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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 24 octobre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Simplification des normes applicables aux collectivités locales - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur le texte n° 38 (2012-2013) sur la proposition de loi n° 779 (2010-2011) de simplification des normes applicables aux collectivités locales.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

Article 2

La commission adopte l'amendement rédactionnel n° 68.

Article 2 bis

La commission adopte l'amendement rédactionnel n° 69.

Article 4 bis

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 70 corrige une erreur matérielle.

La commission adopté l'amendement n° 70.

Article 18

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Depuis l'adoption de l'ordonnance du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au département de Mayotte, le 19e alinéa de cet article est inutile, d'où l'amendement n° 71.

La commission adopte l'amendement n° 71.

Article 6

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Aucun texte ne subordonnant l'entrée en vigueur d'un acte à sa certification, l'amendement n° 72 supprime les alinéas 4, 10 et 16.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pourquoi, en effet, créer une norme dont on n'a pas besoin ?

La commission adopte l'amendement n° 72.

EXAMEN DES AMENDEMENTS EXTERIEURS

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Examinons à présent les autres amendements.

Articles additionnels avant l'article 1er

M. Yves Détraigne. - Avec l'amendement n° 16, on n'imposerait aux collectivités que les normes fixées par la loi ou par décret. Cela éviterait une pléthore de normes.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout arrêté ou circulaire serait impuissant à créer une norme.

M. Yves Détraigne. - Pour un préfet, la circulaire l'emporte sur la loi ou le décret !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Cet amendement comporterait quelques petits inconvénients. Les règlements édictés par les fédérations sportives sortent alors du champ. Les normes Afnor ne sont pas obligatoires mais leur respect peut conditionner la possibilité de souscrire une assurance sur les équipements concernés, par exemple. Cela me paraît hasardeux.

M. André Reichardt. - Je soutiens totalement cet amendement. Dans le domaine du sport, les ligues nationales prennent des décisions à l'emporte-pièce, que les associations sportives sont mises en demeure de respecter, et les collectivités locales, bien souvent, de financer. Quant aux normes Afnor, chaque collectivité peut prendre ses responsabilités et décider si elle souhaite, ou non, les respecter et souscrire une assurance pour les équipements dont elle se dote.

M. Jean-Pierre Michel. - Les normes européennes figurant dans les règlements ne pourraient plus s'appliquer, ce qui serait anticonstitutionnel. L'on ne peut pas faire n'importe quoi. Il en est de même de l'amendement suivant, qui contrevient à l'article 21 de la Constitution.

M. Pierre-Yves Collombat. - La simplification est bienvenue. Quant à la constitutionnalité de l'amendement, le Conseil constitutionnel pourrait être appelé à se prononcer.

Mme Cécile Cukierman. - Comme nous avons manqué du temps nécessaire à une bonne simplification, le groupe CRC ne prendra pas part au vote des amendements.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous savons tous combien les normes édictées, par exemple, par les caisses d'allocations familiales pour les crèches ou les garderies s'imposent à nous sans qu'il soit possible de négocier : si nous ne les appliquons pas, nous n'avons pas les financements. En tout état de cause, l'on ne peut pas s'arrêter au décret car il y a aussi les arrêtés par exemple.

M. Simon Sutour. - Les règlements européens sont d'application immédiate, et ne doivent pas, comme les directives, être transposés.

M. André Reichardt. - En effet, mais les normes en cause ne se trouveraient-elles pas plutôt dans les directives ? En ce cas, une transposition serait nécessaire.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Personnellement, je suis convaincu par les arguments de Mme le rapporteur et de M. Michel.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'idée est compréhensible, mais voter cet amendement ne servira à rien. Cet amendement ne changera rien aux normes Afnor. J'en demande donc le retrait.

M. Pierre-Yves Collombat. - A quoi sert tout ce que nous faisons ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 16.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Le principe de proportionnalité des normes tel qu'introduit par l'amendement n° 24 n'apparaît pas conforme à la Constitution. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 24.

Article 1er (supprimé)

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 2 reprend l'amendement que j'ai déposé il y a deux semaines et qui a été rejeté par notre commission. J'y serais défavorable s'il n'était pas retiré. Cet avis vaut également pour le sous-amendement n° 25.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 2 et par voie de conséquence au sous-amendement n° 25.

M. Yves Détraigne- L'amendement n° 12 rectifié introduit un droit à la mise en oeuvre d'un principe d'adaptabilité lorsque la norme à appliquer est impossible à mettre en oeuvre, insupportable financièrement ou manifestement disproportionnée par rapport aux objectifs fixés par la loi. Les collectivités territoriales et leurs groupements auront la faculté de décider ponctuellement des mesures de substitution.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - C'est la même idée que l'amendement précédent. Mon avis est défavorable.

M. Jean-Pierre Michel. - Je ne comprends pas pourquoi, alors que nous avons supprimé l'article 1er, nous discutons d'amendements à cet article.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je comprends votre étonnement, mais rien dans le règlement n'interdit à des collègues de proposer de revenir sur la position prise lors de notre précédente séance.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 12 rectifié.

Article 2

M. Jean-Pierre Michel. - J'annonce le retrait des amendements n°s 38 et 39.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Modifier la composition de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) relève du domaine réglementaire et, de surcroît, notre rédaction donne satisfaction à l'amendement n° 36. J'en demande le retrait ; à défaut, je proposerais un avis défavorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 36.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 35 impose la publication au Journal officiel des avis défavorables de la CCEN lorsqu'ils ne sont pas suivis par l'administration. Avis favorable à cette bonne idée.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 35.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 37 rend obligatoire la saisine de la CCEN de tout projet de loi ou de tout amendement d'origine gouvernementale concernant les collectivités territoriales. Cela renforcerait les pouvoirs de la CCEN, mais poserait deux problèmes : celui des moyens de la CCEN, et celui de l'articulation entre les avis de la CCEN et ceux du Conseil d'État.

M. Jean-Pierre Michel. - Je le maintiens.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 37.

M. Yves Détraigne. - L'amendement n° 11 autoriserait une collectivité territoriale à saisir la CCEN sur toute norme, légale ou réglementaire, qui lui est applicable et dont la mise en oeuvre pourrait lui porter préjudice.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Les collectivités locales sont déjà représentées au sein de la CCEN, par le biais de leurs associations nationales. Elles peuvent donc déjà saisir cette association pour soulever un problème. Je demande le retrait.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La liberté ainsi donnée aux collectivités n'est pas incompatible avec la présence d'élus dans la commission. Ne pourriez-vous vous en remettre à la sagesse ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je le veux bien. Cela ne dispensera pas de revoir les moyens de la CCEN : ce sont les associations d'élus qui assurent le secrétariat.

M. Patrice Gélard- On tombe sous le coup de l'article 40 !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ne l'intériorisons pas. Une autre commission en a la charge.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 11 rectifié.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 27 suggère une rationalisation de certaines démarches administratives, ce qui est une idée louable. Il relève toutefois davantage du domaine réglementaire que de celui de la loi. Avis défavorable.

M. Patrice Gélard- Vous avez raison.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 27.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 40 propose d'annexer les observations de la CCEN à l'étude d'impact qui accompagne les projets de loi, ce qui conforterait la CCEN et améliorerait l'information du Parlement. Avis favorable à l'amendement n° 40.

M. Patrice Gélard- Mais cela n'irait pas dans le sens d'une simplification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela éclaire.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 40.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 41 étend la compétence à la CCEN à la réalisation d'un inventaire des normes en attente d'application. L'article 2 prévoyant que la Commission établit chaque année un rapport sur un thème de son choix, l'amendement est-il bien utile ? J'en demande le retrait.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 41.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 42, qui vise à prévoir, dans le texte même de la loi, les délais de sa mise en application, me semble constituer une injonction au gouvernement, et empiète sur le pouvoir règlementaire. J'en demande le retrait.

Jean-Pierre Michel. - Sa rédaction reprend exactement les mots prononcés par le président de la République lors des États généraux de la démocratie territoriale le 5 octobre dernier.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Citation de haut vol en effet ! M. Mézard avait déjà esquissé une réponse dans une proposition de loi. Je trouve frustrant et inadmissible qu'un gouvernement n'applique pas la loi, tout simplement en s'abstenant de publier les décrets d'application.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Cela sort du champ de notre débat. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 avril 2009, a censuré comme contraire au principe de la séparation des pouvoirs l'obligation qui était faite au gouvernement d'annoncer les orientations principales et un délai prévisionnel de publication de dispositions réglementaires.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela est fort bien dit, disait Molière. Il n'en demeure pas moins choquant qu'une loi votée en 2004 et concernant des femmes en situation difficile, n'ait pas été appliquée avant cinq ans, six mois et quatorze jours. Et quand les décrets ont été publiés, certains bureaux les ignoraient... Je voterai en faveur de cet amendement, afin de signifier que cette situation est anormale : il n'y a aucun moyen d'obtenir la publication d'un décret si le gouvernement s'y refuse.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Mon avis est défavorable, et je ne doute pas que M. Michel sera attentif au Conseil constitutionnel...

M. Jean-Pierre Michel. - ... à sa jurisprudence, ou à ses errements.

M. Jean-René Lecerf- Les parlementaires n'ont même pas intérêt à agir devant la juridiction administrative pour demander la condamnation de l'État pour absence de publication de décrets d'application. On pourrait presque imaginer, pour rétablir l'équilibre fondamental entre exécutif et législatif, qu'après un certain délai, le législateur lui-même soit habilité à prendre les textes d'application. Cela dit, une innovation de cette importance ne devrait pas passer par un amendement à une proposition de loi, amendement que l'on n'aura peut-être pas le temps de discuter comme il convient.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 42.

Article 5

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 28 du Gouvernement impose la publication sur support papier de tous les actes administratifs du recueil. Avis défavorable : le Gouvernement veut revenir sur l'allègement que nous avions décidé la semaine dernière.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 28.

Article 6

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 29, qui relève de la même idée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Avis logique et conforme à notre vote antérieur.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°29.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les annonces légales font vivre la presse locale et régionale. Attention, supprimer des publications peut mettre en danger certains organes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Raison de plus pour voter l'amendement ! C'est un système de financement malsain, qui a pour contrepartie quelques articles laudatifs.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je partage les inquiétudes de M. Hyest pour certains quotidiens et hebdomadaires de nos régions. Cet amendement concerne les actes administratifs, pas les appels d'offres, les marchés publics etc.

Article additionnel après l'article 6

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 52 fait sauter un verrou dans la promotion interne dans le cadre d'emplois des rédacteurs. Depuis un décret du 30 juillet 2012, le recrutement n'y est plus possible que par la voie de la promotion interne au choix après avis de la commission administrative paritaire. Attendons les effets de cette réforme. Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il ne faut pas démolir ce qui a été si difficilement bâti, après d'amples consultations.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 52.

Article additionnel après l'article 7

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 17 étend aux syndicats mixtes ouverts le versement de fonds de concours de ces derniers au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité aux collectivités territoriales qui en sont membres, afin de financer la réalisation et le fonctionnement d'un équipement public local. Je comprends l'idée, mais j'ai du mal à donner un avis sans expertise technique complémentaire. Retrait ou avis défavorable, d'autant que cet amendement est un peu hors sujet.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°17.

Article 9

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 30 du Gouvernement revient au principe d'une transmission électronique des comptes de gestion au représentant de l'État, à sa demande, par le directeur départemental ou régional des finances publiques. Or, la transmission du compte de gestion se rattache à l'obligation générale de transmission des actes des collectivités territoriales au représentant de l'État, nécessaire pour assurer leur caractère exécutoire ainsi que pour le contrôle de légalité. La position de notre commission est que cette transmission doit être assurée non pas à la demande du représentant de l'État mais à celle des exécutifs locaux. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est dans la cohérence de nos votes précédents.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 30.

Articles additionnels après l'article 10

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Les amendements n°s 10, 32 rectifié et 66 proposent d'intégrer les fonds de concours que peuvent percevoir une commune ou un EPCI maître d'ouvrage de la part d'un syndicat auquel ils appartiennent dans le calcul de la participation minimale de 20 % prévue à l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales. Cela dénature le principe même de participation minimale des collectivités territoriales maîtres d'ouvrage au financement de leurs projets d'investissement. Ensuite, l'amendement ne prend pas en compte la quote-part du financement des collectivités au budget du syndicat dont elles reçoivent ensuite un fonds de concours. Enfin, il n'y a aucun lien avec l'objet du texte ! Avis défavorable.

M. Jean-Jacques Hyest- Une même source pour trois amendements quasiment identiques...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 10, ainsi qu'aux amendements n°s 32 rectifié et 66.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 9 propose de relever le seuil de population des communes pour lesquelles s'applique une compensation quand elles ont sur leur territoire un centre hospitalier nécessitant un service d'état civil disproportionné par rapport à la taille de la commune. Le seuil actuel est de 3 500 habitants. L'amendement propose de le relever à 10 000. C'est beaucoup : la polyclinique installée dans ma commune de 4 400 habitants ne pose pas de problème majeur. Je demande donc le retrait.

M. Christophe Béchu. - Que fait un tel amendement dans un texte sur la simplification des normes ? De plus en plus d'amendements rappellent les amendements Warsmann, qui règlent des points de droit sans rapport avec l'objectif initial. N'ajoutons pas de la complexité et ne transformons pas ce texte en monstre.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La tentation est grande, dès lors qu'un texte a un objet mal défini, d'y ajouter des choses.

M. Bernard Saugey. - Je partage l'opinion de M. Béchu. Une bonne loi est une loi générale. Or, cet amendement ne vise que la commune de La Tronche, dans l'Isère, qui a le plus gros CHU de la région Rhône-Alpes.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le rapporteur n'a qu'à dire que c'est hors sujet, sans donner d'autre justification.

Mme Catherine Troendle. - C'est vrai.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Vous avez raison.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 9.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La loi conditionne la mise en place d'un péage sur un ouvrage d'art à la délégation de service public. L'amendement n° 49 donne de la souplesse aux collectivités territoriales sur ce point. Sagesse.

M. Christophe Béchu. - Où est la simplification quand on facilite les péages ? On ne saurait étendre ainsi un mode de financement qui mérite un débat spécifique.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La question des péages est ancienne : MM. Noir et Dubernard avaient déposé des amendements sur ce point. Pour un maire, ce n'est jamais un plaisir d'instaurer un péage.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 49.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 50 étend à tous les agents territoriaux la faculté de conduire des engins agricoles ou forestiers avec le permis de catégorie B, actuellement réservée aux employés communaux. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 50.

Article 11

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 67 élargit la délégation que le conseil municipal peut donner au maire pour demander des subventions. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 67.

Article 12

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 34 porte à huit jours le délai de transmission des rapports aux membres des commissions permanentes des conseils généraux ou régionaux. Avis défavorable : cinq jours suffisent.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 34.

Article 13

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n°43. Six mois valent mieux que trois pour la rédaction du règlement intérieur des communes.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 43.

Article 14

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 33 supprime l'assouplissement introduit par l'article 14 dans le fonctionnement des commissions chargées des délégations de service public. Je demande son retrait, sinon avis défavorable.

M. Jean-Pierre Michel. - Il est maintenu, pour l'instant.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 33.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 31, sur le même sujet, propose un délai pour la nouvelle convocation des commissions chargées des délégations de service public. Cela me paraît inutile. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 31.

Article additionnel après l'article 17

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 13 est hors sujet. Avis défavorable.

M. Christophe Béchu. - Cet amendement aggraverait le scandaleux problème des doublons que sont les téléphones sociaux locaux par rapport aux téléphones nationaux existants. J'ai été le président du 119 pendant plusieurs années...

M. Philippe Bas. - Un très bon président !

M. Christophe Béchu. - ... et des services d'appel lui font concurrence alors que tous les jeunes ne connaissent pas son existence. Le 119 offre pourtant l'anonymat total, y compris sur la facture des parents. Pourquoi sanctuariser un tel double emploi ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 13.

Article 18

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Nous avions voté un seuil de 1 500 habitants à partir duquel les CCAS étaient obligatoires. L'amendement n° 46 propose qu'en cas d'absence de CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants, la compétence soit automatiquement exercée dans un CIAS. Avis défavorable : encore faut-il que l'EPCI ait pris la compétence, laquelle n'est pas obligatoire. La commune peut elle-même exercer la compétence d'action sociale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 46.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je suis également défavorable à l'amendement n°8.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 8.

Articles additionnels après l'article 18.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je demande le retrait de l'amendement n° 57, qui dépasse l'objet du projet, ainsi que des amendements n°s 54, 53, 55, 56, 58, 59, 60, 61, 62, 63, et 64.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 57 ainsi que sur les amendements n°s 54, 53, 55, 56, 58, 59, 60, 61, 62, 63 et 64.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'article 75 du code civil autorise à déroger au principe de célébration des mariages à la mairie dans deux cas : empêchement grave ou péril imminent de mort de l'un des futurs époux. L'amendement n° 4 rectifié propose une alternative à ce principe général : la célébration habituelle des mariages dans une annexe dédiée de la mairie dans les communes de moins de 3 500 habitants. Je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Jean-Pierre Michel. - Dans ma commune, j'ai célébré pendant vingt-et-un ans des mariages dans un petit château, avec l'accord du procureur de la République, et mes registres d'état-civil ont été validés.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il n'y a aucun argument contre cet amendement à mon avis. Parfois, les mairies sont très petites, l'accès y est difficile, et la possibilité d'avoir une annexe sera utile, car des procureurs de la République s'opposent systématiquement à toute dérogation.

M. Patrice Gélard. - On pourrait aller au-delà de cette intelligente proposition, car le lieu du mariage a été fixé au XIXe siècle à une époque où les futurs mariés vivaient chez leurs parents. Le texte du code civil est devenu totalement inapplicable : la plupart du temps, les futurs époux veulent se marier, non pas dans la commune de leur domicile, mais dans celle de leur famille, ce qui, dans l'état actuel des choses, n'est pas possible.

M. Jean-Pierre Michel. - On domicilie !

M. Patrice Gélard. - Le procureur de la République m'a dit que cela rendait le mariage purement et simplement annulable. Il faut inclure au moins le domicile des parents.

M. Yves Détraigne. - Sans être hostile à l'amendement, j'estime nécessaire de recueillir l'avis du procureur de la République. Ce ne serait pas procédurier puisqu'il s'agirait d'un lieu permanent.

Mme Virginie Klès. - Je suis pour ma part très favorable à cette faculté, qui simplifiera les choses en cas de fusion de communes, car les administrés tiennent parfois à se marier dans leur ancienne mairie.

M. Patrice Gélard. - Exact.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est une autre question.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je suggère aux auteurs de l'amendement de le rectifier pour prévoir que les mariages pourront avoir lieu dans une annexe désignée à cet effet par délibération du conseil municipal transmise au procureur de la République.

MM. Antoine Lefèvre et André Reichardt. - Soit.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 4 rectifié, sous réserve de sa rectification.

Articles additionnels après l'article 19

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Quand deux syndicats mixtes fusionnent, en attendant la fusion des Scot, le nouveau syndicat doit pouvoir appliquer les deux anciens schémas. Il y a aujourd'hui un vide juridique que l'amendement n° 7 comble.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 7.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je suis défavorable à l'amendement n° 18, qui modifie le code de l'urbanisme : c'est aller trop loin.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 18.

Articles additionnels après l'article 22

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Le Sénat, contre l'avis de l'Assemblée nationale, avait obtenu que les travaux sur des immeubles adossés à des édifices classés soient soumis à l'accord de l'architecte des bâtiments de France. M. Lozach, rapporteur pour avis de la commission de la culture, ne souhaite pas revenir sur cette règle.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 14, ainsi qu'à l'amendement n° 15.

Articles additionnels après l'article 25

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 45.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Avis favorable à l'amendement n° 47, qui reporte utilement d'un an la date à laquelle les PLU devront avoir été revus pour tenir compte de la loi Grenelle II.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 47

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Même avis sur l'amendement n° 48, qui autorise à prolonger la validité d'un PLH jusqu'à l'approbation d'un PLU intercommunal intégrant le PLH dans les orientations d'aménagement et de programmation : comme l'amendement sur les Scot, celui-ci simplifiera la vie des intercommunalités.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 48.

Article 27 (supprimé)

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - L'amendement n° 6 n'a aucun lien avec le texte. J'y suis défavorable, comme M. Lozach.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous y reviendrons à l'occasion d'un prochain texte. Mme le rapporteur s'en entretiendra avec Mme Létard.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 6, ainsi qu'à l'amendement n° 3.

Articles additionnels après l'article 27

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - La loi Warsmann a donné aux maires le pouvoir de faire exécuter d'office les travaux d'élagage sur les voies communales. L'amendement n° 19 étend cette faculté à la partie des voies départementales située en agglomération. Avis favorable.

Mme Catherine Troendle. - Très bien.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est une mesure de bon sens et de sécurité publique.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 19, ainsi qu'à l'amendement n° 20.

Articles additionnels après l'article 28

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Les amendements suivants sont de la compétence de M. Pointereau.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - L'amendement n° 21 concerne les installations d'assainissement autonomes situées en zone d'assainissement collectif, où les équipements collectifs n'ont pourtant pas encore été construits. En reportant la date butoir de leur contrôle, et en étendant le champ des primes versées par l'Agence de l'eau, il épargne une double peine aux propriétaires.

M. René Vandierendonck. - Très bien.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 21.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Jusqu'en 2007, les travaux d'amélioration des équipements de distribution et d'assainissement d'eau pouvaient être financés jusqu'à 30 % par des fonds européens. Ce n'est plus possible depuis la programmation 2007-2013. L'amendement n° 23, juridiquement fragile puisqu'il faudrait d'abord rétablir la possibilité de financements en droit communautaire, a cependant l'intérêt de soulever ce problème : je souhaite entendre l'avis du Gouvernement, afin qu'il nous expose ses intentions sur la programmation 2014-2020.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Et si le Gouvernement y est défavorable ?

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Bien que l'amendement n'ait pas de portée juridique, j'y suis favorable dans le principe.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 23.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Il était judicieux d'autoriser les communes à moduler dans l'année le tarif de l'eau en cas de déséquilibre saisonnier entre l'offre et la demande. L'amendement n° 65 lève cette condition. Son application serait complexe, puisqu'il faudrait procéder à des contrôles avant et après la saison. En outre, toutes les communes comportant des résidences secondaires seraient concernées. Avis défavorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement me paraît au contraire excellent : ma commune applique des tarifs saisonniers depuis des lustres. Il lui suffit d'opérer des relevés. Une telle mesure a le double avantage de soulager les finances communales et de modérer la consommation d'eau.

M. Jean-Jacques Hyest. - Cela prouve qu'il n'est pas besoin d'en passer par la loi !

M. Christophe Béchu. - Il ne s'agit d'ailleurs plus de simplification.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 65.

Article additionnel après l'article 29

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Selon les auteurs de l'amendement n° 26, la restauration d'un moulin ne saurait être subordonnée à l'installation d'une passe à poissons. Est-ce une simplification du droit ?

M. Christophe Béchu. - Cela mérite un texte à soi seul !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Il serait intéressant d'entendre le Gouvernement, mais mon avis est défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 26.

Article 30

M. Rémy Pointereau. - Supprimer l'article 30, comme le propose l'amendement n° 44, serait contraire à la position de la commission du développement durable, favorable à la fusion au niveau régional des trois plans de gestion des déchets.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 44.

Article 33

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - M. Doligé tient à la fusion des organismes de lutte contre les infections sexuellement transmissibles, que nous avons déjà refusée, parce qu'elle mérite une réflexion approfondie à laquelle la commission des affaires sociales doit être associée. En outre, l'amendement n° 5 pose un problème de confidentialité.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 5.

Articles additionnels après l'article 33

M. André Reichardt. - Avec l'amendement n° 1, nous revenons à la charge : il s'agit de simplifier la vie des collectivités en autorisant les sociétés publiques locales (SPL) à intervenir en dehors du territoire des collectivités membres : nous avons évoqué le cas de la maison de l'Alsace à Paris, il y en a bien d'autres.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Je ne reviens pas sur les arguments déjà exposés. En mai 2010, lors de l'examen de la proposition de loi de M. Raoul, notre commission a fait adopter un amendement qui sécurisait le statut des SPL en cantonnant leur activité au territoire de leurs membres. Jacques Mézard, qui en était le rapporteur, pourra sans doute vous éclairer.

M. Jacques Mézard. - Pour plus de sécurité juridique, nous avons précisé d'une part, qu'une SPL doit comporter plus d'un membre...

M. Jean-Jacques Hyest. - La gestion de fait !

M. Jacques Mézard. - ... d'autre part, qu'elle ne peut agir que sur le territoire des collectivités membres. Nous voulions ainsi nous prémunir contre des recours émanant de sociétés privées qui contestent l'existence même des SPL. Nos craintes se sont confirmées : un recours est en cours d'examen auprès des instances européennes.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 1.

M. Yves Détraigne. - Au cours d'un mariage, le maire est tenu de lire plusieurs articles du code civil. L'un d'eux dépare et casse l'ambiance : c'est le long article 220 relatif à la solidarité des dettes. M. Mercier, garde des sceaux, avait proposé de l'ôter de la liste à l'occasion du projet de loi relatif à la répartition des contentieux ; bien que le Sénat l'ait suivi, cette initiative n'avait pas abouti. L'amendement n° 22 n'a pas d'autre objet.

M. François Zocchetto. - Tous ceux qui ont célébré des mariages récemment ont pu constater que la lecture de cet article, important mais mal rédigé, rompt la solennité du moment et gâche la fête.

M. Patrice Gélard. - Voilà un an que j'ai déposé une proposition de loi en ce sens. C'est la commission des affaires économiques qui a décidé d'ajouter cet article à la liste de ceux que le maire doit lire aux époux, alors même qu'il n'a aucun lien avec le mariage et sans que la commission des lois soit mise au courant.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur. - Il s'agissait en fait d'une commission spéciale, présidée par M. Marini. Favorable comme vous à la première partie de l'amendement, je crois inutile d'informer les futurs époux des règles de solidarité lors de l'audition préalable : celle-ci ne doit servir qu'à vérifier la réalité du consentement. Je suis donc défavorable à la deuxième partie de l'amendement.

M. Yves Détraigne. - Nous sommes tous d'accord.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 22, sous réserve de rectification.

M. Patrice Gélard. - Nous avons bien travaillé. Cependant, que d'amendements relevant du domaine réglementaire, créant des dépenses supplémentaires ou dénués de portée juridique ! Cela tient à la nature même et au champ trop vaste d'une loi de simplification. Plutôt que ces melting pots, il serait préférable d'examiner des textes beaucoup plus courts et circonscrits.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Doligé, en déposant cette proposition de loi, avait sans nul doute pour intention de simplifier les normes, mais à l'issue de nos travaux, on peut douter de la simplification... Quoi qu'il en soit, merci à Mme Gourault et à M. Pointereau pour leur travail.

La commission adopte les avis suivants :

Examen des amendements du rapporteur

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 2

Élargissement de la composition et des missions de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

68

Mme Jacqueline Gourault

Adopté

Article 2 bis

Légalisation de la commission d'examen des règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs

69

Mme Jacqueline Gourault

Adopté

Article 4 bis

Extension des compétences de la commission consultative d'évaluation des charges

70

Mme Jacqueline Gourault

Adopté

Article 6

Dématérialisation de la publication ou de l'affichage des actes des collectivités locales

72

Mme Jacqueline Gourault

Adopté

Article 18

Suppression ou modification des régies comptables par l'exécutif territorial

71

Mme Jacqueline Gourault

Adopté

Examen des amendements extérieurs

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article premier

 

16

M. Michel Mercier

Retrait sinon défavorable

   

24

Mme Nathalie Goulet

Défavorable

Article premier

Principe de proportionnalité et adaptation des normes à la taille des collectivités

2

M. Eric Doligé et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire

Défavorable

   

Sous-amdt n° 25 à l'amdt n° 2

Mme Nathalie Goulet

Défavorable

   

12 rect.

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 2

Élargissement de la composition et des missions de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN)

36

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

35

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

37

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

11 rect.

M. Yves Détraigne et plusieurs de ses collègues

Favorable

   

39

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Retrait

   

38

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Retrait

Article additionnel après l'article 2

 

27

M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues

Défavorable

   

40

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

41

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

42

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

Article 5

Dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales

28

Gouvernement

Défavorable

Article 6

Dématérialisation de la publication ou de l'affichage des actes des collectivités locales

29

Gouvernement

Défavorable

Article additionnel après l'article 6

 

52

MM. Rachel Mazuir et Jean-Pierre Michel

Défavorable

Article additionnel après l'article 7

 

17

M. Jean-Paul Amoudry

Défavorable

Article 9

Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques du compte de gestion au préfet

30

Gouvernement

Défavorable

Article additionnel après l'article 10

 

10

M. Ladislas Poniatowski et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire

Défavorable

   

32 rect.

M. Jean-Claude Requier et les membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen

Défavorable

   

66

M. Jean Besson et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

   

9

M. Michel Savin et plusieurs de ses collègues

Défavorable

   

49

M. Gérard Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

   

50

M. Rachel Mazuir et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

Article 11

Extension du champ de la délégation des pouvoirs au maire

67

M. Christian Cambon et Mme Catherine Procaccia

Favorable

Article 12

Délai de transmission des rapports aux membres des assemblées délibérantes

34

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

Article 13

Règlement intérieur des conseils

43

M. Philippe Kaltenbach et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

Article 14

Quorum des commissions en matière de délégation de service public

33

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

31

M. Christian Cambon et Mme Catherine Procaccia

Défavorable

Article additionnel après l'article 17

 

13

M. Jean-Louis Masson

Défavorable

Article 18

Assouplissement de la législation relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS)

46

Mme Michelle Meunier et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

   

8

M. Jean-Louis Masson

Défavorable

Article additionnel après l'article 18

 

57

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

54

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

53

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

55

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

56

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

58

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

59

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

60

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

61

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

62

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

63

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

64

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Sagesse

   

4 rect.

Mme Sophie Primas et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

Article additionnel après l'article 19

 

7

M. Jean-Marie Vanlerenberghe

Favorable

   

18

M. Hervé Maurey

Défavorable

Article additionnel après l'article 22

 

14

Mme Nathalie Goulet

Défavorable

   

15

Mme Nathalie Goulet

Défavorable

   

45

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

Article additionnel après l'article 25

 

47

M. Gérard Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

   

48

M. Gérard Collomb et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

Article 27

Encadrement de la signature de la convention d'archéologie préventive

6

Mme Valérie Létard

Défavorable

   

3

M. Eric Doligé et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire

Défavorable

Article additionnel après l'article 27

 

19

M. Hervé Maurey

Favorable

   

20

M. Hervé Maurey

Favorable

Article additionnel après l'article 28

 

21

M. Hervé Maurey

Favorable

   

23

M. Alain Houpert

Favorable

   

65

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Défavorable

Article additionnel après l'article 29

 

26

M. Charles Revet et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 30

Unification de la planification de la gestion des déchets

44

M. Jean-Pierre Michel et les membres du groupe socialiste et apparentés

Favorable

Article 33

Fusion des centres de lutte contre les infractions sexuellement transmissibles

5

M. Eric Doligé

Défavorable

Article additionnel après l'article 33

 

1

M. André Reichardt et plusieurs de ses collègues

Défavorable

   

22

M. Hervé Maurey

Favorable
sous réserve de modification

Vérification du droit au séjour et délit d'aide au séjour irrégulier - Examen du rapport et du texte de la commission

Puis la commission examine le rapport et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 789 (2011-2012) relatif à la retenue pour vérification du droit au séjour et modifiant le délit d'aide au séjour irrégulier pour en exclure les actions humanitaires et désintéressées.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Le Gouvernement nous demande d'examiner selon la procédure accélérée un projet qui comble le vide juridique créé par la jurisprudence récente de la Cour de justice de l'Union européenne, sans remettre à plat l'ensemble de la législation relative à l'entrée et au séjour des étrangers, qui doit faire l'objet d'un texte au printemps prochain. Il s'agit ici de redonner une base juridique stable aux mesures prises par le Gouvernement et les services de police pour lutter contre le séjour irrégulier.

En supprimant le délit de séjour irrégulier, pour ne laisser subsister que celui d'entrée irrégulière, le projet de loi se conforme à la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne et de la Cour de cassation, selon laquelle les personnes séjournant irrégulièrement en France ne peuvent être condamnées à une peine de prison avant que toutes les mesures administratives destinées à les éloigner aient été mises en oeuvre. Conformément à la directive « retour », le séjour irrégulier appelle une réponse administrative et non pénale, sauf si l'intéressé a cherché à se soustraire aux mesures d'éloignement ou demeure sur le territoire en dépit de leur mise en oeuvre.

Le texte définit aussi les conditions dans lesquelles les étrangers ayant fait l'objet d'un contrôle d'identité ou de titre de séjour peuvent être retenus par un officier de police judiciaire pour vérification de leur situation au regard du droit au séjour. Jusqu'aux arrêts El Dridi et Achughbabian de la Cour de justice, ils pouvaient être placés en garde à vue pendant vingt-quatre heures. Ce n'est plus possible, puisque le séjour irrégulier ne saurait être un délit pénal puni d'une peine d'emprisonnement, comme la Cour de cassation l'a confirmé en juillet - ce qu'on aurait pu anticiper. Depuis lors, la police a recours à la procédure de retenue de quatre heures pour vérification d'identité prévue par l'article 78-3 du code de procédure pénale, mais celle-ci a un autre objet, ce qui crée une incertitude juridique. En outre, la police estime avoir besoin de plus de temps, ce qui suppose une procédure mieux encadrée.

C'est pourquoi le Gouvernement propose d'instituer une retenue d'une durée maximale de seize heures, sous le contrôle d'un officier de police judiciaire. Le délai de vérification d'identité s'imputera sur cette durée, qui s'imputera elle-même sur le délai d'une éventuelle garde à vue au cas où une infraction aurait été constatée. Sinon, une fois les seize heures expirées, l'étranger devra être remis en liberté, obligé à quitter le territoire, placé en rétention ou en assignation à résidence si la police estime qu'il est susceptible de se soustraire à son obligation, ou encore placé en garde à vue si un délit qui le justifie est constaté.

Les garanties offertes sont plus grandes que dans la procédure de vérification d'identité, tout en étant moindres que lors d'une garde à vue : le procureur de la République devra être immédiatement informé de la retenue, l'étranger pourra en aviser un avocat et toute personne de son choix ainsi que demander à être examiné par un médecin. Je vous soumettrai des amendements qui explicitent ou renforcent ces garanties. Le délai de seize heures convient-il, ou faut-il prévoir un seuil intermédiaire au-delà duquel la procédure doit être renouvelée ? Ce sera l'objet d'un autre amendement.

Autre avancée, le projet de loi accorde une nouvelle immunité aux personnes et associations qui viennent en aide à des étrangers pour des raisons humanitaires, supprimant ainsi le « délit de solidarité » qui avait été maintenu sous une forme atténuée, et qui avait choqué l'opinion.

Il adapte enfin au nouveau droit le code des douanes et la législation applicable aux collectivités d'outre-mer.

Dans l'ensemble, ce texte me paraît équilibré. Il répond à la nécessité de sécuriser les procédures, en attendant une réflexion plus approfondie sur le droit au séjour. Je reviendrai sur certains points lors de l'examen des amendements.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons encore le temps, puisque nous examinerons les amendements extérieurs dans quinze jours.

M. Jean-Yves Leconte. - Merci au rapporteur pour son exposé concis, qui a utilement rappelé le contexte de ce projet de loi. Le groupe socialiste poursuit sa réflexion, et déposera peut-être d'autres amendements ultérieurement.

L'article premier créant une nouvelle procédure, il faut l'encadrer convenablement de peur d'encourager le contrôle au faciès, qui est un véritable problème.

S'agissant de l'article 2, la retenue doit-elle durer seize heures, alors même que le séjour irrégulier n'est plus intrinsèquement un délit ? Nous proposerons une césure. Si l'étranger est ensuite placé en rétention, il serait préférable que le juge des libertés et de la détention exerce son contrôle non pas après le cinquième jour mais sitôt passé 48 heures.

Nous n'avons pas pour l'instant déposé d'amendements sur l'article 5. Toutefois, la jurisprudence ayant établi que le délit d'entrée ne peut être caractérisé que s'il est constaté immédiatement, peut-être faudrait-il expliciter cette condition de flagrance.

A l'article 6, nous pourrions préciser, conformément à la jurisprudence, qu'une personne qui se voit signifier une obligation de quitter le territoire et qui se maintient en France ne tombe sous le coup d'une incrimination pénale que si toutes les procédures destinées à faire annuler cette décision ont été menées à leur terme.

La jurisprudence impose aussi que toutes les mesures de contraintes soient proportionnées à leur objet. Ce n'est pas dans la loi.

Enfin la distinction entre le maintien sur le territoire et le fait de se soustraire à une obligation de quitter le territoire devrait être clarifiée, puisque ces deux incriminations ont des effets différents.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il faut mettre notre législation en conformité avec la jurisprudence de la Cour de justice, faute de quoi les services de police seraient dépourvus de tout instrument juridique approprié. La garde à vue est désormais exclue, alors qu'elle offrait des protections. On invente donc une procédure similaire. Les propos de M. Leconte m'inquiètent : si l'on veut que tous les étrangers en situation irrégulière puissent rester sur notre territoire, il faut voter ses amendements !

M. Jean-Yves Leconte. - Je n'ai fait que demander des précisions pour nous mettre en conformité avec la jurisprudence.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous débattrons plus tard de vos éventuels amendements.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le texte, tel qu'il est, répond à une nécessité, même s'il faut voir en détail s'il est opérationnel. On a beaucoup débattu de l'aide humanitaire : personne n'a été condamné de ce fait. L'article 8 doit être rédigé de manière à ce que les passeurs et animateurs de filières qui exploitent les étrangers puissent continuer à être poursuivis.

Mme Jacqueline Gourault. - Oui !

M. Jean-Jacques Hyest. - Pour l'heure, nous nous abstiendrons.

Mme Éliane Assassi. - Le projet aurait pu remettre à plat le droit des étrangers, rendre au juge judiciaire son rôle constitutionnel de gardien des libertés et en finir avec la rétention comme méthode ordinaire de l'éloignement des étrangers. Il n'en est rien. Ce texte ne fait que tirer les conséquences de la récente jurisprudence européenne. Il supprime le délit de séjour irrégulier tout en créant celui de maintien sur le territoire, alors qu'il faudrait choisir entre l'expulsion et la régularisation et que la prison empêche l'une et l'autre.

Ce texte est-il compatible avec la directive « retour » ? Il dispose qu'un étranger refusant de quitter le territoire ne pourra être incriminé que si les mesures d'éloignement ont été prises, mais lesquelles ? D'après la jurisprudence, il faudrait que l'éloignement ait échoué après une rétention de 45 jours. Que se passera-t-il si l'échec n'est pas imputable à l'étranger ?

La nouvelle procédure de vérification du titre de séjour est bien floue : elle s'apparente à une procédure judiciaire, tout en ayant une finalité administrative. Elle ressemble à la garde à vue sans offrir les mêmes garanties minimales, et alors même que le séjour irrégulier n'est pas un délit. Son régime devrait au contraire être plus protecteur des libertés individuelles, et le juge des libertés et de la détention devrait être saisi après 48 heures.

Le délit de solidarité devrait être redéfini pour exclure l'aide désintéressée, afin que l'immunité soit le principe et l'infraction l'exception. Le projet de loi se contente d'élargir le champ des immunités.

Quant au contrôle de la bande Schengen, dite « des 20 kilomètres », le texte ne modifie pas l'article L. 611-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers, laissant entier le problème du contrôle au faciès qui mobilise pourtant citoyens et associations. Sachons les entendre.

Mme Esther Benbassa. - Je suis entièrement d'accord avec ce que nos collègues Assassi et Leconte viennent de dire du contrôle au faciès. Le travail accompli avec des associations depuis plus d'un an nous a permis de constater l'ampleur des dégâts. Le projet gouvernemental ne ferait qu'encourager cette pratique.

La nouvelle retenue est dérogatoire au droit commun ; nous voulons au contraire plus d'égalité. Quatre heures suffisent amplement pour vérifier le titre de séjour d'un étranger. Il suffit que la préfecture consulte ses fichiers. Encore faut-il qu'elle instaure une permanence ...

En ce qui concerne le régime pénal de l'entrée et du séjour irréguliers, nous nous félicitons des mesures proposées, qui ne font que mettre notre droit en conformité avec le droit européen. Quant au délit de solidarité, il faudrait purement et simplement l'abroger : il y a d'autres moyens de lutter contre les réseaux. Sans doute convient-il de préciser la notion d'aide désintéressée.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Je répète que ce texte a pour seul objet de sécuriser le cadre d'intervention des services de police, ce dont les étrangers bénéficieront aussi. Nous débattrons au printemps prochain d'une réforme de plus grande ampleur. Encore faut-il s'assurer, naturellement, que toutes les précautions utiles ont été prises.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article premier

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Je n'ai pas déposé d'amendements sur l'article premier, relatif aux contrôles d'identité lors desquels un étranger doit pouvoir justifier de son droit au séjour. Le problème du contrôle au faciès, que plusieurs d'entre vous ont soulevé, concerne toutes les vérifications d'identité. La police doit toujours se fonder sur des critères objectifs, sous le contrôle du juge qui y est très attentif. Plutôt que de la loi, ce problème relève de la volonté du ministre, que nous pourrons interroger en séance, et des instructions qu'il donne aux services de police et de gendarmerie.

Article 2

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'article 2, qui crée une nouvelle retenue, offre certaines protections : le procureur de la République sera immédiatement informé et l'étranger pourra avertir ses proches, se faire assister d'un interprète et d'un avocat et examiner - plutôt qu' « assister », comme dit le projet - par un médecin : mon amendement n° COM-24, comme l'amendement n° COM-7 du groupe socialiste, corrige ce verbe.

Les amendements identiques n°s COM-24 et COM-7 sont adoptés.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Mon amendement n° COM-25, comme l'amendement n° 9, précise que l'étranger pourra faire avertir les autorités consulaires de son pays.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne faudrait pas que le consulat soit systématiquement averti...

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Rassurez-vous : ce n'est qu'une faculté offerte à l'étranger.

Les amendements identiques n°s COM-25 et COM-9 sont adoptés.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Selon l'administration et la police, quatre heures ne suffisent pas pour vérifier le titre de séjour d'un étranger : c'est une question d'appréciation pratique. Toujours est-il que le délai de seize heures est un maximum. C'est moins qu'en garde à vue, et l'étranger bénéficiera de garanties renforcées dès la première minute. Mais la durée de rétention doit être limitée au strict nécessaire. Je propose donc, par l'amendement n° COM-26 rectifié, de fixer un délai de dix heures, qui pourra être prolongé de six heures à condition que le procureur de la République soit informé des motifs de cette prolongation : ainsi, le juge pourra mieux encore contrôler que les conditions de la retenue ont été satisfaisantes.

Le délai doit être suffisant pour que la police puisse vérifier l'identité de l'étranger, sa situation au regard du droit au séjour, et obtenir de l'administration les mesures adaptées. C'est aussi dans l'intérêt de l'étranger, faute de quoi l'administration aura tendance à prononcer systématiquement une obligation de quitter le territoire français ou une mise en rétention. Toutefois, en prévoyant un premier délai de dix heures, nous empêchons que la retenue ne soit prolongée pour des raisons de « confort » administratif.

M. Jacques Mézard. - Il vaudrait mieux s'en tenir au texte initial. Le délai de seize heures reste très inférieur à celui de la garde à vue, de vingt-quatre heures ; le procureur de la République exercera son contrôle dès le début de la rétention et pourra y mettre fin à tout moment. Très complexe, l'amendement sera source de contentieux. Concrètement, le procureur serait sollicité trois fois, au début de la rétention, en cas de prise d'empreintes, puis après dix heures. Un tel seuil n'existe pas pour la garde à vue. Les garanties offertes à l'étranger ne sont pas purement formelles : il pourra recevoir l'assistance d'un avocat.

M. Jean-Pierre Michel. - Je soutiens au contraire l'amendement qui, nul ne l'ignore, ne répond pas tout à fait aux souhaits du ministre de l'intérieur. J'appelle tous nos collègues à se montrer responsables.

Mme Éliane Assassi. - Nous sommes tous responsables !

M. Jean-Yves Leconte. - Comment comparer la retenue et la garde à vue ? Le séjour irrégulier n'est pas un délit, et les juridictions européennes et françaises ont interdit de mettre un étranger en garde à vue pour ce seul motif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Puisqu'il s'agit de responsabilité, je soutiendrai le Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Dans cette commission, chacun s'exprime selon ses convictions, comme l'a illustré le précédent débat. Quant à moi, il me semble que la procédure prévue par l'amendement est plus juste et plus appropriée, puisque le séjour irrégulier n'est pas un motif d'incrimination. Certes, des associations militent pour un délai de quatre heures, prolongeable six heures et éventuellement davantage ; la Commission nationale consultative des droits de l'homme plaide en ce sens. Entre cette position et celle du Gouvernement, notre rapporteur a trouvé un équilibre. Le procureur de la République sera informé et une retenue de seize heures restera possible.

Mme Éliane Assassi. - L'amendement améliore le texte initial, mais ce sujet mérite encore discussion.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous pourrons y revenir lors de notre prochaine réunion.

M. Jacques Mézard. - Je regrette d'être traité d'irresponsable par un représentant du groupe socialiste, sous prétexte que je soutiens le Gouvernement...

M. Jean-Pierre Michel. - Il n'y avait rien d'autre dans mes propos que ce que le président Sueur a dit en termes plus lénifiants : l'amendement ne va pas aussi loin que je le souhaiterais moi-même, comme beaucoup de socialistes, mais il est meilleur que le texte du Gouvernement. On peut être tout à fait responsable sans soutenir sur ce point le Gouvernement !

Mme Esther Benbassa. - Je suis heureuse de vous l'entendre dire.

L'amendement n° COM-26 rectifié est adopté.

Par conséquent, l'amendement n° COM-10 est satisfait.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Toujours afin de trouver le juste équilibre entre les contraintes de l'administration et la protection des personnes, mon amendement n° COM-27 prévoit que les mesures de contrainte - menottes, fouilles... - doivent être strictement proportionnées à la nécessité des opérations de vérification.

L'amendement n° COM-11 est retiré.

L'amendement n° COM-27 est adopté.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Mon amendement n° COM-29 interdit de placer les étrangers retenus dans un local accueillant des personnes gardées à vue. Le ministre est d'accord, même s'il aurait préféré une circulaire.

L'amendement n° COM-29 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - Comme pour une vérification d'identité, la consultation du fichier automatisé des empreintes digitales doit être soumise à l'autorisation du procureur.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Je suis réservé sur votre amendement n° COM-12. Il me semble que dans le texte qui nous est soumis, un officier de police judiciaire ne peut consulter ce fichier à seule fin de vérifier le titre de séjour d'un étranger. D'ailleurs, ce n'est possible, dans le droit en vigueur, que dans le cadre d'une procédure judiciaire. Je m'en remets donc à la sagesse de la commission. Peut-être faudra-t-il demander des précisions au Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je propose à M. Leconte de retirer son amendement pour le redéposer en tant qu'amendement extérieur, afin de pouvoir interroger le Gouvernement en séance.

M. Jean-Yves Leconte. - Soit.

L'amendement n° COM-12 est retiré.

Les amendements de cohérence nos COM-28 et COM-8 sont adoptés.

M. Jean-Yves Leconte. - Toutes les pièces de la procédure doivent être transmises au procureur et au juge des libertés et de la détention : c'est l'objet de l'amendement n° COM-14, qui impose d'indiquer le nombre de feuillets.

M. Patrice Gélard. - C'est du domaine réglementaire.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je le pensais aussi, mais des avocats m'ont assuré que cette précision n'était pas superflue : des feuillets manquent parfois.

M. Jean-Pierre Michel. - Les pièces devraient aussi être cotées, comme dans un dossier d'instruction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous vous laissons le soin de déposer un amendement à ce sujet.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Bien que je comprenne les intentions de M. Leconte, il me paraît délicat d'exprimer dans la loi une forme de défiance à l'égard de l'administration et de la police. Peut-être faudra-t-il préciser les choses par circulaire. Avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Quel ministre concédera que le dossier n'est pas toujours transmis intégralement ? Soustraire une pièce est un délit pénal.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle complexité ! Les dossiers comprendront des milliers de pages ! Il est vrai que nous jouirons d'un budget pléthorique... Franchement, le rapport coût-avantage de cet amendement est mauvais.

Mme Hélène Lipietz. - D'après mon expérience, le problème n'est pas que des officiers de police dissimulent des pièces, mais que les fax en avalent sans que le destinataire puisse savoir qu'il en manque, à moins de se livrer à un examen très minutieux.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Leconte accepterait-il de redéposer l'amendement ultérieurement, afin d'entendre le Gouvernement ?

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - C'est judicieux. Peut-être faut-il chercher une meilleure formulation.

M. Jean-Yves Leconte. - Je vous comprends, mais j'entends aussi les associations. Je retire l'amendement pour nous donner le temps de la réflexion.

L'amendement n° COM-14 est retiré.

Article 4

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'article 4 adapte le code des douanes aux nouvelles dispositions. Une question demeure pendante : un douanier chef de poste pourrait transférer de sa propre initiative un étranger pour procéder aux vérifications nécessaires, alors qu'en règle générale, dans le code de procédure pénale, le transfert ne peut avoir lieu qu'à la demande d'un OPJ. Faut-il créer une exception ? Cela mérite débat. Peut-être déposerai-je un amendement pour demander l'avis du Gouvernement.

Article 5

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - L'article 5 supprime le délit de séjour irrégulier, mais celui d'entrée irrégulière demeure : le code frontières Schengen nous y oblige. Ce délit se prescrivant par trois ans, on pourrait craindre qu'il soit reproché à un étranger en situation de séjour irrégulier en France. L'hypothèse est en fait purement théorique, puisque l'administration n'a aucun intérêt à engager une procédure pénale alors qu'elle a les moyens de placer l'étranger en rétention pour le reconduire à la frontière. Toutefois, cela peut donner lieu à un imbroglio juridique. J'étudie avec le Gouvernement la meilleure manière de l'empêcher : on peut soit réduire le délai de prescription, soit considérer, comme le fait l'étude d'impact, que le délit d'entrée irrégulière se constate au moment de l'infraction ou immédiatement après. Nous en reparlerons.

Article 6

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - D'après la jurisprudence de la Cour de Justice de l'Union européenne, une personne ne peut être incriminée pénalement pour s'être maintenue sur le territoire français que si toutes les mesures administratives destinées à se saisir d'elle et à l'éloigner ont été épuisées. Le texte du Gouvernement parle de mesures « effectivement mises en oeuvre » : c'est trop imprécis, compte tenu du fait qu'il s'agit d'une infraction pénale. Ce n'est qu'après que les procédures administratives en question sont parvenues à leur terme - après 45 jours de rétention ou après la fin de l'assignation à résidence - que l'étranger, s'il se maintient passivement ou tente de se soustraire à ces mesures, doit tomber sous le coup d'une incrimination. Mon amendement n° COM-15 précise que les mesures sont « effectivement mises en oeuvre sous le contrôle de la juridiction administrative et de l'autorité judiciaire », qui pourront ainsi s'assurer de leur validité. Cela suffit-il ? Je n'en suis pas sûr : j'en discuterai avec le ministre d'ici l'examen en séance. Si la définition du délit n'est pas assez précise, le Conseil constitutionnel censurera l'article.

Mme Hélène Lipietz. - Je suis entièrement d'accord. Il faudrait aussi tenir compte de l'évolution éventuelle de la situation de l'étranger : une obligation de quitter le territoire reste valable trois ans, or l'intéressé peut s'être marié ou avoir eu un enfant entre temps, ce qui change sa situation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous suggère de déposer un amendement pour la prochaine réunion.

L'amendement n° COM-15 est adopté.

Article 8

L'amendement rédactionnel n° COM-16 est adopté.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Mon amendement n° COM-17 étend explicitement l'immunité pénale aux personnes apportant des soins médicaux aux étrangers en situation irrégulière. Cela peut paraître évident, cette précision figurant dans l'exposé des motifs et l'étude d'impact, mais il me semble utile de l'indiquer expressément.

M. Jean-René Lecerf. - Cela va de soi, inutile de le préciser !

L'amendement n° COM-17 est adopté.

M. Jean-Yves Leconte. - D'après la rédaction actuelle, les associations délivrant des conseils juridiques aux étrangers ne bénéficieront de l'immunité que si elles ont pour seul objectif d'assurer des conditions de vie dignes et décentes. Nous proposons par l'amendement n° COM-13 de remanier le texte pour ôter cette restriction : des services juridiques désintéressés peuvent avoir un objet plus large.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Je suis un peu gêné, car l'amendement me paraît satisfait. Le juge fait d'ailleurs de la loi pénale l'interprétation la plus favorable aux personnes incriminées. L'amendement me paraît donc compliquer inutilement la rédaction.

M. Jean-Yves Leconte. - Je préférerais préciser la rédaction.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° COM-13 est adopté.

Article 9

Les amendements de coordination n°s COM-18 et COM-19 sont adoptés.

Article 10

Les amendements de coordination n°s COM-20 et COM-21 sont adoptés.

Article 11

Les amendements de coordination ns° COM-22 et COM-23 sont adoptés.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Patrice Gélard. - Bien que ce texte appelle de la célérité, la procédure accélérée nous prive du temps nécessaire pour réfléchir aux textes. Nous en sommes à la vingt-cinquième procédure accélérée, l'on ne peut continuer à travailler comme cela alors qu'hier après-midi, nous étions....

M. Jean-Pierre Sueur. - ... au chômage ?

M. Patrice Gélard. - ... sans activité en séance publique.

M. Gaëtan Gorce, rapporteur. - J'ai trop souvent éprouvé ce sentiment dans le passé pour ne pas vous comprendre. Toutefois, en l'occurrence, il y avait nécessité d'agir. Le précédent Gouvernement, qui connaissait la situation depuis avril 2011, aurait pu faire toute diligence pour que nous débattions de manière plus sereine.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La procédure accélérée s'impose parfois : nous l'avons demandée sur le harcèlement sexuel, afin de mettre fin à un vide juridique. L'urgence s'imposait également sur le terrorisme. Vous avez raison pour les autres cas. La procédure a été tellement accélérée pour le texte sur le logement que nous n'avons pu nous saisir pour avis. J'ai dit à l'Elysée, à Matignon, à la présidence du Sénat comme en Conférence des Présidents mon désaccord sur les délais retenus. J'ignore ce qu'a décidé le Conseil constitutionnel, mais l'on aurait gagné du temps en écoutant ce qu'ont dit certains sénateurs et en se donnant deux ou trois semaines de plus.

J'ai déposé une proposition de loi sur les juges de proximité, pour laquelle je ne demanderai pas six lectures pour changer une date - en l'occurrence le 31 décembre 2012. Hors les cas de ce genre, vos observations sont partagées sur tous les bancs.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 2

Retenue d'un étranger aux fins de vérification de sa situation administrative

M. GORCE, rapporteur

24

Rédactionnel

Adopté

M. LECONTE

7

Rédactionnel

Adopté

M. GORCE, rapporteur

25

Sollicitation du consulat

Adopté

M. LECONTE

9

Sollicitation du consulat

Adopté

M. GORCE, rapporteur

26

Césure de la retenue pour vérification
du droit au séjour

Adopté

M. LECONTE

10

Césure de la retenue pour vérification
du droit au séjour

Satisfait

M. GORCE, rapporteur

27

Proportionnalité des contraintes

Adopté

M. LECONTE

11

Proportionnalité des contraintes

Retiré

M. GORCE, rapporteur

29

Séparation d'avec les gardés à vue

Adopté

M. LECONTE

12

Accès au fichier automatisé
des empreintes digitales

Retiré

M. GORCE, rapporteur

28

Inscription de la prolongation au procès-verbal

Adopté

M. LECONTE

8

Inscription de la prolongation au procès-verbal

Adopté

M. LECONTE

14

Indication du nombre de feuillets

Retiré

Article 6

Dispositions pénales punissant le fait, pour un étranger en situation irrégulière,
de se maintenir sur le territoire alors que les mesures propres à permettre
son éloignement ont été effectivement mises en oeuvre

M. GORCE, rapporteur

15

Précision selon laquelle les mesures d'éloignement doivent avoir été mises en oeuvre sous le contrôle du juge

Adopté

Article 8

Extension de l'immunité pénale applicable au délit d'aide
à l'entrée et au séjour irréguliers

M. GORCE, rapporteur

16

Amendement rédactionnel

Adopté

M. GORCE, rapporteur

17

Ajout des associations prodiguant des soins médicaux aux étrangers en situation irrégulière

Adopté

M. LECONTE

13

Amendement de reformulation

Adopté

Article 9

Application des dispositions du projet de loi relatives au délit d'aide
au séjour irrégulier à Wallis et Futuna

M. GORCE, rapporteur

18

Coordination

Adopté

M. GORCE, rapporteur

19

Coordination

Adopté

Article 10

Application des dispositions du projet de loi relatives au délit d'aide
au séjour irrégulier en Polynésie française

M. GORCE, rapporteur

20

Coordination

Adopté

M. GORCE, rapporteur

21

Coordination

Adopté

Article 11

Application des dispositions du projet de loi
relatives au délit d'aide au séjour irrégulier en Nouvelle-Calédonie

M. GORCE, rapporteur

22

Coordination

Adopté

M. GORCE, rapporteur

23

Coordination

Adopté