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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Mardi 10 janvier 2012

- Présidence de M. David Assouline, président -

Nomination de rapporteurs

M. David Assouline, président. - Avant d'entendre le Secrétaire général du Gouvernement, nous devons procéder à l'adoption du programme de travail de la commission pour 2012, pour sa communication à la prochaine Conférence des présidents, et à la nomination des rapporteurs sur les lois retenues dans le cadre de ce programme.

Avant cet été, je souhaiterais que notre commission publie sept rapports, soit un rapport correspondant au champ de compétence de chacune des sept commissions permanentes du Sénat. Chaque rapport serait confié à deux sénateurs, l'un issu de la majorité sénatoriale et l'autre de l'opposition. Il y aurait donc, au total, quatorze rapporteurs. Comme nous sommes 39, il y aura forcément 25 d'entre nous qui n'auront pas de rapport dans cette première phase de nos travaux mais ils seront prioritaires lors de la deuxième série de rapports.

Les premiers rapports de notre commission devraient être publiés dans un délai de trois à six mois, soit au plus tard en juillet. Ensuite, nous choisirons ensemble de nouveaux thèmes à explorer. Mon but est d'associer à nos travaux l'ensemble des sénateurs qui ont choisi de participer à notre commission, car je connais le devenir d'une commission transversale si l'on s'y ennuie. Souhaitant le succès de cette innovation, je souhaite que chacun s'y sente bien et s'y implique.

Je vous propose donc les rapports suivants :

Pour la commission des affaires sociales, il s'agirait de contrôler l'application de la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées. Les rapporteures seraient nos collègues Claire-Lise Campion et Isabelle Debré.

Pour la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, nous examinerions la loi du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ; les rapporteurs seraient Jacques Legendre et moi-même.

Pour la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, nous nous attacherions à la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et à la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national sur l'environnement, à savoir les Grenelle I et II. Le sujet étant très vaste, les rapporteurs devront décider de quels aspects précis ils entendent se saisir. Les rapporteurs seraient Laurence Rossignol - qui souhaite traiter plus particulièrement des questions de gouvernance - et Louis Nègre.

Pour la commission des affaires économiques, nous étudierions la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, dite loi Dalo. Les rapporteurs seraient nos collègues Claude Dilain et Gérard Roche.

Pour la commission des finances, nous examinerions la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation et Anne-Marie Escoffier et Muguette Dini en seraient les rapporteures.

Pour la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, nous examinerions la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. La présidente Nicole Borvo Cohen-Seat serait la rapporteure pour la commission des lois. Cette dernière souhaite que le deuxième rapporteur soit Jean-René Lecerf, qui avait rapporté le projet de loi et qui avait beaucoup travaillé sur le sujet, même s'il ne fait pas partie de notre commission. C'est bien volontiers que nous accédons à cette demande.

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, nous a proposé de travailler sur la loi du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'Etat en mer. Un seul candidat s'étant fait connaître, il n'y aurait qu'un rapporteur, notre collègue François Trucy.

La méthode sera la même pour tous les rapports : une fois rédigés, ils seront présentés conjointement à notre commission et à la commission permanente compétente au fond. Ils seront ensuite adoptés par notre commission.

Les administrateurs responsables de ces rapports seront désignés la semaine prochaine et j'invite les rapporteurs à se rapprocher d'eux.

Mme Isabelle Debré. - Quelle est la date butoir pour rendre ces rapports ? Sous quelle forme seront-ils publiés ?

M. David Assouline, président. - Comme je l'ai dit, ils devront être rendus entre avril et juillet. Une fois adoptés par notre commission, ils seront publiés comme tous les rapports du Sénat. Nous sommes en train de travailler sur leur charte graphique.

M. Louis Nègre. - En ce qui concerne les textes Grenelle, chaque rapporteur va-t-il travailler en fonction de ses aspirations ? Y aura-t-il deux rapports ?

M. David Assouline, président. - Même si deux rapporteurs sont nommés, il ne peut y avoir qu'un seul rapport. Les rapporteurs devront donc travailler ensemble, quand bien même ils peuvent vouloir travailler plus précisément sur tel ou tel sujet.

M. Jacques Legendre. - Le délai de trois à six mois me semble raisonnable, mais nous abordons une période un peu particulière et nous aurons sans doute d'autres sujets de préoccupation que de travailler au Sénat. Il serait sage de ne pas prévoir l'adoption de ces rapports avant les grandes échéances électorales.

M. David Assouline, président. - Certains rapports pourront être présentés en juin ou juillet, mais comme nous ne siègerons pas à partir de mars et que nous ne nous présentons pas à la présidentielle ni aux législatives, nous aurons du temps pour travailler.

M. Jean-Claude Lenoir. - A quel moment aura lieu l'attribution des rapports suivants ?

M. David Assouline, président. - Cette question pourrait être examinée en juin ou juillet, en fonction de l'avancement de nos travaux. Mais dès maintenant, nous pouvons réfléchir aux lois que nous voulons examiner.

Nous nous réunirons tous les quinze jours pour travailler sur des rapports mais aussi sur des interpellations ponctuelles concernant telle ou telle loi.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Je souhaiterais travailler avec François Trucy sur la loi relative à la lutte contre la piraterie.

M. David Assouline, président. - Nous avons donc un second rapporteur sur cette loi.

Je vais mettre aux voix ces propositions.

Ces propositions sont adoptées à l'unanimité des présents.

Audition de M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement

M. David Assouline, président. - Nous sommes très honorés, Monsieur Serge Lasvignes, de vous recevoir. Cette audition sur le contrôle de l'application des lois est une première dans l'histoire du Sénat et c'est pourquoi nous avons décidé de l'ouvrir à tous les sénateurs. L'application des lois a cependant toujours fait l'objet d'une attention particulière de la Haute assemblée, qui a récemment décidé, en outre, de créer une commission spécifique, entièrement dédiée à cette question.

Ces deux dernières années, le Gouvernement a décidé de donner un coup d'accélérateur afin que les lois soient mieux appliquées et vous avez été nommé, Monsieur le Secrétaire général, vice-président du Comité chargé du suivi de l'application des lois qui comprend une soixantaine de membres issus des cabinets ministériels et de tous les ministères, Monsieur Patrick Ollier - notre interlocuteur naturel - en étant le président depuis mars 2011.

Depuis la révision constitutionnelle de 2008, le Secrétaire général du Gouvernement ne s'était jamais exprimé au Sénat sur le sujet. L'année dernière, le rapport sur l'application des lois avait donné lieu à des échanges en séance publique et cette année, je vais demander au Président du Sénat d'organiser un débat, au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois, qui pourrait avoir lieu le 7 février durant la semaine sénatoriale du contrôle. Cette audition nous permettra de préparer la discussion en séance publique et c'est pourquoi j'ai tenu à ce qu'elle soit ouverte à l'ensemble des sénateurs afin que chacun puisse demander les éclaircissements qu'il souhaite.

M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement. - Je suis un praticien, pas un responsable politique : mon travail est de faire fonctionner la machine Matignon. Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) s'est particulièrement investi en matière d'application des lois. C'est pourquoi je suis content de venir en parler avec vous car cette question me tient à coeur. Les enjeux sont multiples : politiques, démocratiques, mais ils ont également trait à la sécurité juridique. Les lois qui sont définitivement adoptées et qui ne reçoivent pas tous leurs décrets d'application sont en effet source d'insécurité juridique : s'appliquent-elles ou pas ? La jurisprudence du Conseil d'Etat rappelle qu'une disposition législative est immédiatement applicable, sauf si cette application apparaît manifestement impossible. La règle n'est donc pas d'attendre le décret pour que la loi s'applique : elle s'applique, sauf si son application est clairement impossible sans décret. Il en résulte une sorte de trouble chez les sujets du droit lorsqu'une loi ayant été définitivement adoptée voit ses décrets d'application s'égrener dans le temps. C'est pour ces raisons que je me suis beaucoup investi dans ce dossier jusqu'à en faire l'indicateur de performance du SGG au sens de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Comment procédons-nous ?

Ces dernières années, le SGG a accompagné la production des décrets. Nous commençons ce travail au moment où la loi va être présentée en conseil des ministres. Lorsqu'un projet de loi sort du Conseil d'Etat, une réunion de relecture à Matignon a lieu avant qu'il ne soit soumis au conseil des ministres la semaine suivante. C'est à ce moment là que nous faisons les premiers repérages des décrets nécessaires et nous demandons quelle est l'administration qui en sera responsable. Ceci nous permet de lutter contre une des difficultés classiques que nous rencontrons lorsqu'aucun ministère ne veut se charger d'un décret : nous les appelons les « décrets orphelins ».

Lorsque la loi a été définitivement adoptée, le SGG organise une réunion interministérielle consacrée exclusivement à l'application de ladite loi. Tous les responsables concernés sont convoqués et nous élaborons un échéancier qui permet de savoir quels sont les services qui vont travailler sur les décrets, d'y voir plus clair sur la procédure nécessaire à l'adoption du décret - quelles consultations, quelles commissions, quels conseils -, d'avoir un calendrier. Toutes ces données font l'objet d'une publication sur un site internet du Gouvernement, ce qui permet à tout moment de voir où en est l'application du texte.

Une fois ce travail réalisé, nous en suivons l'évolution car les promesses n'engagent que ceux qui y croient... De temps à autres, j'adresse des lettres de rappel aux directeurs de cabinet des ministres.

Les 30 juin et 31 décembre, nous arrêtons les compteurs. Ainsi, le 31 décembre 2011, nous avons procédé à un décompte de toutes les lois adoptées sous cette législature, sauf celles qui avaient été votées il y a moins de six mois, estimant qu'il s'agit d'un délai raisonnable laissé aux ministères pour rédiger un décret. Notre référence est donc l'application des lois publiées depuis au moins six mois. Cela permet d'éviter des situations comme en 2010. Le Grenelle II avait été définitivement adopté en juillet. En septembre, le Sénat avait rendu son rapport : il estimait que les résultats du Gouvernement s'étaient considérablement dégradés. Cette loi nécessitait en effet 178 mesures d'application et elles n'avaient pas été prises entre juillet et septembre. Il ne nous semble pas illégitime de considérer qu'une loi peut ne pas être dotée de toutes ses mesures d'applications pendant les six mois qui suivent sa promulgation. A l'issue de ce délai, nous nous assurons des résultats.

Au 31 décembre 2011, 202 lois avaient été adoptées depuis le début de la législature, dont 71 d'application directe. Les 131 lois restantes nécessitaient 2 324 mesures d'application, ce qui ne veut pas dire 2 324 décrets d'application puisqu'elles se regroupent dans un nombre de décrets bien inférieur. Sur ces 2 324 mesures, 1 957 avaient été prises le 31 décembre dernier. Le taux est donc de 84 % ; ce n'est pas excellent, mais c'est quand même très honorable. Sur les 202 lois votées, 148 sont aujourd'hui totalement applicables et 49 le sont partiellement.

Quelques observations critiques cependant.

Tout d'abord, la gestion de ces procédures n'est pas le point fort des ministères. Il leur manque souvent l'influx politique, car ce qui compte le plus souvent, c'est l'adoption d'une loi et non pas son application pleine et entière. En second lieu, l'administration française a du mal à gérer les procédures. Il existe aussi des centaines de commissions consultatives qu'il est très difficile de réunir.

En second lieu, il est souvent assez malaisé de rédiger des décrets. Il s'agit en effet d'un travail interministériel, ce qui nécessite du temps et de la ténacité. Ensuite, il faut réunir les signatures des ministres concernés. Or, ils ont tendance à manquer de promptitude pour apposer leur contreseing. Le SGG intervient, de plus en plus, lors de ces phases critiques.

Les consultations posent aussi divers problèmes : elles sont multiples et nous avons du mal à en connaître l'intérêt exact. Nous avons tenté de moderniser les consultations en supprimant les commissions qui ne nous semblaient pas convaincantes et en remplaçant ces consultations formelles par des consultations publiques. Un récent décret permet de rassembler sur un site du Premier ministre l'ensemble des consultations publiques organisées par les ministères sur des projets de décrets, sachant que, dans ce cas, ces consultations publiques peuvent se substituer à la consultation des commissions institutionnelles.

De plus, le SGG est écartelé entre ses obligations : il doit veiller à ce que les décrets sortent le plus vite possible, mais aussi que les nouvelles réglementations respectent bien un principe de proportionnalité, que les ministères ne profitent pas d'une loi pour sur-réglementer, et que l'impact du texte a bien été pris en compte. C'est pourquoi j'ai appris à travailler avec la commission consultative d'évaluation des normes. En outre, un commissaire à la simplification a été placé à mes côtés pour passer au crible tous les décrets qui s'appliquent aux collectivités territoriales et aux petites et moyennes entreprises (PME). Tout ceci demande donc du temps.

Enfin, régulièrement, nous rencontrons un décret qui pose de vrais problèmes politiques, ce qui entraîne le blocage de la loi.

Quelques progrès doivent être soulignés.

Désormais, chaque ministère compte un responsable de la programmation et du pilotage des décrets d'application des lois. En général, il s'agit du secrétaire général du ministère ou du directeur des affaires juridiques.

Nous avons engagé un dialogue avec le Conseil d'Etat qui s'est traduit par la constitution de listes de textes prioritaires : les ministères doivent s'y plier.

Nous avons travaillé avec les cabinets des ministères pour accélérer les procédures de contreseing.

Enfin, je souhaite former les fonctionnaires à la rédaction des textes d'application. Dans notre système, tout fonctionnaire peut rédiger un décret. Comme 30 % des bureaux font des textes, environ 6 000 fonctionnaires sont susceptibles d'en écrire. Or, le niveau de formation de ces fonctionnaires est inégal. Je souhaite donc mettre en place une formation initiale en coopération avec l'Ecole nationale d'administration (ENA) et les instituts régionaux d'administration, et une formation continue, avec des modules d'initiation puis d'approfondissement. Tout ceci pourrait déboucher sur un système certifié de qualification. Il avait été envisagé d'interdire aux fonctionnaires qui n'auraient pas cette qualification de rédiger des textes, mais les manoeuvres de contournements étant multiples, nous n'irons pas jusque là.

Notre action a permis de réduire les écarts entre ministères en ce qui concerne l'application des lois. Dans ce domaine, il faut être tenace, ne pas se démoraliser et c'est pourquoi le SGG est bien placé pour faire avancer les choses.

M. David Assouline, président. - Merci pour votre intervention.

Notre ambition va être plus large que le seul contrôle de l'acte administratif : nous devrons réfléchir sur notre propre responsabilité de législateur, les lois que nous votons devant être applicables. Ensuite, l'acte administratif sera examiné, mais aussi les moyens qui lui sont affectés, car la loi doit pouvoir être appliquée. Enfin, nous nous pencherons sur les effets de la loi sur la vie quotidienne de nos concitoyens : nos textes ont-ils l'effet recherché ?

Je vous ferai passer une note qui recense les différentes expériences menées en ce domaine dans d'autres pays européens.

Les chiffres que vous donnez, monsieur le Secrétaire général, sont encourageants, mais nous souhaiterions connaître le délai de parution pour chaque loi. Quels sont les délais moyens de parution des décrets ?

En outre, est-il possible de ne pas prendre uniquement en compte l'aspect quantitatif ? On peut se féliciter que 99 % des décrets nécessaires à une loi soient publiés, mais si le dernier décret est essentiel, le résultat est faussé. Pouvez-vous également prendre en compte l'aspect qualitatif dans vos évaluations ?

Mme Isabelle Debré. - Appliquez-vous les mêmes méthodes pour les projets de loi et les propositions de loi ?

Mme Catherine Deroche. - Pourquoi 16 % des décrets n'ont-ils pas été publiés ? Ont-ils des points communs ?

M. Jean-Claude Lenoir. - Ne devrions-nous pas nous intéresser aux circulaires ? Il y a souvent un décalage entre la loi et les mesures d'application. Ainsi, lors du vote de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) de 2000, le législateur avait souhaité autoriser des constructions dans le monde rural dans des conditions précises. Les circulaires envoyées aux Directions départementales de l'équipement (DDE) reprenaient non pas le texte de la loi mais celui du projet de loi que les fonctionnaires du ministère avaient rédigé. Ils donnaient donc des informations erronées aux services déconcentrés et il a fallu que le Parlement vote une proposition de loi, trois ans plus tard, pour corriger une circulaire !

Il existe d'autres faits de ce genre. Notre commission devrait donc se préoccuper de ces documents.

M. David Assouline, président. - Je suis d'accord avec vous.

M. Gérard Bailly. - J'ai le même type de préoccupations. Hier, je recevais des présidents d'associations qui devaient fermer leur établissement à la suite du passage du comité de sécurité. Même problème la semaine précédente sur les ouvertures de carrière. Nos concitoyens nous reprochent d'avoir voté des lois contraignantes, or les décrets puis les circulaires ont souvent tendance à déformer la volonté du législateur, notamment lorsque ces textes viennent du ministère chargé de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. Il est regrettable que les rapporteurs d'un texte ne puissent intervenir à l'occasion de la rédaction des décrets d'application.

La multiplication des normes et des contraintes alourdit la facture alors que l'on nous demande de faire des économies et provoque le mécontentement de nos campagnes.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Le projet de loi de 1984 sur la fonction publique territoriale parlait de « comparabilité ». Les services se sont interrogés sur le sens de ce mot et le Conseil d'Etat a suggéré de le remplacer par la « parité ». Entre le législateur et le Gouvernement, il peut donc y avoir des hésitations.

Etes-vous en mesure de nous dire combien de texte ont été modifiés à la suite de tels arbitrages et combien de décrets ont été abandonnés ? J'ai le souvenir de décrets abandonnés, soit parce qu'ils étaient impossibles à rédiger, soit parce qu'ils n'étaient pas nécessaires.

Enfin, comment se fait-il qu'on laisse dans la loi des mesures d'ordre règlementaires ? Ne serait-il pas possible de faire le tri entre celle qui relève du domaine règlementaire et celle qui relève du domaine législatif ?

M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement. - Concernant les moyens mis en oeuvre pour assurer l'application des lois, je ne suis pas en tant que Secrétaire général du Gouvernement en charge de leur définition en aval de l'adoption d'un texte, mais je suis en revanche directement concerné par le fait qu'en amont de celle-ci l'on s'assure que ces moyens ont bien été évalués, ce qui est l'un des objets des études d'impact introduites par la révision constitutionnelle de juillet 2008.

J'insiste sur le fait que la qualité de ces études d'impact dépend en particulier de celle du dialogue entre le Gouvernement et le Parlement, tant il nous est arrivé d'avoir le sentiment d'être un peu seuls entre d'une part, des ministres ne tenant pas beaucoup à ces études parfois perçues surtout comme des contraintes et d'autre part, des parlementaires encore insuffisamment sensibilisés à ce nouvel instrument. J'apprécie donc tout particulièrement le fait de constater aujourd'hui votre intérêt pour ces études d'impact autour desquelles il existe, me semble-t-il, une véritable conjonction de nos intérêts.

Quant à la qualité de l'application de loi assurée par les décrets et les circulaires, elle doit être permise par le nouveau rendez-vous que constitue le rapport d'application de la loi institué par la loi du 9 décembre 2004 par lequel le Gouvernement vous rend compte après un délai de six mois des mesures réglementaires qu'il a prises pour rendre effectifs les textes que vous avez discutés et votés. Pour ma part, je me bats avec les ministères pour qu'ils respectent cette obligation, la remise du rapport étant parfois l'occasion d'un débat sur la qualité de la mise en oeuvre de la loi entre le Gouvernement et le rapporteur du texte.

A la délicate question de savoir combien de lois ont été rendues complètement applicables au bout de ce délai de six mois, je vous répondrai que c'est de l'ordre d'un tiers, mais encore faut-il relativiser ce chiffre, car il ne manque parfois qu'un ou deux décrets pour assurer l'effectivité complète d'une loi et nous savons bien que tous les décrets n'ont pas la même importance. C'est d'ailleurs en raison de cette hiérarchie entre les décrets que nous n'avons pas voulu formaliser le bilan des lois rendues ou non complètement applicables au bout de six mois. Je vous précise d'ailleurs que les réunions interministérielles suivant l'adoption définitive des lois que nous avons avec le cabinet du Premier ministre, autorité politique de contrôle de cette application, sont l'occasion pour les ministères de distinguer les décrets prioritaires de ceux qui le sont moins, sachant qu'en règle générale, l'administration ne peut se charger de tous ces textes en même temps.

Quant au traitement des projets et des propositions de loi, je puis vous assurer qu'il est identique.

Pour ce qui est du nombre de décrets manquants pour les lois de l'actuelle législature, nous avons des difficultés pour les décrets relatifs au transfert des parcs de l'équipement, loi qui semble poser de grandes difficultés.

Quant aux décrets abandonnés, il m'est difficile d'en donner un chiffre précis, étant précisé que lorsqu'un décret nous semble inutile pour l'application d'une loi, nous le supprimons afin d'éviter que l'administration travaille pour rien, et surtout que l'on prenne un risque supplémentaire de s'écarter de l'intention du législateur.

J'ai bien noté la préoccupation exprimée par certains d'entre vous de voir des décrets et circulaires finir par déformer certains textes législatifs, en introduisant des limites ou sujétions aux administrés que le Parlement n'avait pas souhaitées. A ce propos, je rappelle qu'un moratoire a été décidé par le Premier ministre pour les décrets concernant les collectivités territoriales. Il n'y a donc plus de décrets leur imposant de nouvelles contraintes, sauf bien entendu s'ils sont prévus pour l'application des lois que vous avez votées. Le risque demeure bien sûr qu'un ministère soit tenté d'utiliser un décret d'application pour introduire des dispositions contournant le moratoire, ces dispositions faisant alors figure de « passagers clandestins » ; le rôle du commissaire à la simplification est précisément de détecter ces passagers clandestins et de les prier de descendre. Avec certains ministères que je ne nommerai pas, c'est parfois l'occasion d'un dialogue difficile et d'échanges un peu vifs, ce qui indique justement que les règles nouvellement imposées commencent à constituer des contraintes et donc à produire des effets tangibles, ce dont je ne peux bien sûr que me féliciter.

Concernant le cas des textes que l'on modifie car devenus incompréhensibles, j'avoue avoir été quelque peu frappé lorsque j'ai reçu le courrier d'un sénateur me demandant de lui expliquer le sens d'une loi qui venait d'être votée après la réunion d'une CMP, instance dans laquelle le pouvoir exécutif n'est, comme vous le savez, pas représenté. J'ai donc livré à ce parlementaire une certaine interprétation du texte que je ne pouvais véritablement garantir, ignorant les intentions de la CMP. Au final, ma réponse a d'ailleurs été jugée insuffisante par l'intéressé.

A la problématique de l'adoption de dispositions difficilement compréhensibles, s'ajoutent désormais les difficultés, plus nombreuses que par le passé, liées aux lois adoptées par itération, c'est-à-dire au terme d'un processus qui consiste à voter une loi sur un sujet et à la modifier pour l'améliorer un ou deux ans plus tard. Si la démarche expérimentale voulue par la révision constitutionnelle de 2003 ne s'est pas développée autant qu'on le pensait, l'on assiste en revanche à un phénomène d'expérimentation par la loi par lequel l'on adopte des textes que l'on sait pertinemment incomplets dès l'origine, avec l'idée de les améliorer par la suite. Ceci accentue à la fois l'inflation et l'instabilité législatives, c'est-à-dire l'augmentation du volume des normes et le fait qu'elles changent plus souvent qu'auparavant.

M. David Assouline, président. - Monsieur le Secrétaire général, votre réponse m'apprend, ce dont je n'avais jamais été informé depuis que je suis sénateur, qu'un rapport sur l'application des lois est rédigé six mois après leur vote et transmis au Parlement, et que cette procédure est réalisée à hauteur des quatre cinquièmes.

J'observe toutefois que les rapports sont de qualité inégale ; j'en veux pour preuve celui réalisé sur la loi du 5 juillet 2011 relative aux droits et à la protection des personnes faisant l'objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge, qui se contente simplement d'indiquer que trois des quatre décrets prévus ont été pris. C'est un peu court...

Il apparaît clairement qu'un coup d'accélérateur a été donné à l'ensemble de ce processus depuis environ deux ans, comme en témoigne la publication tardive et groupée l'an dernier des rapports relatifs aux années 2008, 2009 et 2010. Mais, il est de l'intérêt de chacun de réaliser que cette prise de conscience a été tardive, et qu'il est nécessaire pour le Parlement et le Gouvernement de travailler ensemble à cette mission, au service de notre démocratie, tout en étant conscients des effets pervers liés à la fixation de critères de performance consistant à privilégier l'affichage sur la réalité et la prise de responsabilité.

M. Claude Dilain. - Me référant à certains exemples observés dans le domaine de la politique de la ville, je souhaiterais savoir s'il existe des procédures visant à s'assurer de l'homogénéité de l'application des lois sur le territoire.

Mme Claire-Lise Campion. - Le document que vous nous avez remis indique que quatre textes, soit 2 % du nombre total, n'ont reçu aucun décret d'application. Peut-on savoir s'il s'agit de projets ou de propositions de lois, et si les difficultés ne portaient pas sur l'application même de ces textes dans la mesure où ils ne nécessiteraient visiblement qu'un nombre très restreint de décrets, soit entre un et six ?

M. Louis Nègre. - Au-delà de l'appréciation globale très positive qu'appelle le taux de 84 % qui mérite bien sûr d'être complété par une analyse plus qualitative, je ne peux que regretter que certains textes d'application ne soient pas encore pris trente mois après la promulgation de la loi, ce qui est par exemple le cas d'un des deux décrets prévus en tout et pour tout par la loi dite Grenelle I, alors qu'à l'inverse la loi Grenelle II a dores et déjà vu la moitié de ses 180 décrets d'application adoptés. Que se passe-t-il, où cela bloque-t-il ?

Face à cette situation, et m'inspirant de mon expérience de rapporteur du projet de loi Grenelle II, je souhaiterais proposer que le dialogue puisse se poursuivre après l'adoption de la loi entre les services de l'Etat et les parlementaires, tout au moins ceux ayant rapporté le texte dans leurs assemblées.

Même si vos efforts sont très encourageants, je trouve que la technostructure pèse d'un poids encore trop lourd : j'en ai maints exemples.

M. Jean Bizet. - Je serai plus sévère que mes collègues, Jean-Claude Lenoir et Gérard Bailly, pour indiquer que dans un certain nombre de domaines, les décrets d'application vont clairement à l'encontre de l'intention du législateur, comme ce fut par exemple le cas en 2008 s'agissant de la composition du Haut conseil des biotechnologies. Je constate, par ailleurs, que le poids des normes réglementaires est devenu tel qu'en matière d'urbanisme, il faut aujourd'hui trois ans pour mener à bien un projet ; lorsque j'ai été élu maire pour la première fois en 1983, six à huit mois suffisaient.

Certes, le mouvement du judiciarisation de la société rend nécessaire un renforcement des garanties et des protections, notamment pour les élus, mais de telles lourdeurs se traduisent tout de même par une distorsion de concurrence qui pénalise au final la compétitivité de notre pays par rapport à ses voisins européens.

Les choses se compliquent encore lorsque s'y ajoutent les saisines intempestives des tribunaux administratifs par certaines associations.

Étant élu du département qui dispose du plus long trait de côte en France, je puis aussi témoigner de la multiplication des contraintes rencontrées par les maires dans l'application de la loi littoral excédant très largement les prescriptions législatives. Il conviendrait de rappeler l'administration non seulement à la loi et à l'esprit de la loi, mais aussi à l'ouverture d'esprit afin de mettre fin à la véritable dérive réglementaire à laquelle on assiste.

J'ai d'ailleurs proposé au président de la commission de l'économie que nous puissions travailler pour reprendre cette loi littoral afin de la simplifier et notamment d'en ôter certaines contraintes anachroniques, comme celles tenant aux définitions du hameau ou du village, différentes entre le nord et le sud de la France.

M. Jean-René Lecerf. - Je rappelle que la juridiction administrative a un rôle important à jouer en matière de respect par le pouvoir réglementaire du contenu de la loi et notamment des délais qu'elle prescrit. Aussi aimerais-je savoir si l'amélioration de la situation en matière d'application des lois s'est traduite par une activité contentieuse plus modérée.

S'agissant de la loi pénitentiaire, vous évoquez des problèmes politiques : que recouvrent-ils exactement ? S'agit-il d'une forme de droit de repentir du Gouvernement regrettant certaines dispositions, auquel cas se poserait un réel problème au regard du principe de séparation des pouvoirs, ou bien fait-on simplement face à des difficultés d'ordre plus technique ?

Monsieur le Secrétaire général, j'ai été très sensible à vos propos sur les études d'impact. Permettez-moi toutefois de rappeler, toujours à propos de la loi pénitentiaire, que l'étude d'impact indiquait que certaines de ses dispositions nécessitaient le recrutement de mille conseillers d'insertion et de probation ; maintenant, la chancellerie estime que cette condition n'est plus nécessaire, ce changement d'avis soulevant un certain nombre d'interrogations de principe.

M. Philippe Kaltenbach. - Je tiens à féliciter le Secrétaire général du Gouvernement pour les informations qu'il nous a transmises, très intéressantes au plan quantitatif, même si je souhaiterais, comme notre président, que nous puissions disposer aussi d'analyses plus qualitatives, de nature à nous permettre d'apprécier véritablement le degré d'application des lois. De telles informations peuvent se montrer particulièrement éclairantes pour les lois qui n'ont pas reçu l'ensemble des mesures d'application deux, trois ou quatre ans après leur promulgation.

Afin de pouvoir mener à bien ce travail, il me semble qu'il pourrait nous être très utile de connaître les références précises des dispositions pour lesquelles les décrets d'application manquent.

Telle pourrait être une première étape d'ici la fin de cette législature, au-delà de laquelle nous pourrions nous engager dans une action plus approfondie de contrôle de la mise en oeuvre des lois sur le terrain.

M. David Assouline, président. - A l'occasion de la préparation de son rapport annuel sur l'application des lois, notre commission sera effectivement appelée à effectuer un travail d'analyse des conditions concrètes de leur mise en oeuvre.

Mme Fabienne Keller. - Monsieur le Secrétaire général, tout en saluant la qualité de votre travail, j'aurais souhaité savoir comment vous analysez les différences entre d'une part, le dispositif contraignant et particulièrement efficace de contrôle du respect de la législation qui existe pour le droit communautaire, et, d'autre part, nos habitudes malheureusement trop souvent empreintes d'inertie.

Ma seconde question porte sur le point de savoir quel dispositif pourrait être mis en place afin de coordonner la mise en oeuvre des textes communautaires incombant non seulement à l'Etat, mais aussi à l'ensemble des acteurs publics, y compris les collectivités territoriales.

M. Patrice Gélard. - S'agissant de la loi littoral évoquée fort à propos par Jean Bizet, je rappelle qu'il a fallu attendre 18 ans pour que ses décrets d'application soient adoptés, ce qui est proprement insupportable d'autant plus que parallèlement, le fait que certaines dispositions du texte soient d'application immédiate a laissé le champ libre au pouvoir d'interprétation du juge administratif, allant parfois à l'encontre de l'intention du législateur. Il a ainsi été nécessaire que le Conseil d'Etat intervienne à la suite des cours administratives d'appel pour corriger une partie de cette évolution, grâce à une prise de conscience permise d'ailleurs par un colloque organisé au Sénat par l'un de nos collègues.

Aujourd'hui, des difficultés similaires se posent à propos des documents d'urbanisme - les Schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les Plans locaux d'urbanisme (PLU) - au sujet desquels des textes imparfaitement rédigés sont très largement interprétés par les juridictions, ces dernières annulant dans la moitié des cas l'ensemble des documents y compris pour des motifs circonscrits à des aspects précis, ce qui a pour effet de paralyser l'action des collectivités.

J'ajoute que certaines réglementations, visant prétendument à simplifier la législation en matière de construction, n'ont eu pour effet que de compliquer l'action des élus, par exemple en matière de contrôle des maires sur le respect des permis de construire.

Au titre des difficultés, l'on peut aussi citer l'application sur le même périmètre de plusieurs réglementations différentes accompagnées d'incertitudes sur le point de savoir laquelle est appelée à prévaloir.

Mme Laurence Rossignol. - Nous avons eu l'occasion de passer en quelque sorte au scanner l'action des services de l'Etat, mais peut-être pourrions nous faire de même s'agissant celle du législateur qui, parfois certes à l'initiative du Gouvernement, s'est montré particulièrement prolixe, annonçant une nouvelle loi sur un sujet alors que les mesures d'application des précédentes n'étaient pas encore adoptées.

Monsieur le Secrétaire général, si vous aviez un conseil à donner au législateur pour faire des lois davantage applicables, quel serait-il ?

M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement. - S'agissant de la prolixité du législateur, je voudrais préciser que l'on ne vote pas plus de lois aujourd'hui qu'autrefois, soit une cinquantaine par an si l'on excepte les lois de ratification. Mais en revanche, les nouvelles lois sont de plus en plus longues puisqu'elles comportaient 22 articles en moyenne en 1990, 33 articles en 2000, et 41 en 2009.

De même, nous avons constaté qu'en 2010, un projet - ou une proposition de loi - déposé au Parlement avec 18 articles, était au final adopté avec 37 articles, passant ainsi de 6 000 à 12 000 mots. Mais en dépit de cette longueur, nos lois ne paraissent pas suffisamment précises pour éviter que le Gouvernement ou le juge ne dispose de marges d'application et d'interprétations jugées excessives, ces dernières étant en effet, contrairement à une idée reçue, plus larges en France qu'au Royaume-Uni. Nos lois sont à la fois lourdes et imprécises !

Quant aux études d'impact, je considère qu'elles constituent un élément de réponse fondamental à la question posée sur la façon de rendre nos lois à la fois véritablement applicables et suffisamment durables.

Pour répondre à la remarque de Monsieur le Président, sur l'autre instrument que constituent les rapports du Gouvernement sur l'application des lois et sur le rattrapage très rapide du retard accumulé ces dernières années, je rappellerai que l'administration, tels les feuilletonistes, n'écrit pas dans la solitude pour la postérité, mais qu'au contraire elle n'écrit bien ses rapports que s'ils rencontrent un certain succès et peuvent donc susciter quelque réaction. Or, si tel fut le cas au début, force est de constater qu'un certain désintérêt pour ces rapports s'est manifesté après quelques années, autant du fait du pouvoir exécutif que du Parlement, d'où sans doute les retards observés.

Pourtant, étude d'impact et rapports d'application des lois doivent constituer en quelque sorte deux bornes, l'une en amont et l'autre en aval, du processus législatif qu'il convient de mettre plus directement en relation afin de mieux évaluer la façon dont nous adoptons les textes.

L'un des axes d'amélioration actuels consiste, à cette fin, à améliorer la rédaction des rapports d'application en les hiérarchisant de façon à faire apparaître ce qu'il en est de l'application des dispositions qui constituent le coeur d'un texte législatif, et de ses dispositions plus secondaires.

Concernant l'homogénéité de l'application de la loi sur le territoire, je rappelle qu'en principe l'objet des circulaires est précisément de la garantir, contribuant ainsi à assurer l'égalité devant la loi. Nous avons par ailleurs imposé par décret que toute circulaire opposable aux administrés soit publiée sur Légifrance ; une circulaire qui n'est pas publiée n'est pas opposable. Le Conseil d'Etat a déjà censuré des décisions administratives fondées sur des circulaires non publiées, ce dont je ne peux que me féliciter.

S'agissant des lois sans application, il y en a quatre : la loi du 26 octobre 2009 sur le transfert des parcs de l'équipement qui est une affaire visiblement compliquée, la loi du 9 juin 2010 créant les maisons d'assistants maternels dont les décrets sont en cours d'élaboration et devraient être publiés bientôt, la loi du 5 janvier 2011 sur la reconversion des militaires, et celle du 14 mars 2011 sur la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive, ces deux dernières lois faisant l'objet de certaines lenteurs administratives imputables au ministère de la Défense.

Le décret manquant pour la loi Grenelle I doit être publié en février,  et s'agissant de la loi pénitentiaire, quatre projets de décret ont été transmis au Conseil d'Etat le 26 décembre. Vous voyez que nous disposons des informations quantitatives et qualitatives et que nous sommes disposés à échanger avec le Sénat de façon plus fluide.

M. Louis Nègre. - C'était le sens de ma proposition.

M. Serge Lasvignes, Secrétaire général du Gouvernement. - Je suis tout à fait disposé à l'accepter.

A propos de la place de la jurisprudence, si je ne puis me prononcer directement sur le sujet, je tiens toutefois à préciser que le contentieux sur les décrets n'est pas quantitativement très important mais concentré sur certains sujets tels que la loi littoral et le droit de l'urbanisme. Monsieur Benoist Apparu s'efforce de simplifier ce dernier, une ordonnance récente portant sur la procédure de révision des documents d'urbanisme comme le Plan local d'urbanisme (PLU) ou le Schéma de cohérence littorale (SCOT) a été prise en ce sens, qui devrait avoir pour effet de mieux maîtriser le contentieux de l'urbanisme.

Cette politique devrait assez naturellement donner lieu à une évaluation a posteriori, car l'intérêt des mesures prises en matière d'urbanisme me semble très difficile à connaître a priori, même après avoir passé plusieurs années au Conseil d'Etat à connaître de ces sujets.

Quant à la demande qui m'a été adressée de pouvoir disposer de références plus précises concernant les décrets manquants, je réponds bien volontiers par l'affirmative.

S'agissant des questions européennes, je rappelle que je mène avec le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) une démarche parallèle à celle conduite pour l'application des lois portant sur la transposition des directives, pour laquelle la France était l'un des pays les plus retardataires, nous contraignant à des transpositions massives par ordonnance. Certains d'entre vous ont peut-être gardé en mémoire le fameux « été des ordonnances »...

Ce retard est aujourd'hui comblé puisque le taux de directives en attente de transposition est aujourd'hui inférieur à 1 %, ce qui est la tolérance admise par l'Union européenne. Le travail que nous menons méritera toutefois lui aussi d'être davantage qualitatif, s'intéressant notamment à des dossiers difficiles comme ceux relatifs à l'assainissement, ou d'une façon plus générale à l'environnement.

M. David Assouline, président. - Au vu de la participation de nos collègues et de la qualité de nos échanges, je ne regrette pas d'avoir proposé d'ouvrir cette réunion à l'ensemble de nos collègues. J'ai constaté avec plaisir que la création de cette nouvelle commission semblait d'ores et déjà avoir eu pour effet d'encourager encore davantage le SGG à renforcer la démarche dans laquelle il s'est engagé. J'en veux pour preuve les annonces qui viennent de nous être faites sur les progrès dans l'application des deux textes sur lesquels nous avons choisi de nous pencher, la loi pénitentiaire et la loi Grenelle II.

Monsieur le Secrétaire général, nous allons maintenant nous consacrer à la rédaction de notre rapport annuel que nous vous transmettrons afin que puisse être préparé dans les meilleures conditions le débat que nous aurons prochainement en séance publique sur ce sujet avec le ministre chargé des relations avec le Parlement Monsieur Patrick Ollier.