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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 15 février 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le Sénat a décidé de renvoyer en commission la proposition de loi relative à la prévention et l'accompagnement pour l'organisation des soirées en lien avec le déroulement des études : le texte n'était pas au point, mais il soulevait un véritable problème. Si vous le souhaitez, nous désignerons la semaine prochaine deux collègues pour poursuivre ce travail : je vous demande de réfléchir à d'éventuelles candidatures.

Simplification des normes applicables aux collectivités locales - Examen des amendements

La commission examine les amendements sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011) de simplification des normes applicables aux collectivités locales.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Puisque nous proposerons en séance le renvoi du texte en commission, je vous suggère de ne pas examiner les amendements.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si la motion tendant au renvoi en commission était rejetée, la commission devrait se réunir. Sans le dépôt de cette motion, les amendements auraient sans doute été beaucoup plus nombreux.

M. Jean-Jacques Hyest. - Quel dommage de nous arrêter là ! L'amendement n° 1 est fort intéressant...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Gorce en éprouvera peut-être quelque frustration...

M. Gaëtan Gorce. - Mon amendement soulève un vrai problème.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le renvoi en commission n'est pas un enterrement. Mme Gourault propose de poursuivre la réflexion pendant la suspension des travaux du Sénat, et si le groupe UMP décidait de réinscrire le texte à l'ordre du jour à la rentrée, nous serions prêts. Mais il est impossible d'en faire le tour en deux heures. A la Conférence des Présidents, Mme Troendle qui représentait le groupe UMP, n'a pas voulu d'une discussion générale de deux heures comme je le proposais.

Simplification du droit et allégement des démarches administratives - Examen du rapport en nouvelle lecture

La commission examine ensuite le rapport et le texte qu'elle propose, en nouvelle lecture, pour la proposition de loi n° 320 (2011-2012), adoptée par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, après engagement de la procédure accélérée, relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Après l'échec de la commission mixte paritaire, nous sommes appelés à examiner à nouveau cette proposition de loi, mais les raisons qui nous ont conduits en première lecture à y opposer la question préalable n'ont pas changé, et se sont même aggravées : outre les nouveaux amendements introduits par les députés, le rapport de M. Etienne Blanc est fort déplaisant, qui critique notre « frilosité » devant « des méthodes et des mesures novatrices ». Le Sénat a souvent fait preuve de son esprit novateur, par exemple dans le rapport de Mme Escoffier et M. Yves Détraigne sur la vie privée à l'ère du numérique.

Je vous propose donc d'adopter cette fois encore la question préalable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons déjà examiné plusieurs propositions de loi Warsmann de simplification du droit. Face à cette législation bizarre, à ces textes attrape-tout, il faut marquer un coup d'arrêt.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La position du rapporteur est cohérente, mais je regrette de ne pas poursuivre l'examen du texte. Certaines dispositions, par exemple de droit commercial, mériteraient d'être corrigées ou supprimées. Nous laissons la main aux députés. En ce qui concerne les normes techniques applicables aux aéronefs, nous avons été alertés par plusieurs syndicats de pilotes, et beaucoup d'entre nous souhaitions supprimer la mesure introduite par l'Assemblée nationale. Malheureusement, elle subsistera. Souvenez-vous des précédentes propositions de loi Warsmann : le Sénat a souvent corrigé le tir, par exemple sur l'expropriation pour cause d'utilité publique.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je comprends votre frustration.

M. Jean-Jacques Hyest. - Mon regret !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'aurais moi-même eu plaisir à discuter de certains articles : il aurait fallu supprimer certaines mesures et en ajouter d'autres. Mais pouvons-nous continuer à légiférer ainsi ? Tel est notre dilemme.

M. Jean-Pierre Michel. - Je partage vos regrets, mais la responsabilité en incombe au Gouvernement : l'engagement de la procédure accélérée sur une proposition de loi est inadmissible.

M. Patrice Gélard. - M. Michel n'a pas tout à fait tort...

M. Jean-Pierre Michel. - Ni la commission des lois, ni les commissions saisies pour avis n'ont eu le temps d'examiner attentivement ce texte. J'ai moi-même mené une cinquantaine d'heures d'auditions. Dans des conditions normales, nous aurions pu et dû poursuivre la discussion. Je ne manquerai pas d'en faire la remarque au ministre.

M. Philippe Bas. - Ces arguments méritent d'être entendus. Mais pour protester contre l'engagement de la procédure accélérée, vous proposez de l'accélérer encore en coupant court à la discussion !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le problème est double : la succession de textes fourre-tout et la banalisation de la procédure accélérée.

M. Patrice Gélard. - Il faut en finir avec les textes de ce genre : la simplification du droit est nécessaire, mais doit passer par des lois plus ciblées, centrées sur un domaine ou un code. Les propositions de loi Warsmann ont pris des dimensions invraisemblables, et multiplient les cavaliers, au mépris de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Pierre Michel. - Puissent les autorités supérieures vous entendre !

La motion tendant à opposer la question préalable est adoptée.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Motion tendant à opposer la question préalable

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. J.P. MICHEL, rapporteur

3

Motion tendant à opposer la question préalable

Adopté

Articles additionnels après l'article 56 ter

M. REICHARDT

1

Clarification de la situation des anciens commerçants et artisans au regard de la faillite civile d'Alsace-Moselle

Non examiné

M. REICHARDT

2

Informatisation de la publicité foncière
et du cadastre dans les départements d'Alsace et de la Moselle

Non examiné

Refonte de la carte intercommunale - Examen du rapport et du texte de la commission

Enfin, la commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour la proposition de loi n° 3908 (AN - XIIIème lég.), visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale.

M. Alain Richard, rapporteur. - Mon exposé tiendra en quelques mots. Le Sénat a adopté il y a trois mois une proposition de loi qui améliorait grandement les règles relatives à la constitution des intercommunalités. Le présent texte nous donne satisfaction aux trois quarts. Il faut légiférer rapidement, car certaines mesures sont nécessaires dès les prochaines semaines -dès avant-hier, en fait. Or, si la navette se poursuit, il y a de fortes chances pour que le texte ne puisse être adopté avant la suspension des travaux. C'est pourquoi, anticipant en quelque sorte une commission mixte paritaire, les présidents des commissions des lois des deux assemblées et les deux rapporteurs ont cherché à se mettre d'accord, pour aboutir à un vote conforme.

Nous avons été entendus sur les droits des suppléants dans les communes ne comptant qu'un seul délégué ; sur l'exception au principe de continuité territoriale dans les îles et les enclaves terrestres ; sur le maintien des syndicats intercommunaux en matière scolaire ou sociale et la possibilité d'en créer de nouveaux ; sur la préservation des mandats en cours des élus communautaires en cas de modification du périmètre ou de fusion des communautés ; et sur la procédure de renonciation du président de la communauté à ses pouvoirs de police spéciale en cas de désaccord avec les maires.

L'Assemblée nationale a introduit une nouvelle possibilité de délégation de signature au chef de service, s'agissant de services communs à une commune et à une communauté. Elle a aussi modifié notre proposition de révision générale des schémas : le président de l'Association des maires de France (AMF), M. Pélissard, tenait beaucoup à ce qu'elle ait lieu en 2015, ce que je continue à ne pas comprendre, mais nous aurons le temps d'y réfléchir d'ici là.

Nous avons aussi obtenu satisfaction, sans intervention du législateur, sur l'obligation de conseil des services de l'Etat en matière budgétaire et fiscale, afin d'éviter que les communautés en transformation et les communes membres aient à recourir aux services de cabinets de conseil, dont les tarifs sont aussi élevés que leurs compétences.

Il reste deux sujets de désaccord : la « prime » de sièges supplémentaires -jusqu'à 25 %- dans les nouveaux conseils communautaires en cas d'accord entre les communes, un mode de représentation différent du barème légal pouvant être adopté à la majorité qualifiée ; et la possibilité d'augmenter le nombre de vice-présidents, à crédits constants puisqu'il aurait fallu respecter le barème du nombre obligatoire de vice-présidents et du maximum d'indemnisation. Le rapporteur de l'Assemblée nationale, M. de la Verpillière, m'a fait comprendre que ces deux points n'étaient pas discutables, la réduction du nombre d'élus étant un « marqueur politique » pour l'actuelle majorité gouvernementale... Jusqu'où ira-t-elle ?

Ces divergences ne doivent pas, me semble-t-il, nous conduire à rejeter ce texte. Car il faut savoir lire un calendrier : les dispositions consensuelles s'appliqueront dès 2012, tandis que la question de la représentation des communes au sein des communautés modifiées ne se posera qu'au premier semestre 2013, celle du nombre de vice-présidents après le renouvellement de mars 2014. Nous pourrons y revenir d'ici là.

Je vous propose donc d'adopter le texte en l'état, et de prendre date.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est heureux que l'Assemblée nationale se soit rangée à notre avis sur le maintien des syndicats scolaires et d'action sociale, car les élus y sont très attachés.

Après que le Sénat eut adopté et complété ma proposition de loi, et à la suite du congrès des maires, M. Pélissard a décidé de déposer à l'Assemblée nationale un texte de même inspiration. Nous avons pris langue, et je sais gré à Mme Gourault, vice-présidente de l'AMF, de ses efforts de conciliation. M. Pélissard m'a dit espérer vivement que « notre » proposition de loi, comme il la qualifie lui-même, fût bientôt adoptée.

J'ai lu avec intérêt son article paru dans le bulletin de l'AMF, où il souligne ces convergences. L'appui du Premier ministre, de MM. Ollier et Richert fut appréciable ; je remercie en particulier ce dernier d'avoir repris à son compte deux amendements déclarés irrecevables par la commission des finances de l'Assemblée nationale, en vertu de l'article 40. Il nous arrive d'être en désaccord profond avec les députés, la CMP d'hier l'a encore montré. Mais, dans le cas présent, il faut saluer des avancées pragmatiques qui satisferont les élus. Je soutiens donc la proposition du rapporteur. Vous savez que je me suis souvent insurgé contre le vote conforme...

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous n'aurons pas à vous le rappeler !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mais il s'impose parfois. Les amendements de M. Collombat sont excellents, puisqu'ils visent à revenir au texte du Sénat, mais les adopter ferait couler le navire.

M. Christian Favier. - J'ai bien entendu les arguments du rapporteur, mais l'une des mesures les plus importantes de la proposition de loi de M. Sueur consistait à donner plus de poids aux commissions départementales de coopération intercommunale (CDCI) vis-à-vis des préfets. En vertu du texte de M. Pélissard, dans les départements où l'on n'est pas parvenu à un accord sur le schéma intercommunal, la CDCI sera certes encore consultée en 2012, mais le préfet arrêtera seul le schéma au premier semestre 2013, qu'un accord ait été trouvé ou non ! Puisque le président du Sénat a annoncé pour la rentrée des états généraux des collectivités territoriales, nous devrions prendre le temps d'élaborer un texte qui respecte la souveraineté des élus et des collectivités. Mon groupe n'a pas encore décidé de son vote en séance publique, mais il sera certainement négatif.

M. Jacques Mézard. - Je me réjouis que les deux assemblées soient parvenues à un consensus que l'on pourrait qualifier de centriste, et qui préfigure peut-être autre chose... Mais il me paraît très important d'autoriser dans certains cas l'augmentation du nombre de sièges au sein des conseils intercommunaux : dans les communautés très nombreuses, une mauvaise représentation des communes membres peut provoquer des déséquilibres et des tensions. Moi qui préside une intercommunalité de vingt-cinq communes, je sais qu'il faut donner sa place à chacune. La loi conforte déjà les villes et bourgs centraux : ne rompons pas un équilibre fragile.

Quant aux CDCI, je partage les observations de M. Favier. Peut-être M. le rapporteur anticipe-t-il l'alternance, et prévoit-il que les préfets seront dans quelques mois plus accommodants. Mais est-ce vraiment la solution ?

M. Gaëtan Gorce. - Je me félicite du chemin parcouru. M. le président Sueur, fidèle à sa hauteur de vues, ne l'a pas souligné, mais il a fallu les élections sénatoriales pour que le Gouvernement prît conscience des problèmes posés par sa réforme de l'intercommunalité. Le texte des députés ne règle pas tout, et n'apaise pas nos inquiétudes sur les rapports entre les CDCI et les préfets. On peut s'interroger sur l'opportunité de légiférer dans un délai aussi court, d'autant plus que, dans les départements où aucun schéma n'a été arrêté, la paralysie des préfets empêche pour l'instant que se produise ce que nous craignions. Malgré ces réserves, ce compromis paraît globalement satisfaisant : il montrera aux maires que leur point de vue est pris en considération. Mais il faudra d'autres changements.

Qu'en est-il du seuil de 5 000 habitants, en 2012 et les années suivantes ?

M. Jean-Jacques Hyest. - J'applaudis moi aussi à cet accord. On peut se demander qui est à l'origine de cette adaptation législative...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Là n'est pas la question.

M. Jean-Jacques Hyest. - M. Sueur a certes déposé le premier une proposition de loi, mais M. Pélissard et l'AMF exprimaient depuis quelque temps les mêmes préoccupations. J'ai participé à l'élaboration de nombreuses lois sur l'intercommunalité : il y en eut avant celle du 6 février 1992, il y en eut d'autres après. M. le rapporteur déplore que les députés n'aient pas voulu autoriser l'augmentation du nombre de délégués intercommunaux, mais, en la matière, il n'y a pas d'équilibre parfait : une assemblée pléthorique doit renvoyer toutes les décisions au bureau. De même, sur le nombre de vice-présidents, il convient d'être prudent : ils ont parfois été trop nombreux, en particulier dans quelques intercommunalités d'outre-mer...

Quoi qu'il en soit, nous approuvons la proposition du rapporteur.

M. Jean-Pierre Michel. - Je serai bref, car M. Gorce a dit l'essentiel. Sans la proposition de loi de M. Sueur, ce débat n'aurait pas eu lieu, car M. Pélissard aurait été convaincu par le gouvernement de mettre son propre texte sous le boisseau. J'ai bien entendu ce qu'a dit le rapporteur, et en particulier ses incises : « Nous pourrons y revenir », a-t-il déclaré à propos des points litigieux. Voter cette proposition de loi n'exclut donc pas le dépôt d'un nouveau texte qui le complètera, à l'issue des états généraux des collectivités territoriales et lorsque l'Assemblée nationale aura, espérons-le, changé de majorité. A défaut, le présent texte aura toujours apporté quelques améliorations.

M. Christian Favier. - Je souhaite moi aussi que l'alternance conduise à une autre réforme des collectivités, plus respectueuse de leurs prérogatives. Mais si nous votons cette proposition de loi, dans la trentaine de départements où l'on n'est pas parvenu à un accord, le préfet sera libre d'arrêter le schéma, même en cas de désaccord persistant. Je vois mal comment on pourrait le modifier par la suite. Prenons le temps d'élaborer un texte satisfaisant. Je sais bien que l'on compte sur la nomination de nouveaux préfets en cas d'alternance : la presse en fait état. Mais il ne faut pas transiger sur les principes : la loi doit garantir les droits des collectivités, sans qu'il soit besoin de préfets complaisants. La proposition de loi de M. Sueur donnait, elle, la priorité aux CDCI.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je renie d'autant moins mon propre texte qu'il a été utilement complété par le Sénat. Quant aux préfets, ce sont ceux de la République. Pour renforcer les prérogatives des collectivités, si la majorité gouvernementale change -et peut-être aussi dans le cas contraire- nous aurons recours à la loi.

La question est la suivante : faut-il accepter ce texte, qui sur sept ou huit points présente des avancées importantes, ou le rejeter en bloc ? Le principe de réalité nous impose de le voter ; les élus nous en seront reconnaissants, et nous n'aurons pas dit notre dernier mot.

M. Alain Richard, rapporteur. - J'épargnerai à la commission des développements à prétention philosophique sur l'éthique de responsabilité. Mais je me dois d'être plus précis sur la procédure. Le choix qui s'offre à nous est le suivant : voulons-nous que la carte intercommunale soit achevée avant le renouvellement de 2014 ? Pour ceux qui, comme moi, le croient souhaitable, parce que ce qui est fait n'est plus à faire et que d'autres lourdes réformes nous attendent, le débat sur la procédure est sans portée, puisqu'il concerne les schémas qui seront établis en 2019, la loi prévoyant la révision de la carte intercommunale tous les six ans. Selon le texte adopté par le Sénat, le préfet aurait dû appliquer sans modification le schéma adopté par la CDCI ; étant donné l'opposition des députés, cette règle ne s'appliquera pas cette fois-ci ; il faut avouer qu'il eût été difficile de reprendre l'ensemble de la procédure avant mars 2014... En revanche -à la suite peut-être du vote de la proposition de loi de M. Sueur- l'Assemblée nationale a accepté de modifier assez substantiellement les règles de la procédure en cours, dérogeant à son principe de ne rien changer à la réforme territoriale : dans les départements où aucun schéma n'a été adopté, le préfet établit des propositions de périmètres, mais avant de les adresser aux communes, il doit les soumettre à la CDCI qui, dans un délai de trois mois, peut y apporter des modifications à la majorité des deux tiers. Ce sont alors les propositions modifiées que le préfet doit transmettre aux communes. Le gouvernement lui-même a dû se résoudre à cette concession. Ainsi, dans les 33 départements concernés, la CDCI retrouvera ses prérogatives, sinon sur le schéma d'ensemble, du moins sur chaque périmètre. Le seuil des deux tiers n'est pas inaccessible : en moyenne, plusieurs amendements ont été adoptés par département. La volonté des élus sera donc respectée.

Quant au seuil de 5 000 habitants, nous proposions que la CDCI, concurremment avec le préfet, puisse proposer d'y déroger en cas de particularités géographiques ou dans les zones de montagne. Les députés ne nous ont pas suivis. Dans les départements où le schéma reste en discussion, la CDCI n'aura donc pas le pouvoir de modifier en ce sens le projet de schéma, mais elle pourra mettre le préfet devant ses responsabilités, et lui adresser un avis informel.

Comme M. Mézard, j'estime qu'il aurait été raisonnable d'accorder aux intercommunalités un peu de souplesse sur les effectifs de leurs conseils, quoique les observations de M. Hyest soient également justes. Au cours de mes auditions, j'ai entendu les deux sons de cloche : il faut éviter que les conseils soient pléthoriques, mais la représentation des communes membres est parfois difficile. Le problème se posera au premier semestre 2013. Les partisans de l'alternance sont-ils sûrs que l'acte III de la décentralisation pourrait être achevé avant le 31 décembre 2012 ? Pour ma part, j'en doute. Il me paraîtrait donc judicieux de déposer une proposition de loi se bornant à accorder cette « prime » d'effectifs en cas d'accord entre les communes, qui pourrait être examinée dans le cadre d'une niche, quelle que soit d'ailleurs l'issue des élections. Une marge existe, mais elle est étroite, car la jurisprudence du Conseil constitutionnel est stricte : dans une décision de janvier 1995, il a considéré que les communautés exerçant des compétences communales, il fallait y appliquer le principe de représentation démographique proportionnelle, à ceci près que chaque commune doit disposer d'un délégué au moins.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'idée d'une proposition de loi limitée à cette seule mesure est excellente, et je suis prêt à y contribuer.

Je vais donc mettre aux voix la proposition du rapporteur. Si elle est adoptée, tous les amendements tomberont, quelle que soit leur justification. Que M. Collombat n'en prenne pas ombrage, car comme je l'ai dit, je trouve ses amendements excellents !

La proposition de loi est adoptée sans modification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'examen de cette proposition de loi a été inscrit à l'ordre du jour du lundi 20 février. Cependant, si la discussion du texte relatif au droit de grève dans les transports aériens est longue, il pourrait ne commencer que mardi après-midi, à l'issue de l'audition de Mme Viviane Reding et après la nouvelle lecture de la proposition de loi relative à la protection de l'identité.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er

Pouvoirs de la commission départementale de la coopération intercommunale
à défaut de schéma arrêté

M. COLLOMBAT

1

Suppression de l'article

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 1er

M. COLLOMBAT

2

Procédure unifiée d'élaboration et de mise
en oeuvre du SDCI

Tombé

M. COLLOMBAT

3

Calendrier d'adoption du SDCI

Tombé

M. COLLOMBAT

4

Modification de la procédure de révision

Tombé

Article 2

Modification de la période de révision du schéma départemental
de coopération intercommunale

M. COLLOMBAT

5

Suppression de l'article

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 2

M. COLLOMBAT

6

Faculté, pour la CDCI, d'abaisser le seuil démographique de création d'un EPCI

Tombé

Article 4

Maintien des mandats en cours dans les organes délibérants des EPCI
créés avant la réforme des collectivités territoriales

M. COLLOMBAT

7

Maintien des mandats en cours
des délégués communautaires

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 4

M. COLLOMBAT

9

Augmentation du nombre maximal
de sièges dans les communautés
de communes et d'agglomération
ayant conclu un accord local

Tombé

M. COLLOMBAT

8

Modalités de fixation du nombre maximal de vice-présidents
dans les EPCI à fiscalité propre

Tombé

Article 5 ter (nouveau)

Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

M. COLLOMBAT

10

Suppléance dans les communautés
de communes et d'agglomération

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 5 ter (nouveau)

M. COLLOMBAT

11

Détermination des compétences d'un EPCI à fiscalité propre créé pour la mise en oeuvre
du SDCI

Tombé

Article(s) additionnel(s) après Article 5 quater (nouveau)

M. COLLOMBAT

13

Harmonisation du régime indemnitaire des délégués communautaires

Tombé

M. COLLOMBAT

12

Obligation, pour les services déconcentrés, d'assister les EPCI nouvellement créés
ou modifiés en matière financière et fiscale

Tombé