de déminage...) ;

- l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite qui se traduira pour 2012 par la suppression de 23 emplois pour un schéma d'emplois de 2.464 ETPT.

Le programme 161-intervention des services opérationnels- est doté, pour 2012, de 265,05 millions d'euros en AE en hausse de 2,13 %, et de 270,07 millions d'euros en CP, en augmentation de 2,01  %.

La participation de l'Etat à la lutte aérienne contre les feux de forêts : on constate une diminution des surfaces incendiées et du nombre de feux, qui s'explique par une présence accrue au sol, un quadrillage préventif, le débroussaillement, l'interdiction d'accès aux massifs forestiers les jours à risque,  une surveillance aérienne adaptée aux risques, le dimensionnement du nombre des avions en lutte et des conditions météorologiques peu favorables au développement des feux.

La répression des incendiaires est facilitée par la constitution de cellules pluridisciplinaires de recherche des causes : police, gendarmerie, sapeurs-pompiers, agents forestiers travaillent ensemble.

Trois projets d'équipement sont destinés à contribuer  au renforcement de la veille et de l'alerte précoce sur l'ensemble des risques, en particulier des catastrophes à cinétique rapide :

- le centre national d'alerte aux tsunamis (CRATANEM) ;

- la capacité d'identification et de réaction aux risques NRBC-E ;

- le système d'alerte et d'information de la population (SAIP).

La réalisation du projet de SAIP est prévue sur 7 ans (2009-2016). En 2012, débutera le déploiement de l'ensemble des équipements.

Deux dossiers sont confortés. Je ne peux que féliciter le ministère pour cet engagement. L'an dernier, le ministère de l'intérieur s'était retiré de deux dossiers majeurs : le projet de CRATANEM et l'ENSOSP (école nationale de formation des officiers de sapeurs-pompiers). J'avais alors exprimé ma crainte, pour l'avenir, de cet établissement.

Aujourd'hui, la participation de l'Etat au fonctionnement de l'ENSOSP  est pérennisée : le président de la République l'a annoncé le 17 mars 2011 en inaugurant le pôle pédagogique de l'école à Aix-en-Provence.

Le Gouvernement a tiré les conséquences de la catastrophe survenue au Japon en réinscrivant la participation financière du ministère de l'intérieur au projet de budget du CRATANEM installé sur le site du CEA dans l'Essonne. L'année dernière, la contribution du ministère de l'intérieur avait été gelée. Il a fallu une catastrophe pour que les choses se débloquent.

Les crédits inscrits au Fonds d'aide à l'investissement des SDIS (FAI) diminuent encore selon le mouvement amorcé en 2007. L'enveloppe inscrite, à ce titre pour 2012, est fixée à 18,36 millions d'euros en AE et CP (contre 21,36 millions d'euros en 2011 soit - 14,04 %, lié à la pérennisation de l'ENSOSP).

En 2010, 80,67 % des crédits du FAI ont été attribués aux transmissions et à l'informatique, dont 88,30 % pour le financement des équipements complémentaires à ANTARES.

Un décret du 10 mai 2011 prévoit la participation des services utilisateurs au fonctionnement, à la maintenance, au renouvellement et aux évolutions de l'INPT. La contribution totale des SDIS déjà raccordés à ANTARES s'élève à 7,1 millions d'euros pour 2011.

Un dossier qui ne me semble pas du tout réglé : l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés par les SDIS. J'y reviens chaque année jusqu'à obtenir peut-être un jour satisfaction.

Les SDIS sont soumis à l'obligation d'emploi de 6 % de personnels handicapés. Or, leurs agents sont, pour l'essentiel, des sapeurs-pompiers professionnels qui doivent satisfaire à des conditions d'aptitude médicale.

Certaines entreprises du secteur privé bénéficient d'une minoration de leur contribution lorsqu'elles emploient plus de 80 % de salariés occupant des emplois nécessitant des aptitudes physiques particulières. Les SDIS n'en bénéficient pas et, à ce titre, payent des pénalités importantes.

Un assouplissement est intervenu avec une circulaire du 26 octobre 2009 qui permet aux SDIS de comptabiliser dans les effectifs déclarés, au titre de l'obligation d'emploi, au fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique (FIPHFP) l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels bénéficiant d'une affectation non opérationnelle.

J'ai interrogé les SDIS sur les difficultés rencontrées pour honorer leur obligation d'emploi. Sur la vingtaine de réponses obtenues, seul un SDIS -celui du Bas-Rhin- n'éprouve aucune difficulté à s'acquitter de son obligation.

J'inviterai l'ensemble de mes collègues à se reporter à un focus sur le sauvetage en mer introduit dans mon rapport écrit. C'est une belle expérience.

Au bénéfice de ces observations, je vous invite à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission sécurité civile à l'instar de ce qu'a conclu la commission des finances.

Mme Corinne Bouchoux. - Je remercie notre rapporteur pour la clarté de sa présentation et je m'associe à son hommage. Toutefois, nous ne partageons pas la totalité de son optimisme en matière de sécurité nucléaire, à la suite de la catastrophe de Fukushima. Nous ne pouvons pas opérer un déni de réalité sur cette question.

M. Michel Delebarre. - Je m'associe à l'hommage rendu par notre rapporteur à l'action de nos sapeurs-pompiers.

Que représente la part de l'État dans le coût d'un sapeur-pompier ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - La part de l'État dans le financement de la sécurité civile au sens global s'élève à un milliard d'euros, soit 5,5 fois le montant des dépenses financées par les collectivités territoriales.

M. Michel Delebarre. - La part des départements est financée par un versement...

M. Jean-Jacques Hyest. - ... qui peut être variable selon les conseils généraux.

M. Michel Delebarre. - Estimez-vous que la mise en place des SDIS est une réussite ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Incontestablement oui.

M. Michel Delebarre. - La mise en place des jeunes sapeurs-pompiers est, selon moi, très positive.

En revanche, auparavant, les sapeurs-pompiers volontaires étaient également très actifs dans le bénévolat associatif. Aujourd'hui, on constate que cet engagement s'essouffle, bien que le volontariat demeure toujours très actif.

M. André Reichardt. - Je constate avec beaucoup de plaisir que le SDIS du Bas-Rhin ne rencontre aucune difficulté en matière d'emploi des personnes handicapées. Bien que le Bas-Rhin soit un département modèle, la sécurité civile ne relève pas du droit local mais du droit commun.

L'Alsace est une région de forte tradition associative. Aucune crise du bénévolat associatif n'est à déplorer. Celle-ci peut s'expliquer dans d'autres territoires par différents facteurs. Par exemple, les sapeurs-pompiers volontaires multiplient les gardes de nuit car celles-ci sont rémunérées ce qui leur laisse moins de temps à consacrer à la vie associative.

S'agissant des jeunes sapeurs-pompiers, je rencontre de nombreuses difficultés pour maintenir leurs effectifs dans ma commune.

Enfin, est-ce que l'État participe au financement des sapeurs-pompiers volontaires ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Les SDIS représentent une organisation bien gérée, répondant de façon satisfaisante aux sollicitations de nos concitoyens et reposant sur un système original qu'est le volontariat.

Dans le département de Seine-et-Marne, le dispositif des jeunes sapeurs-pompiers est un succès : on recense 2 800 volontaires et 700 jeunes sapeurs-pompiers. La loi que nous avons votée à l'unanimité en juillet dernier devrait favoriser le volontariat.

Sur la question du financement, je plaide depuis vingt-cinq ans pour un financement des SDIS par une taxe sur les assurances, ce qui reposerait sur une certaine logique.

En France, force est de constater que l'organisation des secours s'opère dans de très bonnes conditions. Toutefois, les SDIS pallient les défaillances du secteur ambulancier, en raison de la désertification médicale et de leur fréquente sollicitation par les services d'urgence et de réanimation.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Je remercie notre collègue Michel Delebarre de m'avoir suggéré d'évoquer la question des jeunes sapeurs-pompiers que j'aborderai en séance publique.

Je partage également le constat selon lequel les sapeurs pompiers volontaires sont moins actifs qu'auparavant dans le milieu associatif. Il convient de rappeler que les sapeurs-pompiers volontaires étaient soumis à des obligations de formation comparables à celles des sapeurs-pompiers professionnels, ce qui peut expliquer la baisse de leur engagement associatif. La loi sur le volontariat adoptée en juillet dernier allège leurs obligations de formation.

Sur la question du coût des sapeurs-pompiers : le coût annuel d'un volontaire s'élève à 2 000 euros, celui d'un professionnel est estimé à 40 000 euros.

Enfin, sur la problématique des « blancs rouges », l'évolution de la participation des SDIS aux secours à la personne est liée à la désertification médicale. L'intervention des sapeurs-pompiers fait l'objet, dans ce cadre, d'un forfait ridiculement faible, alors que leur mission n'est pas de suppléer aux carences du système de santé.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je soumets à la commission l'avis du rapporteur, favorable à l'adoption des crédits de la mission « sécurité civile ».

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité civile ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Pouvoirs publics - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Michel Delebarre sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Pouvoirs publics »).

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Notre commission des lois a décidé de créer un rapport pour avis consacré à la mission « Pouvoirs publics » qui regroupe les crédits de la Présidence de la République, des assemblées parlementaires, des chaînes parlementaires, du Conseil constitutionnel, de la Haute Cour de justice et, enfin de la Cour de justice de la République. Dans le cadre de ce premier avis, je vous propose de porter une attention particulière à la question prioritaire de constitutionnalité et aux conséquences de la mise en oeuvre de cette procédure sur le budget du Conseil constitutionnel.

Je voudrais toutefois dans un premier temps dresser un tableau des dotations affectées à chacun de ces pouvoirs publics et d'abord souligner deux points communs :

- premièrement, l'autonomie financière qui régit chacun ;

- deuxième trait commun, à caractère conjoncturel celui là : l'effort de maîtrise de la dépense. A l'exception des dotations des deux chaînes parlementaires, globalement majorées de 9 % par rapport à 2011, les autres dotations devraient être diminuées (y compris celle du Sénat pour laquelle le maintien en euros constants avait d'abord été demandé) ou reconduites.

Les crédits de la présidence de la République, d'abord. Depuis 2009, les comptes et la gestion de la présidence de la République font l'objet d'un contrôle annuel par la Cour des comptes. Dans le rapport sur l'exercice 2010, la Cour constate des « avancées substantielles (...) dans le sens tant de la conformité des procédures à la règle de droit que d'une plus grande rigueur de gestion ». Ces avancées sont de trois ordres.

La consolidation en un seul budget de charges réparties jusqu'en 2007 entre divers ministères. Un effort de transparence reste cependant nécessaire notamment sur la question, dont notre collègue René Dosière s'est fait l'écho à l'Assemblée nationale, de la programmation par la présidence de la République des aides exceptionnelles aux collectivités territoriales inscrites au budget du ministère de l'intérieur ou à celui du ministère des finances.

Ensuite une politique de mise en concurrence des fournisseurs a été appliquée, notamment, une généralisation progressive des appels d'offres. Les dépenses de communication de l'Elysée sont ainsi passées de 3,2 millions d'euros à 1,4 million d'euros entre 2008 et 2010.

Enfin, la gestion a été réformée dans le sens d'une plus grande maîtrise des coûts dans quatre domaines qui, par le passé, avaient connu certaines dérives :

- les dépenses privées du Chef de l'Etat préfinancées, selon une « pratique très ancienne » comme le relève la Cour des comptes, sur des fonds publics gérés par l'intendance qui n'en demandait pas systématiquement le remboursement, sont désormais réglées sur les fonds propres du Président ;

- la gestion des immeubles affectés à la présidence de la République a été « allégée » ;

- la rationalisation de l'organisation des voyages présidentiels qui constituent le deuxième poste des charges de la présidence de la République. La Cour observe que pour un nombre de déplacements quasi identiques, la dépense est passée de 19,7 millions d'euros à 18,8 millions d'euros.

L'effort de rigueur devrait se poursuivre en 2012. Le projet de budget s'élève à 111,7 millions d'euros contre 112,2 millions d'euros soit une réduction de 0,5 %. Une triple évolution positive mérite d'être notée sur les effectifs, les déplacements présidentiels, les charges de fonctionnement courant.

J'en viens aux assemblées parlementaires.

L'évolution des dotations des assemblées parlementaires se caractérise par une volonté commune de réduire les dotations en volume. Pour la cinquième année consécutive, l'Assemblée nationale a reconduit sa demande de dotation en euros courants d'un montant de 533,91 millions d'euros. Un amendement déposé par le président de l'Assemblée nationale et deux questeurs a réduit de 3 % les crédits initialement prévus, soit une baisse de 16 millions d'euros.

Quant à la dotation initiale destinée au Sénat dans le projet de loi de finances pour 2012, elle s'élève à 333,5 millions d'euros, stable en euros constants (soit une hausse de 1,8 % correspondant au taux d'inflation). A ce montant s'ajoute un prélèvement sur ressources propres de 18,4 millions d'euros. Cependant, à l'initiative du président du Sénat et des questeurs, un amendement au projet de loi de finances devrait réduire de 3 % cette enveloppe grâce à une révision complète du programme des travaux.

Les dotations des chaines parlementaires sont les seules qui, au sein de la mission « pouvoirs publics » enregistrent une hausse. Cette évolution est pour partie liée à l'augmentation des frais de diffusion. Selon une étude Médiamétrie réalisée en décembre 2010, sept téléspectateurs sur dix connaissent Public-Sénat et un sur deux la regarde.

La Cour de justice de la République : la dotation est reconduite en 2012 pour un montant de 817.450 euros. Elle est consacrée à près de 60 % au paiement du loyer de la Cour de justice. La Cour de justice de la République pourrait occuper à l'horizon 2017 les locaux laissés vacants par le tribunal de grande instance de Paris lors de son emménagement sur le site des Batignolles à Paris. Dans l'intervalle, la Cour de justice pourrait s'installer dans des locaux situés rue du Renard qui relèvent aujourd'hui de l'administration pénitentiaire. Il semble que la Cour ne pourrait s'y établir, au plus tôt, que dans deux ans... pour les quitter deux ans plus tard. Ce dispositif ne me paraît guère avantageux.

J'en viens à la dotation du Conseil constitutionnel. Elle s'élève à 10,99 millions d'euros soit une diminution de 0,65 % par rapport au budget de 2011. Elle se caractérise par :

- la maîtrise des dépenses de fonctionnement ;

- la poursuite de la restructuration des locaux du Conseil constitutionnel ;

- les dépenses propres à l'organisation de l'élection présidentielle (1,73 million d'euros) qui implique notamment l'indemnisation de quelque 1.800 délégués magistrats judiciaires et administratifs assurant des vacations.

Quel bilan peut-on dresser de la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité ?

Je formulerai trois observations.

En premier lieu, la question prioritaire de constitutionnalité est devenue un instrument largement utilisé pour assurer le respect des droits et libertés constitutionnelles.

M. Jean-Louis Debré m'a confirmé que les avocats se sont approprié cette procédure. L'effort de communication déployé par le Conseil n'est sans doute pas étranger à ce phénomène. A la suite de l'entrée en vigueur de la loi organique du 10 décembre 2009 relative à l'application de l'article 61-1 de la Constitution, une première saisine est parvenue au Conseil constitutionnel le 14 avril 2010. La première séance s'est tenue le 25 mai et la première décision a été rendue le 28 mai 2010. Depuis lors, 147 questions prioritaires de constitutionnalité ont été tranchées par le Conseil constitutionnel. A titre de comparaison, le Conseil constitutionnel avait rendu 26 décisions de contrôle des normes en 2009, année considérée elle même déjà comme très chargée.

Plus de 2.500 questions prioritaires de constitutionnalité ont été posées devant les juges de première instance. Au 11 juillet 2011, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation avaient rendu 782 décisions en matière de question prioritaire de constitutionnalité, 177 d'entre elles étant renvoyées au Conseil constitutionnel, soit une affaire sur quatre.

Deuxième observation : les questions prioritaires de constitutionnalité sont traitées de manière rapide comme l'a souhaité le législateur organique. Le Conseil constitutionnel juge les affaires dans un délai moyen de deux mois. En 14 mois, il a jugé 147 des 177 questions qui lui avaient été renvoyées. Ces délais ne sont tenables que parce que les filtres prévus par le constituant et le législateur organique fonctionnent convenablement.

Troisième observation : les questions prioritaires de constitutionnalité ont contribué à conforter l'État de droit : cristallisation des pensions, droits de la défense en matière de garde à vue, contrôle du juge sur l'hospitalisation sous contrainte...

Au total, le Conseil constitutionnel a rendu 57 % de décisions de conformité à la Constitution, 35 % de non-conformité totale, partielle ou de conformité avec réserve et 8 % de non lieux.

Quel impact la QPC a-t-elle eu sur le budget du Conseil constitutionnel ? Sur les années 2011 et 2012, le coût de mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité peut être estimé à un montant de 4,4 millions d'euros. Le Conseil constitutionnel a d'abord anticipé sur les budgets 2010 et 2011 les différents chantiers destinés à l'organisation des séances. Dans un deuxième temps, le Conseil constitutionnel a obtenu la création de 12 postes répartis pour moitié sur les années 2011 et 2012.

La question prioritaire de constitutionnalité n'aura pas seulement contribué à conforter notre État de droit. Elle aura aussi permis l'ouverture vers l'extérieur d'une institution jusqu'à présent largement méconnue de nos concitoyens.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quel est votre avis Monsieur le rapporteur sur l'adoption des crédits de cette mission ?

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Il est difficile d'émettre un avis général dans la mesure où cette mission amalgame des institutions très différentes les unes des autres. J'émettrai encore quelques réserves sur la transparence de la dotation réservée à la Présidence de la République mais des efforts incontestables ont toutefois été accomplis ces dernières années. Je souhaite aussi souligner la gestion très maîtrisée des crédits du Conseil constitutionnel. Je préconise l'abstention sur le vote des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

M. Jean-Pierre Michel. - Nous partageons l'analyse et les conclusions du rapporteur. La gestion des crédits de l'Elysée a progressé dans le sens d'une plus grande rigueur, il faut encourager cette évolution. Les deux assemblées ont accepté une réduction de leur budget. Enfin, le budget du Conseil constitutionnel appelle des commentaires positifs. Nous nous abstiendrons sur les crédits de cette mission.

M. Patrice Gélard. - La question prioritaire de constitutionnalité commence juste à porter ses fruits. Je regrette simplement que la procédure retenue ne permette pas que les questions soient examinées au sein de commissions restreintes, composées de trois membres du Conseil constitutionnel, ce qui faciliterait également, le cas échéant, le déport de ceux des membres du Conseil constitutionnel qui auraient eu, dans des fonctions antérieures, un intérêt dans la question soumise au Conseil. Il est également dommage que les membres du Conseil constitutionnel ne soient pas chacun assistés d'un référendaire de sorte qu'ils dépendent moins du secrétariat général de leur institution. S'agissant de la réduction de 3 % du budget du Sénat, elle sera principalement obtenue par une révision du programme des travaux ; je m'interroge en conséquence sur les coûts éventuels que représenteront les dédits vis-à-vis des entrepreneurs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je me félicite de nouveau que la commission ait l'occasion de se prononcer par un avis spécifique sur une mission désormais mieux identifiée. Je me demande en premier lieu s'il est vraiment pertinent de financer des locaux permanents pour la Cour de justice de la République. Je voudrais surtout insister sur les aides exceptionnelles accordées aux collectivités territoriales dont la gestion revient à la Présidence de la République. Il ne m'apparaît pas conforme à la fonction présidentielle d'attribuer des subventions exceptionnelles sur le budget du ministère de l'intérieur.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous voterons contre ce budget qui recouvre des éléments très disparates. Le chef de l'Etat a obtenu au début de son mandat une augmentation substantielle de sa rémunération : c'est bien le moins que ses dépenses privées ne soient plus réglées par l'intendance de l'Elysée. Nous plaidons pour notre part pour une République plus modeste.

M. Gaëtan Gorce. - S'agissant des subventions exceptionnelles aux collectivités locales, je constate qu'elles doivent être accordées par l'Elysée sur des critères objectifs puisque la commune de Neuilly dans mon département en a bénéficié !

M. André Reichardt. - Je souhaite revenir sur la baisse de 3 % du budget du Sénat. Ne serait-il pas souhaitable qu'elle porte également sur le fonctionnement et pas seulement sur l'investissement ? Je ne suis pas sûr, à cet égard, que le dédoublement de l'une de nos commissions aille dans le bon sens.

M. Alain Anziani. - Le président Jean-Pierre Bel a annoncé un Sénat plus modeste et plus transparent. La création d'un groupe supplémentaire et d'une nouvelle commission se fera à budget constant. L'objectif est même de réduire la dotation de 3 %. L'effort supplémentaire demandé au Sénat est d'autant plus remarquable que le nombre de sénateur a augmenté.

M. Michel Delebarre, rapporteur. - Je veux souligner, dans le prolongement du propos de M. Alain Anziani, que les économies demandées au Sénat porteront également sur le fonctionnement. Comme l'a relevé M. Patrice Gélard, la procédure d'examen de la question préalable de constitutionnalité est sans doute perfectible. Il faut cependant relever plusieurs points positifs : de facto, les anciens Présidents de la République ne participent pas aux délibérations ; une double procédure -instruction et jugement- a été instaurée ; enfin, les audiences sont systématiquement retransmises. Quant à la Cour de justice de la République, il est sans doute utopique d'espérer qu'elle ne se réunisse pas. Sur un plan plus matériel, les membres de la Cour de cassation qui y sont affectés disposent d'un bureau, avantage appréciable par rapport aux magistrats travaillant dans les locaux de la Cour de cassation.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Pouvoirs publics ».

Loi de finances pour 2012 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - Programme Protection des droits et libertés - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mme Virginie Klès sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Protection des droits et libertés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement »).

Mme Virginie Klès, rapporteur pour avis. - A titre liminaire, je tiens à rendre hommage à notre collègue M. Jean-Claude Peyronnet, qui a rapporté, pendant trois ans, de 2008 à 2010, les crédits relatifs au présent programme. Il s'était beaucoup investi sur le dossier et nous nous sommes rencontrés utilement pour procéder au « passage de témoin ».

J'ai souhaité cette année concentrer mon analyse sur les crédits accordés au Défenseur des droits, eu égard aux contraintes de temps et au rôle essentiel qu'est amenée à jouer cette jeune institution en matière de droits et libertés.

Je me pencherai également l'année prochaine sur d'autres autorités.

En particulier, j'ai certaines interrogations concernant les attributions consultatives de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH). Il semble qu'elle soit trop rarement - et en tout état de cause de moins en moins - consultée par le Gouvernement sur les projets de loi qui relèvent de sa compétence.

J'entends également examiner le rôle et les modalités de contrôle du Contrôleur général des lieux de privation de liberté.

Par ailleurs, je suivrai de près l'évolution des crédits de la CNIL. Je relève, dès à présent, la très nette insuffisance des moyens budgétaires et humains alloués à cette institution au regard de l'élargissement continu de ses compétences.

En effet, le législateur a confié à la CNIL en 2011 deux nouveaux champs d'action :

- un contrôle général de la vidéoprotection : la CNIL est désormais compétente non seulement pour les dispositifs de vidéoprotection installés dans les entreprises et dans l'ensemble des locaux n'accueillant pas du public, mais également, depuis la loi dite « LOPPSI 2 », pour les systèmes de vidéoprotection installés sur la voie publique. Cette évolution législative conduit la CNIL à exercer un contrôle sur un nombre de caméras 20 fois supérieur à la situation antérieure, puisque le nombre de dispositifs de vidéoprotection relevant de la CNIL est passé de 30.000 à 600.000 ; en 2011, la CNIL a diligenté 150 contrôles de vidéoprotection. Les objectifs pour l'année 2012, dans ce domaine, ne sont pas encore définis mais ne devraient guère dépasser 450. Il est donc évident que cette activité de contrôle ne peut être considérée comme suffisante ;

- la réception des notifications des failles de sécurité : une ordonnance d'août 2011 rend désormais obligatoire, pour les responsables de traitements de données à caractère personnel, l'information de la CNIL « en cas de violation » de l'intégrité ou de la confidentialité de ces données. La CNIL pourra ensuite, en cas d'atteinte portée aux données, d'une part, exiger que les responsables de traitement avertissent les intéressés, d'autre part, diligenter des contrôles, mettre en demeure ces responsables de prendre les mesures correctrices, voire engager des procédures de sanction en cas de manquement aux obligations de sécurité qui leur incombent.

S'il est difficile de mesurer précisément l'impact de la seconde mission (failles de sécurité), il est indéniable que la première (vidéoprotection) aura nécessairement un impact important sur le volume d'activité de l'institution en 2012. Or, les moyens progressent trop faiblement. Comment la CNIL pourrait-elle avec 11 ETPT supplémentaires fonctionner efficacement quand l'une de ses compétences est multipliée par 20 ?

Ces observations ponctuelles étant faites, je souhaiterais vous présenter mon analyse sur la mise en place du Défenseur des droits, qui s'est substitué en juin 2011 au Médiateur de la République, à la HALDE, au Défenseur des enfants et à la CNDS.

Je rappelle d'abord qu'au moment de la révision constitutionnelle de 2008, nombre de parlementaires s'étaient opposés à la création de cette nouvelle autorité, au motif que son périmètre d'action apparaissait particulièrement flou.

Je déplore un manque d'anticipation préjudiciable à la mise en place et au fonctionnement de l'institution, pourtant présentée comme issue d'une forte volonté politique.

Je regrette que la visibilité du Défenseur des enfants soit quelque peu brouillée, conséquence du passage en force du Gouvernement. En effet, le législateur organique a intégré le Défenseur des enfants au sein du Défenseur des droits. Afin de répondre aux nombreuses inquiétudes exprimées lors des débats parlementaires quant à la disparition du Défenseur des enfants, il a été décidé de qualifier expressément de « Défenseur des enfants » l'adjoint du Défenseur des droits en charge de la protection de l'enfance, alors que les autres adjoints n'ont pas reçu de titre particulier. Difficile de s'y retrouver !

Par ailleurs, je note que le Défenseur des droits bénéficie du concours d'un « délégué général à la Médiation avec les services publics », qui n'est pas à proprement parler un adjoint et qui n'a donc pas de collège.

S'agissant des crédits, l'autorité a un budget d'environ 30 millions d'euros et compte 220 ETPT, ce qui correspond à l'addition des moyens des quatre autorités fusionnées.

Toutefois, ces crédits ne sont pas en adéquation avec les exigences de communication du Défenseur des droits, l'étendue de ses pouvoirs, la hausse de ses saisines ainsi que sa politique salariale.

Certes, des mutualisations devraient conduire à dégager certaines marges de manoeuvre budgétaires ; elles ne seront toutefois pas suffisantes pour permettre à l'institution, à budget de personnel constant, de faire face à d'inévitables nouvelles dépenses.

Sur la communication, il est indispensable que la nouvelle institution engage d'importantes dépenses pour asseoir son existence dans le paysage institutionnel français, dire ce qu'elle fait et ce qu'elle ne fait pas, réaliser des études de notoriété, effectuer des déplacements, améliorer sa visibilité sur Internet...

Sur ses pouvoirs, il faut rappeler que le Défenseur des droits jouit de prérogatives plus étendues que celles dont disposaient les autorités intégrées (interventions devant les juridictions, injonctions, saisines d'office...). L'exercice de ces prérogatives a un coût.

Sur les saisines, leur nombre devrait progresser, en raison notamment de la possibilité, désormais ouverte, d'une saisine directe (suppression du filtre parlementaire) dans le domaine des manquements à la déontologie de la sécurité et dans celui des dysfonctionnements administratifs.

Enfin, s'agissant de la politique salariale de l'institution, elle est fondée - ce qui est logique - sur un alignement vers le haut des rémunérations et avantages sociaux du personnel.

Je voudrais à présent aborder la question de la localisation du Défenseur de droits. Si elle peut paraître anodine, cette question est absolument essentielle dans l'optique de créer, au sein du personnel, une « culture commune » et un sentiment d'appartenance à une même institution. Rien n'a avancé depuis l'année dernière et le rapport de notre collègue M. Jean-Claude Peyronnet : le Gouvernement se résigne toujours à ce qu'une autorité constitutionnelle de défense des droits et libertés soit éclatée sur plusieurs sites, dans l'attente d'une localisation unique, avenue de Ségur à Paris, en 2015-2016.

Lors de son audition, le Secrétaire général du Gouvernement a indiqué que l'efficacité d'une institution n'impliquait pas nécessairement un regroupement de l'ensemble de ses services sur un même site.

Je relève d'abord une incohérence : il est en effet étonnant de déclarer que l'efficacité du Défenseur des droits n'est en rien affectée par son éclatement géographique et, dans le même temps, de louer le mérite d'un vaste programme de regroupement avenue de Ségur, étant précisé que ce projet concerne tant le Défenseur des droits que les services du Premier ministre. Sauf exceptions, ces derniers ont en effet vocation à rejoindre le bâtiment Ségur alors même que ce sont des structures beaucoup plus hétérogènes que les différents services d'une même institution... Il n'y en effet pas grand-chose de commun entre, par exemple, la MIVILUDES, la MILDT, le SGG, le SIG, comme l'a souligné notre collègue Alain Anziani, rapporteur des crédits du programme « coordination du travail gouvernemental ».

En outre, il est probable - sinon certain - que le calendrier espéré par le Gouvernement pour le projet « Ségur » ne sera pas tenu, eu égard aux retards systématiques que connaissent les opérations de rénovation de grande ampleur. J'ajoute que la période d'austérité budgétaire que connaît la France générera inéluctablement des recherches d'économies qui allongeront les délais de réalisation des travaux.

Je souligne enfin que la période qui s'étale de la fin des baux de l'ex-Médiateur et de l'ex-Halde, c'est-à-dire en 2014, à l'installation prévisionnelle avenue de Ségur, en 2016-2017, va être particulièrement difficile à gérer pour le Défenseur des droits. En effet, ce dernier devra, en 2014, se rapprocher des propriétaires des locaux situés rue Saint-Florentin et rue Saint-Georges afin de renouveler les baux, par avenants, dans l'attente du déménagement de l'institution avenue de Ségur. Or, l'impossibilité où il sera d'envisager toute solution de déménagement provisoire et de fixer une date certaine de déménagement le mettra en position de faiblesse dans les négociations avec les bailleurs : on ne peut donc que redouter des augmentations conséquentes des loyers - déjà exorbitants - pendant cette période transitoire qui pourrait durer plusieurs années compte tenu des retards - très probables, je l'ai dit - du « projet Ségur ».

Dernier point : la nomenclature budgétaire. Le Gouvernement a fait le choix de rattacher le Défenseur des droits au programme « Défense des droits et libertés ». Pourtant, l'article 10 de la loi ordinaire relative au Défenseur des droits prévoit que « l'autonomie budgétaire du Défenseur des droits est assurée dans les conditions déterminées par une loi de finances. ». L'objectif était d'assurer au Défenseur des droits un budget sanctuarisé dans un programme budgétaire spécifique, ce qui n'a pas été respecté.

M. Jean-Pierre Michel. - Je remercie Virginie Klès pour son rapport ; nous suivrons son avis. C'est bien de nous avoir présenté les questions d'installation du Défenseur des droits. Nous avons voté contre la révision constitutionnelle en 2008 et donc contre le Défenseur des droits. Aujourd'hui, je constate que celui-ci n'a pas les moyens de fonctionner convenablement !

Mme Catherine Tasca. - Je souscris à la proposition de notre rapporteur. Elle a bien décrit le problème de l'hébergement du Défenseur. Je voudrais souligner qu'en matière de gestion immobilière et d'installation de ses services, l'Etat a une politique erratique. Je me souviens de problèmes identiques pour l'agence internationale de la francophonie dont les bureaux étaient éparpillés sur plusieurs sites avant d'être regroupés. Je trouve utile de signaler à l'État qu'il devrait avoir une gestion prévisionnelle de l'implantation de ses services. Au final, le regroupement en plusieurs étapes a un coût. Comme pour la justice, cette méthode trouble le fonctionnement de cette institution.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je partage les conclusions du rapport. Du point de vue de la prévision du gouvernement, c'est catastrophique. En dépit de notre opposition, le Défenseur des droits a été créé en 2008 dans la Constitution. Le Gouvernement aurait dû se préoccuper de sa localisation dès cet instant.

Sur le fond, malheureusement, la visibilité du Défenseur des droits est pour l'instant nulle, ce qui pose le problème de sa création. On ne peut pour l'instant rien en dire de positif.

Nous voterons contre l'adoption des crédits de ce programme

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme.

Loi de finances pour 2012 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de Mlle Sophie Joissains sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

Mlle Sophie Joissains, rapporteur pour avis. - Je suis chargée de rapporter les crédits du programme, « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État », qui s'intègre à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Ce programme a été rapporté pendant trois ans, de 2008 à 2010, par notre collègue Mme Eliane Assassi, à laquelle je tiens à rendre hommage.

Le présent avis permet d'examiner la conduite de la modernisation de l'État engagée par le Gouvernement. En effet, le programme regroupe, en particulier, les moyens de la Direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), direction d'état-major en charge de la modernisation de la gestion de l'Etat.

Le périmètre du présent programme n'a pas été modifié par rapport à l'année précédente. Il recouvre six actions auxquelles sont associés sept objectifs avec leurs indicateurs. J'émets quelques réserves sur la lisibilité, la précision et la méthodologie d'élaboration de ces objectifs et indicateurs. Par ailleurs, je m'interroge sur la compatibilité du périmètre du présent programme avec l'article 7 de la LOLF, aux termes duquel un programme est défini comme un regroupement cohérent de crédits. Les actions n°s 7 et 8, respectivement « Politique de la fonction publique et modernisation de la gestion des ressources humaines » et « Régulation des jeux en ligne » ne brouillent-elles pas la lisibilité du programme ?

L'action n° 7 regroupe les dépenses de personnel de la Direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP). En revanche, ses dépenses d'intervention (action sociale interministérielle et formation) sont, elles, inscrites au programme 148 « Fonction publique », que rapporte, pour la commission des lois, notre collègue, Mme Jacqueline Gourault. Autrement dit, le rattachement budgétaire de la DGAFP est éclaté. Cette situation a fait l'objet de critiques tant du Parlement que de la Cour des comptes.

J'ai souhaité examiner de manière approfondie les différentes options qui s'offrent au Gouvernement pour y répondre. Tout d'abord, il pourrait être envisagé de rattacher l'action n° 7 du présent programme au programme « Fonction publique », d'autant que l'une des finalités de ce dernier est, précisément, la modernisation de la gestion des ressources humaines. Toutefois, cette solution ne serait pas sans inconvénient car les trois quarts des agents de la DGAFP se consacrent à des actions qui relèvent de la modernisation de l'État, au sens du programme « modernisation de l'État ». Il serait donc a priori plus logique de faire absorber la totalité du programme « Fonction publique » par le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État ». Cette seconde option présente, elle aussi, des inconvénients. En effet, si on peut considérer que l'action « formation » relève bien d'une logique de modernisation de l'État, celle portant sur l'action sociale interministérielle y est totalement étrangère. En outre, son importance symbolique mérite une visibilité propre.

En conséquence, si la nomenclature budgétaire actuelle n'est pas parfaite, il n'en demeure pas moins qu'aucune des deux options présentées plus haut n'est pleinement satisfaisante, ce qui explique que le Gouvernement n'ait pas, jusqu'à présent, apporté des modifications sur la présentation des crédits.

Toutefois, la négociation du budget triennal 2013-2015, qui s'ouvre dès 2012, doit permettre d'aborder ces questions de manière approfondie afin d'aboutir à une solution qui garantisse la cohérence et la lisibilité des documents budgétaires.

L'action n° 8 regroupe les crédits de l'ARJEL (autorité de régulation des jeux en ligne). Ses missions principales sont la délivrance des agréments, le contrôle du respect, par les opérateurs agréés, de leurs obligations légales et la prévention de la fraude sur le déroulement des compétitions sportives. Le lien de l'ARJEL avec le programme « stratégie des finances publiques et modernisation l'État » peut s'expliquer par le fait que le ministère des finances exerce une tutelle sur « La Française des Jeux ».

La création de cette autorité répondait à un objectif de sécurité économique et de lutte contre la délinquance financière sur Internet, délinquance qui peut prendre la forme d'opérations de blanchiment d'argent. Cet objectif donne du sens au rattachement de l'ARJEL au ministère des finances.

Toutefois, je suis également consciente que l'ARJEL, en tant qu'autorité administrative indépendante (AAI), n'est soumise à aucune tutelle et pourrait faire partie d'un programme dédié aux AAI en charge d'une mission de régulation économique, de la même façon qu'a été créé, fin 2008, un programme « Défense des droits et libertés ».

Nous constatons aussi une diminution des crédits. Le programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » représente, pour les autorisations d'engagement, une enveloppe de 256 millions d'euros, en diminution de 17 % par rapport aux crédits ouverts en 2011 et, pour les crédits de paiement, une enveloppe de 285 millions d'euros, en baisse de 12 %. Ces diminutions proviennent, pour l'essentiel, de l'achèvement en 2012 du déploiement de Chorus, outil budgétaro-comptable en passe de devenir l'application unique des comptabilités de l'État.

Cinq conseils de modernisation des politiques publiques (CMPP) se sont tenus depuis 2007 avec trois objectifs principaux : l'amélioration de la qualité de service rendu aux usagers, la réduction des dépenses publiques et la poursuite de la modernisation de la fonction publique. Le Gouvernement a annoncé un objectif de 7 milliards d'euros d'économies dans le cadre du premier budget triennal 2009-2011, ce chiffre ayant vocation à progresser jusqu'à 15 milliards d'ici 2013. En matière d'effectifs, l'ensemble des mesures vise à permettre de ne pas renouveler un fonctionnaire de l'État sur deux partant à la retraite. J'insiste sur le fait que cette politique va conduire, sur la période 2009-2013, a une économie de 4,6 milliards d'euros sur la masse salariale de l'État, ce qui, dans le contexte budgétaire actuel, est loin d'être négligeable ; en outre, je rappelle que la suppression de postes de fonctionnaires s'est accompagnée en retour d'une redistribution à ces derniers de la moitié des crédits ainsi économisés, ce qui conduit à revaloriser le statut de la fonction publique. Le système français apparaît donc, à mes yeux, comme « gagnant-gagnant ». Certains pays européens, tels que la Grèce ou l'Italie ont été obligés de diminuer les traitements des fonctionnaires.

L'État s'assure, à échéances régulières, que les mesures décidées lors des CMPP suivent le rythme d'avancement fixé.

Lors de son audition, M. François-Daniel Migeon, directeur général de la modernisation de l'État, a indiqué que la collecte des éléments qui permettent de mesurer l'état d'avancement des mesures se fait auprès des ministères en charge de la mise en oeuvre des réformes.

La DGME s'assure de l'exactitude et de la pertinence des informations fournies afin d'éviter les propos exagérément optimistes sur l'avancement des réformes. Elle procède de la manière suivante : lors de la définition des objectifs à réaliser sont établis des objectifs intermédiaires concrets dont la DGME vérifie la bonne réalisation.

J'insiste également sur la nécessité de s'assurer que les mesures de modernisation ne conduisent pas à une dégradation du climat social. Or, aucun indicateur de performance n'a été mis en place pour l'évaluer, ce qu'il serait sans doute opportun de corriger dans les années à venir. En effet, la modernisation de l'État ne doit entraîner ni démotivation ni souffrance des fonctionnaires, faute de quoi la qualité du service public peut difficilement être maintenue.

La DGME a aussi un rôle essentiel d'action et d'accompagnement. C'est une structure de taille modeste, qui fonctionne comme un cabinet conseil. Elle a également un rôle de conduite de projets, comme le souligne l'exemple du recensement citoyen obligatoire et de l'inscription sur les listes électorales par téléservice.

Sur le rôle d'accompagnement du changement, je me suis interrogée : comment une aussi petite structure (140 ETPT) peut-elle accompagner le changement dans l'ensemble des ministères et services déconcentrés ?

Selon M. François-Daniel Migeon, la DGME s'appuie en premier lieu, depuis 2007, sur une très forte volonté politique qui légitime et crédibilise son action. En second lieu, elle s'emploie à accompagner le processus de changement, à l'appuyer, à l'encourager, mais pas à l'imposer autoritairement. Elle fait oeuvre de pédagogie et de diplomatie pour que les administrations s'approprient les réformes. Son objectif est d'aboutir à une « démarche participative » et à un « transfert de technologie ». Comme l'a résumé de manière imagée M. François-Daniel Migeon, lors de son audition, « mieux vaut apprendre aux administrations à pêcher que de leur donner du poisson ».

C'est d'ailleurs cette philosophie qui a présidé à la création, en 2010, de l'école de la modernisation de l'État. Cette école, qui a déjà accueilli plus de 500 « stagiaires », a permis de mieux accompagner la réforme de l'État via un dispositif interministériel de formation continue.

La DGME souligne que cette démarche d'accompagnement est très appréciée des cadres de l'administration. En effet, elle réalise, chaque année, une enquête anonyme auprès de ses réseaux de correspondants sur les chantiers interministériels de la modernisation de l'État. Un questionnaire est ainsi adressé à environ un millier de cadres en charge de projets de modernisation. Il en ressort que plus de 80 % du personnel d'encadrement de l'État estime que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l'État à travers ses actions.

La modernisation de l'État suppose un « réglage fin » et ne doit pas s'appliquer de manière aveugle et uniforme : il est donc impératif que la DGME tienne compte en toutes circonstances des spécificités et des cultures propres aux différentes administrations partenaires.

Au regard des efforts accomplis, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'État » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » figurant dans le projet de loi de finances pour 2012.

M. Gaëtan Gorce. - Vous nous avez indiqué que la philosophie de cette modernisation de l'Etat repose sur la collégialité, la convivialité. Je me demande si le Président de la République en a été informé !

M. Christian Favier. - Quand on regarde aujourd'hui le résultat de la révision générale des politiques publiques, on constate que les personnels sont démobilisés car ils se voient imposer cette règle brutale et idiote du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux. On a réformé les directions de l'Etat au sein du département, et désormais, on ne comprend plus rien aux directions qui ont été mises en place ! On est complètement à l'opposé de l'objectif recherché... De plus, l'Etat est incapable de remplir ses propres engagements. On en voit l'exemple en matière de travaux sur les parties de voirie qui appartiennent à l'État et pour lesquels les collectivités locales sont systématiquement mises à contribution.

Au final, cette modernisation de l'Etat ne vise qu'à limiter le périmètre de l'action publique.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous avez mentionné, Madame le rapporteur, la RGPP et la LOLF, dont l'articulation n'est pas toujours cohérente. La RGPP n'est pas en soi mauvaise, mais si l'objectif principal est dès le départ de faire des économies, cela dévoie tout le processus. On suscite alors la méfiance.

Dans beaucoup d'activités où il y a un besoin de personnels, on est conduit à externaliser. De cette façon, on ne fait pas d'économies et on démotive les personnels ! Il n'y a, de surcroît, aucune concertation entre ceux qui décident les mesures de la RGPP et ceux qui doivent ensuite faire fonctionner les services avec ces contraintes.

La RGPP est donc un échec et CHORUS, qui est une aberration absolue, l'illustre. Par exemple, à l'étranger, la récupération de la TVA par les ambassades est devenue impossible en raison de CHORUS. C'est le symbole de la RGPP brutale et aveugle.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je tiens à rappeler qu'on avait rencontré un certain nombre de difficultés lors des débuts de la déclaration de revenus en ligne. Désormais, le système fonctionne : il y a toujours un temps d'adaptation pour ce type d'innovation ! C'est d'ailleurs la même chose avec le nouveau progiciel de gestion des comptabilités des collectivités locales, Hélios. Une fois que ce type de logiciel fonctionne, c'est quand même une modernisation appréciable. D'ailleurs, les ministères les plus réticents à l'informatisation sont ceux qui ne progressent pas sur cette voie : le ministère de la Justice en est l'exemple. On continue à faire des grandes quantités de photocopies dans les greffes des tribunaux, alors que l'on devrait aller vers une dématérialisation de nombreuses procédures.

Je m'interroge cependant sur la sécurisation de l'administration en ligne. Par exemple, lorsque quelqu'un s'inscrit sur les listes électorales en ligne, comment peut-on s'assurer qu'il n'y a pas d'usurpation d'identité ?

Mlle Sophie Joissains, rapporteur pour avis. - Sans pouvoir vous donner les détails techniques, je peux vous répondre que la CNIL s'est assurée que le système est étanche et que des procédures d'authentification de l'identité de la personne qui s'inscrit existent.

M. Jean-Pierre Michel. - Les sénateurs constatent dans leurs départements les dégâts de la RGPP. Il n'y a par exemple plus de services de sous-préfecture, même s'il subsiste un sous-préfet. Désormais, ce sont les mairies qui s'occupent des cartes nationales d'identité, et bientôt les garagistes pour les cartes grises ! Ceci est inacceptable, et notre groupe votera donc contre l'adoption des crédits de ce programme.

Mlle Sophie Joissains, rapporteur pour avis. - Je tiens à rappeler à M. Gorce que lorsque le Président de la République a lancé la RGPP, il a parlé de l'État comme meilleur employeur de France. Cela prend du temps. De plus, la moitié des 4,6 milliards d'euros d'économies réalisées grâce à la RGPP a été reversée aux fonctionnaires eux-mêmes.

Je pense qu'il est nécessaire de relativiser les critiques en ces temps de crise. Il est en effet urgent de trouver des procédures et des méthodes de travail pour que les fonctionnaires ne subissent pas les conséquences de ces difficultés budgétaires. CHORUS est sans doute perfectible, mais les quelques problèmes rencontrés n'impliquent pas qu'on renonce à toute la réforme !

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits du programme.

Loi de finances pour 2012 - Mission Immigration, asile et intégration - Asile - Examen du rapport pour avis

- Présidence de M. Jean-Pierre Michel, vice-président -

La commission examine le rapport pour avis de M. Jean-Pierre Sueur sur le projet de loi de finances pour 2012 (mission « Immigration, asile et intégration », « Asile »).

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Pour la première fois cette année, nous avons choisi d'émettre un avis spécifique sur les crédits consacrés par le projet de loi de finances à la politique de l'asile, car celle-ci repose sur des principes distincts de ceux qui fondent une politique d'immigration. Il est certes légitime et nécessaire de définir une politique d'immigration. Mais la politique de l'asile, qui est fondée sur des droits garantis par une convention internationale et par des lois, relève d'une logique différente.

A première vue, les crédits consacrés à l'asile paraissent pouvoir être présentés de façon positive : en 2012, les crédits consacrés à l'exercice du droit d'asile par le programme n°303 : « immigration et asile » augmenteront de 25 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2011, passant de 327,75 millions d'euros à 408,91 millions d'euros. Dans le même temps, les crédits consacrés à la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) par le programme n°165 : « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives » augmenteront également de façon significative, passant de 20,52 millions à 25,21 millions d'euros en crédits de paiement (+22,86 %). Au total, l'effort consenti en faveur de la politique de l'asile s'élèverait en 2012 à 434,12 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 24,65 % par rapport aux crédits ouverts en 2011.

Néanmoins, si l'on y regarde de plus près, cette présentation est trompeuse. Ces crédits sont en effet très inférieurs à l'activité réellement constatée en 2010 : 477,36 millions d'euros. Aussi la forte augmentation prévue par le PLF 2012 reflète-t-elle moins un effort particulier de la Nation en faveur de cette politique qu'une sous-dotation de ce programme depuis plusieurs années.

Pourtant le nombre de demandeurs d'asile ne cesse d'augmenter depuis 2008 : +14,4 % en 2008 par rapport à 2007, +13,3 % en 2009 par rapport à 2008, +7,3 % en 2010 par rapport à 2009. Au total, en 2010, 52 762 étrangers (dont 11 143 mineurs accompagnants) ont sollicité la protection de la France au titre de l'asile. Notre pays est en deuxième position, après les États-Unis, en ce qui concerne le nombre de demandes d'asile formulées chaque année. Si l'on tient donc compte à la fois de l'activité réellement exécutée en 2010, de la prévision d'activité exécutée en 2011 (plus de 520 millions d'euros, alors que la loi de finances initiale pour 2011 n'avait prévu que 327,50 millions d'euros) ainsi que de la persistance d'une demande d'asile en augmentation, il paraît d'ores et déjà possible de constater que les crédits prévus par le programme n°303 : « immigration et asile » pour la mise en oeuvre du droit d'asile - 408,91 millions d'euros - seront très insuffisants pour permettre à notre pays d'honorer ses engagements en 2012 et que des abondements de crédits seront nécessaires. Dans ces conditions, il y a lieu de s'interroger sur la sincérité de ces crédits, au regard notamment de l'article 32 de la LOLF.

Le Gouvernement mobilise depuis quelques années des moyens importants pour diminuer le délai moyen d'instruction des demandes d'asile devant l'OFPRA et la CNDA. Devant l'OFPRA, ces efforts n'ont pas encore porté leurs fruits : le délai moyen de traitement d'une demande d'asile est passé de 100 jours en 2008 à 118 jours en 2009 puis à 145 jours en 2010. Au début de l'année 2011, il était de 159 jours. Les résultats sont plus positifs devant la CNDA. Je vous rappelle que celle-ci joue un rôle très important car il en émane la plupart des décisions reconnaissant la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire. Environ 85% des décisions de rejet de l'OFPRA font à l'heure actuelle l'objet d'un recours devant la CNDA. En 2009 et 2010, le délai moyen de jugement des recours atteignait 15 mois. Afin d'enrayer ce mouvement, le Gouvernement a mis en oeuvre un plan d'action ambitieux : le nombre de rapporteurs est passé de 70 fin 2009 à 135 fin 2011. Quinze recrutements supplémentaires sont prévus pour l'année 2012. Le délai prévisible moyen de jugement a ainsi significativement diminué, permettant d'envisager un délai moyen de neuf mois dès la fin de l'année 2011 et de six mois à la fin de l'année 2012. Je tiens à souligner cette efficacité de la CNDA.

Un autre moyen permet au Gouvernement de réduire le délai d'instruction des demandes : il s'agit du recours à la procédure prioritaire. Celle-ci a des conséquences très importantes pour les droits des demandeurs d'asile :

- ceux-ci ne sont pas admis au séjour, c'est-à-dire qu'ils demeurent en situation irrégulière pendant l'instruction de leur demande ;

- l'OFPRA est tenu de statuer dans un délai de quinze jours - ou 96 heures lorsque le demandeur d'asile est placé en centre de rétention administrative ;

- enfin, et j'insiste sur ce point, le recours devant la CNDA n'a pas d'effet suspensif, ce qui signifie que l'étranger peut être reconduit à la frontière dès la notification de la décision de rejet de l'OFPRA.

A l'heure actuelle, un demandeur d'asile peut faire l'objet d'une procédure prioritaire dans trois hypothèses :

- soit il a la nationalité d'un « pays d'origine sûr ». Or cette notion fait débat. Je vous rappelle nos discussions lors de l'examen de la loi de 2003 sur l'asile : nous nous étions alors opposés à la notion de « pays partiellement sûrs »... Mes inquiétudes s'agissant des critères permettant au conseil d'administration de l'OFPRA de considérer un pays comme « sûr » semblent confirmées par plusieurs décisions du Conseil d'Etat ;

- le demandeur d'asile peut également être placé en procédure prioritaire si sa présence en France constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat ;

- soit, enfin, il peut l'être si le préfet estime que sa demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile. J'attire votre attention sur le fait que le placement en procédure prioritaire est décidé par le préfet, préalablement de l'examen de la demande par l'OFPRA et la CNDA. Or seule l'instruction permet de dire qu'une demande est abusive !

Aujourd'hui, les préfectures recourent massivement à la procédure prioritaire, qui a concerné 24% des demandes d'asile en 2010 et 25,93 % de celles déposées au cours des neuf premiers mois de l'année 2011.

Cette procédure a des conséquences très importantes sur la situation des demandeurs d'asile : non admis au séjour, ils ne peuvent être accueillis en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) et ils ne sont pas éligibles à la couverture maladie universelle de base (CMU). Par ailleurs, ils ne peuvent bénéficier d'un hébergement d'urgence ni de l'allocation temporaire d'attente (ATA) après le rejet de leur demande d'asile par l'OFPRA, y compris s'ils ont saisi la CNDA d'un recours contre ce refus, en raison du caractère non suspensif de ce dernier. Les demandeurs d'asile en procédure prioritaire se trouvent donc dans une situation de grande précarité et d'abandon. A mon sens, il y a lieu de s'interroger sur la conformité de cet état du droit avec la Convention européenne des droits de l'homme ; la Cour de Strasbourg se prononcera d'ailleurs prochainement sur ce point.

L'exercice du droit d'asile est par ailleurs confronté à de graves difficultés. Tout d'abord, les CADA sont saturés et les crédits qui leur sont accordés diminuent : le prix moyen de journée d'une place de CADA passe ainsi de 26,20 euros en 2010 à 24,44 euros en 2012. Il est permis de se demander comme il apparaît possible de diminuer ce prix de journée de 6,7 % en deux ans et quelles sont les prestations qui sont affectées - ou en quoi la qualité de certaines prestations est affectée par cette diminution.

L'hébergement d'urgence est également confronté à de graves difficultés. Or comme l'ont souligné les associations que j'ai entendues, l'ensemble des crédits consacrés à l'allocation temporaire d'attente (ATA) et à l'hébergement d'urgence permettraient, s'ils étaient redéployés à cette fin, de financer plus de 20 000 places en CADA.

S'agissant de l'ATA, dans deux arrêts datés respectivement du 16 juin 2008 puis du 7 avril 2011, le Conseil d'Etat a considéré que l'ensemble des demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire devaient avoir accès à l'ATA jusqu'à la notification de la décision de l'OFPRA. Nous avons interrogé le ministre sur les conséquences financières de cette dernière décision du Conseil d'Etat : ses services l'évaluent à environ neuf millions d'euros. Il me semble que notre commission ne peut qu'inviter le Gouvernement à clarifier très rapidement le droit applicable et à donner les instructions nécessaires pour que ces décisions du Conseil d'État, qui s'appuient sur les prescriptions du droit communautaire, soient pleinement mises en oeuvre.

Je dirai également un mot des difficultés d'accès à l'aide juridictionnelle devant la CNDA. La mise en oeuvre de l'aide juridictionnelle devant la Cour nationale du droit d'asile est aujourd'hui confrontée à une pénurie d'avocats volontaires pour exercer cette mission. Le nombre d'avocats inscrits sur les listes est nettement insuffisant au regard des demandes, en raison, essentiellement, de la faiblesse de la rétribution de l'aide juridictionnelle dans le contentieux de l'asile (8 UV, soit environ 185 euros seulement par dossier). Par ailleurs, les missions foraines que la Cour doit pouvoir organiser à Mayotte se heurtent à l'impossibilité de désigner sur place des avocats au titre de l'aide juridictionnelle, faute de texte le prévoyant. Cela est particulièrement regrettable. Il me paraît important d'insister dans le rapport pour qu'une revalorisation du taux de l'aide juridictionnelle dans le contentieux de l'asile ainsi qu'un élargissement des conditions permettant de désigner des avocats à ce titre soient envisagés dans les plus brefs délais.

Je terminerai en vous rappelant que le droit d'asile s'exerce désormais dans un cadre européen. Le fonctionnement du mécanisme « Dublin II » s'appuie sur la base de données EURODAC, qui recense les empreintes digitales des demandeurs d'asile aux fins d'identification. En 2009, la Commission européenne avait proposé que cette base pût être accessible aux services de police et de gendarmerie ; cette proposition, considérée comme inacceptable par une majorité d'États membres, avait été abandonnée dans un premier temps. Toutefois, la Commission européenne et la présidence hongroise de l'Union européenne ont présenté au Conseil JAI des 8-9 juin 2011 une lettre conjointe reprenant notamment cette idée. Notre commission des lois devra être vigilante face à ce risque de détournement des finalités de ce fichier.

La mise en oeuvre du mécanisme « Dublin II » est par ailleurs aujourd'hui confrontée aux insuffisances du système d'asile grec. Comme nous l'a indiqué M. Ilkka Laitinen, directeur exécutif de FRONTEX, lors de notre récent déplacement à Bruxelles, à l'heure actuelle, environ 90% des migrants illégaux pénétrant dans l'espace Schengen entrent par la frontière gréco-turque. Or dans un arrêt du 21 janvier 2011, la Cour européenne des droits de l'homme a considéré que le fonctionnement actuel du système d'asile grec était contraire aux articles 3 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme. A la suite de cette décision, la France a suspendu temporairement les transferts de demandeurs d'asile vers la Grèce. On peut certes saluer cette décision, mais il est souhaitable qu'une évolution de la situation ait lieu rapidement.

En conclusion, il me semble que les moyens mis en oeuvre par le Gouvernement en matière d'asile soulèvent des difficultés majeures :

- d'une part, en dépit d'un effort notable, les crédits prévus par le projet de loi de finances pour 2012, inférieurs à l'activité exécutée en 2010 alors même que le nombre de demandeurs d'asile n'a cessé de croître depuis, seront insuffisants pour permettre à notre pays d'honorer ses engagements internationaux ;

- d'autre part, le recours excessif aux procédures prioritaires et la gestion erratique des dispositifs d'accueil et d'hébergement des demandeurs d'asile compromet leur faculté d'exercer leurs droits dans des conditions satisfaisantes.

Pour ces raisons, je vous propose d'émettre un avis défavorable à l'adoption des crédits consacrés à l'asile par le projet de loi de finances pour 2012.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Merci, Monsieur le Président. On ne peut que souscrire à ce rapport. Je voudrais simplement faire quelques commentaires. En premier lieu, je voudrais souligner que le demandeur d'asile est de moins en moins pris en compte en tant que personne, du fait de la notion de pays sûrs et des procédures d'urgence. C'est contraire à l'idée de droit d'asile telle que la France l'a appliqué pendant très longtemps. D'autre part, les procédures qu'on applique sont de plus en plus contraires au droit international. Des familles entières à Paris dorment dans la rue, faute d'avoir un hébergement. Avec l'hiver, cette pénurie de places d'hébergement va accroitre le nombre de demandeurs d'asile en situation de grande précarité. Pour toutes ces raisons, il faut revoir non seulement les crédits alloués à cette mission, mais aussi les textes et les procédures en vigueur. Nous suivrons donc évidemment l'avis du rapporteur.

M. Jean-René Lecerf. - Vous avez dressé, Monsieur le Président, un tableau apocalyptique de la situation d'asile que je ne partage pas, loin s'en faut. La France est le deuxième pays au monde, au regard du nombre de demandeurs d'asile. Au niveau de l'acceptation d'asile, nous avons également des chiffres tout à fait importants. Notre pays y consacre des moyens considérables. Je voudrais souligner un certain nombre de points. D'abord, on constate devant la CNDA un nombre considérable d'annulations de décisions de l'OFPRA. Je signale que ces annulations vont toujours dans le sens d'une reconnaissance du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire, puisque les recours devant la CNDA sont uniquement des recours contre des décisions de refus de l'OFPRA. Il serait souhaitable qu'il y ait un alignement de la « jurisprudence » de l'organisme « de 1ère instance », car il ne s'agit pas d'une juridiction, sur la CNDA. On pourrait penser que le recours en cassation devant le Conseil d'État devrait y pourvoir, mais ce n'est pas le cas. Cette divergence demeure de façon importante. Évidemment, cela fait perdre un temps considérable. On le sait, si 85 % des décisions de rejet de l'OFPRA donnent lieu à des recours devant la CNDA, c'est aussi parfois pour gagner du temps et profiter de l'effet suspensif de ce recours. Compte tenu des délais nécessaires à l'OFPRA pour statuer et des délais de jugement - beaucoup plus longs - de la CNDA, une fois la personne restée en France pendant la durée de toute la procédure, il est ensuite très difficile de l'éloigner du territoire. Un nombre important de places de CADA sont aujourd'hui occupées par des déboutés du droit d'asile.

Sur les procédures prioritaires, je serai plus nuancé. Il serait intéressant d'avoir une étude sur les décisions de la CNDA s'agissant des demandeurs d'asile placés en procédure prioritaire. Cela permettrait de vérifier que les notions de fraude délibérée et de recours abusif n'ont pas été utilisées d'une manière critiquable. Je serai plus nuancé que notre rapporteur sur la notion de pays d'origine sûr. Le Sénat, à l'occasion des débats sur la dernière loi sur l'asile, a fait en sorte que nous transformions la notion de pays qui respecte les droits de l'Homme, en pays qui veille au respect de ceux-ci. Pour affirmer un respect, il faut être capable de l'imposer. Il faut être capable d'imposer les droits de l'Homme pour être un pays d'origine sûr. Le problème, c'est que cette notion relève de l'appréciation du conseil d'administration de l'OFPRA. Or, au sein de cette instance, les représentants du Gouvernement sont largement majoritaires. Leur volonté emporte bien souvent la décision du conseil d'administration. Je représentais encore récemment le Sénat dans cette instance. Nous étions, avec mon collègue Etienne Pinte de l'Assemblée nationale, souvent battus par la majorité du conseil d'administration sur cette notion de pays d'origine sûr... Il est donc sans doute nécessaire de revoir la composition de ce conseil d'administration, ou alors de faire en sorte que la décision d'inclure un pays dans cette liste dépende d'une autre autorité que ce conseil d'administration.

Mme Corinne Bouchoux. - Je souhaite juste exprimer une inquiétude. Lorsque M. Claude Guéant, ministre de l'intérieur, a reçu en juin des élus de mon département concernant la situation des demandeurs d'asile en France, il a évoqué comme possibilité de régulation, l'augmentation du nombre de pays sûrs. Je voudrais dire mon inquiétude à ce sujet, en espérant que cette hypothèse de travail en restera là. Deuxièmement, je voudrais insister sur le grand aléa de la jurisprudence concernant les demandeurs d'asile ressortissants de pays considérés comme sûrs et qui invoquent des persécutions en raison de leur orientation sexuelle. Il y a là un sujet sur lequel nous devons être vigilants.

M. Gaëtan Gorce. - Ce sujet du droit d'asile est particulièrement difficile à traiter, tant il y a de contradictions entre les exigences du droit et la réalité à laquelle nous sommes confrontés. Le droit d'asile est évidemment un droit fondamental. Il ne faut pas pour autant nier qu'il peut y avoir un détournement de ce droit pour entrer sur le territoire et y rester. C'est une réalité à laquelle tous les gouvernements ont été, sont et seront confrontés. Cette réalité peut se traduire par des politiques différentes. La conséquence pernicieuse de cela, c'est que pour réduire « l'attractivité » du statut de demandeur d'asile, on en vient à durcir les conditions d'accueil de l'ensemble des personnes concernées. Les conséquences humaines sont choquantes. De plus, on ne peut pas se satisfaire d'une situation dans laquelle les demandeurs de bonne foi sont victimes de ce détournement des procédures. Il faut, en amont, favoriser l'action contre les filières clandestines, sur lesquelles je déplore de ne pas entendre une volonté politique plus ferme. A terme, nous devrons avoir une réflexion apaisée sur la conciliation entre la politique du droit d'asile et la lutte contre le détournement de la notion.

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur pour avis. - Je voudrais en premier lieu remercier l'ensemble des intervenants.

Pour répondre en premier lieu à notre collègue Jean-René Lecerf, je n'ai pas eu le sentiment de présenter un rapport apocalyptique sur la situation, et si c'est le cas, ce n'était pas mon objectif. Je veux juste montrer les problèmes qui se posent. Il y a un problème entre les décisions de l'OFPRA et la jurisprudence de la CNDA. Il faut dire que la CNDA est mieux armée juridiquement, et qu'elle dispose de moyens plus importants. Il y a donc un effort de cohérence à faire avec l'OFPRA.

Sur la question des moyens, le budget programmé pour 2012 est de 408 millions d'euros, alors que l'exécution prévisible pour 2011 est déjà évaluée à 522 millions d'euros. On voit donc bien qu'il va y avoir un problème : les crédits prévus pour 2012 ne seront pas suffisants.

La procédure prioritaire représente 25 % des demandeurs d'asile. Sans doute, la notion de fraude est propre à chaque situation personnelle. Mais ce n'est pas le cas des demandeurs qui viennent de pays considérés comme sûrs ! Devant la CNDA, un sur cinq d'entre eux obtient le statut de réfugié ou une protection subsidiaire. Or le placement en procédure prioritaire les prive du droit au séjour et à un hébergement.

Sur ces deux points - les crédits et la procédure prioritaire - il y a donc un réel problème.

Enfin, je suis d'accord avec M. Gorce pour constater que trop peu de moyens sont mobilisés pour lutter contre les filières d'immigration clandestine, qui exploitent la misère humaine.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission.