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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 29 novembre 2011

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président-

Nomination de rapporteurs

M. Alain Anziani a été nommé rapporteur de la proposition de résolution n° 139 (2011-2012) tendant à modifier le Règlement du Sénat afin de renforcer le pluralisme et l'action du Sénat en matière de développement durable.

Sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale, M. Jean-Yves Leconte a été nommé rapporteur du projet de loi organique n° 4000 (A.N. XIIIème Leg.), relatif à la limite d'âge des magistrats de l'ordre judiciaire.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Gélard m'a interpellé sur nos conditions de travail. Si nous siégeons aujourd'hui et non demain, c'est que nous sommes contraints par l'ordre du jour de la séance publique : demain matin, nous serons en séance pour examiner le budget des collectivités territoriales. En outre, je compte convoquer au plus vite une réunion de bureau, dès que nous sera communiquée la liste des organismes pour lesquels nous aurons à proposer des candidatures. Pour ces nominations comme pour l'attribution des rapports budgétaires, nous veillerons à ce que la répartition soit la plus équilibrée possible.

Droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales des étrangers résidant en France - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi constitutionnelle (1999-2000), adoptée par l'Assemblée, visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - A la demande de nos rapporteurs, je vous propose de modifier légèrement l'ordre dans lequel nous allons examiner les divers rapports, et de commencer par celui de Mme Benbassa sur la proposition de loi constitutionnelle tendant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France et par celui de M. Richard.

M. Jean-Jacques Hyest. - Certains de nos collègues vont manquer la présentation des rapports qui les intéressent !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ils seront présents en esprit, et par leurs pouvoirs.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Victor Hugo déclarait  devant l'Assemblée nationale législative, le 31 mai 1850 : « Le suffrage universel, au milieu de toutes nos oscillations dangereuses, crée un point fixe. Et pour qu'il soit bien le suffrage universel, il faut qu'il n'ait rien de contestable, c'est-à-dire qu'il ne laisse personne, absolument personne, en dehors du vote ; qu'il fasse de la cité la chose de tous, sans exception, car en pareille matière, faire une exception c'est commettre une usurpation ; il faut, en un mot, qu'il ne laisse à qui que ce soit le droit redoutable de dire à la société : je ne te connais pas ».

La réalisation de cet idéal démocratique passe aujourd'hui par un élargissement du droit au suffrage, afin de permettre à tous ceux qui sont durablement installés sur notre sol de participer aux élections municipales.

L'exclusivisme national est tel que l'on se croirait encore aux temps de l'Antiquité, quand l'étranger était le « métèque », le « barbare », exclu, jamais citoyen, à peine considéré comme un homme. Il est loin, le temps où l'empereur Caracalla, dans son édit de 212, accordait la citoyenneté romaine à tous les hommes libres de l'Empire ; où un révolutionnaire, en 1793, prétendait faire citoyens français tous ceux qui « respirent sur le sol de la République », et où l'on avait élu à la Convention nationale plusieurs députés étrangers.

À ses débuts, la Révolution française distingue nationalité et citoyenneté : il n'était pas nécessaire d'être Français pour participer à l'exercice de la citoyenneté qu'est l'élection. Mais la xénophobie et la suspicion croissante envers les États étrangers, en guerre contre la jeune République, conduisent progressivement à durcir, puis à remettre en cause les conditions de participation des étrangers au vote édictées jusqu'en 1793.

Dès lors, la citoyenneté prend un caractère exclusivement national : on estime que les droits associés à la citoyenneté sont fondés sur l'appartenance de l'individu à la communauté politique nationale incarnée par l'État-nation. Le XIXe siècle est celui de la montée des nationalismes ; la nationalité devient le principal critère de la citoyenneté. La Constitution du 4 novembre 1848, dans son article 25, dispose ainsi que « sont électeurs, sans condition de cens, tous les Français âgés de vingt-et-un ans, et jouissant de leurs droits civils et politiques ».

La colonisation ouvre une parenthèse, en Algérie. Entre 1847 et 1884, une citoyenneté de résidence est reconnue aux étrangers pour favoriser leur intégration et renforcer le processus de colonisation. Ils sont électeurs et éligibles aux élections locales.

Nouvelle brèche, le traité de Maastricht autorise en 1992 les ressortissants des États de l'Union à voter aux élections locales et européennes dans leur pays de résidence, et distingue la nationalité de la citoyenneté. Ce « statut fondamental » des ressortissants de l'Union crée, parallèlement à la souveraineté nationale, une citoyenneté européenne. La ratification du traité de Maastricht nécessitait une révision constitutionnelle. D'où l'introduction, le 25 juin 1992, d'un nouvel article 88-3, qui dispose : « Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. »

La volonté politique a conduit à modifier la Constitution sur le vote des femmes, l'abolition de la peine de mort, ou encore la parité. Aujourd'hui, il est temps d'ajouter une nouvelle page à l'histoire de notre Nation, et de rendre hommage aux étrangers qui dorèrent son blason, à l'instar des prix Nobel Marie Curie ou Georges Charpak.

M. Jean-Jacques Hyest. - Ils étaient Français !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Le présent texte, adopté par les députés en mai 2000, s'inscrit dans la continuité du droit de vote des étrangers communautaires.

Selon une étude de législation comparée menée par les services du Sénat, et qui sera annexée à mon rapport, sur douze pays de l'Union européenne et la Suisse, trois seulement dénient tout droit de vote aux élections locales aux résidents étrangers.

Une convention du Conseil de l'Europe de 1992 invite les États membres à « accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales à tout résident étranger, pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l'État en question pendant les cinq ans précédant les élections ». Nous ne pouvons que regretter que la France n'ait ni signé ni ratifié cette convention.

Le présent texte ne modifie pas l'article 3 de la Constitution, mais crée un nouvel article dans le titre XII, consacré aux collectivités territoriales. Il s'agit de montrer que les droits conférés aux étrangers ne mettent pas en cause la souveraineté nationale. L'article 2 de la proposition de loi supprime en outre le terme « seuls » à l'article 88-3 de la Constitution, terme qui exclut de facto les citoyens d'un État non membre de l'Union.

Les arguments en faveur du droit de vote et d'éligibilité des étrangers s'articulent autour de quatre thématiques. Tout d'abord, la reconnaissance d'une citoyenneté plurielle : l'établissement pérenne de certains étrangers sur le sol français se traduit par leur implication dans la vie collective locale. Parallèlement à la nationalité existent des citoyennetés multiples, multiples comme le sont nos identités. La citoyenneté de résidence devrait s'accompagner d'une citoyenneté civique, parallèlement à la nationalité des natifs ou des naturalisés. Ensuite, l'équité, qui impose de ne pas traiter différemment deux catégories d'étrangers ressortissants de l'Union européenne et ressortissants des pays tiers. Troisièmement, la volonté de renforcer la portée de la démocratie. Enfin, la garantie de la dignité des personnes concernées.

Ce droit, qui répond aux aspirations profondes des étrangers, est approuvé par nombre d'élus locaux, qui ont organisé des votations citoyennes -75 en 2011, selon le MRAP- et souscrit à l'appel de Strasbourg en faveur du vote des étrangers aux élections municipales. La proposition de loi recueille également le soutien de l'opinion. Selon un récent sondage Harris Interactive, 59 % des Français seraient favorables à la participation des étrangers non-Européens aux élections locales, contre un tiers seulement en 1994. Selon un sondage BVA-Le Parisien, ils seraient 61 %...

Mme Catherine Troendle. - Les partisans de François Hollande ?

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - ... et 75 % chez les 25-34 ans. L'acceptation de ce droit de vote a fortement progressé ces dernières années, souligne Le Point : plus six points depuis janvier 2010, plus quinze points chez les sympathisants de droite.

Les arguments avancés contre l'ouverture de ce droit ne nous semblent ni juridiquement ni sociologiquement pertinents. Celui d'un prétendu « modèle républicain » liant, de manière indissoluble, citoyenneté et nationalité...

Mme Catherine Troendle. - Absolument !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - ... n'a plus de raison d'être depuis que les ressortissants de l'Union européenne participent aux élections municipales.

M. Patrice Gélard. - Cela n'a rien à voir !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Il n'est pas légitime de lier citoyenneté et nationalité. Alors que la nationalité répond à la question : « qui suis-je ? », la citoyenneté, quant à elle, répond à la question : « que faire ensemble? ». En d'autres termes, la nationalité est attachée à une personne, alors que la citoyenneté relève d'une logique collective.

D'aucuns soutiennent que pour démontrer leur intégration, les étrangers non communautaires n'auraient qu'à demander la naturalisation. Non seulement cet argument établit un lien entre nationalité et citoyenneté, comme le précédent, mais surtout il méconnaît la dureté des conditions actuelles de naturalisation.

Enfin, certains prétendent que l'octroi du droit de vote aux étrangers non européens favoriserait la montée du communautarisme. Les enquêtes sociologiques ainsi que les précédents étrangers, notamment aux Pays-Bas, démontrent le contraire. Le vote des étrangers conduit à une meilleure prise en compte des intérêts des minorités, mais aussi, à terme, à une plus forte présence de ces minorités dans les partis politiques et au Parlement. En favorisant ainsi une meilleure intégration, on fait barrage à une éventuelle tentation communautariste. Les ouvriers votent-ils massivement pour des candidats ouvriers, les Juifs pour des Juifs, les femmes pour des femmes ? Que je sache, Mme Rachida Dati n'a pas été élue maire du VIIe arrondissement grâce au vote massif d'électeurs d'origine arabe...

M. Jean-Pierre Michel. - Très bien !

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est comique.

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Quant à la clause de réciprocité prévue à l'article 88-3 de la Constitution, elle s'inscrit dans le contexte particulier de l'Union européenne. Ici, une telle clause viderait la réforme de son contenu. Quid des États non démocratiques, qui n'organisent aucune élection ? La réciprocité étant impossible, l'ouverture du droit de vote et d'éligibilité à leurs ressortissants le serait également. Conditionner le droit de vote, droit fondamental, aux relations entre la France et des États tiers ne serait ni légitime, ni conforme à la tradition issue de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. L'ouverture, en 1981, du droit d'association aux étrangers n'était d'ailleurs pas soumise à une telle condition.

Avec cette réforme, notre pays écrira une nouvelle page de son histoire de démocratie et d'accueil. Le pays des droits de l'Homme ne saurait manquer à sa mission. C'est pourquoi votre rapporteure est évidemment favorable à l'adoption de ce texte, après renumérotation du dispositif, qui s'insérerait à l'article 72-5 de la Constitution.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie la rapporteure, qui a fait preuve d'une grande conviction.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous réservons l'essentiel de nos développements à la séance publique. Je comprends mal l'emploi que vous faites de certains termes juridiques. L'article 3 de la Constitution lie droit de vote et nationalité, en précisant qu'il faut, pour être électeur, jouir de ses droits civils et politiques -ce dont la proposition ne dit mot. L'article 88-3 précise que le droit de vote est accordé aux citoyens de l'Union « sous réserve de réciprocité ». L'oublier, c'est balayer tout ce qui a été fait depuis des décennies pour faire progresser la citoyenneté européenne !

Quant aux comparaisons internationales, vous dites que tout se passe très bien aux Pays-Bas, mais plus le communautarisme y progresse, plus les partis d'extrême droite y prospèrent...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Pas comme en France !

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne veux précisément pas de cela pour la France, Mme Borvo Cohen-Seat. Ne faisons donc pas de bêtises !

M. Philippe Bas. - Je félicite Mme Benbassa pour un rapport très riche, truffé de références historiques et philosophiques. Certes, on peut regretter l'empire romain...

M. Jean-Jacques Hyest. - À l'époque, nous aurions tous été des métèques !

M. Philippe Bas. - On peut aussi lui préférer la République démocratique d'aujourd'hui. Je ne crois pas que l'on puisse se prévaloir des enquêtes d'opinion pour arrêter notre position. Si l'on avait écouté les sondages en 1981, jamais on aurait aboli la peine de mort !

Si je suis hostile à ce texte, ce n'est ni par idéologie, ni par principe, mais pour des motifs qui tiennent aux équilibres sociaux de notre pays. Le droit de vote aux élections locales pourrait-il être facteur de reconnaissance et de participation accrue d'étrangers qui participent déjà à la vie sociale et associative, sont intégrés et respectent les lois de la République ? La question est légitime, et la majorité présidentielle y réfléchit d'ailleurs depuis longtemps. Mais il y a aussi dans cette proposition beaucoup d'angélisme. Étant donné la situation dans certaines fractions du territoire, je crains qu'une telle réforme ne serve de levier à ceux qui ne respectent pas les valeurs de la République, qu'ils y voient un moyen, en s'organisant, en prenant des positions de pouvoir dans les municipalités, de faire progresser des idées étrangères à la conception que nous nous faisons de la République.

Une avancée républicaine sans aucune incidence sur la désignation des sénateurs, et donc sur la souveraineté, dites-vous ? Mais la République n'est pas seulement à Paris, elle est dans chacune de nos communes. Veut-on voir des municipalités réserver des horaires aux femmes dans les piscines, adapter les menus des cantines scolaires, réglementer la circulation pour permettre les prières de rue ?

Mme Éliane Assassi. - Vous confondez nationalité et religion !

M. Philippe Bas. - À vous entendre, l'octroi du droit de vote aux étrangers de l'Union européenne aurait été une « brèche » qu'il faudrait élargir. Au contraire, c'est parce qu'il y a une citoyenneté européenne en gestation que l'on peut accorder le droit de vote aux élections locales à ces ressortissants communautaires. Il n'y a là nul manquement à l'équité.

Nationalité et citoyenneté ont partie liée. La nationalité n'est pas seulement affaire d'identité personnelle. C'est une communauté de territoire, de langue, une histoire, un destin commun. Cette proximité, nous l'avons avec les Européens, beaucoup moins avec les autres continents. L'Union européenne, ce n'est plus tout à fait l'étranger. Ne banalisons pas le droit de vote des Européens en le réduisant à une simple étape sur le chemin d'une extension généralisée. Avec les étrangers non communautaires, il n'y a ni passeport commun, ni partage de souveraineté, ni communauté de destin, ni histoire commune. C'est pour toutes ces raisons que je suis défavorable à cette proposition de loi.

Mme Catherine Tasca. - Le rapport de Mme Benbassa prouve combien nous enrichissent les personnalités qui ne sont pas des professionnels de la politique. Merci de ces rappels historiques...

M. Jean-Jacques Hyest. - Tronqués !

Mme Catherine Tasca. - Il faut raison garder. Cette proposition de loi ne traite que des élections municipales. Son article premier exclut que des étrangers deviennent maires ou adjoints, et participent à l'élection des sénateurs.

Le constituant doit être attentif aux grands équilibres de la société, en effet. Nous sommes confrontés à une double urgence. D'une part, nous devons mieux intégrer les étrangers, majoritairement non communautaires, qui vivent dans notre pays : il faut apporter des réponses concrètes au grand défi de l'intégration. D'autre part, il nous faut conforter la pratique démocratique de nos territoires, gangrénée par l'abstention. Cette mesure raisonnable redonnera de la vivacité à la démocratie locale.

Les arguties juridiques ne tiennent pas. Le vote des étrangers communautaires soulevait autant de questions ; pourtant, nous l'avons fait. Ne soyons pas frileux pour ce qui concerne les pays non membres de l'Union. Une grande part de l'immigration provient de pays avec lesquels, pour leur heur ou, plus souvent, leur malheur, nous avons une histoire partagée, celle de la colonisation, et une communauté de destin !

M. Jean-Jacques Hyest. - Beaucoup ont été réintégrés dans la nationalité française, et d'autres peuvent être naturalisés.

Mme Catherine Tasca. - Nous soutenons sans hésitation cette proposition de loi.

M. Jean-Yves Leconte. - À mon tour de féliciter notre rapporteure. Ce texte vise avant tout à reconnaître une communauté de vie locale avec ces étrangers ; c'est ensuite un outil pour mieux les intégrer. Leurs enfants, qui sont le plus souvent Français, se sentent exclus par l'exclusion qui frappe leurs parents.

Le risque de communautarisme n'est qu'apparent. Ceux qui se feraient élire sur des listes communautaristes se retrouveraient à gérer la municipalité avec les autres. Le droit de vote est un outil contre le communautarisme. Sans compter que celui-ci existe, avec ou sans droit de vote... À en croire certains, il faudrait retirer le droit de vote à certains Français !

La réciprocité ? On ne va pas demander à ces étrangers d'où ils viennent, ce serait une ingérence inacceptable. On ne peut accorder ou refuser ce droit selon le pays d'origine.

Citoyenneté locale, citoyenneté nationale et citoyenneté européenne sont trois choses différentes. Je ne nie pas l'existence d'une citoyenneté européenne, évoquée par M. Bas. Mais si l'on reconnaît la citoyenneté locale aux ressortissants des États de l'Union européenne, il n'est pas normal de la refuser aux autres étrangers.

Il serait dommage d'instrumentaliser le débat à des fins politiciennes. Je regrette à ce titre les propos mensongers du ministre de l'Intérieur, qui a laissé croire que l'on pourrait avoir des maires étrangers. Ce débat doit être un outil de cohésion, pas un moyen de dresser les uns contre les autres !

M. Jean-Pierre Michel. - Mme Benbassa a eu le grand mérite de montrer comment cette proposition de loi, nouvelle conquête démocratique, s'inscrivait dans une évolution historique. M. Hyest et M. Bas ont été mesurés ; on ne peut en dire autant de M. Guéant, dimanche à la télévision ! J'ai été abasourdi qu'un ministre de l'Intérieur se permette de mentir aussi effrontément. La proposition de loi fait trois lignes, il n'était donc pas difficile de la lire ! Et il prétend, à tort, que ce n'est pas ce qui a été voté à l'Assemblée nationale. Il dit redouter qu'il y ait des maires étrangers en Seine-Saint-Denis -mais pas dans l'Indre ou la Creuse : on sent le racisme sous-jacent ! Ce mensonge, qui déshonore le ministre de l'Intérieur, mériterait de le traduire devant une juridiction politique.

M. André Reichardt. - Il faut couper des têtes !

M. Jean-Pierre Michel. - M. Guéant pouvait dire n'importe quoi, mais pas mentir de la sorte !

M. Hugues Portelli. - Gaston Defferre n'a jamais menti...

M. Jean-Pierre Michel. - Avant de s'offusquer de la une d'un journal, il ferait mieux de réfléchir à ce qu'il dit !

Ce n'est pas en refusant les avancées républicaines que vous barrerez la route au Front national. Le populisme patrimonial, que décrit Dominique Reynié, prospère, y compris en Europe du Nord : croyez-vous que ces électeurs-là, qui pensent que la souveraineté de leur pays leur échappe, seront davantage rebutés par cette proposition de loi qu'ils ne le sont par le diktat allemand que nous subissons, et que nous recherchons ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Je saisis mal...

M. Patrice Gélard. - La chute est curieuse...

M. Jean-Pierre Michel. - Pour toutes ces raisons, il faut voter cette proposition de loi modeste et qui renforcera la cohésion dans les familles. Nous aurions pu aller plus loin, viser aussi les élections au conseil général ; nous avons choisi d'en rester à un texte modéré, qui fera avancer la démocratie et la République.

Mme Éliane Assassi. - Je remercie Mme Benbassa pour son rapport très équilibré, présentant les arguments pour et les contre.

Nous nous réservons pour la séance publique. Un mot toutefois, en tant que sénatrice de Seine-Saint-Denis, et fille d'un Algérien. Il y a des propos qu'on ne peut admettre de la part d'un ministre de la République. La population de Seine-Saint-Denis est choquée par les déclarations de M. Guéant. Ses mensonges ne m'étonnent guère : il est capable d'utiliser les plus vils arguments pour stigmatiser une population qui connaît de grandes souffrances -conséquences des choix politiques du président de la République, du gouvernement et de la droite !

Je ne peux davantage accepter l'amalgame que M. Bas opère entre religion et nationalité. Nous n'avons pas plus de liens avec les pays de l'Union européenne qu'avec les anciennes colonies ! De tels arguments favorisent la montée de l'extrême droite, qui trouve ses racines dans la mal-vie de nos concitoyens.

Outre les sondages, il faut aussi évoquer les votations citoyennes organisées, notamment en Seine-Saint-Denis, qui ont fait l'objet d'un large débat public : des milliers de personnes se sont prononcées majoritairement pour l'octroi du droit de vote aux étrangers non communautaires. Il faut entendre le peuple de France dans ses colères. Ces étrangers vivent ici, travaillent ici, payent leurs impôts ici, ils doivent pouvoir voter ici.

M. Patrice Gélard. - Je salue le rapport de Mme Benbassa, qui aurait toutefois pu être plus complet. Le rapport entre nationalité et élection a été abordé sous la Convention, puis en 1848, et encore en 1871, pendant la Commune, quand l'on déclarait que les combattants de la liberté devaient avoir les mêmes droits que les citoyens français.

Je suis en désaccord sur l'usage que vous faites des termes de citoyenneté nationale et de droit au suffrage. Vous transformez notre héritage constitutionnel, en remettant en cause une série de valeurs essentielles, qui touchent au contrat social sur lequel repose notre démocratie. Je m'en expliquerai plus longuement en séance publique. Si l'on vous suivait, les citoyens européens auraient moins de droits que les citoyens étrangers. En Europe, la réciprocité est exigée, ici, ce n'est pas le cas. On ne peut bâtir un système juridique sans réciprocité. Nous sommes sur deux planètes différentes, je le déplore, mais c'est ainsi.

M. Christophe Béchu. - Je suis en désaccord avec vos conclusions, Mme Benbassa, mais j'estime que nous ne pouvions avoir de meilleur rapport, en raison de sa cohérence et de sa profondeur historique. M. Michel, c'est un débat où la sérénité est de mise. Elle vous a manqué lorsque vous avez évoqué un « diktat allemand ». Vous avez dit, Mme Benbassa, que cette réforme est nécessaire au pays des droits de l'homme. Au nom de ces droits-là, qu'on ne caricature pas les positions divergentes. On peut être parfaitement républicain sans être favorable au droit de vote des étrangers aux élections locales. On peut y être opposé, sans être suspect de racisme ou de complaisance avec les thèses du Front national. Je n'accepte pas le raccourci selon lequel la gauche irait chercher ses bataillons électoraux pour les élections locales, non plus que celui qui diaboliserait les opposants, accusés de manquer de générosité ou d'épouser certaines thèses.

La note de droit comparé que vous avez citée est légère, partiale et incomplète. Sur treize pays étudiés, seuls trois dénient le droit de vote aux étrangers lors des élections locales, mais pourquoi n'en avoir examiné que treize ? Si l'échantillon avait été plus vaste, cette proportion aurait été supérieure. On décrit un bloc de dix pays accordant ce droit, mais certains d'entre eux l'assortissent de conditions de réciprocité tellement sévères qu'elles vident ce droit de sa substance. Ainsi l'Espagne le limite aux ressortissants de neuf pays hispanophones, l'Angleterre aux ressortissants du Commonwealth, avec des conditions strictes. Il n'y a que la moitié de ces dix pays qui l'appliquent dans les conditions où vous l'envisagez. Une étude de droit comparé complète aurait mis le droit de vote en perspective des conditions requises pour acquérir la nationalité. Notre pays a fait le choix d'un accès à la nationalité large et ouvert. C'est aujourd'hui la nationalité qui constitue la réponse à celles et ceux qui veulent participer à notre vie citoyenne. Il serait paradoxal de présenter le droit de vote comme un signe d'ouverture supplémentaire, dans des pays où les étrangers ne peuvent acquérir la nationalité.

Si ce texte doit passer, il faut l'amender pour que la citoyenneté européenne ne soit pas plus restrictive. Invoquer l'égalité serait discutable. Quant à l'équité, elle consiste à traiter de façon comparable les personnes qui sont dans une situation comparable. C'est ce qui justifie que ceux qui gagnent plus paient plus d'impôts. La dignité n'est pas non plus un argument : le choix de ne pas embrasser la citoyenneté française n'est pas indigne !

Ne prêtez pas au vote des étrangers des vertus qu'il n'a pas et évitons les phantasmes ! Il n'ouvre pas la porte à tous les communautarismes, pas plus qu'il n'est en soi un moyen d'intégration. Là où ce droit de vote est reconnu, les communautarismes existent et l'intégration n'est pas parfaite. S'inscrire et participer aux élections tous les six ans ne va pas résoudre tous les problèmes non réglés depuis trente ans !

Sur les sondages, je partage ce que vous avez dit. En revanche, l'argument selon lequel vote qui travaille et paie des impôts me laisse pantois. Je ne puis croire que ce raccourci reflète votre opinion : allez expliquer cela à ceux qui ne travaillent pas et ne paient pas d'impôts, en raison de leur fragilité sociale !

Mme Jacqueline Gourault. - M. Béchu a développé un point que nous avons débattu ce matin dans notre groupe : comment faire la différence entre ceux qui veulent la nationalité française et ceux qui ne la veulent pas, mais obtiendraient le droit de vote aux municipales ?

L'intervention de M. Michel m'amène à m'interroger sur l'opportunité de ce texte, voté à l'Assemblée nationale, qui nous arrive dans le contexte particulier de la précampagne, ou plutôt de la campagne présidentielle. Ce débat mérite une plus grande sérénité, hors d'une période propice aux dérapages. Beaucoup de nos collègues ont déploré l'inscription de ce texte en ce moment. Provoque-t-elle des réactions regrettables ? Peut-être conviendrait-il de ne pas leur donner l'occasion de s'exprimer.

Mme Corinne Bouchoux. - Avec de tels raisonnements, le vote des femmes ne serait pas pour avant 2098 !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - M. Hyest, vous êtes meilleur juriste que moi, mais le titre dans lequel est inclus l'article 3 de la Constitution se réfère à la souveraineté.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je n'ai pas dit le contraire...

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - La distinction entre nationalité et citoyenneté a été confirmée par la décision du Conseil constitutionnel du 9 avril 1992. La citoyenneté et la nationalité sont complémentaires. Il y a aujourd'hui des citoyennetés multiples. Le traité de Maastricht a créé une citoyenneté européenne, parallèle à la citoyenneté nationale...

M. Jean-Jacques Hyest. - Je suis bien d'accord...

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Pourquoi pas, à partir de cette notion, aller plus loin, en inventant une citoyenneté plus ouverte, avec des gens qui vivent sur notre sol ? Je ne sais pas si vous fréquentez beaucoup d'immigrés. J'en ai été une, et même avec des diplômes, même en venant de la bourgeoisie, c'est difficile...

M. Jean-Jacques Hyest. - Je l'ai déploré !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Je ne connais pas d'immigré qui n'ait pas voulu être naturalisé ! Tout cela n'est pas si simple...

M. Bas, vos craintes sur l'islam et son influence sur les cantines scolaires sont infondées. Les étrangers peuvent déjà être élus comme représentants des parents d'élèves, ils participent aux comités d'entreprises, ils votent pour les élections prudhommales, bref, ce n'est pas la première fois qu'ils vont voter. En France, nous aimons nous faire peur, comme M. Guéant, lorsqu'il dit que des étrangers seront élus maires ! Il y a 3,7 millions d'étrangers en France, dont 1,8 million d'étrangers non européens, majeurs et résidant en France depuis plus de cinq ans, cette durée étant celle à compter de laquelle une majorité d'associations et d'institutions préconisent d'accorder le droit de vote aux étrangers. Si l'on retient le taux de participation des citoyens européens, soit 20 %, 360 000 citoyens étrangers participeraient aux élections municipales : pas de quoi gouverner la France ! Vous avez eu une très belle expression, « la citoyenneté européenne en gestation ». Il faut imaginer une citoyenneté plus large, elle aussi en gestation, qui ferait progresser la cohésion sociale...

M. André Reichardt. - Rien ne l'interdit !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Il faut aussi habituer les enfants à voter. Si tant de descendants d'immigrés ne votent pas, c'est qu'ils n'ont jamais vu leurs parents voter. Si plus de gens votaient, si les Français avaient davantage confiance, nous irions tous un peu mieux ! Les jeunes immigrés ne votent pas parce qu'ils n'ont pas confiance dans la classe politique. C'est bien dommage !

M. Béchu, je vous ai donné des chiffres. Je ne vais pas vous citer la page 214 du livre de M. Sarkozy, Libre, qui appelait à mettre en place le vote des étrangers. Je ne citerai pas non plus MM. Hortefeux, Besson en 2010...

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela viendra !

Mme Esther Benbassa, rapporteure. - Mme Gourault, en période électorale, n'est-ce pas justement le moment de discuter de ce sujet ? Si nous le faisons pas maintenant, quand le ferons-nous, sachant qu'on ne pense aux immigrés que lors des élections ?

Je sollicite votre indulgence pour ce premier rapport. (Applaudissements à gauche et sur plusieurs bancs à droite et au centre).

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article premier

L'amendement de coordination n°COM-1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'article 2 est adopté.

L'ensemble de la proposition de loi constitutionnelle est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Ouverture du droit de vote et d'éligibilité
aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Mme BENBASSA, rapporteure

1

Coordination

Adopté

Obligation de neutralité des structures privées en charge de la petite enfance - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose la proposition de loi n° 56 rectifié (2011-2012) visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme convenu, nous passons au rapport de M. Alain Richard sur la proposition de loi n° 56 rectifiée, de Mme Françoise Laborde, visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité.

M. Alain Richard, rapporteur. - Vous avez sans doute suivi le déroulement judiciaire de l'affaire dite « Baby Loup », du nom de cette structure d'accueil de la petite enfance, dont une salariée tenait à conserver une tenue très identifiée. Son licenciement a été jugé licite par le conseil de prud'hommes, puis par la cour d'appel de Versailles. A partir de cet épisode, et de sa réflexion personnelle sur la laïcité, Mme Laborde a souhaité clarifier les principes applicables, et a déposé le 25 octobre dernier une proposition de loi pour étendre l'obligation de neutralité religieuse aux organismes privés accueillant des enfants ainsi qu'aux assistants maternels individuels accueillant de petits enfants à leur domicile.

Votre rapporteur, qui a pris le parti de respecter l'intention de l'auteur de la proposition de loi, a considéré que le texte est utile pour clarifier ces situations, au-delà du règlement judiciaire, au demeurant non définitif, le délai de pourvoi en cassation n'ayant pas encore expiré, dans le cas que j'ai cité. La jurisprudence est trop éparse pour que l'on puisse se faire une idée suffisamment stable et précise du droit applicable. La proposition de loi qui vous est soumise, substantiellement modifiée, est indispensable, pour parfaire la conciliation de l'exigence de neutralité religieuse, avec les autres libertés et droits : droit d'expression religieuse, droit d'association, principes fondamentaux du droit du travail et liberté de conscience des familles.

Nous nous sommes appuyés sur une décision unique du Conseil constitutionnel, datant de 1977, à propos de la loi Guermeur, reconnaissant aux établissements d'enseignement privé sous contrat le droit d'exercer une activité d'enseignement, dans le respect de leur caractère propre. La loi ne précise pas ce qu'il faut entendre par « caractère propre ». Si on l'applique à la liberté d'expression religieuse, ce terme reconnaît le droit de celui qui se prévaut d'une croyance de faire usage des valeurs qui en résultent dans sa pratique professionnelle. L'Union européenne, dans le cadre de la liberté de circulation des travailleurs en son sein, a adopté une directive qui reconnaît la notion, issue du droit allemand, d'entreprise « de tendance » : si l'entreprise qui vous salarie professe une conviction, des valeurs, une croyance, vous devez les accepter.

Le dispositif que je vous propose retient deux critères principaux : y a-t-il un financement public ? L'entité en question se prévaut-elle d'un caractère propre ? S'il y a financement public, les salariés sont tenus à la neutralité religieuse. S'il y a financement public et que l'établissement présente un caractère propre, votre rapporteur a recopié la loi Debré : vous pouvez mener votre activité éducative à caractère propre, mais en accueillant les enfants, quelles que soient les croyances de leurs parents, et en respectant leur liberté de conscience : les activités de formation religieuse sont donc facultatives. Cette logique est transposée aux crèches et aux centres de loisirs sans hébergement. Même si vous n'avez pas de financement public, vous avez le droit de soumettre vos salariés au contact d'enfants à une obligation de neutralité religieuse.

Exigence nouvelle, les organismes qui assurent ces prestations d'accueil et qui déclarent un caractère propre devront le porter à la connaissance du public, via leurs documents d'inscription ou leur site Internet par exemple. Un premier article applique ces dispositions aux crèches et un deuxième aux centres de loisirs.

Son application, souhaitée par Mme Laborde, aux assistantes maternelles, est autrement sensible. Leur contrat de travail est conclu entre deux particuliers. Le code de l'action sociale et des familles est à cet égard très bien rédigé : il précise les dispositions du code du travail qui s'appliquent à leur contrat. Ces personnes travaillent à leur domicile. Autant l'exigence de neutralité s'applique dans des espaces qui ne sont pas publics, mais collectifs, autant il est, au domicile de ces personnes, des notions, comme celles de signe ostensible, qui ne sont pas évidentes à caractériser. La solution réside dans le contrat de travail entre le particulier, usager du service et employeur, et l'assistante maternelle. Elle repose sur une valeur cardinale : la liberté de choix des familles. Des situations peuvent se produire, où la liberté de choix peut ne pas être si complète. Ainsi, une assistante maternelle peut, lors d'une première visite, agir de façon tout à fait quelconque, puis ensuite manifester une pratique religieuse insistante. La question de la liberté psychologique des enfants se trouve posée.

Votre rapporteur propose que dans le silence du contrat de travail, l'obligation de neutralité religieuse s'applique. Nous sommes dans le cas du financement public, puisqu'il y a des prestations familiales et des réductions d'impôts. Si la salariée assistante maternelle souhaite avoir une pratique religieuse pendant le temps d'accueil de l'enfant, elle doit le demander dans le cadre du contrat de travail.

Nous concilions trois garanties : les conseils généraux ne se trouvent pas impliquées dans des choix religieux, lors de l'agrément, le service public devant demeurer neutre ; les personnes concernées gardent leur liberté religieuse, même dans le cadre de leur activité professionnelle ; les parents sont suffisamment informés. Votre rapporteur s'est assuré de l'accord de Mme Laborde et du président Mézard sur cette légère réorientation de la proposition de loi du groupe RDSE. La plupart des représentants du gouvernement ne se sont pas précipités pour opiner sur ce sujet, mais l'un d'entre eux a tout de même demandé : êtes-vous sûr d'avoir besoin d'une loi ?

Mme Esther Benbassa. - Bonne question !

M. Alain Richard, rapporteur. - Sans doute disposait-il de connaissances très supérieures à la moyenne en droit du travail, il m'a assuré que dans les deux ou trois cas dont elle aurait à connaître, la Cour de cassation se prononcerait en ce sens. Cette objection est valable, elle présente un avantage certain pour les avocats, mais, dans les missions du législateur -que le Conseil constitutionnel lui rappelle de temps à autre- figure la sécurité juridique et l'accessibilité de la loi. Comme le sujet existe, fait partie de la vie quotidienne de notre société, et qu'il paraît optimiste de penser qu'il disparaîtra de lui-même, ce texte - qui m'a semblé une bonne idée au départ - compréhensible et permettant à chacun de prendre ses responsabilités, me paraît marquer un progrès.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je félicite le rapporteur. Il a d'excellentes références : il doit y avoir continuité du droit dans certains domaines. L'affaire que vous avez citée porte sur une crèche associative, de droit privé. La Halde s'était dans un premier temps prononcée contre le licenciement, avant que sa présidente n'exprime un avis contraire : il y a bien un problème juridique. L'affaire qui a été jugée par la cour d'appel peut aller en cassation. Elle touche tellement de structures que mieux vaut régler le problème. Ne l'avons-nous pas fait pour l'école ? Il faut adapter ces dispositions à toutes les structures qui s'occupent d'enfants. J'avoue avoir été un peu inquiet, en première analyse, pour des organisations, comme le mouvement scout, par exemple ; le « caractère propre » répond à mes interrogations.

J'étais d'accord avec Françoise Laborde pour que les assistantes maternelles soient concernées. Mais il importe que l'agrément demeure tout à fait neutre, il faut faire attention aux services sociaux des départements. Prenons garde, aussi, aux dérives sectaires, qui concernent beaucoup de structures accueillant des jeunes, comme les centres de loisirs, même les assistantes maternelles ne sont pas à l'abri. Je suis favorable à ce texte, mais je m'interroge sur les assistantes maternelles.

M. René Vandierendonck. - Ce rapport est remarquable, par l'équilibre qu'il atteint, entre le principe de laïcité, l'obligation de neutralité et les libertés de conscience et d'association. La jurisprudence sur le sujet n'est pas tout à fait stable. Sur le terrain, la mise en oeuvre du service public est souvent indirecte, passant par des contrats triangulaires entre les villes, la caisse d'allocations familiales et des associations. En tant que maire de Roubaix, je suis habitué à ce type de problèmes et je puis assurer qu'un tel texte est utile, au sommet de la hiérarchie des normes, pour rassembler les repères nécessaires. Aujourd'hui, sur le terrain, il y a une foule de gens de bonne foi, qui ne sont pas fonctionnaires des collectivités et qui ne sont pas tenus au respect du principe de neutralité. Vous liez justement la conciliation de la laïcité et de la liberté de conscience à la participation au service public, et vous proposez une solution pour les assistantes maternelles, ce qui n'était pas le plus simple, en posant un droit à l'information des familles : c'est remarquablement intelligent !

M. François Zocchetto. - Vous ouvrez un champ de réflexion, notamment à l'article premier, tel que vous l'avez réécrit. Fallait-il légiférer ? Nous ne pouvons pas raisonner seulement par analogie avec le service public de l'éducation,  ne serait-ce que parce que celui-ci est obligatoire, et que les crèches ne le sont pas. A la réflexion, je vous suis dans l'idée de légiférer. L'article premier apporte une réelle plus-value. La tenue vestimentaire, comme dans le cas de la crèche Baby Loup, est-elle un symbole religieux en soi ? Y a-t-il un lien systématique ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Elle est un signe d'appartenance religieuse !

M. François Zocchetto. - Veillons à ce que cela ne fasse pas l'objet de contestations qui nous amèneraient à légiférer sans fin sur le sujet ! Sur les assistantes maternelles, je suis réservé : dans quelle mesure est-on encore dans le service public et touche-t-on au cercle de la vie privée ? Attention, en croyant trop bien faire, à ne pas aller à l'encontre de l'objectif recherché !

Mme Esther Benbassa. - A mon tour, je vous félicite, mais une énième loi sur le voile est-elle utile ? Ce sont toujours les mêmes populations qui sont prises pour cibles. Le caractère propre concerne les établissements catholiques et religieux juifs. Est-ce bien nécessaire, en cette période ? La seule cible reste les musulmans qui n'ont pas leurs propres écoles.

Sommes-nous tenus de légiférer sur l'affaire mineure qu'est l'affaire « Baby Loup » ? Ce n'est pas le moment ! Nous allons augmenter le port du voile, puisque plus on le stigmatise, plus on favorise le retour du religieux !

M. Gaëtan Gorce. - Je m'inquiète à mon tour de l'évolution de la législation sur la liberté religieuse, non pour la défense de cette liberté en soi, mais parce que je défends l'ensemble des libertés, y compris les libertés de pensée et de conscience. Nous avons de plus en plus des états d'âme, qui se traduisent par des réformes visant à contenir d'abord l'expression d'une forme de religion à laquelle notre civilisation est moins habituée. Des questions qui auraient pu être posées autrement il y a quelques années le sont aujourd'hui, dès lors qu'elles concernent la place de l'islam dans notre société. Les réponses passent par le droit, alors qu'il s'agit avant tout de questions sociales et culturelles, auxquelles on peut répondre par l'ouverture et une intégration progressive. Les efforts du rapporteur pour concilier les principes qu'il a évoqués, avec toute l'habileté juridique dont il est capable, montrent aussi les difficultés de cette opération.

On a commencé par interdire, à travers le port du voile, l'expression religieuse dans la rue, puis dans les lieux de travail, et voici que l'on continue dans les domiciles qui sont aussi, dans le cas des assistantes maternelles, des lieux de travail. Même si je suis prêt à me rallier à ce texte, il y a là une dérive. Au début, on a justifié cette législation par la nature du service public d'éducation. Cela peut se comprendre, puisque l'enfant, depuis la maternelle jusqu'au moment où il a acquis sa pleine capacité de raisonnement, doit rester à l'abri des influences susceptibles de contrarier sa totale liberté de conscience et d'expression. Mais y assimiler les crèches, les assistantes maternelles, les haltes-garderies, les centres de loisirs, non pour lutter contre le prosélytisme, ce que je comprends parfaitement, mais contre le port de vêtements considérés par eux-mêmes comme des manifestations religieuses, traduit davantage une angoisse devant une forme religieuse à laquelle nous sommes mal préparés que la défense des principes auxquels nous sommes attachés.

M. Christophe Béchu. - Si je dépose une proposition de loi, je souhaite que M. Richard en soit le rapporteur, pour que le texte en soit bien réécrit...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous ne sommes pas là pour avaler des propositions toutes faites !

M. Christophe Béchu. - Il faut distinguer la partie collective, qui me satisfait pleinement, de la partie individuelle. Je suis en désaccord avec M. Gorce : on ne peut pas ignorer la vocation éducative de structures collectives qui accueillent des tout-petits. Sinon pourquoi discuter de l'âge de la scolarité obligatoire ? Je soutiens sans réserve la position du rapporteur là-dessus.

Le vrai problème porte non sur les articles 1 et 2 proposés par le rapporteur qui sont parfaits, mais sur la disposition initiale de la proposition de Mme Laborde, selon laquelle l'agrément sera refusé à qui ne respecte pas le principe de neutralité. Si vous maintenez cette disposition, ce n'est même pas la peine de parler du contrat, il n'y en aura pas s'il n'y a pas d'agrément ! C'est une vraie difficulté pour le président du conseil général que je suis. Dans l'affaire « Baby Loup », au départ, la personne en question ne portait pas la tenue vestimentaire qui lui a ensuite été reprochée. Que se passe-t-il si le service compétent donne l'agrément et qu'ensuite la personne modifie sa vie ? Il n'y a pas de visite de contrôle. L'agrément ne sera pas remis en cause. Le domicile de la personne est d'ores et déjà un élément constitutif de l'agrément. Il y a donc en quelque sorte un droit d'intrusion préalable à l'agrément. Si la neutralité est une condition préalable de l'agrément, cela me pose un vrai problème...

M. Alain Richard, rapporteur. - Ma rédaction se substitue à celle de la proposition initiale.

M. Christophe Béchu. - Dans ce cas, la question des assistants familiaux n'est plus traitée. Or 90 % des assistants familiaux sont dans une situation de fonctionnaires, dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.

M. Alain Richard, rapporteur. - J'ai décidé de laisser de côté la question complexe de l'aide sociale à l'enfance et je ne vise que les assistants maternels que nous nommons « indépendants », qui sont en fait salariés des parents.

M. Christophe Béchu. - L'assistant maternel est lié à une famille par un contrat de travail de droit privé. Y introduire, même de manière très subtile, un impératif de laïcité, c'est ouvrir la porte à un contentieux mal maîtrisé. Prier pendant que l'enfant est endormi, est-ce une manifestation religieuse qui doit être stipulée dans le contrat de travail ? Et fournir une alimentation respectant des prescriptions religieuses ? Si nous cherchons la sécurité juridique, votons les articles 1 et 2 ! Si nous cherchons à ouvrir de nouveaux champs de contentieux, votons l'article 3 !

M. François Pillet. - Je salue la qualité juridique du rapport de M. Richard. Nous sommes d'accord sur la défense du principe. Faut-il pour autant légiférer ? Je ne le crois pas inopportun, au nom de la sécurité juridique et pour réaffirmer un principe auquel nous sommes attachés. Je n'y vois pas de difficulté, si la rédaction est correcte.

Je me suis attaché essentiellement au cas des assistantes maternelles du secteur privé. Qu'une disposition légale s'impose dans le contrat de travail est parfaitement normal, voyez toutes les règles protectrices des consommateurs ! Je suis rassuré par le texte tel que modifié par notre rapporteur. Cette sécurité juridique est bienvenue, elle repose sur une jurisprudence existante et une autre, annoncée... Restera toujours le problème de la tenue : mode ou signe religieux ? Laissons le juge arbitrer. Il appliquera un raisonnement par la prédominance et appréciera si le vêtement est un signe religieux ou psychédélique... Ne retirons pas aux juges leur travail.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Mon groupe n'est pas partisan d'une législation en la matière, parce que de tels textes apparaissent toujours dans une certaine conjoncture, sont d'application imprécise et visent toujours les mêmes populations. Qui s'insurge contre le fait que certains professeurs portent une croix autour du cou ? Que la collectivité publique pose ses exigences pour les crèches ou pour les fonctions soumises à agrément, fort bien. Mais que le contrat de travail précise l'habillement me semble source d'un contentieux permanent. Interdit-on les bénédicités à table ?

M. Philippe Bas. - Je suis perplexe. Ne devrait-on pas sur un tel sujet consulter les grandes familles de pensée spirituelle et philosophique ? Dés lors que les conseils généraux seraient en première ligne pour faire respecter les règles, ne faudrait-il pas consulter le président de l'association des départements de France, voire les puéricultrices de PMI qui vérifieront si les assistantes maternelles observent les prescriptions ? Fixer des règles dans la loi, soit, mais on veut trop bien faire avec cette extension aux assistantes maternelles - et pourquoi pas aux assistantes familiales lorsqu'elles reçoivent des mineurs ? Une obligation de neutralité « sauf stipulations contraires » : lesquelles ? N'ouvrons-nous pas ainsi la porte à des organisations religieuses à tendance sectaire ? Je suis prêt à soutenir les articles 1 et 2 mais pour l'article additionnel après l'article 2, je pense qu'il faut prendre le temps de la réflexion.

M. Jacques Mézard. - Merci au rapporteur, qui a cherché une formule cohérente, respectant les préoccupations des auteurs de la proposition. C'est bien la mission du rapporteur et de la commission que d'améliorer les textes présentés, qu'ils soient d'initiative parlementaire ou gouvernementale.

Pour nous, il est nécessaire d'affirmer des principes. La question des assistantes maternelles ne se posait pas en 1905. Il ne s'agit pas de stigmatiser une religion, notre groupe appartient à un courant de pensée caractérisé par son attachement à la laïcité et par la neutralité à l'égard de toutes les religions - ces dernières relevant de la sphère privée. Il y a aujourd'hui des difficultés sur le terrain. Or la jurisprudence ne saurait se substituer à la loi.

Nombreuses sont les dispositions législatives s'imposant à tout contrat de droit privé. Comment prétendre que la loi ne devrait pas s'en mêler ? Les parents ont le droit d'être informés, nous connaissons les dérives qui ont lieu, y compris à Paris, chacun comprend de quoi je parle. Un souci d'équilibre a guidé les auteurs de cette proposition de loi.

M. Alain Richard, rapporteur. - J'ai senti une ambivalence chez certains orateurs et je précise que l'activité dont nous parlons n'a pas un caractère de service public. Les critères du service public ont été resserrés dans la jurisprudence récente du Conseil d'Etat, qui applique le critère du contrôle par une personne publique. Financement public, agrément, retrait d'agrément : nous ne sommes pas loin du service public. Mais il s'agit ici d'activités « d'intérêt social », qui n'ont pas le caractère de service public. Elles n'en sont pas moins des activités à caractère éducatif : des enfants de zéro à trois ans qui sont confiés à plein temps aux assistantes maternelles bénéficient d'une éducation. J'ajoute qu'il y a encadrement par la puissance publique et aides financières...

Allons-nous trop loin en posant des règles en matière d'imprégnation religieuse ? Je veux dire à M. Pillet que la liberté de conscience des familles et des enfants dépasse le cadre de la protection du consommateur. On accorde des garanties aux consommateurs, avec par exemple la loi Scrivener ; la moindre des choses est que les parents sachent à qui ils confient leurs enfants. C'est un droit.

Une bonne nouvelle pour M. Christophe Béchu : nous avons un motif de droit fondamental pour légiférer, nous voulons offrir les mêmes garanties aux parents selon que les enfants sont placés en crèche ou chez une assistante maternelle. Et une mauvaise nouvelle : il existe, dans le cas des « entreprises de tendance », des mentions dans les contrats de travail qui limitent le droit d'expression religieuse des salariés, au nom de l'intérêt de l'entreprise... Il faudra des éléments de contrat-type : qui va les établir ?

Chez les assistantes maternelles comme dans les crèches, le même principe prévaut : soit on respecte la neutralité, soit on souhaite pratiquer sa religion durant le temps d'accueil des enfants et, alors, on le signale.

La question la plus vertigineuse est celle posée par M. Zocchetto : quel signe est vraiment religieux ? Nous ne sommes pas obligés de tout confier au juge, mais c'est bien ce dernier qui devra apprécier le contenu du signe incriminé. Il existe une jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, fondée sur la théorie dite de l'apparence et développée en 2005 dans l'arrêt Leyla Sahin contre Turquie : le voile est perçu comme une obligation religieuse, il est donc un signe religieux. Les autres solutions seraient pires, comme par exemple l'établissement d'une liste.

La proposition de loi introduit une clarification, non une contrainte : rien n'est interdit, mais il faut en informer les parents. C'est une exigence de la laïcité et du vivre ensemble. Crèche juive, colonie de vacances scoute, tout me va ! Mais si l'on n'annonce aucun caractère propre, on est tenu à la neutralité. Je ne veux stigmatiser personne pour sa croyance, mais, de la même façon, nul ne doit être stigmatisé parce qu'il est non-croyant. C'est un texte d'équilibre. Souvenons-nous des crispations, des passions suscitées par la loi Debré : j'étais enfant alors mais j'en conserve le souvenir. Et depuis fin 1959, de nombreuses dispositions de cette loi n'ont pas été modifiées d'une virgule, et figurent telles qu'à l'origine dans le code de l'éducation.

Faut-il ajouter des recommandations de médiation ? Cette possibilité va de soi, pas besoin d'une loi pour la suggérer !

M. Gaëtan Gorce. - La proposition de loi invite à déclarer ce qui relève de l'intime.

M. Alain Richard, rapporteur. - Les enfants des autres n'appartiennent pas au domaine privé.

M. Gaëtan Gorce. - Mais comment déterminer ce qui peut influencer un enfant de moins de 3 ans ? La déclaration se traduira par une affirmation plus visible du choix religieux de chacun. Les valeurs communes de la société risquent d'en être affaiblies et non renforcées. Il vaut mieux selon moi maintenir une certaine tranquillité, sinon une opacité. Vous ne voulez pas de « zone grise », mais je me demande si la liberté ne réside pas justement dans cette zone grise.

Mme Virginie Klès. - Nous parlons des enfants de moins de 3 ans, mais les assistantes maternelles gardent aussi les frères et soeurs plus grands, à temps partiel.

M. Pierre-Yves Collombat. - La rédaction est une réponse aux interrogations qui viennent d'être formulées : les personnes qui ne font pas valoir une pratique religieuse sont tenues à certaines règles, au nom de la laïcité. En cas de conflit, au juge de dire quelle partie voit ses droits bafoués.

M. Christophe Béchu. - Je comprends la cohérence exposée par notre rapporteur, mais cette position affaiblit la sécurité juridique. Dès lors qu'il y a financement public, il y aurait obligation de laïcité ? Attention aux conséquences ! Les familles ne paient pas la totalité du prix de la cantine : on pourra demain exiger que les repas scolaires respectent certaines prescriptions ! Jusqu'où ira-t-on dans l'édiction de règles ?

M. Alain Richard, rapporteur. - Je précise à M. Bas que nous avons consulté les représentants des cultes. Le Conseil français du culte musulman a formulé des objections, il préfère que l'on ne légifère pas. Nous avons aussi suggéré à la Commission nationale consultative des droits de l'homme, après nous être entretenus avec ses représentants, de s'auto-saisir de la question. A M. Béchu, je réponds que la liberté des familles passe avant... et qu'il y a le choix entre deux menus !

M. Patrice Gélard. - Je félicite la commission pour la qualité de la discussion, largement due à la qualité du travail de notre rapporteur. Le groupe UMP votera les amendements n°s 1, 2 et 4. Il s'abstiendra sur l'amendement n°3 et sur l'ensemble du texte, en attendant de plus amples explications du rapporteur sur la question principale posée.

Article 1er

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n°1 prévoit en particulier qu'une note de service, à défaut d'un règlement intérieur, mentionne les restrictions à l'expression religieuse que souhaite apporter la crèche. Les crèches qui se prévalent d'un caractère propre et qui reçoivent des fonds publics ont cependant l'obligation de recevoir les enfants, quelle que soit leur religion, et d'assurer le respect de la liberté de conscience des enfants.

L'amendement n°1 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n°2 transpose la solution retenue à l'amendement n°1 aux centres de vacances et de loisirs.

L'amendement n°2 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 2

M. Alain Richard, rapporteur. - L'amendement n°3 transpose le même système au contrat de travail des assistants maternels : neutralité, sauf mention d'un caractère propre dans le contrat.

L'amendement n°3 est adopté et devient un article additionnel.

M. Alain Richard, rapporteur. - Enfin, l'amendement n° 4 modifie l'intitulé de la proposition, par coordination.

L'amendement n°4 est adopté et la proposition de loi ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er : neutralité religieuse applicable au personnel des crèches privées

M. RICHARD, rapporteur

1

Proposition alternative visant à assurer la pleine compatibilité du dispositif proposé par Mme Françoise Laborde avec les exigences de la liberté religieuse et de la liberté d'association ainsi qu'avec les principes essentiels du droit du travail

Adopté

Article 2 : neutralité religieuse applicable au personnel des centres de vacances et de loisirs

M. RICHARD, rapporteur

2

Transposition de la solution retenue pour les crèches aux centres de vacances et de loisirs

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. RICHARD, rapporteur

3

Dispositif applicable aux assistants maternels accueillant des enfants à leur domicile

Adopté

PROPOSITION DE LOI visant à étendre l'obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité

M. RICHARD, rapporteur

4

Coordination

Adopté

Peine d'amende pour premier usage constaté de substances ou plantes illicites - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 57 (2011-2012) présentée par M. Gilbert Barbier et plusieurs de ses collègues, visant à punir d'une peine d'amende tout premier usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants.

EXAMEN DU RAPPORT ET DU TEXTE DE LA COMMISSION

M. Jacques Mézard, rapporteur. - M. Gilbert Barbier a travaillé durant des années sur le sujet : il le connaît bien.

L'usage du cannabis, qui est une infraction pénale, s'est considérablement répandu au fil du temps. L'article L. 3421-1 du code de la santé publique prévoit une peine délictuelle d'un an d'emprisonnement et une amende de 3 750 euros. La mission commune d'information de l'Assemblée nationale et du Sénat sur les toxicomanies, co-présidée par MM. Serge Blisko et notre collègue François Pillet, a remis son rapport le 29 juin 2011 et préconise la création d'une peine d'amende de troisième classe pour sanctionner le premier usage illicite constaté. Cette recommandation est reprise dans la proposition de loi de M. Barbier.

Il ne s'agit en aucun cas d'un premier pas vers la dépénalisation. Du reste, la proposition n'est pas nouvelle : la commission d'enquête sénatoriale sur la politique de lutte contre les drogues illicites l'avait déjà formulée en 2003 et le ministre de l'Intérieur de l'époque, devenu président de la République, avait dit clairement devant la commission d'enquête qu'il convenait de gommer la disposition la plus critiquable de la loi de 1970, la peine de prison pour le simple usage. Et le Premier ministre de l'époque, devenu l'un de nos collègues, s'était également prononcé en 2004 pour la substitution d'une amende à la peine de prison, pour sanctionner le premier usage. Puis le statu quo a prévalu, surtout parce que l'on s'inquiétait de la réaction de l'opinion publique...

L'inadéquation entre les dispositions pénales et la réalité est totale, et conduit concrètement à une absence de sanction ; du reste, les services de police et de gendarmerie, le sachant, renoncent eux-mêmes à engager des procédures. C'est l'impunité.

On constate, sur le plan de la santé publique, une banalisation de l'usage du cannabis : 12,4 millions d'expérimentateurs de cannabis, 3,9 millions de consommateurs par an ; 1,2 million de consommateurs réguliers ; 31 % des jeunes de 16 ans ayant déjà « essayé ». Or le degré de toxicité du produit a été multiplié par dix ou quinze en vingt ans. Le principe actif est beaucoup plus concentré, comme nous l'a expliqué le professeur Costentin par exemple. La dépendance est plus forte. Le lien entre le cannabis et certains troubles graves, schizophrénie par exemple, a été mis en évidence chez les jeunes, le développement de leur cerveau n'étant pas achevé. La consommation de cannabis est en outre une porte d'entrée vers d'autres substances.

Le cadre juridique actuel est inadapté au premier usage : peine de prison, amende de 3 750 euros, circonstances aggravantes - conduite d'un véhicule, profession où le contrevenant est susceptible de mettre en danger la vie d'autrui, provocation au délit d'usage... Très peu de constatations parviennent au parquet. Ce dernier a en outre un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité des poursuites, et selon les territoires, selon la personnalité des parquetiers, la sanction varie considérablement : simple rappel à la loi, composition pénale, ordonnance pénale, très rarement mesure sanitaire sous forme de stage de sensibilisation ou d'injonction thérapeutique. La réponse pénale n'est pas à la hauteur du phénomène. Depuis la loi de 1970, le nombre d'interpellations a été multiplié par soixante et la part des procédures pour usage est passée de 75 à 86 % des interpellations. Il est vrai que ces interpellations sur le terrain ont une vertu statistique : elles permettent de valoriser dans les chiffres l'activité des services de police... Le volume d'affaires d'usage de stupéfiants traitées par les parquets a été multiplié par 1,7 entre 2001 et 2008 ; la part des classements sans suite a diminué considérablement ; la part des alternatives aux poursuites reste essentielle, rappel à l'ordre, avertissement. Le nombre de condamnations entre 2002 et 2008 a augmenté mais concerne seulement 14 % des usagers interpellés.

Le texte vise à mieux proportionner la sanction à l'infraction de premier usage, afin que la sanction devienne effective. La création d'une contravention de troisième classe présente quatre avantages. D'abord, sanctionner de manière effective le premier usage constaté. Ensuite, appliquer une sanction proportionnée. Le niveau de l'amende reste élevé, 450 euros, mais, si un décret en Conseil d'Etat le prévoit, le montant peut être ramené à 68 euros forfaitaires, comme pour toutes les autres contraventions de troisième classe. Troisième avantage, simplifier les procédures, puisque les contraventions de cette classe relèvent du tribunal de police, autrement dit d'un juge de proximité. Enfin, la condamnation ne sera pas inscrite dans le casier judiciaire.

Ce régime contraventionnel ne s'appliquerait qu'à la première interpellation, les procédures et sanctions actuelles demeurant en vigueur pour l'usage réitéré, ou en cas de circonstances aggravantes. Pour instaurer le nouveau régime, il faut deux modifications, l'une législative, l'autre réglementaire. La proposition de loi vise à les combiner.

Les auditions nous en ont apporté confirmation, il est difficile de caractériser la première infraction sans recours à un fichier. Or une telle base existe : le fichier national des auteurs d'infractions à la législation sur les stupéfiants, créé en 1989. On nous a dit que ce fichier n'existait plus : après recherches, nous avons appris qu'il entrera en activité fin 2011. Il est prêt techniquement et en cours de déclaration auprès de la Cnil.

La première condamnation pour usage de stupéfiants ne ferait plus l'objet d'une inscription au casier judiciaire : mais l'intérêt d'une inscription pour une première infraction de ce type est limité. Désormais, c'est le comportement réitérant qui provoquera une procédure pénale.

Le taux de recouvrement des amendes forfaitaires, nous objecte-t-on encore, est limité à environ 35 %, il ne sert donc à rien de prononcer une peine d'amende. Quel argument ! Pourquoi ne pas supprimer toutes les amendes ? Leur recouvrement dépend de la volonté politique.

Atteinte à l'efficacité des enquêtes, se plaignent certains : le système existant facilite la remontée des filières, via le placement en garde à vue. Mais est-il de bonne politique de placer en garde à vue un usager primo-contrevenant ? Cela paraît choquant. Outre que l'augmentation du nombre de gardes à vue n'est plus à l'ordre du jour, les enquêteurs peuvent toujours invoquer la détention de stupéfiants pour recourir à la garde à vue si les besoins d'une enquête l'exigent.

L'échelle des nouvelles sanctions est-elle injuste ? Nous ne le pensons pas. Les auditions de magistrats ont révélé une très grande diversité d'opinions. D'une organisation professionnelle à l'autre, les avis sont très partagés - l'éventail est impressionnant ! Les nouvelles sanctions sont plus en rapport avec la réalité des faits ; et toute latitude demeure de revenir à l'application du principe délictueux.

Dernière objection, une contravention doit être instaurée par le pouvoir réglementaire, non par la loi. Mais le Conseil constitutionnel a admis la compétence du législateur pour créer des amendes contraventionnelles. Nous pourrions nous borner à exclure les primo-usagers de stupéfiants de l'application de l'article L. 3421-1 ; mais la création d'une contravention de troisième classe lève toute ambiguïté de notre démarche.

Les auditions nous en ont persuadés, les pouvoirs publics doivent avoir un discours plus clair sur les conséquences de la consommation de cannabis, substance dont la toxicité a fortement augmenté depuis vingt ans. Cette proposition de loi démontre un bon sens remarquable et je recommande à la commission de l'adopter.

M. François Pillet. - Merci au rapporteur qui a parfaitement posé les termes du problème. M. Barbier fut le rapporteur de cette mission d'information d'un nouveau genre, qui réunissait quinze députés et quinze sénateurs et dont je fus le co-président. La proposition est issue de ces travaux et de ceux de la précédente mission - plus de 80 heures d'auditions et de nombreux déplacements. Le débat sur la dépénalisation et la légalisation a eu lieu alors. S'il y a un domaine où il faut éviter tout angélisme et toute démagogie, c'est bien celui-là. Je serai toujours hostile pour ma part à la légalisation du moindre petit bout de drogue ; il existe déjà deux substances licites, alcool et tabac, cela suffit. A moins que ceux qui réclament cette évolution acceptent d'en être comptables ultérieurement, lorsque la catastrophe inévitable se sera produite ? Le pétard d'aujourd'hui n'a rien à voir avec son ancêtre à la douce toxicité champêtre, celui que l'on consommait à Woodstock. La puissance du principe actif, THS ou tétrahydrocannabinol, a été multipliée par dix. Les trafiquants ont été des précurseurs en matière d'OGM et, sur Internet, on trouve d'excellentes plantes, triées afin de parvenir au rendement idéal. Je vous invite à relire les déclarations des scientifiques. Si nous autorisions la consommation de cannabis, nous risquerions d'avoir une génération génétiquement modifiée ! Je voterai bien sûr cette proposition de loi.

Nous ne savons pas quelle sera la portée de cette loi mais elle aura au moins l'avantage de mettre en place une échelle des peines et de contribuer à prévenir les parents. Ce texte ne peut nuire aux deux objectifs du législateur, à savoir la protection des usagers, mais aussi la protection des victimes de l'usager. Je vous renvoie aux statistiques des accidents de la route qui montre l'implication croissante des consommateurs de drogue dans les accidents, surtout lorsqu'ils ont bu de l'alcool !

Je voterai donc ce texte, qui ne résoudra pas tous les problèmes mais qui mettra un coup d'arrêt à des tentations irresponsables.

M. André Reichardt. - Autant j'approuve le diagnostic posé par notre rapporteur sur la difficulté de mettre en oeuvre l'arsenal législatif actuel, autant je m'interroge sur l'opportunité de créer une sanction complémentaire, fusse-t-elle une contravention. En modulant la sanction, va-t-on réduire la consommation du cannabis ? Demain, on s'achètera une bonne conduite en payant une amende de 68 euros. Si l'on voulait aller vers une certaine dépénalisation, on ne s'y prendrait pas autrement. En outre, les autorités judicaires peuvent ajuster les sanctions, surtout lorsqu'il s'agit du premier usage. Tout ce qui peut faire prendre conscience aux auteurs de l'infraction de la gravité de leur acte doit être privilégié, notamment le stage de sensibilisation aux dangers de la drogue, prévu par la loi de 2007. Ne faudrait-il pas plutôt orienter ces consommateurs vers des structures sanitaires ou sociales plutôt que de leur faire payer une amende forfaitaire ? Plutôt que de nous demander pourquoi nous ne parvenons pas à faire appliquer l'arsenal dont nous disposons, nous nous en remettons à l'avenir en espérant que les choses iront mieux. Je compte sur le débat en séance pour éclairer mon vote final.

Mme Virginie Klès. - Le groupe socialiste estime que cette proposition de loi est bienvenue. On ne peut accepter des peines trop lourdes en première intention, d'autant qu'elles ne sont pas appliquées. Trop d'usagers n'ont aucun retour d'autorité face à la banalisation de la consommation de cannabis.

J'émettrai néanmoins quelques réserves : dans certains départements ruraux, les jeunes interpellés, accompagnés par leurs parents, passent devant un délégué du procureur. Gendarmes et médecins estiment que cette comparution est extrêmement importante et qu'il ne faudrait pas casser ce dispositif, là où il fonctionne. Avec l'amende, les jeunes feront simplement plus attention à ne pas se faire pincer. Il ne faut pas mettre à bas ce qui fonctionne encore.

M. Jean-Pierre Michel. - Merci à MM. Mezard et Barbier de réagir face à une loi dépassée et ignorée. Depuis le VIH et l'hépatite C, des circulaires de santé publique ont invité à ne pas appliquer la loi, alors que l'échange de seringues pratiqué par certaines associations pourrait être considéré comme de la complicité. Pourtant, personne ne veut toucher à la loi de 1970 qui met sur le même plan tous les usagers, quelle que soit la drogue consommée. Nous n'osons pas avoir un vrai débat sur les stupéfiants ni sur les addictions. Qu'est-ce qui est plus dangereux en matière de santé publique ? Le tabac, l'alcool, les jeux, le poker, les stupéfiants et, pour ces derniers, faut-il les mettre tous sur le même plan ? Certainement pas. L'usage du cannabis est très répandu dans certains départements, comme La Réunion, où le soir, en rentrant du travail, on fume son petit joint, ce qui fait moins de mal que les soirées d'étudiants où l'on boit jusqu'à tomber dans le coma. Nous devrons avoir un débat apaisé sur le danger des addictions, mais après la présidentielle. Le président de la Mildt estime que toutes les addictions représentent un danger considérable. Il faudrait donc revoir la loi de 1970 de fond en comble.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Notre groupe ne s'est pas prononcé sur cette proposition de loi. L'idée de se débarrasser d'une loi qui n'est appliquée que par certains tribunaux n'est pas pour me déplaire. J'ai reçu un nombre incalculable d'appels de parents effarés parce que leur fils ou leur fille était en garde à vue pour avoir fumé un joint dans la rue. Mais les contraventions prévues dans ce texte figureront-elles sur un fichier ? Ne serait-ce pas pire qu'aujourd'hui ? En outre, personne ne semble s'inquiéter des raisons de ces consommations exponentielles. En attendant, je ne prendrai pas part au vote.

Mme Corinne Bouchoux. - Ce débat n'est pas sans similitude avec celui que nous avons eu sur l'alcoolisation des jeunes. Ce texte a le mérite de soulever des questions intéressantes mais sommes-nous à même de les trancher ?

Notre rapporteur a-t-il pris connaissance du rapport du professeur Pierre Kopp qui aborde la question de la toxicomanie sous l'angle économique et qui estime que la politique menée à l'heure actuelle coûte plus cher qu'elle ne rapporte ?

M. Pierre-Yves Collombat. - Je crains que nous n'ayons jamais de débat apaisé sur cette question de société, car il n'y a pas de solution ! Pourquoi assiste-t-on à cette explosion des addictions ? Ne nous renvoient-elles pas à certains choix de société ? Mais dans ce cas, nous risquons fort de ne pas être d'accord entre nous ! Nous sommes donc condamnés à essayer de trouver les moins mauvaises solutions afin de sauver ce qui peut l'être. Dans l'idéal, il faudrait que chaque personne commettant une infraction passe devant un juge afin de s'expliquer, mais les choses ne se passent pas comme cela, sauf dans certains territoires. Une pénalisation échelonnée parait être une solution de bon sens.

En revanche, après la petite marche instaurée par le premier alinéa du texte proposé par l'article 1er de la proposition de loi pour l'article L. 3421-1 du code de la santé publique, faut-il laisser la grande marche de l'alinéa trois ? Ne faudrait-il pas modifier cet alinéa ?

M. Philippe Bas. - Je voterai cette proposition de loi, par souci de santé publique plus que par volonté de réprimer. La portée de la loi de 1970 est faible puisqu'elle pose un interdit qui n'est pas sanctionné. En introduisant une marche d'escalier entre l'absence de peine et une peine lourde, on crédibilise l'interdit en associant le coup de semonce de l'entretien à une sanction pécuniaire effective. Cette proposition de loi va dans la bonne direction, en réaffirmant l'interdit.

M. René Vandierendonck. - Nous sommes en train de créer une commission sénatoriale chargée de l'application des lois. Ne pourrait-on attendre qu'elle fasse le point ? Une vision d'ensemble serait préférable pour bien coordonner les volets préventifs et répressifs.

M. André Reichardt. - Sur un tel sujet de société, pourquoi ne pas légiférer de façon plus exhaustive, comme vient de le dire M. Vandierendonck ? Un renvoi en commission ne serait-il pas préférable ?

M. François Pillet. - De grâce, reportez-vous au travail accompli par la commission multipartite dont je vous ai déjà parlé. Elle a effectué 80 auditions et ses propositions sont fort intéressantes.

Ceci dit, je ne suis pas d'accord sur la dangerosité de certaines addictions : celui qui a fumé un pétard est beaucoup plus dangereux sur la route, qu'un autre qui, avant de prendre le volant, a joué au poker sur Internet.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je crains que cette loi ne fasse que déplacer le problème. Je viens d'un département où le phénomène est relativement nouveau : le cannabis commence seulement à entrer dans les collèges et dans les lycées et je crains que cette loi ne soit perçue comme un signal qui en banalise la consommation. Je m'abstiendrai donc.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - D'évidence, il s'agit d'un problème de société, mais je ne vois pas trop l'intérêt de réfléchir davantage alors que plusieurs missions se sont penchées sur la question. Je vous renvoie au rapport du Sénat de 2003 et à celui de l'Assemblée nationale et du Sénat d'il y a quelques mois, fruit de 80 heures d'auditions.

Nous ne pouvons décider d'attendre la nouvelle commission d'application des lois, à moins de vouloir poser un édredon sur la question. La politique menée depuis une génération a échoué et la loi de 1970 n'est pas appliquée car elle ne correspond plus à l'évolution de notre société. Certes, cette proposition de loi n'est pas la panacée, mais elle règle certains problèmes en évitant l'écueil de la dépénalisation.

M. André Reichardt. - Je n'en suis pas sûr.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU RAPPORTEUR

Intitulé de la proposition de loi

M. Jacques Mézard, rapporteur. - L'amendement n°1 permet d'être plus précis

L'amendement n°1 est adopté.

L'intitulé est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

L'ensemble de la proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort de l'amendement examiné par la commission est retracé dans le tableau suivant :

PROPOSITION DE LOI visant à punir d'une peine d'amende
tout premier usage illicite de l'une des substances ou plantes classées comme stupéfiants

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. MÉZARD, rapporteur

1

Précision

Adopté

Service citoyen pour les mineurs délinquants - Examen du rapport en nouvelle lecture

La commission procède à l'examen du rapport en nouvelle lecture sur la proposition de loi n° 115 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture après engagement de la procédure accélérée, visant à instaurer un service citoyen pour les mineurs délinquants.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Le texte qui nous revient en nouvelle lecture est identique à celui qui a été voté par l'Assemblée nationale et qui avait entraîné le vote de notre question préalable.

Le service citoyen pour mineurs délinquants a deux objets : faire intégrer dans un centre de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe) des mineurs délinquants de 16 à 18 ans, d'une part, et modifier la justice pénale des mineurs délinquants grâce à l'article 6, introduit par le Gouvernement, d'autre part. Cet article tient compte de la décision du Conseil constitutionnel du 8 juillet 2011 sur le juge des enfants, mais sans aucune concertation préalable avec les magistrats ni avec les professionnels concernés. En outre, un cavalier législatif traite de la saisine des tribunaux correctionnels pour mineurs. Sur tous ces points, nous avions émis les plus grandes réserves.

En ce qui concerne le placement des mineurs dans les centres relevant de l'EPIDe, une réunion interministérielle a eu lieu à Matignon afin de créer 166 places dans ces centres pour accueillir environ 200 jeunes par an. La création de 41 ETP avait été annoncée pour assurer l'encadrement spécifique de ces mineurs et 8 millions d'euros supplémentaires devaient être répartis entre les ministères de la justice, de l'emploi, de la ville et de la défense. J'ai voulu vérifier si chacun de ces ministères avait vu ses crédits abondés de 2 millions d'euros. Je n'en ai trouvé nulle trace à la défense qui persiste à ne pas budgéter l'EPIDe. Les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse ont plutôt tendance à diminuer qu'à augmenter. Dans la subvention allouée par le ministère de l'emploi, l'EPIDe est financé, mais son budget décroît d'année en année : 50 millions d'euros en 2010, 48,3 millions d'euros en 2011 et 46,6 millions d'euros en 2012. Au lieu des 2 millions d'euros attendus, je constate donc une baisse des crédits de 1,7 million d'euros. Enfin, au ministère de la ville, la subvention passe de 25 millions d'euros en 2010 à 24,4 millions d'euros en 2011 et à 23,7 millions d'euros en 2012. Au total, il manque donc 2,4 millions d'euros alors que l'on devrait trouver 8 millions d'euros de plus : il va donc manquer 10,6 millions d'euros pour arriver au résultat escompté ! En outre, nulle trace des 41 ETP...

A moins de prendre le risque de faire intégrer dans un établissement d'insertion, dont je rappelle qu'il fonctionne sur le principe de l'internat ouvert mixte, de jeunes délinquants dont on ignore le passé, je pense qu'il est préférable de maintenir la position de notre commission, aucun des points que nous avions soulevés n'ayant reçu de réponse satisfaisante. Le vote de la question préalable s'impose donc.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons eu un long débat qu'il n'est sans doute pas utile de réitérer.

La commission décide de déposer une motion tendant à opposer la question préalable.

Contrôle des armes moderne, simplifié et préventif - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission procède à l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 255 (2010-2011), adoptée par l'Assemblée nationale, relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif (examen conjoint de la proposition de loi n° 369 (2010-2011), présentée par M. Ladislas Poniatowski et plusieurs de ses collègues, relative à la classification, l'acquisition, la détention et le transport des armes et de la proposition de loi n° 714 (2010-2011), présentée par M. Gérard César et plusieurs de ses collègues, relative à la réglementation des armes).

EXAMEN DU RAPPORT

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cette proposition de loi est d'autant plus importante que les armes prolifèrent. Elle ne peut donc nous laisser indifférents.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Nous allons examiner la proposition de loi relative à l'établissement d'un contrôle des armes moderne, simplifié et préventif, déposée à l'Assemblée nationale le 30 juillet 2010 par MM. Claude Bodin, Bruno Le Roux et Jean-Luc Warsmann, ainsi que les propositions de loi de MM. Courtois et Poniatowski, déposée le 23 mars 2011, et celle de M. César, déposée le 5 juillet 2011.

Le texte de l'Assemblée nationale résulte des travaux menés par une mission d'information sur les violences par armes à feu, présidée par M. Le Roux et dont le rapporteur était M. Bodin. Le rapport de la mission a été adopté le 22 juin 2010 par la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Le tableau des armes à feu dressé par ce rapport n'est pas des plus inquiétants. La mission a ainsi constaté qu'il n'y avait pas d'augmentation sensible du nombre d'armes à feu dans les quartiers dits « sensibles », bien qu'elles soient peut-être davantage mutualisées qu'avant. Elle estime également qu'Internet ne constitue pas une nouvelle source significative d'approvisionnement en armes à feu. En outre, les principaux détenteurs légaux d'armes à feu que sont les chasseurs et les tireurs sportifs font preuve d'un esprit de responsabilité et leurs activités sont bien encadrées par les fédérations de chasse ou les fédérations sportives auxquelles ils adhèrent.

En revanche, la mission d'information a jugé assez sévèrement les dispositions législatives et réglementaires actuelles en pointant leur manque d'intelligibilité et des difficultés d'application croissantes pour les forces de l'ordre et les préfectures, qui doivent déployer des connaissances pointues pour parvenir à classer les armes dans l'une ou l'autre des catégories actuelles. Les utilisateurs d'armes, quant à eux, seraient dans l'incapacité de saisir la logique d'ensemble du classement.

Cette situation résulte du caractère stratifié des dispositions relatives à la classification, à l'acquisition et à la détention des armes, qui résultent d'un décret-loi du 18 avril 1939 et constituent encore aujourd'hui l'essentiel de la réglementation applicable aux armes à feu. Ces dispositions ont été progressivement intégrées dans d'autres textes, ce qui a eu pour effet de complexifier la réglementation. L'ordonnancement des principales règles énoncées par le décret-loi de 1939 se retrouve dans l'actuel titre II de la partie 2 législative du code de la défense qui prévoit les règles relatives à la fabrication et au commerce des armes, aux importations et aux exportations, aux conditions d'acquisition et de détention, de conservation, de perte et de transfert de propriété, de port, de transport et d'usage. Les dispositions réglementaires du contrôle des armes à feu figurent quant à elles en grande partie dans le décret du 6 mai 1995, qui établit le classement des armes dans les huit catégories fixées par le législateur.

Or, les armes sont classées en fonction tantôt de leur nature (armes blanches), tantôt de leur destination (armes de guerre, armes de chasse). Du fait du choix de ces critères, qui ne sont pas corrélés à un degré de dangerosité, une même catégorie pourra comprendre des armes soumises à plusieurs régimes juridiques différents, puisque ceux-ci se veulent fonction de la dangerosité. Ainsi, la 1ère catégorie comprend des armes de guerre en principe interdites, mais dont certaines peuvent être détenues par les tireurs sportifs sous un régime d'autorisation. Il en est de même des armes de la 4ème catégorie, armes à feu dites de défense et leurs munitions. En ce qui concerne les matériels de catégorie 2 et 3 - véhicules de guerre et équipements de protection contre les armes de combat-, ils sont interdits mais peuvent être collectionnés sous certaines conditions. Enfin, les armes des catégories 5 - armes de chasse - et 7 - tirs et foires - sont tantôt soumises au régime de déclaration, tantôt en détention libre.

Les critères de classement retenus par le pouvoir réglementaire pour placer chaque type d'arme dans tel ou tel régime juridique des diverses catégories sont multiples. Il peut s'agir de données concrètes et mesurables comme le calibre, la longueur totale, la longueur du canon, la capacité du magasin ou du chargeur, le millésime du modèle et de la fabrication, mais aussi de données plus abstraites telles que la convertibilité en arme de poing ou la dangerosité.

La grande précision dans l'énumération des matériels aboutit à un classement des plus complexes. En outre, il n'échappe pas à une multiplication des sous-catégories et des dérogations.

Forts de ce constat, les auteurs de la proposition de loi ont souhaité tout d'abord simplifier la classification des armes à feu. Ils proposent ainsi de créer quatre catégories (A, B, C, D) au lieu des huit actuelles. En outre, alors que le classement en vigueur repose sur les caractéristiques techniques des armes, le nouveau classement repose directement sur une gradation des régimes juridiques auxquels elles sont soumises : interdiction, autorisation, déclaration, enregistrement ou liberté.

L'Assemblée nationale a toutefois intégré un amendement du Gouvernement divisant à nouveau la catégorie A en deux sous-catégories pour les armes de guerre (A1) et les matériels de guerre (A2). En effet, il est indispensable de garder cette distinction du code de la défense, en particulier au regard des règles du commerce des armes dans l'Union européenne, issues d'une directive transposée par la loi du 22 juin 2011.

Rappelons aussi que la catégorie A ne peut être dite « interdite » de manière absolue puisque l'Etat, ou même les tireurs sportifs, peuvent détenir les armes et matériels qu'elle comprend et que le commerce de ces armes est réglementé mais pas interdit.

La rédaction proposée par le Gouvernement préserve enfin une certaine souplesse en prévoyant que des armes qui ne sont pas des armes de guerre mais qui présentent une même dangerosité pourront figurer dans la même catégorie. En outre, la mention « à feu » a également été supprimée afin de ne pas préjuger de la dangerosité des armes selon leur nature.

Les nouvelles catégories se voient assigner par l'article 3 un régime juridique spécifique : l'interdiction sauf exception pour les catégories A1 et A2, l'autorisation pour la B, la déclaration pour la C et la liberté pour la D. Certaines armes de cette dernière catégorie pourront toutefois être soumis à des formalités légères tel qu'un enregistrement, afin d'en assurer la traçabilité. En outre, l'acquisition des armes soumises à autorisation ou à déclaration supposera l'absence d'inscription au bulletin n° 2 du casier judiciaire de certaines condamnations dont je vous proposerai de modifier la liste.

Le classement des armes dans les nouvelles catégories reviendra au pouvoir réglementaire. L'administration ne pourra donc faire l'économie d'un toilettage complet de l'inventaire actuel. Selon l'article 1er, les armes devront être classées en fonction de leur dangerosité, elle-même appréciée selon des critères que nous évoquerons plus précisément lors de l'examen d'un amendement du Gouvernement.

En second lieu, la proposition de loi modifie le régime des armes et des matériels de collection. L'article 2 facilite ainsi l'activité des collectionneurs en fixant à 1900, au lieu de 1870 ou 1892, la date avant laquelle les armes sont considérées, sauf dangerosité particulière, comme inoffensives et pouvant donc être détenues librement. Toutefois, les reproductions d'armes inventées entre 1870 et 1900 devront être neutralisées, la date de 1870 correspondant au passage de la poudre noire aux munitions à étui métallique. En outre, l'Assemblée nationale a décidé d'inclure les matériels dont le modèle est antérieur au 1er janvier 1946 dans la liste des armes historiques et de collection, afin de favoriser la conservation et la mise en valeur d'un patrimoine national remarquable. Ces matériels devront toutefois avoir été neutralisés. Ce nouveau régime de la collection paraît trouver un juste équilibre entre la sécurité publique, la liberté des collectionneurs et les impératifs de sauvegarde de notre patrimoine.

En revanche, je suis plus réservé sur l'article 8 qui tend à créer un statut du collectionneur d'armes. La possibilité d'accéder à ce statut via un agrément serait subordonnée soit à l'exposition de collections dans des musées ouverts au public, soit à la volonté de contribuer à la conservation, à la connaissance ou à l'étude des matériels et des armes. S'il permettrait de faciliter la vie des véritables collectionneurs, souvent confrontés à des tracasseries administratives, un tel statut présenterait l'inconvénient d'ouvrir le droit de détenir des armes pour un motif autre que ceux, traditionnels, de la chasse et du tir sportif. Ce faisant, il risquerait de constituer une voie privilégiée d'accès aux armes pour les personnes ayant pour seul but de détenir des armes sans motif véritablement légitime. Un amendement de suppression du Gouvernement nous donnera l'occasion d'ouvrir la discussion.

En troisième lieu, les auteurs de la proposition de loi entendaient améliorer la connaissance et le suivi des armes par l'instauration d'une « carte grise » pour chaque arme à feu, qui aurait mentionné, outre la catégorie, le nom du détenteur et un numéro d'immatriculation unique. Au moment où la proposition de loi a été déposée, en juillet 2010, le fichier des propriétaires et possesseurs d'armes, dit Agrippa, ne fonctionnait pas de manière satisfaisante. Quant au fichier des interdits d'acquisition et de détention d'armes, le Finiada, bien que prévu par l'article L. 2336-6 du code de la défense, il n'avait pas été créé.

Depuis cette date, le Finiada a été mis en service et l'efficacité du fichier Agrippa s'est nettement améliorée. La possibilité de se connecter par Internet avec le Finiada a en outre été ouverte aux armuriers et aux fédérations de chasse.

Ces progrès récents m'ont amené à approuver la décision de l'Assemblée nationale de supprimer l'article 4 créant la carte grise des armes. Toutefois, je demanderai au Gouvernement de confirmer que les fichiers Agrippa et Finiada sont pleinement opérationnels.

La proposition de loi comprend une longue série d'articles destinés à rendre obligatoire, sauf décision spécialement motivée de la juridiction, le prononcé des peines complémentaires d'interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation, de détenir un permis de chasser ou encore la peine de confiscation des armes détenues par l'intéressé. Il s'agit d'inciter les juridictions à prononcer une sanction souvent méconnue, mais qui peut s'avérer particulièrement pertinente lorsque la personne condamnée a commis certains crimes ou délits dénotant un comportement manifestement incompatible avec la détention d'une arme.

A l'exception de l'article 24, ces articles ne créent aucune peine nouvelle : ils ne font que rendre obligatoire le prononcé de peines complémentaires d'ores et déjà prévues et susceptibles d'être prononcées par la juridiction lorsque cette dernière l'estime utile.

En outre, le dispositif prévu par ces articles paraît compatible avec les principes qui fondent notre droit pénal. En effet, le Conseil constitutionnel a, à deux reprises, admis la constitutionnalité de dispositions encadrant le pouvoir d'appréciation du juge dans la détermination des peines : une première fois lors de la création de peines planchers, une seconde fois lors de la création d'une peine de confiscation obligatoire du véhicule pour un certain nombre d'infractions par la Loppsi II, dès lors que la juridiction conserve la possibilité de ne pas prononcer la peine en raison des circonstances de l'espèce.

En outre, les peines complémentaires relatives aux armes à feu sont d'une nature particulière, différente des autres peines complémentaires telles que l'interdiction des droits civiques ou la peine de confiscation par exemple : en effet, il n'existe pas en France de droit absolu à détenir une arme à feu. En raison de leur dangerosité, la détention et l'utilisation des armes sont soumises à un encadrement strict dans lequel prédomine un impératif de sécurité publique. A cet égard, il ne me paraît pas choquant de priver du droit d'utiliser une arme une personne qui a commis une infraction d'atteinte volontaire aux personnes ou aux biens, ce type de comportement pouvant légitimement être considéré comme incompatible avec la détention et l'usage d'une arme.

Au demeurant, les articles 10 à 24 préservent le pouvoir d'appréciation des juridictions. Je vous propose donc de retenir ce dispositif, tout en lui apportant quelques modifications, comme de supprimer les dispositions prévoyant le caractère obligatoire des peines complémentaires pour des infractions ne manifestant pas nécessairement un comportement incompatible avec la détention et l'usage d'une arme à feu. Il conviendra en revanche de les étendre à des infractions pour lesquelles ce dispositif se justifie, notamment en cas d'attroupement armé ou d'introduction d'armes dans un établissement scolaire. Enfin, je vous soumettrai des amendements pour réaffirmer l'entier pouvoir d'appréciation de la juridiction quant à la durée de la peine.

La proposition de loi comporte également des dispositions harmonisant ou renforçant les peines prévues dans le code de la défense pour les infractions à la réglementation sur les armes. Vous ne serez saisis que de quelques modifications rédactionnelles. Elle prévoit enfin un régime transitoire pour les armes dont le régime de détention sera modifié du fait de l'application de la nouvelle classification. Alors que la proposition de loi d'origine était très favorable à la préservation des droits acquis des détenteurs, l'Assemblée nationale, suivant une recommandation du Conseil d'Etat, a prévu un régime plus équilibré. Ainsi, les autorisations accordées seront maintenues jusqu'à leur expiration. Par ailleurs, les déclarations devront être déposées et les demandes d'autorisation formulées auprès des préfectures à la prochaine cession de l'arme concernée. Enfin, les armes qui passeraient en catégorie A1 devraient être remises à l'Etat, sauf autorisation spéciale dont les modalités seront fixées par un décret en Conseil d'Etat.

Afin de coordonner certaines dispositions de la proposition de loi, qui entreront en vigueur dans un délai de dix-huit mois, avec celles de la loi du 22 juin 2011 relative au contrôle des importations et des exportations de matériels de guerre, divers amendements devront être adoptés.

La proposition de loi de MM. Courtois et Poniatowski et celle de M. César comportent de nombreuses dispositions communes avec celle qui nous vient de l'Assemblée nationale. En ce qui concerne l'article 1er, la proposition de loi de MM. Poniatowski et Courtois trouve un écho dans un amendement du Gouvernement. La proposition de loi de M. César évoque plus particulièrement les droits des collectionneurs, question que j'ai déjà évoquée. Ce texte constitue une avancée importante dans ce domaine, même si la question du statut du collectionneur reste pendante. En revanche, les deux propositions de loi évoquent également la question du port d'armes, en proposant d'en alléger l'encadrement pour les chasseurs. Cette question concerne un sujet quelque peu différent de celui traité par la proposition de loi de l'Assemblée nationale, qui est l'encadrement de l'acquisition et de la détention des armes. Il convient d'y réfléchir de manière plus approfondie avant de proposer d'éventuelles modifications.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce travail très complet.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage l'essentiel de ce qui vient d'être dit.

M. François Pillet. - Ce sujet est extrêmement technique et suscite sans doute plus de questions qu'il n'apporte de réponses. Ce texte modifie-t-il l'acquisition et la détention des armes de chasse à canon rayé ? Jusqu'à présent, les armes rayées étaient plus difficiles à acquérir que les armes lisses qui étaient en vente libre.

Je me réjouis que l'Assemblée nationale ait tordu le cou, si je puis dire, à la carte grise des armes, véritable usine à gaz.

Enfin, je suis très heureux d'apprendre, à chaque réunion de la commission, l'existence de fichiers que je ne connaissais pas ....

M. Yves Détraigne. - L'Assemblée nationale a fait disparaître l'expression « arme à feu ». Cette proposition de loi concerne-t-elle les arcs de compétition qui me semblent être des armes très dangereuses ?

M. René Vandierendonck. - Tout en reconnaissant l'apport de ce texte en matière de simplification et de clarification des règles, j'aurai deux questions à poser. La première concerne le passage de l'ancienne règlementation à la nouvelle. Que se passe-t-il par exemple lorsqu'un chasseur donne son fusil à son fils ?

Ma seconde question porte sur ce que le texte prévoit pour les fusils à pompe.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - En réponse à François Pillet, je tiens à rappeler que, si la nouvelle réglementation fait passer de huit à quatre le nombre des catégories, elle ne remet pas en cause l'ordre de la classification antérieure. Ainsi, les armes de l'ancienne catégorie 4 seront toujours soumises à autorisation, et les armes de catégorie 5 ou 7 soumises à déclaration.

Je précise à Yves Détraigne que ce texte s'applique à toutes les armes, la restriction aux seules armes à feu, qui figurait dans le texte d'origine, ayant été supprimée par l'Assemblée nationale.

Dans le cas cité par M. René Vandierendonck, le fils du chasseur qui reçoit le fusil doit lui-même être titulaire d'un permis. Les fédérations de chasse qui disposent d'une délégation de service public veillent au respect de ces règles, un contrôle similaire étant assuré par la fédération française de tir sportif. La situation est en revanche un peu différente pour les collectionneurs.

Quant aux fusils à pompe, ils appartiendront probablement à la catégorie A1 ou à la catégorie B.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-32 est un amendement rédactionnel.

L'amendement n° COM-32 est adopté.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-39 vise à remplacer le critère de calibre de l'arme par celui de son mode de répétition et l'existence d'une capacité de tir sans réapprovisionnement.

L'amendement n° COM-39 est adopté.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 2

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-30 est un amendement de précision.

L'amendement n° COM-30 est adopté.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-34 propose de remplacer le critère du millésime des armes par celui de l'évolution technologique introduite au cours de la période visée, à savoir la possibilité de tirer des munitions à étuis métalliques.

L'amendement n° COM-34 est adopté.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 3

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-4 autorise les tireurs sportifs à continuer à pouvoir disposer de certaines armes.

L'amendement n° COM-4 est adopté.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-33 précise la liste des infractions pour lesquelles une condamnation au bulletin n° 2 du casier judiciaire entraîne l'interdiction de détenir ou de porter une arme.

L'amendement n° COM-33 rectifié est adopté.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Les paragraphes I, II et V de l'amendement n° COM-40 déposé par le Gouvernement proposent d'autoriser l'acquisition ou la détention d'armes non seulement aux membres des fédérations sportives ayant reçu une délégation du ministre chargé des sports, mais également des fédérations agréées au titre de l'article L. 131-8 du code du sport. Il me semble préférable d'en rester au droit existant en la matière, quitte à ce que le Gouvernement redépose un amendement en séance afin de nous expliquer quelles sont exactement les situations visées.

En revanche, je vous propose d'intégrer dans le texte de la commission les dispositions des paragraphes III et IV de cet amendement qui maintiennent la possibilité actuelle laissée aux personnes morales de détenir des armes.

Après un vote par division, seuls les alinéas III et IV de l'amendement n° COM-40 sont adoptés.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-41 du Gouvernement tire les conséquences de l'abandon du projet de créer une carte de collectionneur, envisagé par la proposition de loi. Il doit suivre le sort de l'amendement du Gouvernement à l'article 8.

L'amendement n° COM-41 est rejeté.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-2 rectifié propose, d'une part, une amélioration rédactionnelle, et, d'autre part, porte à un mois le délai de déclaration de la cession d'une arme de catégorie C.

L'amendement n° COM-2 rectifié est adopté.

L'article 5 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 8

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-35 déposé par le Gouvernement vise à supprimer l'article 8 de la proposition de loi qui crée un statut du collectionneur d'armes permettant d'acquérir des armes de catégorie C.

Je rappelle que l'article 8 tel qu'il nous est soumis résulte de la volonté des députés de parvenir à un dispositif équilibré, respectueux à la fois de la sécurité publique, du droit de propriété, du droit aux loisirs et de la préservation du patrimoine. Il aurait pour principal avantage de reconnaître le rôle des collectionneurs, et surtout de ne plus les placer dans une situation qui les conduit à détourner la loi.

Le Gouvernement justifie essentiellement son amendement par l'impératif de sécurité publique qui conduit à contrôler la possession des armes dangereuses, dont celles de la catégorie C, possibilité étant toujours laissée aux collectionneurs d'acquérir librement des armes dès lors qu'elles ont été rendues inaptes au tir. Le Gouvernement fait aussi valoir que la proposition de loi demeure par ailleurs déjà favorable aux collectionneurs alors que la création du statut proposé pourrait ouvrir la voie à des détournements potentiellement dangereux.

Pour ma part, je reconnais la validité de certains des arguments en faveur de cette suppression de l'article 8, mais je m'interroge.

M. René Vandierendonck. - Le Gouvernement propose de faire table rase du statut de collectionneur alors que celui-ci avait été l'occasion d'un large accord à l'Assemblée nationale, auquel je suis pour ma part particulièrement sensible. Je suis donc défavorable à l'amendement de suppression déposé par le Gouvernement.

M. François Pillet. - Je partage cet avis.

M. Christophe Béchu. - L'équilibre atteint par le texte est suffisamment subtil, et je ne crois pas qu'il soit judicieux de venir le bouleverser en ajoutant encore des précautions à celles déjà très nombreuses prévues par la proposition de loi.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est toutefois important de garder à l'esprit le risque de détournement du statut de collectionneur, et sans doute serait-il utile que notre rapporteur obtienne des précisions du Gouvernement sur le contenu du décret prévu en la matière.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - C'est effectivement prévu. J'ajoute que d'une part, le dispositif proposé pourrait conduire à ce que la carte de collectionneur soit délivrée par une fédération agréée veillant au respect de la réglementation, et que, d'autre part, ce n'est sans doute pas chez les collectionneurs traditionnels que réside l'essentiel des risques de délinquance.

L'amendement n° COM-35 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article 9

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-29 est rédactionnel.

L'amendement n° COM-29 est adopté.

L'article 9 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 10

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-5 restreint le caractère obligatoire de la peine complémentaire relative aux armes pour les contraventions de quatrième et de cinquième classe à celles sanctionnant des violences volontaires contre les personnes, et supprime l'exigence de motivation spéciale pour les juridictions prononçant une interdiction de port d'arme ou de solliciter un permis de chasser pour une durée inférieure à trois ans. Enfin, il réalise certaines coordinations.

L'amendement n° COM-5 est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 11

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-6 supprime l'exigence de motivation spéciale imposée aux juridictions s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-6 est adopté.

L'article 11 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 12

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Je vous propose un amendement n° COM-7 similaire à l'amendement n° COM-6.

L'amendement n° COM-7 est adopté.

L'article 12 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 13

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-8 propose de supprimer l'article 13 de la proposition de loi : il ne me paraît pas pertinent de prévoir le caractère obligatoire des peines complémentaires relatives aux armes s'agissant de l'infraction de mise en danger délibérée de la vie d'autrui, qui concerne avant tout la circulation routière ou la sécurité au travail.

L'amendement n° COM-8 est adopté.

L'article 13 est supprimé.

Article 14

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-9 supprime l'exigence de motivation spéciale s'agissant de la détermination de la durée de la peine, dans la limite du plafond fixé.

L'amendement n° COM-9 est adopté.

L'article 14 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 15

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-10 supprime lui aussi cette obligation de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine, en même temps qu'il assure la coordination du texte avec les dispositions de la Loppsi II.

L'amendement n° COM-10 est adopté.

L'article 15 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 16

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-11 propose de supprimer l'article 16 du texte qui rend obligatoire la peine d'interdiction ou de port d'arme pour l'ensemble des infractions prévues aux articles 226-1 et suivant du code pénal, car ceci ne paraît pas justifié par la nature de ces infractions.

L'amendement n° COM-11 est adopté.

L'article 16 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 17

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-12 vise à supprimer une exigence de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-12 est adopté.

L'article 17 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 18

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-13 vise lui aussi à supprimer l'obligation d'exigence de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-13 est adopté.

L'article 18 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 20

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - Même objet : l'amendement n° COM-14 vise à supprimer l'obligation d'exigence de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-14 est adopté.

L'article 20 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 21

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-15 vise lui aussi à supprimer l'obligation d'exigence de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 21

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM-16 est de réparer une lacune de la proposition de loi en étendant le principe des peines obligatoires relatives aux armes en cas de condamnation pour attroupement armé et de provocation à un tel attroupement.

L'amendement n° COM-16 est adopté.

L'article additionnel est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 22

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-17 est un autre amendement visant à supprimer l'obligation d'exigence de motivation spéciale s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-17 est adopté.

L'article 22 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 23

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-18 vise lui aussi à supprimer un cas d'exigence de motivation spéciale s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-18 est adopté.

L'article 23 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 23

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'objet de l'amendement n° COM-19 est de réparer une lacune de la proposition de loi en étendant le caractère obligatoire des peines complémentaires relatives aux armes aux faits d'introduction de celles-ci dans un établissement scolaire.

L'amendement n° COM-19 est adopté.

L'article additionnel est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 24

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-20 vise à supprimer l'exigence de motivation spéciale par le juge s'agissant de la durée de la peine.

L'amendement n° COM-20 est adopté.

L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 25

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-21 propose de compléter l'article L. 2339-1 du code de la défense tel qu'il entrera en vigueur le 30 juin 2012 afin de prévoir l'information du préfet, et non seulement du procureur de la République, de toute infraction à la législation sur les armes.

L'amendement n° COM-21 est adopté.

L'article 25 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 27

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-22 est un amendement de précision portant sur la dénomination des catégories d'armes.

L'amendement n° COM-22 est adopté.

L'article 27 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 28

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-23 est un amendement de précision similaire au précédent.

L'amendement n° COM-23 est adopté.

L'article 28 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 29

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-24 est un amendement de précision similaire aux deux précédents.

L'amendement n° COM-24 est adopté.

L'article 29 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 31

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-25 vise à supprimer l'article 31 de la proposition de loi du fait, d'une part, de son incompatibilité partielle avec une directive européenne, et, d'autre part, de l'entrée en vigueur en juin 2012 des dispositions de la loi du 22 juin 2011 précitée.

L'amendement n° COM-25 est adopté.

L'article 31 est supprimé.

Article 32

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-26 est un amendement de précision.

L'amendement n° COM-26 est adopté.

L'article 32 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 32 bis

M. Antoine Lefèvre, rapporteur.- L'amendement n° COM-27 poursuit trois objectifs.

D'une part, il tend à coordonner l'insertion des dispositions prévues à l'article 32 bis de la proposition de loi dans le code de la défense, avec les modifications introduites par la loi du 22 juin 2011 précitée.

D'autre part, il supprime l'obligation de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce une peine d'interdiction de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation, et de solliciter un nouveau permis de chasser pour une durée inférieure à cinq ans.

Enfin, il prévoit l'application obligatoire des peines complémentaires relatives aux armes, en cas d'infraction aux dispositions du code de la défense relatives aux explosifs.

L'amendement n° COM-27 est adopté.

L'article 32 bis est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 32 bis

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-37 du Gouvernement propose d'élargir le fichier national institué par l'article L. 2336-6 du code de la défense aux personnes ayant fait l'objet d'une condamnation ayant eu pour effet la confiscation de leurs armes ou l'interdiction de détention du port d'armes.

L'amendement n° COM-37 est adopté.

L'article additionnel est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 33

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-28 apporte essentiellement une précision rédactionnelle.

L'amendement n° COM-28 est adopté.

L'article 33 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 35

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendement n° COM-3 rectifié est un amendement de précision portant sur la dénomination des catégories d'armes.

Les amendements n° COM-31 rectifié et n° COM-38 sont des amendements de coordination, ce dernier déposé par le Gouvernement proposant une mise en cohérence de la législation avec la nouvelle classification des armes incompatible avec l'amendement de coordination adopté par la commission. En tout état de cause, un nouvel amendement de coordination devra être déposé en séance.

Les amendements n° COM-3 rectifié et n° COM-31 rectifié sont adoptés.

L'amendement n° COM-38 n'est pas adopté.

L'article 35 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 35 ter

M. Antoine Lefèvre, rapporteur. - L'amendent n° COM-36 déposé par le Gouvernement prévoit d'appliquer aux armes de chasse qui passeront en catégorie D soumises à un nouvel enregistrement lors de leur prochaine cession.

L'amendement n° COM-36 est adopté.

L'article 35 ter est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Au-delà des aspects techniques sur lesquels notre rapporteur a accompli un travail important, je retiens de notre discussion sur ce texte l'expression de notre préoccupation partagée de veiller à ce que la réglementation sur les armes contribue à la sécurité publique.

Le texte de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau ci-après :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Classement des armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

32

Rédactionnel

Adopté

Le Gouvernement

39

Caractère subsidiaire du critère « calibre »

Adopté

Article 2
Définition et classement des armes historiques et de collection

M. LEFÈVRE, rapporteur

30

Précision

Adopté

Le Gouvernement

34

Clarification

Adopté

Article 3
Régime d'acquisition et de détention des armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

4

Droit des tireurs à détenir des armes A1

Adopté

M. LEFÈVRE, rapporteur

33

Précision des condamnations au bulletin n° 2

Adopté

Le Gouvernement

40

Droit de détention des personnes morales

Adopté avec modification

Le Gouvernement

41

Coordination avec la suppression de la carte du collectionneur

Rejeté

Article 5
Conditions de cession des armes à feu entre particuliers

M. LEFÈVRE, rapporteur

2

Rédactionnel

Adopté

Article 8
Création d'un statut du collectionneur d'armes

Le Gouvernement

35

Suppression du statut du collectionneur

Rejeté

Article 9
Les saisies administratives

M. LEFÈVRE, rapporteur

29

Rédactionnel

Adopté

Article 10
Obligation de prononcer les peines complémentaires relatives aux armes
pour les contraventions lorsque le texte d'incrimination le prévoit

M. LEFÈVRE, rapporteur

5

Restriction du champ de cet article aux seules violences volontaires et suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 11
Obligation de prononcer les peines complémentaires relatives aux armes
pour les infractions d'atteinte à la vie de la personne

M. LEFÈVRE, rapporteur

6

Précision et suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond fixé

Adopté

Article 12
Obligation de prononcer les peines complémentaires relatives aux armes
pour les infractions d'atteinte à l'intégrité physique ou psychique de la personne

M. LEFÈVRE, rapporteur

7

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond fixé

Adopté

Article 13
Obligation de prononcer la peine complémentaire d'interdiction
de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation en cas de condamnation
pour mise en danger délibérée de la vie d'autrui

M. LEFÈVRE, rapporteur

8

Suppression

Adopté

Article 14
Obligation de prononcer la peine complémentaire d'interdiction
de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation
pour les infractions d'atteinte aux libertés de la personne

M. LEFÈVRE, rapporteur

9

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond fixé

Adopté

Article 15
Obligation de prononcer la peine complémentaire d'interdiction
de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation
pour certaines infractions d'atteinte à la dignité de la personne

M. LEFÈVRE, rapporteur

10

Coordination et suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond fixé

Adopté

Article 16
Obligation de prononcer la peine complémentaire d'interdiction
de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation
en cas de condamnation pour une infraction d'atteinte à la personnalité

M. LEFÈVRE, rapporteur

11

Suppression

Adopté

Article 17
Obligation de prononcer la peine d'interdiction
de détenir ou de porter une arme en cas de condamnation pour vol

M. LEFÈVRE, rapporteur

12

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 18
Obligation de prononcer la peine complémentaire d'interdiction
de détenir ou de porter une arme soumise à autorisation
en cas de condamnation pour extorsion

M. LEFÈVRE, rapporteur

13

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 20
Obligation de prononcer la peine d'interdiction
de détenir ou de porter une arme en cas de condamnation
pour destructions, dégradations ou détériorations

M. LEFÈVRE, rapporteur

14

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 21
Obligation de prononcer les peines complémentaires
relatives aux armes en cas de condamnation pour des infractions de blanchiment

M. LEFÈVRE, rapporteur

15

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 21

M. LEFÈVRE, rapporteur

16

Obligation de prononcer les peines complémentaires relatives aux armes en cas de condamnation pour attroupement armé

Adopté

Article 22
Obligation de prononcer les peines complémentaires
relatives aux armes en cas de condamnation pour participation
à une manifestation ou une réunion publique en étant porteur d'une arme

M. LEFÈVRE, rapporteur

17

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 23
Obligation de prononcer les peines complémentaires
relatives aux armes en cas d'intrusion dans un établissement scolaire

M. LEFÈVRE, rapporteur

18

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 23

M. LEFÈVRE, rapporteur

19

Obligation de prononcer les peines complémentaires relatives aux armes en cas de condamnation pour introduction d'armes dans un établissement scolaire

Adopté

Article 24
Obligation de prononcer les peines complémentaires
relatives aux armes en cas de condamnation pour rébellion armée

M. LEFÈVRE, rapporteur

20

Suppression de l'exigence de motivation spéciale lorsque la juridiction prononce la peine pour une durée inférieure au plafond prévu

Adopté

Article 25
Information obligatoire du préfet et du procureur de la République
des constats de violation de la législation sur les armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

21

Coordination avec la loi du 22 juin 2011

Adopté

Article 27
Harmonisation des sanctions pénales en cas de violation
par les professionnels des règles substantielles relatives à la cession des armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

22

Précision

Adopté

Article 28
Correctionnalisation des violations par les professionnels
des règles de procédure relatives à la cession des armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

23

Précision

Adopté

Article 29
Sanctions pénales encourues pour les infractions d'acquisition,
de cession ou de détention sans autorisation d'armes interdites ou soumises à autorisation

M. LEFÈVRE, rapporteur

24

Précision

Adopté

Article 31
Incrimination des atteintes aux dispositifs permettant l'identification
des armes et de l'importation ou exportation irrégulière d'armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

25

Suppression

Adopté

Article 32
Incrimination du port ou transport d'armes sans motif légitime

M. LEFÈVRE, rapporteur

26

Précision

Adopté

Article 32 bis
Peines complémentaires encourues pour les infractions à la législation sur les armes

M. LEFÈVRE, rapporteur

27

Coordination et extension des peines obligatoires en cas de condamnation pour infraction relative aux explosifs

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 32 bis (nouveau)

Le Gouvernement

37

Inscription des condamnations au FINADIA

Adopté

Article 33
Renforcement des sanctions pénales encourues pour les infractions
de recel des crimes et délits en matière d'armes et de produits explosifs

M. LEFÈVRE, rapporteur

28

Précision

Adopté

Article 35
Article de coordination

M. LEFÈVRE, rapporteur

3

Coordinations

Adopté

M. LEFÈVRE, rapporteur

31

Coordinations

Adopté

Le Gouvernement

38

Coordinations

Rejeté

Article 35 ter (nouveau)
Dispositions transitoires

Le Gouvernement

36

Extension à l'enregistrement des dispositions transitoires

Adopté