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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 20 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur le texte n° 109 (2012-2013) de la commission sur la proposition de loi n° 754 (2011-2012) relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération.

M. Jean-Pierre Sueur, président  - Nous examinons les amendements déposés sur le texte de la proposition de loi de M. Richard, relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération.

Amendements du rapporteur

Article 2

Mme Virginie Klès, rapporteure - Mon amendement corrige une erreur rédactionnelle.

La commission adopte l'amendement.

Article 3

Mme Virginie Klès, rapporteure - Nous avons eu, la semaine dernière, une longue discussion sur le nombre de délégués suppléants. Mon amendement en tire les enseignements : il vise à limiter la désignation d'un suppléant aux seules communes disposant de un à quatre délégués. Au-delà, la représentation peut se faire par voie de délégation de pouvoirs.

M. Pierre-Yves Collombat. - On ne peut pas déplorer le nombre pléthorique des délégués et en réintroduire, comme vous le faites, par la bande. Dès lors que les communes ont deux représentants, pourquoi ajouter des suppléants ?

M. François Zocchetto. - Il me semble qu'en l'état du droit, la délégation de pouvoir n'est possible que si tous les délégués suppléants sont indisponibles. Qu'en serait-il si nous adoptions cet amendement ?

M. Alain Richard. - Il est prévu que la suppléance puisse être assurée par le délégué d'une autre commune. Aujourd'hui, si un titulaire est empêché, c'est le suppléant de la même commune qui siège. Si le conseiller n'a pas envie d'être suppléé de cette façon, il peut donner une procuration. L'amendement de la rapporteure prévoit que le mécanisme de la suppléance pourra s'appliquer jusqu'à quatre délégués.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Il s'agit, monsieur Collombat, de répondre aux difficultés évoquées la semaine dernière pour les communes ne disposant que de peu de délégués communautaires. Au-delà de quatre délégués en revanche, il est facile de déléguer son pouvoir à un autre délégué de la commune ou à un délégué d'une autre commune.

M. François Zocchetto. - Il m'est arrivé de voir, sur certains dossiers, un délégué suppléé par quelqu'un de l'autre bord. Là est bien le problème. Ne risque-t-il pas de se poser pour les communes disposant de plus de quatre délégués ?

Mme Virginie Klès, rapporteure - Non, puisque le titulaire pourra soit donner pouvoir à un autre délégué de son bord, soit, s'il n'y en a pas, à celui d'une autre commune.

La commission adopte l'amendement.

Amendements extérieurs

Article 1er

Mme Virginie Klès, rapporteure - Sur l'amendement n°4, j'émets le même avis défavorable que la semaine dernière.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je le maintiens. Je fais confiance à l'intelligence des territoires...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°4.

M. François Zocchetto. - Mon amendement n°1 vise à ramener la proportion de sièges supplémentaires pouvant être décidée dans le cadre d'un accord local de 25 % à 20 %. Outre que le climat est d'éviter l'inflation du nombre d'élus, des accords sont en cours de conclusion, sur le fondement du texte actuellement en vigueur : évitons d'introduire un trop fort déséquilibre au profit des bénéficiaires des nouvelles mesures.

M. Alain Richard. - Il existe, sur le terrain, des milliers de situations différentes. Notre préoccupation première est de remédier aux effets pervers de la loi de 2010. Un exemple dans ma communauté : une commune de 5 500 habitants passe de quatre délégués à un seul. Et pour revenir à deux, il faut un accord local avec la commune principale. Je préconise que l'on conserve ce seuil de 25 %, en rappelant qu'il s'agit là d'un plafond.

Mon texte ne vise pas à augmenter le nombre des conseillers, mais à en freiner la diminution. Les communes qui disposent de deux conseillers vont passer à un seul : il s'agit de ralentir la tendance.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Je souscris à la position de M. Richard. Faisons confiance aux territoires, sachant que le seuil de 25 % est un maximum.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°1.

Article additionnel avant l'article 2

M. Jean-René Lecerf. - Mon amendement n° 2 vise à aligner le droit applicable aux communautés de communes sur celui qui a cours pour les communautés urbaines et d'agglomération quant à la possibilité d'augmenter l'indemnisation des vice-présidents. Dans mon département, se pose le problème des fusions de petites communautés de communes : leurs anciens présidents voient leur indemnité baisser, alors même qu'ils continuent d'exercer de vraies responsabilités.

M. Jean-Pierre Sueur, président  - Votre amendement vise « l'indemnité versée à un vice-président » : l'article indéfini est ambigu ; s'agit-il d'autoriser le dépassement pour un seul vice-président, ou pour tout vice-président ?

M. Jean-René Lecerf. - Pour tout vice-président qui exerce de vraies responsabilités. Il n'y a rien là de choquant.

M. Pierre-Yves Collombat. - Sinon que cela revient à créer deux catégories de vice-présidents.

M. Jean-René Lecerf. - Comme dans les communautés urbaines.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cela n'en reste pas moins un peu étrange.

M. Alain Richard. - Ce qui existe au sein des municipalités, pour les adjoints, a été rendu possible pour les communautés urbaines et d'agglomération. Il s'agit d'étendre cette faculté aux communautés de communes. Autant j'étais partisan d'éviter la multiplication d'amendements connexes, autant j'estime que celui-ci va bien dans le sens de la démarche globale de ce texte.

Mme Virginie Klès, rapporteure - De fait, même si l'amendement est un peu en marge, il reste dans l'esprit du texte, qui vise à simplifier et assouplir. Favorable.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n°2.

Article 3

M. Yves Détraigne. - Dès lors que le texte prévoit que l'on peut désigner un suppléant pour siéger à la place d'un délégué communautaire absent, il n'y a pas lieu de limiter cette faculté : mon amendement n°5 rectifié permet aux communes disposant de plusieurs délégués titulaires de désigner des suppléants dans la limite de la moitié des effectifs des titulaires.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Défavorable à cet amendement, qui contredit celui que j'ai proposé à cet article et vient complexifier la désignation des suppléants.

M. Yves Détraigne. - Mais que faites-vous des communes qui ont actuellement plusieurs délégués suppléants ? Ce que je propose ici est ce que j'avais prévu dans les statuts de ma communauté de communes, lesquels n'ont pas posé de problème dans le cadre du contrôle de légalité. Et cela a permis que toutes les communes soient représentées au conseil communautaire.

Mme Virginie Klès, rapporteure - La logique est de diminuer le nombre des délégués. La représentation des communes peut être assurée par la présence des conseillers municipaux aux réunions du conseil communautaire, qui sont publiques.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°5 rectifié.

Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n°6 vise à rétablir un peu de parité dans des institutions qui en manquent bien souvent.

M. Alain Richard. - Le gouvernement va proposer, dans les semaines à venir, un projet de loi sur le mode de scrutin. Je ne trahis pas un secret en dévoilant que ce texte prévoira l'application du dispositif prévu par la loi de 1982 à partir de 1 000 habitants. Moyennant quoi, le nombre de conseillers élus par fléchage respectera la parité. Pour les élus des communes soumises au suffrage majoritaire avec panachage, le gouvernement reprendra la proposition qui voulait que les conseillers communautaires des communes soient désignés dans l'ordre - le maire d'abord, suivi du premier adjoint, etc. - ce qui résout le problème de la parité.

Mme Virginie Klès, rapporteure - J'ajoute que l'on voit mal comment assurer la parité si l'on a, d'un côté, un suppléant par commune, de l'autre, 2 ou 3 délégués communautaires qui ne sont pas nécessairement du même sexe.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Très juste.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°6.

Article additionnel après l'article 4

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en venons à l'amendement n°3 rectifié de MM. Longuet et Guené.

M. Jean-Jacques Hyest. - Un amendement haut-marnais et meusien...

Mme Virginie Klès, rapporteure - ... sur lequel, à défaut de retrait, je propose un avis défavorable. Outre qu'il s'éloigne trop de l'objet initial de la proposition de loi, des dérogations existent déjà : à quoi bon en rajouter une ?

M. Christian Cointat. - Dès lors que l'on donne au chef lieu la latitude de créer une communauté d'agglomération, pourquoi ne pas le permettre à d'autres villes qui peuvent être plus importantes ? En Haute-Marne, Chaumont est le chef lieu, mais Saint-Dizier la capitale économique : il est incohérent qu'elle ne puisse former une communauté d'agglomération. Je voterai l'amendement.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous en avons déjà longuement discuté. Pourquoi multiplier les communautés d'agglomération quand on sait que les communautés de communes peuvent être très puissantes, et dotées des mêmes compétences ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Avant d'adopter des mesures ad hoc, il est bon de prendre le temps de la réflexion. Je me souviens d'un dispositif analogue que nous avions adopté dans l'Aisne, au sujet des dotations, au motif que le chef lieu, Craonne, haut lieu des combats de 14-18, était la ville la plus petite, tant et si bien qu'in fine, toutes les communes touchaient quelque chose.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Le dispositif, au reste éloigné de l'objet du texte, demande réflexion. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n°3 rectifié.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il semble que l'amendement n°10, cosigné par les élus UMP d'Alsace, ait reçu, avec le n°9 rectifié, identique, un soutien venu d'autres cieux, et d'autres bancs. Notre rapporteure pourra donc exprimer un avis sur ces deux amendements.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Ces deux amendements, qui portent sur l'organisation territoriale plutôt que sur la représentation communale, outrepassent les limites de ce texte. Je propose de demander leur retrait, et d'émettre, à défaut, un avis défavorable. Le sujet mériterait de faire l'objet, à lui seul, d'une proposition de loi. Mais peut-être s'agit-il d'amendements d'appel ?

Mme Catherine Troendle. - J'aurais aimé défendre mon amendement avant que notre rapporteure ne s'exprime.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mea culpa. Veuillez m'en excuser.

Mme Catherine Troendle. - Notre proposition a de fait suscité une Union sacrée.

L'article 29 de la loi de réforme des collectivités de 2010 autorise les fusions de région et des départements la composant, voie dans laquelle l'Alsace s'est immédiatement engagée. Nous sommes au terme d'un long processus de consultation. La première condition posée par la loi est remplie : les deux conseils généraux du Haut-Rhin et du Bas-Rhin et le conseil régional d'Alsace ont pris des décisions concomitantes. Nous abordons la seconde : l'organisation d'un référendum. Or, le verrou des 25 % des électeurs inscrits nous semble bien drastique au regard de ce qui a prévalu pour d'autres consultations similaires - pour la Guyane et la Martinique en 2009, ou pour l'organisation institutionnelle de la Corse en 2003 - au point qu'il risque de bloquer le processus. Il serait regrettable d'interrompre celui-ci, alors que nous avons déjà beaucoup travaillé et que d'autres régions examinent de près notre démarche. Le référendum est proche, puisque la date du 7 avril 2013 a été retenue.

M. André Reichardt. - Il y a, très clairement, urgence. Trouver un autre véhicule législatif poserait un vrai problème. La première réunion du congrès d'Alsace, qui réunit les élus des trois collectivités, a déjà eu lieu, et une autre doit se tenir samedi prochain, à l'issue de laquelle le gouvernement devrait autoriser le référendum, fixé au 7 avril 2013.

Sur le fond, nous visons à harmoniser les modalités de consultation des électeurs en cas de création d'une communauté nouvelle issue d'une fusion. En Corse, en Martinique, en Guyane, aucun seuil minimum d'inscrits n'était exigé. Ajouter à une consultation où la majorité absolue des départements est déjà exigée ce critère supplémentaire de 25 % des inscrits aura cet effet que les abstentions auront pouvoir de bloquer la réforme. L'Alsace pourrait être un exemple : il serait dommage de faire capoter le processus du fait d'un simple désintérêt des électeurs.

M. Christian Cointat. - Je ne peux pas soutenir ces amendements, pour de puissantes raisons de fond. Si j'ai accepté, en son temps, cette faculté de fusion, c'était à condition que l'adhésion soit significative. Si plus de 75 % des électeurs ne se manifestent pas, c'est sans doute que la réforme n'a pas lieu d'être. On ne peut comparer, au reste, ce processus avec celui qui s'est déroulé en Corse, et qui ne visait qu'à aménager les pouvoirs régionaux, sans fusion de départements. Même observation pour la Martinique et la Guyane, monodépartementales : la réforme n'a fait qu'aménager l'organisation des pouvoirs internes, sans toucher aux structures institutionnelles. Tel n'est pas le cas ici, puisqu'il s'agit de fusionner deux départements dans une région. Il n'est pas admissible que moins d'un quart des électeurs puissent modeler à leur guise la géographie de la France. Le seuil de 25 % est bien un minimum.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je précise, pour la clarté du débat, que la majorité qui ressortira du scrutin devra représenter 25 % des inscrits. Ce qui suppose que 50 % se déplacent.

M. Alain Richard. - Cet amendement tardif me gêne. Il est très éloigné de l'objet du texte. Je n'ai cessé de plaider pour que l'on évite de multiplier les amendements relatifs à l'organisation territoriale, pour que cette proposition de loi aboutisse sans être parasitée par des débats connexes. Sur le fond, il est question d'un référendum sur une question qui est loin d'être anodine, puisqu'il s'agit de l'organisation territoriale de notre pays. Je veux bien, à la limite, que l'on s'interroge sur le niveau du seuil, mais en l'occurrence, vous proposez purement et simplement de le supprimer !

Mme Troendle nous parle d'Union sacrée ? Fort bien. La consultation est prévue pour avril. Si Union sacrée il y a, cela laisse tout le temps aux sénateurs d'Alsace de déposer à temps une proposition de loi. Mais je les engage à prévoir au moins un seuil, par scrupule démocratique.

M. Jean-Pierre Michel. - Je m'étonne du dépôt de cet amendement, qui ne reflète pas la position du groupe socialiste. Il y a urgence, nous dit M. Reichardt ? Il est surtout urgent de ne rien faire. La France n'est pas l'Espagne ou l'Italie. Y verra-t-on les collectivités décider d'elles-mêmes de l'organisation administrative et géographique de notre pays ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Le processus engagé l'est dans le cadre de la loi.

M. Jean-Pierre Michel. - L'Alsace jouit déjà d'un régime spécial en bien des domaines, qui devraient relever du droit commun. Et demain, elle pourrait sans contrainte s'ériger en une Catalogne, en un Pays basque à l'espagnole ? Même si ces dispositions devaient prendre la forme d'une proposition de loi cosignée par les sénateurs alsaciens, je voterai contre. C'est à l'ensemble de la République et à l'ensemble des territoires qu'il revient de déterminer de telles options. Quant à l'amendement, il est sans relation avec l'objet du texte. Les Alsaciens doivent comprendre qu'ils appartiennent à la République française, une et indivisible.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je crois qu'ils l'ont compris depuis un certain temps...

M. Pierre-Yves Collombat. - J'ai résisté à la tentation de multiplier les amendements. J'aimerais que les autres en fassent autant. Je souscris aux arguments de M. Cointat. Si l'on ne parvient pas même à mobiliser 25 % des électeurs sur une réforme de cette ampleur, il faut se poser des questions.

M. André Reichardt. - Je suis sûr que les propos de M. Michel ont dépassé sa pensée, et qu'il est bien conscient que les Alsaciens ne doutent pas qu'ils sont Français. Au regard de notre histoire, ces propos ont de quoi choquer.

M. Jean-Pierre Michel. - Les spécificités juridiques de l'Alsace ont aussi de quoi choquer, à commencer par le Concordat.

M. André Reichardt. - J'ajoute que le seuil dont il est question n'a pas trait à la participation d'ensemble, mais a trait aux seuls votes favorables. Pour la Martinique et la Guadeloupe, la réforme est passée avec 24 % seulement.

M. Jean-Jacques Hyest. - La loi ouvre la faculté de créer des structures territoriales différentes. Elle a largement été utilisée outre-mer. Les deux départements alsaciens envisagent cette évolution dans le cadre de la loi. Certains collègues sont jacobins jusqu'au bout des ongles, d'autres moins. Voilà qui anime nos débats. Pour moi, j'estime que la loi, récemment votée, avait fixé un seuil important parce que de telles réformes exigent une forte mobilisation populaire. N'allons pas modifier sans cesse les règles que nous avons définies sans approfondir la réflexion. Je m'abstiendrai.

M. Patrice Gélard. - Gardons-nous de condamner certaines spécificités, monsieur Michel. Nous aurions tout intérêt à étudier le droit alsacien qui, comme le mosellan, est remarquable sur bien des plans. Nous avons à juste titre transposé la SARL en droit français. Il ne serait pas malvenu de faire de même pour le droit des associations ou la sécurité sociale...

M. Christian Cointat. - En équilibre en Alsace...

M. Patrice Gélard. - Ce devrait être un modèle plutôt qu'un repoussoir. Même chose pour l'université : les trois universités d'Alsace ont décidé de fusionner pour recréer un grand centre universitaire. Je leur tire mon chapeau.

M. André Reichardt. - Je remercie le doyen Gélard, mais en l'espèce, il n'est pas question d'ajouter au droit local. Il en va de même, au reste, de la commission d'harmonisation du droit local, que je préside, et qui a pour objectif de tendre vers le droit commun. Il s'agit bien, ici, de modifier le droit général. Nous ne proposons pas ces dispositions pour la seule Alsace, mais pour toute fusion à venir.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout le monde sait combien les Alsaciens sont attachés à la France. Nous sommes bien dans le cadre de la loi votée en 2010, qui permet d'engager une telle procédure, qui, en soi, a de quoi susciter l'intérêt, car elle peut avoir des effets utiles. Nos collègues proposent d'ajuster cette loi sur un point. Mais cette question du seuil mérite réflexion. Mieux vaudrait faire inscrire un texte à part entière à l'ordre du jour.

Mme Virginie Klès, rapporteure - Mon avis reste défavorable aux deux amendements. Le sujet, on vient de le voir, suscite débat. Supprimer tout seuil dans la consultation sur une telle réforme pourrait conduire à des interrogations sur sa légitimité. J'entends la déception de mes collègues alsaciens, mais mieux vaudrait, pour trancher le débat, déposer une proposition de loi.

La commission émet un avis défavorable aux amendements identiques n°s 9 rectifié et 10.

La commission adopte les avis suivants :

Examen des amendements du rapporteur

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 2

Augmentation du nombre de vice-présidents au sein des conseils communautaires

11

Mme Virginie Klès, rapporteur

Adopté

Article 3

Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

12

Adopté

Examen des amendements extérieurs

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article premier

Augmentation du nombre de sièges au sein des conseils communautaires

4

MM. Pierre-Yves Collombat et Jacques Mézard

Défavorable

1

Mme Jacqueline Gourault et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

Extension aux communautés de communes de la possibilité de fixer l'indemnité de fonction au-delà du montant maximal

2

M. Jean-René Lecerf

Favorable

Article 3

Suppléance au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre

5 rect.

MM. Hervé Maurey et Yves Détraigne

Défavorable

6

Mme Hélène Lipietz et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article additionnel après l'article 4

Possibilité pour la commune la plus peuplée d'un département de créer une communauté d'agglomération.

3 rect.

MM. Gérard Longuet et Charles Guené

Défavorable

Suppression du seuil pour le référendum créant une collectivité unique en lieu et place de collectivités existantes

9 rect.

MM. François Patriat et Jean-Vincent Placé

Défavorable

10

Mme Catherine Troendle et les membres du groupe Union pour un Mouvement Populaire

Défavorable

Mercredi 21 novembre 2012

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Organisme extraparlementaire - Désignation de candidats

M. Jean-Pierre Sueur, président. - MM. Cointat, Desplan, Alfonsi, et Mohamed Soilihi qui ont été membres de cette commission l'année dernière ont parfaitement assumé leur mandat, je propose donc de les reconduire pour un an.

M. Jean-Pierre Michel. - Le changement, c'est pour demain !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Avez-vous d'autres candidats à proposer ? La règle au Sénat est que les groupes politiques soient équitablement représentés dans ce type de structure. En reconduisant les mêmes, comme le font en même temps les autres commissions, on s'assure que ce soit le cas.

La commission désigne MM. Christian Cointat, Félix Desplan, comme candidats titulaires, et MM. Nicolas Alfonsi et Thani Mohamed Soilihi, comme candidats suppléants, proposés à la nomination du Sénat pour siéger au sein de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'État outre-mer.

Juridictions de proximité - Examen des amendements au texte de la commission

La commission procède tout d'abord à l'examen des amendements sur le texte n° 125 (2012-2013) de la commission sur la proposition de loi n° 72 (2012-2013) relative aux juridictions de proximité.

Article unique

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'amendement n° 4 que j'ai déposé est purement rédactionnel.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article additionnel après l'article unique

M. Jacques Mézard. - L'amendement n° 1 que j'ai déposé supprime les pôles de l'instruction et la collégialité de l'instruction prévue en l'ét at, dont le fonctionnement ne semble pas devoir donner satisfaction, et vise à obtenir sur ces points des explications de la ministre.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Vous avez modifié en partie votre amendement, mais pour des raisons de calendrier mon avis ne peut être favorable. Sa discussion permettra d'interroger le gouvernement.

La commission émet un avis de retrait de l'amendement n° 1.

M. Jacques Mézard. - L'amendement n° 2 vise à simplifier le fonctionnement des tribunaux pour enfants, en remédiant à l'incompatibilité résultant de la décision n°2011-147 QPC du Conseil constitutionnel par les seules dispositions de l'article L. 252-1 du code de l'organisation judiciaire : cela évitera que soient nommés des juges situés parfois à plus d'une heure et demie de trajet de la cour.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je partage votre préoccupation : la justice des mineurs doit recevoir toute notre attention. Toutefois, le dispositif que vous proposez ne garantit pas que le juge ainsi appelé sera formé à la justice des mineurs. Pour les mêmes raisons de forme et de calendrier, mon avis ne peut être favorable, quoique je souhaite que le gouvernement s'explique à ce sujet.

La commission émet un avis de retrait de l'amendement n° 2.

La commission émet un avis de retrait de l'amendement n° 3 de coordination.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte viendra en séance vendredi à 9h30.

Examen de l'amendement du rapporteur

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article unique

Report de la suppression des juridictions de proximité

4

Mme Virginie Klès

Adopté

Examen des amendements extérieurs

Article

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article additionnel après l'article unique

Collégialité de l'instruction

1 rect. bis

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Retrait au bénéfice des explications du gouvernement sinon Défavorable

 

Présidence du tribunal pour enfant

2 rect. bis

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Retrait au bénéfice des explications du gouvernement sinon Défavorable

Intitulé de la proposition

-

3 rect. bis

M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Loi de finances pour 2013 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Bernard Saugey, sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits affectés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » - Je constate que le changement de gouvernement n'a pas amélioré la qualité des réponses aux questionnaires budgétaires. Le 10 octobre dernier, date limite fixée par la LOLF, plus de soixante-dix de nos questions étaient toujours sans réponse, et il en reste encore quatorze à ce jour. De ce fait, notre commission ne dispose pas de toutes les informations dont elle aurait besoin, ce qui est contraire à l'esprit de la LOLF ! Il est temps que les administrations d'État fassent preuve de plus de diligence et de rigueur dans leur réponse aux questionnaires parlementaires.

La répartition des concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales manque toujours de lisibilité. Aux prélèvements sur recettes et aux dégrèvements s'ajoutent les concours soumis aux règles d'évolution de l'enveloppe normée et ceux qui ne le sont pas. La mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente qu'une part modeste de l'effort financier total de l'État en faveur des collectivités territoriales. Votre commission a donc choisi d'élargir cet avis à l'ensemble des concours budgétaires ainsi qu'au compte d'avances aux collectivités territoriales.

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » représente 2,62 milliards d'euros en autorisations d'engagement pour 2013, et 2,61 milliards d'euros de crédits de paiement. Elle est désormais placée sous la double tutelle du ministère de l'intérieur et de celui de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, alors qu'elle était auparavant placée uniquement sous celle du ministère de l'intérieur. Elle regroupe les dotations allouées aux collectivités locales et réparties autour de quatre programmes, en visant à une répartition organique des crédits, entre niveaux de collectivités. L'objectif est de compenser les charges transférées aux collectivités territoriales dans le cadre des lois de décentralisation et de soutenir l'effort d'investissement public local.

Le programme 119 représente 814,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement, en baisse de 0,12 %, et 781,5 millions d'euros en crédits de paiement, en hausse de 0,1 %, répartis entre deux actions. L'action « soutien aux projets des communes et groupements de communes » regroupe les crédits de la dotation d'équipement des territoires ruraux, la dotation pour les régisseurs de police municipale, la dotation forfaitaire pour la délivrance des titres sécurisés, ainsi que la dotation de développement urbain (DDU), soit 684,3 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 651,3 millions d'euros de crédits de paiement. L'action « dotation générale de décentralisation » comprend la dotation générale de décentralisation allouée aux communes et à leurs groupements afin d'assurer la compensation financière des charges qui leur sont transférées, soit 130,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Le programme 120 « concours financiers aux départements » est doté de 493,2 millions d'euros, en hausse de 0,4 %, et il comporte deux actions. D'une part, l'action « aide à l'équipement des départements » regroupe les 224,4 millions d'euros dédiés, comme l'année précédente, à la dotation globale d'équipement (DGE), et, d'autre part, l'action « dotation générale de décentralisation » regroupe les 268,8 millions d'euros de cette dotation, en hausse de 0,8 %.

Le programme 121 « concours financiers aux régions » est doté de 905,5 millions d'euros, soit une hausse de 1,2 %, et ne contient qu'une seule action, qui regroupe les crédits relatifs à la dotation générale de décentralisation des régions.

Le programme 122, enfin, « concours spécifiques et administration », est doté de 408 millions d'euros et regroupe l'ensemble des concours financiers spécifiques gérés par le ministère de l'intérieur qui sont attribués aux collectivités territoriales ainsi que les crédits de la direction générale des collectivités locales (DGCL).

On constate donc que la dotation globale de décentralisation regroupe à elle seule 58% des crédits de la mission, dont les deux tiers sont constitués de crédits de fonctionnement. Les crédits d'investissement sont essentiellement constitués de la DETR, de la DGE des départements et de la DDU.

Les crédits de cette mission ne représentent que 40 % des crédits budgétaires et 4 % seulement des concours financiers de l'État aux collectivités locales. L'État ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour 70 % des crédits de cette mission, puisque les critères d'attribution et de répartition sont définis par la loi.

La majorité des crédits de la mission sont en baisse, si l'on met à part la ligne budgétaire « subventions pour travaux divers d'intérêt local » de l'action n°1 du programme 122, qui est abondée à hauteur de 19 millions d'euros, ainsi que les crédits dédiés au fonctionnement général de la direction générale des collectivités locales. Les crédits de la mission spécifiquement consacrés aux collectivités locales augmentent de 1,1 % en autorisations d'engagement et 1,25 % en crédits de paiement. La stabilisation relative des crédits est liée aux dispositions de l'article 30 de la loi de finances pour 2012 qui pérennise la reconduction en valeur des différentes dotations budgétaires aux collectivités locales.

Les transferts financiers de l'État en faveur des collectivités territoriales regroupent en réalité plusieurs composantes : les prélèvements sur recettes de l'État en constituent 56 %, auxquels s'ajoutent les dégrèvements, le compte d'avances aux collectivités territoriales et la fiscalité transférée. Dans le PLF 2013, les prélèvements sur recettes de l'État s'élèvent à 55,7 milliards : c'est 93 % des 60 milliards d'euros de concours financiers de l'État, mais 56 % des transferts financiers totaux. Ils sont répartis en 18 dotations principales, elles-mêmes parfois distribuées en plusieurs composantes. Deux dotations concentrent 85 % de ces prélèvements sur recettes (PSR) : la DGD (41,5 milliards d'euros, soit 75% du total des PSR, et 41% des transferts financiers globaux) qui augmente, à périmètre constant, de 119 millions d'euros, soit 0,3 %, et le FCTVA, dont les crédits s'élèvent à 5,63 milliards d'euros, soit 10 % des PSR. Les dégrèvements, les compensations d'exonérations et les dotations de compensation d'allocations compensatrices représentent 13 % des transferts financiers de l'État aux collectivités territoriales (12,85 milliards d'euros).

Depuis 1996, le compte d'avances aux collectivités territoriales, qui devrait logiquement être déficitaire, présente un excédent, qui s'élèvera en 2013 à 737,4 millions d'euros, en hausse de 13,45 %. C'est paradoxal. J'appelle donc l'État, de nouveau, à apprécier les modalités d'évaluation des frais induits par le recouvrement des impôts locaux afin de rééquilibrer le compte d'avance aux collectivités territoriales.

Les collectivités territoriales doivent également participer à l'effort de redressement des finances publiques. Leurs dépenses se sont élevées en 2010 à 212,6 milliards d'euros, hors dépenses de transferts entre communes, en légère baisse, soit 11 % du PIB. Les règles budgétaires protègent les collectivités territoriales d'un déséquilibre budgétaire excessif, et les transferts de l'État à leur profit s'élèvent à près de 100 milliards d'euros : l'État leur a consacré chaque année une augmentation de moyens supérieure à celle réservée à ses propres dépenses. C'est pourquoi le précédent gouvernement avait estimé que le dynamisme de la dépense locale comme l'impact de son financement sur les comptes publics imposent une maîtrise de cette dépense. L'article 12 du projet de loi de programmation des finances publiques prévoit la stabilisation puis la diminution en 2014 et 2015 de l'enveloppe des concours financiers de l'État aux collectivités territoriales. Cette stabilisation est inscrite dans le présent projet de loi, et l'enveloppe baissera ensuite de 750 millions d'euros pour 2014 et pour 2015, soit 1,5 % de diminution en tout.

L'association étroite des collectivités territoriales s'accompagne d'un effort en faveur de la péréquation, horizontale comme verticale. Au sein de la DGF, une progression de la péréquation de 238 millions d'euros au moins est prévue : 208 millions au profit du bloc communal, 20 millions pour les départements et 10 millions au profit des régions, grâce au renforcement des dispositifs en place.

Il y a urgence à trouver une solution adaptée aux difficultés d'emprunt que connaissent les collectivités territoriales. La crise a mis au jour les risques pris par les collectivités qui ont eu recours à certains produits structurés, et doivent faire face aux difficultés financières liées à ces emprunts. Les travaux de la Cour des comptes et de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale ont mis en lumière l'importance des difficultés des collectivités ayant eu recours à ces expédients financiers. Il s'agit d'emprunts souscrits avant 2009, qui reposent sur des indices sous-jacents très volatils et dont le taux d'intérêt n'est donc pas connu à l'avance. Plusieurs dispositifs ont été mis en place afin d'aider les collectivités territoriales à surmonter ces difficultés : signature d'une charte de bonne conduite entre les banques et les collectivités, mise en place d'une cellule interministérielle de suivi des emprunts du secteur local ou encore amélioration de la transparence de la gestion de la dette.

Les difficultés de financement des collectivités territoriales sont bien réelles, surtout pour les communes de plus de cinquante mille habitants. En 2011, les grandes banques du secteur local n'ont répondu qu'à 30% de la totalité du volume demandé par ces collectivités. Elles doivent ainsi cumuler plusieurs prêts afin de couvrir leurs besoins de financement. Les règles émises par le comité dit de Bâle 3 rendent moins favorable le contexte d'offre de crédit bancaire, car elles visent à renforcer la solidité des banques par le relèvement progressif, entre 2013 et 2019, de leurs fonds propres en quantité et en qualité : le ratio minimum passera de 2% à 7%, avec la mise en oeuvre de ratios de levier. Cette situation est grave car, si elle perdure, elle entraînera le retard ou l'abandon de nombreux projets d'investissement, ce qui pourrait avoir des conséquences dramatiques pour l'ensemble de l'économie française.

Le poids des normes reste très fort. C'est un problème ancien, puisqu'en 1991 déjà, le Conseil d'État dénonçait dans son rapport public la surproduction normative et ses conséquences néfastes en matière de sécurité juridique, ajoutant même que « quand le droit bavarde, le citoyen ne lui prête plus qu'une oreille distraite ». Pourtant, la logorrhée législative et réglementaire qui s'adresse aux collectivités locales n'a pas vraiment diminué : l'association des maires de France estime à quatre cent mille le nombre de normes applicables à l'ensemble des collectivités locales. Au nombre s'ajoute l'instabilité : M. Doligé a calculé que 80% des articles législatifs et 55% des articles réglementaires du Code général des collectivités territoriales avaient été modifiés au cours des dix dernières années. Encore ce code ne constitue-t-il pas la totalité de règles auxquelles les collectivités sont soumises. Le groupe de travail présidé par M. Lambert avait préconisé la création d'une commission consultative d'évaluation des normes. Cela a été fait le 26 septembre 2008, et cette commission a fait évoluer les méthodes de travail de l'administration, notamment en imposant la réalisation systématique d'études d'impact afin de responsabiliser les producteurs de normes. Mais cela n'a pas suffi pour aboutir à une rationalisation de notre droit.

Je ne vais donc pas voter pour les crédits de cette mission, je ne vais pas non plus voter contre, car cela bloquerait le processus et serait préjudiciable aux communes. Je m'en remets donc à la sagesse de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce budget ne couvre qu'une partie des dotations de l'État aux collectivités locales, mais vous avez saisi l'occasion pour dresser un panorama complet de l'ensemble du sujet.

M. Pierre-Yves Collombat. - J'en ai assez d'entendre parler de l'effort fiscal de l'État en faveur des collectivités locales, quand il s'agit pour l'essentiel d'un reversement aux collectivités territoriales du produit d'impôts qu'on leur a ôtés, comme par exemple la taxe locale, qui a permis de faire la TVA et qu'on prétend restituer par le FCTVA, ou d'une compensation des charges qu'on leur a transférées. Cette terminologie relève de l'escroquerie intellectuelle ! Pourquoi ne pas parler, plutôt, de transferts des collectivités territoriales en faveur de l'État ? Il n'y a plus un projet de l'État auquel les collectivités locales n'apportent pas leur concours : ainsi la prévention et la lutte contre les inondations sont-elles largement financées par celles-ci - sous commandement de l'État, bien sûr !

Les crédits de la mission sont-ils globalement stables ou en baisse ?

Qu'en est-il, dans la péréquation, des fameux coefficients logarithmiques, qui visent à gruger les territoires ruraux de ce qui leur est dû ?

Chaque collectivité locale va réduire ses dépenses, mais surtout ses dépenses d'investissement. Le secteur du BTP va donc massivement détruire des emplois, et nous préparons là une catastrophe, avec un aveuglement qui me consterne.

M. Christian Favier. - Ce budget est bien conforme à la logique de réduction des déficits à marche forcée qui est celle du Gouvernement, et ne nous surprend donc pas. Mais il fait peser sur les collectivités locales, qui ne sont guère responsables que de 10 % du déficit public, un poids disproportionné. Les mesures préconisées sont très lourdes : gel en 2013, baisse ensuite. La conséquence sera un effondrement des investissements, puisque les dépenses de fonctionnement sont contraintes, en particulier par les transferts de compétences, qui sont mal compensés de surcroît, ce qui aboutit à un déficit de plus en plus préoccupant dans les départements. La péréquation horizontale entre départements telle qu'elle est faite aboutit à ce qu'un département comme la Drôme contribue plus que les Hauts de Seine : les bénéficiaires des minima sociaux ne sont pris en compte qu'à hauteur de 10% dans les critères de pondération. L'accès au prêt des collectivités locales pose en effet des problèmes, et rien ne vient pour le moment du côté de l'Agence de financement.

M. Jean-Jacques Hyest. - La situation des départements est particulièrement difficile : le produit de la taxe d'habitation s'effondre, et les charges augmentent. Il faut pourtant qu'ils puissent continuer à investir. Le Président de la République a annoncé hier une enveloppe supplémentaire de 250 millions pour faire face aux dépenses supplémentaires - évaluées à 600 millions - occasionnées par la réforme des rythmes scolaires. S'agit-il d'une enveloppe supplémentaire ou de redéploiements de crédits ? Et dans le premier cas, figure-t-elle dans le budget 2013 ?

M. Michel Delebarre. - Nous allons certes voter ce budget. Mais je regrette l'absence de tentative de mesurer l'impact des décisions qu'il comporte. En particulier, la baisse des investissements des collectivités locales va se traduire par la perte de dizaines de milliers d'emplois dans le BTP.

Je suis prêt à exprimer de la solidarité envers les responsables des communes concernées par des emprunts toxiques. Mais cela fait quelque temps déjà que le sujet est étudié, et aucune solution n'émerge. L'idée semble naître d'un système de péréquation qui permettrait de mutualiser la charge entre les communes. Sans vouloir faire de la morale, cette idée est bien singulière. Il y a eu des manquements à la fois de la part des collectivités et de celle de l'État, qui a laissé passer les délibérations approuvant ces emprunts. Espérons que le débat permettra de tuer dans l'oeuf cette idée.

M. Michel Mercier. - Je suis favorable aux mécanismes de péréquation, à condition qu'ils soient justes. Par exemple, il est inadmissible qu'un département comme le Rhône paie davantage qu'un département qui, comme les Alpes Maritimes, touche cent millions d'euros de plus en droits de mutation, ou qu'il paie six millions d'euros au titre de la CVAE quand les Hauts de Seine ne paient qu'un million six cent mille ! Les rapporteurs devraient donc s'appuyer sur les articles 68 et 69 de la loi de finances pour tâcher d'obtenir davantage de justice dans ces dispositifs, dont la charge ne doit pas être répartie entre les départements au jugé !

En ce qui concerne les emprunts dits toxiques, j'en ai moi-même souscrit, et en renégociant chaque année, j'ai obtenu que le taux ne dépasse jamais 5,1 %.

M. Christophe Béchu. - Tous les emprunts toxiques sont des emprunts structurés, mais tous les emprunts structurés ne sont pas toxiques ! Certains sont très profitables au contraire, puisqu'ils offrent des taux d'intérêt plus bas que les conditions de marché. Tous les souscripteurs de ces crédits n'ont donc pas été piégés.

En revanche, je tiens à dénoncer la perversité des critères dits de Bâle 3, qui définissent le ratio entre fonds propres et capacité de prêt en considérant qu'une ligne de trésorerie est intégralement décaissée au premier jour. Les banques sont donc incitées à prêter des sommes fixes plutôt qu'à ouvrir des lignes de trésorerie.

Sur la péréquation, j'apprécie les propos de M. Mercier, et je regrette que, par le passé, on n'ait pas choisi de faire la péréquation sur le stock, comme nous l'avions demandé. Mais il y a des iniquités flagrantes qui ne nécessitent pas de dispositifs complexes pour être réduites. Les écarts de DGF, par exemple : celle-ci a été calculée à une époque où la réalité était différente. Ou l'application comme critère pour la péréquation du potentiel fiscal, calculé comme si la taxe professionnelle existait encore. Le montant de la péréquation globale sur la part de CVAE des départements est de 50 millions d'euros pour toute la France. Des écarts d'une amplitude de plus de quarante euros par habitant seraient corrigés par des montants atteignant, au maximum, deux euros par habitant ? On se targue de grands mots, mais on reste loin de la justice.

La question des rythmes scolaires, enfin, est importante, et je partage tous les propos tenus par M. Favier. Mais il faut avoir conscience de l'impact de leur modification sur l'organisation du transport scolaire par les départements qui, avec un taux moyen de prise en charge de 90 %, coûte environ dix euros par élève et par jour - qu'il faudrait bien compenser financièrement. Le Président de la République a dit que la réforme pourrait ne pas s'appliquer partout en 2012, mais il suffit qu'une seule école l'applique pour qu'il soit nécessaire de réorganiser les circuits ! Il serait bon d'intégrer la prise en compte de ces réalités dans la réflexion du Gouvernement.

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - En guise de réponse, une proposition : que les intervenants siègent à la commission des finances ! Trêve de plaisanterie, leurs réflexions, qui sont de bon sens et que je partage très largement, dépassent le cadre de ce rapport.

Monsieur Collombat, mon avis budgétaire vise le seul effort financier, qui diffère de l'effort fiscal. L'an prochain, le concours de l'État aux collectivités territoriales représentera environ 100 milliards. En revanche, et je le précise également, il diminuera de 1,5 milliard en 2014 et en 2015.

Monsieur Favier, j'ai parlé d'une égalité des dotations pour 2013 ; ensuite, cela diminuera. Les départements sont les plus touchés ? Cela ne date pas d'aujourd'hui ! Ils font face à des charges sociales de plus en plus lourdes, le RSA et j'en passe ; leurs recettes sont globalement insuffisantes pour équilibrer leurs budgets.

L'Agence de financement ? Effectivement, il y a de quoi s'étonner qu'elle n'existe pas encore. Le Gouvernement avait annoncé sa création pour le dernier trimestre 2012, au plus tard le 1er janvier 2013. Le problème est le suivant : l'État ne souhaite pas en être le garant. En revanche, les collectivités territoriales peuvent lever des fonds obligataires : 44 d'entres elles ont récemment levé 600 millions d'euros.

Les rythmes scolaires ? La déclaration du Président de la République hier constitue une base de travail. Cette réforme n'est pas, à ma connaissance, intégrée au budget.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il faudra donc un amendement !

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - Monsieur Delebarre, il faudrait effectivement évaluer l'impact des décisions sur les collectivités territoriales et leurs investissements et, donc, l'économie française. M. Moscovici a évoqué la mise en place d'un mécanisme spécifique d'aide pour les collectivités territoriales les plus en difficulté qui reposerait sur un principe de solidarité le 8 novembre dernier à Dijon. Il n'a pas prononcé le mot de péréquation. Si l'on ne peut pas en dire davantage sur ce sujet, il ne s'agit pas, en tout état de cause, d'un bruit mais d'une déclaration ministérielle.

Monsieur Mercier, j'approuve...

M. Michel Mercier. - Alors, que faire ?

M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis. - Le dire ! On tient compte seulement du flux, et pas du stock. L'Isère, à une moindre échelle, connaît une situation comparable à celle du Rhône. Cela impose de revoir les critères, qui ne satisfont personne...

M. Michel Mercier. - ...et sont une invention du Sénat !

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux relations avec les collectivités territoriales par le projet de loi de finances pour 2013.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », programme « Fonction publique » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission examine le rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », programme « Fonction publique ».

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Fonction publique » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». - L'année 2012 a été marquée par deux faits majeurs : l'adoption d'un quinzième plan de titularisation des contractuels dans la fonction publique à la suite de la loi du 12 mars 2012, la fin de la règle du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite en vigueur après cinq ans d'application.

Le principe, posé par l'article 6 du projet de loi de programmation des finances publiques, est dorénavant une stabilisation globale des effectifs de l'État et de ses opérateurs durant la période 2012-2017 à la hauteur des emplois autorisés par la loi de finances pour 2012. Point important : le périmètre du plafond d'emplois s'élargit, en 2013, aux autorités indépendantes. Pour les administrations de l'État, il s'établit à 1 915 313 ETPT en 2013. Dans une situation budgétaire dont tout le monde connaît la difficulté, ce nouveau principe suppose, pour renforcer les secteurs prioritaires définis par le Président de la République, un effort accru des autres ministères. Durant cinq ans, 65 000 postes seront créés dans l'enseignement, la sécurité et la justice. Dans le détail, 10 011 postes pour l'enseignement, dont 8 781 à l'éducation nationale, 1 000 dans les universités et 230 pour l'enseignement agricole ; 480 emplois pour la police et la gendarmerie et le même volume pour la justice. En contrepartie, les autres ministères devront réduire leurs effectifs de 2,5% par an. Après cinq années de RGPP, recèlent-ils encore des gisements d'emplois ? Certains sont déjà à la peine... Il faudra évaluer les efforts à l'aune des missions. Ce travail sera facilité par la décision qu'a prise le Gouvernement de lier réforme de l'Etat et acte III de la décentralisation. D'ailleurs, la ministre y a beaucoup insisté lors de son audition : il faut préférer au terme « d'acte III » celui de réforme de l'action publique, qui englobe État et collectivités territoriales.

Stabilité des effectifs, mais aussi stabilité des crédits du programme 148 grâce auxquels la DGAFP finance des actions de formation et des actions sociales interministérielles. Pour être précise, les autorisations d'engagement régressent de 4,37% par rapport à 2012, les crédits de paiement de 3,64%.

En matière de formation, je citerai le bilan encourageant des 27 classes préparatoires intégrées existantes, un dispositif conforté par les résultats des élèves, l'essaimage des classes et des procédures améliorées d'accompagnement et d'aide aux inscrits. Ensuite, un sujet qui passionne notre président, le rétablissement du classement de sortie de l'ENA. Depuis le décret du 4 mai 2012, une commission de suivi, composée de cinq personnalités qualifiées nommées par arrêté du Premier ministre, veille à l'égalité de traitement des élèves par les employeurs. Ceux-ci, après avoir obligatoirement reçu les candidats ayant manifesté un intérêt pour un ou plusieurs des postes proposés, formulent un simple avis, qui est soit favorable soit réservé. Enfin, les élèves exercent leur choix entre les postes offerts, et non plus par corps ou ministère d'affectation.

Les crédits consacrés à l'action sociale interministérielle, malgré une baisse de 6,67% en autorisations d'engagement et de 5,51% en crédits de paiement, devraient suffire au regard de leur sous-consommation habituelle. Celle-ci, avancent les syndicats, s'explique par le manque de publicité sur ces actions. Cela dit, la hausse de 4,21% en autorisations d'engagement et de 5,81% en crédits de paiement l'an dernier résultait principalement de la budgétisation de la prestation rénovée de l'aide ménagère à domicile. Suspendue depuis 2009, cette prestation devrait être réintroduite au cours du 1er semestre 2013.

Les aides que gère la DGAFP complètent l'action sociale de chaque ministère. Parfois, à la marge, vu les montants que certains y consacrent ; je pense surtout à ceux qui sont près des finances...

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est la même chanson pour les primes !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Ces aides recouvrent des prestations individuelles - les chèques-vacances, l'allocation pour la garde d'enfant, l'aide au logement -, des prestations collectives - la réservation de places en crèche et de logements sociaux, la mise aux normes sanitaires de restaurants inter-administratifs jusqu'en 2014 vraisemblablement - ; et, enfin, des allocations pour la diversité afin d'aider des candidats de condition modeste à préparer les concours de la fonction publique de catégories A et B, y compris au sein des classes préparatoires intégrées.

Je propose un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Jean-Jacques Hyest. - Faisons les comptes : les ministères de l'éducation nationale, de la justice et de la sécurité, qui représentent environ 1,45 million d'ETPT, verront leurs effectifs renforcés de 65 000 postes tandis que les autres, qui totalisent seulement 450 000 ETPT, en perdront autant. A-t-on une idée des réductions prévues par ministère non prioritaire ? On parle beaucoup des sous-préfectures, des directions départementales des territoires... Les petites communes ont besoin de leur assistance technique pour l'instruction des permis et de leurs aides pour la voirie. La rationalisation ne doit pas de se faire à leurs dépens.

M. Christophe Béchu. - Quel sera le taux de non remplacement dans les ministères non prioritaires ? Chez moi, dans mon département, on parle de 4 fonctionnaires sur 5. Est-ce exact ? Si cela est vrai, ceux qui dénonçaient hier la règle du 1 sur 2 doivent le dire clairement.

Mme Cécile Cukierman. - Sans surprise, le groupe CRC aura des difficultés à approuver les crédits de cette mission. Celle-ci souffre, d'abord, de l'héritage de la précédente mandature : la volonté de mettre à mal la fonction publique par la RGPP. Peut-on continuer de réduire le nombre d'agents sans dégrader la qualité du service public ? L'accueil du public dans les préfectures est, chaque jour, plus compliqué ; les petites communes doivent se tourner de plus en plus vers les enseignes privées, faute d'avoir les ressources en interne et de pouvoir s'appuyer sur les services de l'État. Bref, nous disons non à ce principe selon lequel on pourrait partager mieux avec peu.

M. Gaëtan Gorce. - Les orateurs de l'opposition feraient bien de tirer les conséquences d'une situation dont ils sont grandement responsables. Comment nous reprocher de diminuer l'emploi public quand nous devons trouver 60 milliards d'économies à cause des politiques qu'ils ont conduites ? Il ne faut pas oublier le passé, sinon on ne voit pas plus loin que le bout de ses chaussures...

Pour le reste, la politique de dialogue et de concertation qu'a adoptée le Gouvernement ne ressemble en rien à la RGPP : il n'y aura pas application mécanique d'une règle. Je souhaite des méthodes innovantes !

Au regard du bilan que l'opposition nous laisse, le silence, du moins la modération, auraient été bienvenus.

M. Christophe Béchu. - M. Gorce aurait dû m'écouter attentivement : mon intervention n'était nullement une mise en cause. Je demandais simplement le taux de réduction par ministère. Faut-il voir dans sa réaction très vive le signe que nos concitoyens sont en train de découvrir le décalage entre les promesses et la réalité ? Vous dénonciez hier la nécessité de réaliser des économies, la règle aveugle de la RGPP ; vous définissez aujourd'hui une règle sans même avoir consulté les ministères pour appliquer une promesse de campagne. Au-delà des mots et de l'habileté rhétorique, que M. Gorce a grande, il faudra bien, tôt ou tard, dire à nos concitoyens que l'État n'a pas les moyens de raser gratis.

J'apprécie la démarche globale consistant à lier modernisation de l'État et décentralisation. Car ce qui compte, en définitive, pour nos concitoyens, c'est le service rendu, qu'il soit rendu par l'État ou les collectivités territoriales. Une utilisation accrue d'internet pourra faire l'objet d'un consensus républicain. Je le répète : j'ai peut-être posé ma question avec gourmandise pour en tirer profit dans les réunions locales mais je n'ai mis personne en cause.

M. Antoine Lefèvre. - Je me garderai de parler du passé pour évoquer le présent et l'avenir. Devant Mmes Lebranchu et Escoffier, que nous avons entendues la semaine dernière, j'ai rappelé, dans le cadre de l'avis budgétaire sur le programme 134, les manques d'effectifs que j'ai relevés dans les DDPP et les DDCSPP à la suite de la RéATE. En 2013, on peut craindre une difficulté à assurer la sécurité alimentaire dans la restauration collective, un domaine qui était du ressort des anciennes DSV. Un nouveau texte sur la consommation est annoncé pour 2013 : attention de ne pas alourdir les missions de ces directions dont les personnels sont déjà insuffisants.

M. René Garrec. - Inutile d'épiloguer sur ce sujet, mais que M. Gorce éprouve la nécessité de nous recadrer est franchement gênant.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - L'effort demandé aux ministères non prioritaires est une réduction de 2,5% par an.

M. Jean-Jacques Hyest. - De manière homogène ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Chaque ministère se voit fixer un plafond d'emplois. A charge pour lui de répartir les postes par mission, entre l'administration centrale et le terrain selon les priorités. Le contrôle de légalité est sanctuarisé. De même que l'ATESAT -  l'assistance technique de l'Etat pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire -, le Président de la République s'y est engagé hier au Congrès des maires. La réforme portant globalement sur l'action publique, il est évident que nous assisterons à des glissements de compétences. Dans le cadre du contrat de confiance, c'est le terme qu'a utilisé M. Hollande, les emplois correspondant aux missions transférées devront passer de l'État aux collectivités territoriales. Nous devrons être vigilants, comme nous l'avons été par le passé. Prenons le transfert de la compétence sur les passeports, cela paraît anecdotique mais il a obligé les communes à embaucher. Ce sujet m'embarrasse d'autant moins que j'ai toujours dénoncé l'aspect mathématique et un peu aveugle de la règle du 1 sur 2.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comme le 2,5%, quoi !

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Laissez-moi finir... Les réductions devront être adaptées aux missions, c'est mon souhait. D'ailleurs, le Gouvernement applique déjà cette méthode puisqu'il donne priorité à l'éducation, la sécurité et la justice. Le contexte économique oblige à faire des choix. Faisons en sorte qu'ils soient les meilleurs possibles pour le service public.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au programme « Fonction publique » par le projet de loi de finances pour 2013.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Justice », programme « justice judiciaire » - Examen du rapport pour avis

Puis, la commission examine le rapport pour avis de Mme Catherine Tasca, sur les crédits affectés à la justice judiciaire et l'accès au droit du projet de loi de finances pour 2013, mission « Justice », programmes « justice judiciaire », « accès au droit et à la justice », « conduite et pilotage de la politique de la justice » et « conseil supérieur de la magistrature ».

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis des crédits affectés à la justice judiciaire et à l'accès du droit. - Les réformes adoptées sous la précédente législature, qui ont fortement affecté les juridictions, pèsent lourdement sur ce budget. En même temps, la garde des sceaux porte un autre projet pour la justice. Signe tangible de ce changement, la priorité donnée à cette mission se traduit par une hausse de ses crédits de 4,3 % en 2013. Je salue cet effort significatif en période de difficultés budgétaires. Je le salue d'autant plus que, contrairement à l'an passé, les services judiciaires profitent autant de l'augmentation que l'administration pénitentiaire : leurs crédits progresseront de 3 %.

La priorité donnée à la justice se décline aussi en créations de postes : 150 pour les magistrats, 17 pour les greffiers en chef, 85 pour les greffiers. Le total, si l'on tient compte des 110 emplois de catégorie C supprimés, est de 142 ETPT. L'accent est légitimement mis sur deux juridictions en grande difficulté : l'instance, avec 50 postes de magistrats et 25 de greffiers, et l'application des peines, qui bénéficie de 70 postes de magistrats et de 12 de greffiers. Les 20 postes restants de magistrats se partagent pour moitié entre l'instruction, où la collégialité est désormais de mise, et les tribunaux pour enfants, qui doivent être présidés par un juge autre que celui qui a renvoyé le mineur devant la juridiction.

Les magistrats bénéficieront de la dernière tranche de la revalorisation indemnitaire prévue dans le cadre de la programmation budgétaire triennale. Les greffiers, eux, devront attendre 2015. Compte tenu de leur dévouement et de l'absence de revalorisation de leur grille indiciaire depuis plusieurs années, le Gouvernement, me semble-t-il, devrait s'engager à une revalorisation au moins partielle dès 2014.

En dépit des efforts du Gouvernement, deux points appellent notre vigilance. D'abord, la dotation pour les frais de justice en hausse de 15 % par rapport à l'an passé. Si la Chancellerie s'engage à apurer par cette augmentation les retards de paiement considérables des juridictions, la dépense reste dynamique. Les recommandations de la Cour des comptes sont à mettre en oeuvre sans tarder. Ensuite, l'aide juridictionnelle. Sur ce front, les nouvelles semblent plutôt bonnes puisque la dépense a baissé en 2012. Cela tient à une surévaluation de la réforme de la garde à vue mais aussi, ce qui est plus grave, à un défaut de disponibilité des avocats. À l'inverse, le produit de la contribution pour l'aide juridique semble moins important que prévu. Cette contribution, dont le Sénat avait voté la suppression l'an dernier, restreint-elle l'accès à la justice ? Les premiers chiffres disponibles le confirment : en 2011, les affaires civiles ont diminué de 7,3 %. La baisse est plus forte pour les contentieux de faible montant : le nombre de demandes d'injonctions de payer a baissé de 13 % entre les premiers semestres 2011 et 2012. La garde des sceaux a pris la sage décision de supprimer cette contribution dans le budget pour 2014. Les travaux de notre mission d'information arriveront à point nommé.

Trois réformes récentes méritaient un examen attentif, à commencer par la nouvelle organisation budgétaire des cours d'appel. Si elle n'a pas fait beaucoup de bruit, certains y voient une réforme rampante des cours d'appel ; je l'ai constaté à Dijon et à Montpellier où je me suis rendue. De la création d'un corps de fonctionnaires des greffes dans les années 1960 à l'attribution aux présidents de cours d'appel de la qualité d'ordonnateur secondaire en 2005, l'indépendance juridictionnelle allait jusqu'à présent de pair avec l'autonomie budgétaire. Puis, l'on a élevé, pour faciliter la mutualisation de certaines ressources, 14 cours d'appel au statut de budget opérationnel de programme interrégional et limité 23 autres cours d'appel au statut « d'unité opérationnelle ». Concrètement, c'était placer les secondes sous la tutelle des premières. Comment comprendre que Toulouse préside aux destinées budgétaires de Montpellier ? En tout cas, à Montpellier, on ne le comprend pas... La carte des BOP interrégionaux, parce qu'elle est calquée sur celle des plateformes interrégionales et, partant, de l'administration pénitentiaire, ne présente aucune cohérence avec l'activité juridictionnelle : Nîmes relève ainsi de Toulouse, Poitiers de Bordeaux, Orléans et Reims de Dijon. La ministre, dès son arrivée, a pris des mesures conservatoires pour garantir aux juridictions une marge d'autonomie budgétaire. En toute hypothèse, il faudra revenir sur ce dossier dans le cadre d'une véritable réforme des cours d'appel.

À considérer les exemples de Toulouse et de Dijon, la réforme des citoyens assesseurs est peu concluante : une procédure de sélection des candidats lourde et complexe, la charge importante que représente l'accueil des citoyens assesseurs dans les juridictions, l'allongement des délais d'audience - parfois le double ! - au détriment des justiciables, une procédure inadaptée au tribunal d'application des peines qui demande des compétences techniques particulières et, enfin, son coût d'au moins 35 millions en année pleine si elle était généralisée. Certes, l'expérience est très enrichissante pour les 534 citoyens assesseurs qui ont siégé au premier semestre 2012, mais ce bénéfice personnel vaut-il les inconvénients soulignés ? Surtout, la participation des citoyens, parce qu'elle est trop brève, ne peut pas être capitalisée. Réfléchissons à une autre façon d'associer les citoyens à la justice.

Enfin, la réforme de la scolarité des greffiers. L'ENG doit faire face à une augmentation très notable de son plan de charge qui correspond aux importants recrutements décidés les années passées. Les métiers du greffe évoluent : les directeurs s'apparentent de plus en plus à des gestionnaires soumis à une logique de performance, les greffiers, doivent s'adapter à la mutation des outils et développer des compétences d'encadrement intermédiaire. En outre, il faut tenir compte de l'élévation significative de leur niveau : recrutés à BAC +2, ils ont la plupart du temps BAC+4 ou +5. La réforme articule plus finement formation initiale à l'ENG, formation continue obligatoire dans les cinq ans après l'école et formation continue facultative. La question-clé est celle des stages, en particulier du dernier. Ce stage de pré-affectation dans le poste choisi par le stagiaire, d'une durée de six mois, représente un tiers de la scolarité à l'école. Le risque est de voir les stagiaires utilisés comme titulaires sans encadrement approprié. Pour s'en prémunir, plusieurs pistes sont envisageables : réduire la durée du stage ou supprimer la faculté d'instrumenter à l'égal des titulaires que le Conseil d'État a reconnue aux stagiaires.

Ce budget va dans le bon sens, un plan triennal consolide l'augmentation des crédits de la justice. Je propose de lui donner un avis favorable.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je ferai bientôt des propositions pour associer notre commission aux travaux sur la réforme des cours d'appel.

M. Jean-Pierre Michel. - Merci à Mme Tasca pour son excellent rapport. La grande question est : où va-t-on ? Que souhaite Mme Taubira ? Tout l'ouvrage est à remettre sur le métier ! Personne ne comprend plus rien à la répartition du contentieux entre le tribunal d'instance et celui de grande instance. Prenons le droit familial : le premier s'occupe de la tutelle des mineurs, le deuxième de l'autorité parentale ! Il faut certainement les fusionner en un tribunal de première instance. Même chose pour la procédure pénale : M. Lecerf et moi-même avons esquissé des pistes d'adaptation dans un récent rapport, des pistes qui diffèrent des méthodes abruptes dont on avait le secret durant le précédent quinquennat. La garde des sceaux nous dira sa position en répondant aux amendements de M. Mézard en fin de semaine. Idem pour la justice des mineurs.

Sur le budget lui-même, il n'est pas raisonnable de revaloriser le traitement des magistrats et non celui des greffiers. Les 35 millions d'euros budgétés pour les citoyens assesseurs s'imputent-ils sur les frais de justice ?

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. - Il s'agit du coût global de l'opération, incluant la contribution des magistrats et des fonctionnaires.

M. Jean-Pierre Michel. - Une part de cette somme est donc bien constituée de frais de justice. Soyons clairs : les frais de justice ne doivent pas entraver la liberté des juges. Or l'insuffisance de crédits a de lourdes conséquences : par exemple, on réalise moins d'expertises... L'application de la LOLF à la justice mériterait donc des aménagements. Si mon groupe votera ce budget qui a été sanctuarisé, nous poserons plusieurs questions à la garde des sceaux.

M. Michel Mercier. - Le gouvernement actuel poursuit l'action du précédent ; l'augmentation du budget de la justice de 4 % est exactement identique à celle de l'an dernier et je m'en félicite. Je ne partage pas l'activisme de Jean-Pierre Michel : vouloir tout faire, c'est la plus sûre façon de ne rien faire ! Les deux dernières promotions de l'école nationale de la magistrature (ENM) n'ont jamais été aussi nombreuses et j'espère que nous continuerons dans cette voie. Les ministres se succèdent mais l'État demeure.

Les greffes d'aujourd'hui ne sont plus ceux d'hier, d'où mon souhait de raccourcir leur formation. Le Conseil d'État a admis que les stagiaires pouvaient déjà instrumenter ; étant titulaires d'un ou deux masters, ils ont moins besoin d'être formés en droit qu'en informatique.

La réduction du nombre de gardes à vue confirme le bien fondé de la réforme intervenue en la matière. Je ne peux laisser dire que cette diminution est due à la réforme de la carte judiciaire car les gardés à vues sont davantage dans les gendarmeries que dans les tribunaux ! Comme Jean-Pierre Michel, je suis favorable à la fusion des juridictions des tribunaux d'instance et de grande instance.

Nous admettons tous que l'instauration des citoyens assesseurs est une très bonne réforme, même si elle nécessite sans doute de prendre davantage de temps. Tel procureur y était hostile au départ, mais favorable à l'arrivée !

Retenir l'avis des premiers présidents dans la réforme des cours d'appel était une façon pour moi de respecter l'indépendance de la justice car, à la différence des procureurs généraux, ils ne sont pas nommés par le ministre. Si l'on souhaite désormais moins respecter cette indépendance, il faudra prendre ses responsabilités. Madame le rapporteur évoque les cours de Montpellier ou de Toulouse mais elle aurait pu citer Agen...

M. Jean-Pierre Michel. - ... ou Chambéry !

M. Michel Mercier. - Ou Bourges, Monsieur Michel ! La commission des lois du Sénat pourrait être un lieu de consensus sur un sujet aussi essentiel.

M. Jean-Pierre Michel. - Il y a quarante ans qu'on en parle !

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je partage les conclusions de cet excellent rapport. L'évolution de l'aide juridictionnelle et des frais de justice constatée ces dernières années a effectivement joué un rôle dissuasif, situation d'autant plus inacceptable qu'elle touche nos concitoyens les plus en difficulté. Je ne peux donc que louer l'effort budgétaire réalisé.

Nous avons procédé à une réforme de la garde à vue, imposée notamment par la Cour européenne des droits de l'homme, sans que les moyens suivent, d'où la désaffection des avocats pour assister les personnes gardées à vue.

Si les cours d'appels de l'hexagone ont au moins la chance de bénéficier de l'autonomie budgétaire, il s'agit dans mon département d'une chambre détachée de la cour d'appel de Saint-Denis. Ce système a été mis en place l'année même où la chambre détachée de la Guyane était supprimée car son manque d'autonomie financière, mais aussi administrative, l'empêchait de fonctionner. La personne qui doit décider de la politique pénale à Mamoudzou se trouve à 1 500 kilomètres et ne dispose d'aucune connaissance du terrain !

Nous nous félicitons de l'effort budgétaire réalisé et nous souhaitons sa poursuite dans les années à venir.

Mme Cécile Cukierman. - Nous nous félicitons de l'évolution budgétaire proposée en regrettant toutefois qu'elle implique des contreparties dans d'autres politiques de l'État, pourtant toutes aussi prioritaires.

Par rapport aux magistrats, les greffiers ont le sentiment d'être traités de façon discriminante. Il nous faut leur apporter des réponses à la fois en termes de revalorisation financière mais aussi quant à la place de ce métier dans l'ensemble de l'appareil judicaire.

Si la question de la réforme de la carte judicaire n'est pas liée à celle de la garde à vue, l'éloignement des juridictions peut en revanche engendrer des coûts et rendre plus difficile l'accès à la justice. Les réformes à venir devront prendre en compte ces considérations, de même que les questions d'efficacité. Elles devront aussi envisager la justice comme un service public tourné vers les citoyens. Ces observations sont valables pour les deux autres rapports sur la mission.

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. - Jean-Pierre Michel a raison : si tout n'est pas à refaire, beaucoup est à revoir dans l'organisation de la justice, depuis fort longtemps et en raison de réformes récentes qui ont perturbé le fonctionnement des juridictions.

Où va Madame Taubira ? Arrivée en pleine préparation du budget, elle n'avait pas la possibilité de résoudre immédiatement toutes les questions. Cependant, elle est très déterminée à conduire, après les consultations qu'elle engage de façon systématique, un certain nombre de réformes de fond auxquelles le Sénat sera très attentif.

Les frais de justice représentent 9 des 35 millions d'euros de dépenses liés à la généralisation éventuelle des citoyens assesseurs. De manière générale, la dotation budgétaire pour les frais augmente de 15 %, soit 60 millions en 2013. Est-ce que cela suffira ? La Chancellerie estime que c'est le cas.

L'augmentation de cette année, dont M. Mercier souhaite qu'elle se poursuive, n'est pas identique à celle de l'année précédente, qui avait surtout bénéficié à l'administration pénitentiaire. Le présent budget exprime une volonté de rééquilibrage.

Je vois bien que mes propos sur la garde à vue vous ont choqués...

M. Michel Mercier. - Non, moins il y a de gardes à vue, mieux c'est !

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. - Le lien entre la disponibilité des avocats et la réforme de la carte judicaire vient d'être très bien expliqué par Madame Cukierman.

M. Michel Mercier. - Ce ne sont pas les tribunaux qui se déplacent, ce sont les avocats !

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. - Certains avocats ont dû déménager après la fermeture des tribunaux ; leur pratique professionnelle en a été compliquée.

La réforme des cours d'appel a donné lieu à un désaccord entre les procureurs généraux et les premiers présidents et, pour des raisons qui m'échappent, ces derniers l'ont emporté. Toutefois, même parmi eux, cette réforme est aujourd'hui sujette à des interrogations et à des critiques ; c'est l'un des grands dossiers que nous aurons à traiter.

M. Mohamed Soilihi a rappelé les effets dissuasifs de la contribution pour l'aide juridictionnelle, dont la garde des sceaux nous a indiqué qu'elle disparaîtrait l'an prochain.

L'autonomie budgétaire des cours d'appel étant partie intégrante de leur indépendance, la pratique des chambres détachées à grande distance pose donc aussi problème en termes d'autonomie de la justice.

Madame Cukierman, mon rapport revient largement sur le problème des greffiers. J'ai indiqué à la garde des sceaux que la mesure indemnitaire en faveur des seuls magistrats était vécue comme un très mauvais signal, presque un élément de lutte des classes, à l'intérieur des juridictions pour lesquelles les greffiers donnent énormément et depuis des années. Dans le débat qui vient, nous ferons valoir qu'une réponse doit être apportée dès 2014 : il n'est pas pensable de leur dire qu'ils devront attendre 2015 !

M. Michel Mercier. - J'habite un petit village, situé à 50 kilomètres du TGI qui n'a pas bougé et à 20 kilomètres de celui du département voisin. Si vous voulez faciliter les choses, il faut créer des barreaux de cours. Vous résoudrez ainsi une grande partie du problème des déplacements des avocats.

J'ai choisi la position des premiers présidents -nommés pas le CSM- plutôt que celle des procureurs généraux -qui étaient nommés par moi -, de façon à mieux respecter l'indépendance de la justice. Je sais très bien que cela pose des problèmes de perte d'autonomie. Cette décision a été prise à un moment où étaient envisagées des plateformes plaçant dans la même position magistrats et non magistrats.

Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. - Contre-feu au projet de plates-formes interrégionales, la proposition des premiers présidents n'avait pas été suffisamment réfléchie. De toute façon, la réforme de la procédure de nomination devrait supprimer l'argument qui vous avait guidé dans ce choix.

M. Michel Mercier. - J'ai toujours suivi l'avis du CSM et vous le savez bien !

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits affectés à la justice judiciaire et à l'accès du droit au sein de la mission « Justice ».

Questions diverses

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Mme Jacqueline Gourault devant s'absenter pour des raisons de santé, elle m'a proposé la candidature de M. Yves Détraigne en qualité de rapporteur suppléant sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales dont la poursuite de l'examen en séance publique est prévue le mercredi 12 décembre.

Il en est ainsi décidé.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Puisque je dois accompagner le président du Sénat en Tunisie la semaine prochaine en qualité de président du groupe d'amitié avec ce pays, les réunions de la commission seront présidées par Jean-Pierre Michel.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Justice », programme « Administration pénitentiaire » - Examen du rapport pour avis

Puis, la commission examine le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur le projet de loi de finances pour 2013 (mission « Justice », programme « Administration pénitentiaire »).

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis des crédits affectés au programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ». - Le budget de l'administration pénitentiaire marque des inflexions plutôt qu'une rupture évidente par rapport aux budgets précédents. Il connait une augmentation de 6% des crédits de paiement et des moyens de fonctionnement mieux ajustés aux dépenses constatées.

Toutefois, la priorité donnée aux aménagements de peine dans la continuité des orientations de la loi pénitentiaire ne trouve pas de traduction concrète, l'effort de création des emplois de conseillers d'insertion et de probation (CIP) demeurant décevant. Ensuite, le gouvernement a renoncé à porter à 80 000 le nombre de places de détention à l'horizon 2017. Si votre commission s'était interrogée sur cet objectif, la remise en cause du nouveau programme immobilier  laisse cependant place à de nombreuses incertitudes sur les rénovations et les constructions à venir. Enfin, l'administration pénitentiaire et l'ensemble des acteurs ont besoin aujourd'hui d'un projet de nature à mobiliser les énergies et les volontés.

Les principes posés par la loi pénitentiaire ont, pour l'essentiel, conservé toute leur actualité. Pourtant, la dynamique des changements engagés avec cette loi s'est ralentie et, parfois, enrayée.

Certains indicateurs de performance ont été redéfinis dans le sens des souhaits exprimés par votre rapporteur l'an dernier. Alors que le nombre de détenus par cellule ne distinguait pas les maisons d'arrêt - où la surpopulation est permanente - des établissements pour peine, un nouvel indicateur porte spécifiquement sur les taux d'occupation des maisons d'arrêt. A contrario, alors que j'avais indiqué l'an passé que la sécurité des établissements devrait s'apprécier à l'aune du nombre d'incidents affectant non seulement les personnels mais aussi les personnes détenues, tel n'est pas le cas et les arguments qui nous sont opposés ne sont pas convaincants.

On peut en outre regretter le manque d'ambition des prévisions retenues pour plusieurs indicateurs. Le taux de personnes détenues supposées bénéficier d'une activité rémunérée n'a ainsi cessé d'être revu à la baisse. Dés lors, quid de l'obligation d'activité posée par la loi ?

Les marges de manoeuvre sont étroites. Le programme « Administration pénitentiaire » représente 41,5 % des crédits de la mission « Justice », soit une dotation en crédits de paiement de 3,2 milliards d'euros. L'évolution des crédits est largement déterminée par les créations d'emplois liées à l'ouverture des nouveaux établissements, ainsi que par les charges contractuelles dues aux partenaires privés pour les établissements en gestion déléguée.

Le plafond d'autorisations d'emplois pour 2013 s'élève à 35 700 ETPT contre 35 511 en 2012. Cette progression correspond à l'extension en année pleine de 74 ETPT décidée en 2012 et à la création de 165 ETPT. M. Henri Masse, directeur d'administration pénitentiaire, nous a indiqué que les crédits avaient été obtenus par la création de 715 emplois sur trois ans, complétés par des redéploiements, soit au total 787 emplois pour assurer l'ouverture des nouveaux établissements et 288 emplois pour accompagner les actions d'insertion et de probation.

L'organigramme des établissements est souvent sous-dimensionné au regard de la surpopulation carcérale et l'effectif réel des surveillants ne correspond pas à celui inscrit dans l'organigramme. Le transfert des missions d'extraction judiciaire s'avère extrêmement complexe et les créations d'emplois liés à l'insertion ou à la prévention de la récidive se limitent à 63. Est-ce à la mesure d'une politique ambitieuse d'aménagement des peines ? D'une façon générale toutefois, la situation des personnels a été améliorée, à l'exception des personnels de direction dont certains quittent cette administration.

Saluons un effort de sincérité du budget, ce qui n'empêche pas une double inquiétude : d'une part, l'enveloppe consacrée à la lutte contre l'indigence est ramenée de 4,8 millions d'euros à 2,8 millions d'euros  et, d'autre part, la subvention accordée à l'école nationale d'administration pénitentiaire (ENAP) passe de 27,4 à 25,6 millions d'euros.

Autre aspect du programme, la lutte contre la surpopulation carcérale. Au 1er octobre 2012, le nombre de personnes écrouées détenues s'élevait à 66 704, soit 4 % de plus que l'an dernier. Au 1er septembre 2012, les établissements pénitentiaires disposaient de 57 385 places opérationnelles. Le nombre d'établissements présentant une densité supérieure à 120, 150 et même 200 % a augmenté depuis 2010. Toutefois, les situations étant très disparates selon les catégories d'établissements, le taux d'occupation moyen de 115 % n'est pas un indicateur pertinent. Aussi, convient-il sans doute de ne retenir que le nombre de détenus en surnombre calculé à partir des établissements surpeuplés. Face à cette pression, les réponses ont jusqu'à présent combiné augmentation des capacités de détention et aménagement des peines.

Le programme immobilier a aussi été profondément revu. Si le programme Perben, décidé par la loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) en 2002 prévoyant la création de 13 200 et la fermeture de 2 485 places sera totalement réalisé en 2015, celui qui aurait dû prendre son relais sera profondément révisé. La France, qui devait en 2017 être dotée de 70 400 places, réparties en 62 500 cellules, disposera en fait de 61 303 places pour 52 490 cellules. Les modalités de financement, notamment liées aux partenariats public-privé (PPP), sont également remises en cause. Il est indispensable de revoir la taille de l'architecture des établissements pénitentiaires, tout en étant conscient que le coût de construction d'une cellule est inversement proportionnel à la capacité de la prison.

L'aménagement des peines constituant une alternative efficace et économique à l'accroissement des capacités de détention, les personnes condamnées à une peine inférieure à un an représentaient, au 1er janvier 2012, 36 % de la population sous écrou. La loi pénitentiaire a créé un cadre juridique très favorable à cette solution : désormais, en matière correctionnelle et hors condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement ne peut être prononcée qu'en dernier recours. Lorsque c'est le cas, la peine doit faire l'objet d'un aménagement si la personnalité et la situation du condamné le permettent. Cependant, hormis le bracelet électronique qui s'est considérablement développé ces dernières années, les autres mesures d'aménagement, telles que la liberté conditionnelle, la semi-liberté ou le placement à l'extérieur, stagnent ou hélas se réduisent. L'objectif affiché de Mme Taubira d'un doublement du nombre des 8 000 placements sous surveillance électronique (PSE) laisse perplexe car cette solution fait trop rarement l'objet d'un accompagnement socio-éducatif. De même qu'une politique pénitentiaire ne se limite pas à l'augmentation du nombre de places, la politique d'aménagement ne saurait consister en une simple multiplication des bracelets. Des effectifs de conseillers d'insertion et de probation (CIP) demeurent insuffisants. Alors que l'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque CIP, ce ratio était de 88,4 au 1er janvier 2011. Enfin, si la lutte contre la récidive passe par le développement des aménagements, elle implique une évaluation de la dangerosité pendant la détention. C'est notamment à l'initiative de votre rapporteur que le champ de cette évaluation a été progressivement élargi, conduisant à multiplier les centres nationaux d'évaluation et à renforcer leur rôle. Au centre de Fresnes, se sont ajoutés ceux de Réau et de Lille Sequedin.

Les conditions de détention font l'objet d'un bilan très contrasté. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, observe que l'érosion des moyens de l'administration pénitentiaire entraîne une détérioration des conditions de détention. Les détenus sont amenés à cantiner des produits qui leur étaient auparavant fournis. Le progrès qu'a représenté la fixation à 8 euros par mois de l'accès à la télévision a entraîné des difficultés financières pour nombre d'associations culturelles qui vivaient du bénéfice réalisé grâce à ce service. La mise en cause de la responsabilité de l'Etat en raison des conditions de détention a connu une forte hausse, passant de moins de 50 000 euros pour la période 2007-2009 à 323 000 euros en 2011. Cette même année, 775 agressions physiques touchant 1016 membres du personnel ont été recensées, s'accompagnant d'une augmentation de leur taux de violence. Les agressions contre les détenus - 8 365 - ont crû de 7% et le nombre de suicides reste élevé (123 en 2011). La croissance des suicides chez les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine pose la question du caractère insupportable du bracelet électronique pour certains détenus.

L'indispensable renforcement de la sécurité des personnes au sein des établissements renvoie en premier lieu à la question des fouilles. La sécurité des personnes constitue le premier argument avancé par les personnels en faveur de la pratique systématique des fouilles intégrales, en contradiction avec les principes de la loi pénitentiaire. En effet, les principes de nécessité et de proportionnalité ne sauraient être oubliés. Il convient notamment de multiplier les portiques à ondes millimétriques qui existent déjà à Lannemezan ou à Saint-Maur. Les 600 000 euros prévus dans le PLF 2013 permettant de financer 4 portiques : à ce rythme, il faudra sans doute tout le troisième millénaire pour équiper nos établissements... Les projections réalisées de l'extérieur vers la prison constituent un phénomène très préoccupant. Au cours du week-end précédent notre visite du centre pénitentiaire d'Avignon, pas moins de 108 colis introduits de cette façon avaient été retrouvés par les surveillants. Contre le trafic florissant de téléphones portables, l'administration pourrait développer les brouillages et faciliter l'accès aux points Phone.

Autre préoccupation, la lutte contre l'islamisme radical passe par la présence renforcée d'aumôniers musulmans suffisamment formés. Il s'agit de favoriser une pratique religieuse apaisée et l'éviction des imams autoproclamés. Quant à la prise en charge sanitaire des personnes détenues, elle a progressé notamment par la mise en place des unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) pour les soins somatiques et des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) pour les soins psychiatriques.

La mobilisation est insuffisante en faveur de l'activité des détenus, qui est pourtant l'un des objectifs de la loi pénitentiaire. En 2011, 24 934 personnes détenues ont eu une activité rémunérée, soit un taux de 39%, demeuré stable. Comment mieux faire ? Sans doute par le développement des activités de la régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP), la multiplication des initiatives de l'administration pénitentiaire en complément des activités gérées par le secteur privé, ainsi qu'avec un peu d'imagination. Par exemple, à Douai, les détenus sont formés au tri sélectif des déchets, ce qui bénéficie à la prison et leur assure un emploi à la sortie pendant une durée minimale de six mois. Il conviendrait aussi de donner, comme je l'avais demandé, la priorité aux productions pénitentiaires dans les marchés publics et pour le moins hâter l'implantation de structures d'insertion par l'activité économique, sujet sur lequel les décrets d'application sont toujours en attente. Si la loi pénitentiaire avait prévu de remplacer la rémunération à la pièce par l'instauration d'un taux horaire minimum fixé par décret, cette mesure rencontre de vives réticences car elle risque d'évincer les détenus les plus fragiles.

Les possibilités d'intervention des régions doivent être élargies. Si en 2011, le nombre des détenus ayant bénéficié d'une formation professionnelle - 25 437 - a crû de 6,5 % par rapport à l'année précédente, les budgets consacrés à la formation n'ont cessé de se contracter. La décentralisation des actions de formation, envisagée par la loi pénitentiaire, bute sur la nécessité d'indemniser les partenaires privés délégataires de ces activités. Ce problème ayant conduit les régions Provence-Alpes-Côte-D'azur et Nord-Pas-de-Calais à renoncer à ce transfert, la solution doit passer par une modification des contrats des délégataires.

Je recommande un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ».

Mme Hélène Lipietz. - Puisque nous avons du mal à trouver du travail pour les prisonniers, l'Etat pourrait donner l'exemple. Lorsque j'ai suggéré que le kiosque de souvenirs du Sénat achète de magnifiques calepins réalisés par le centre de détention de Melun, la première réponse qui m'a été faite a été pour mettre en doute leurs qualités. N'y a-t-il pas moyen de titiller nos administrations afin qu'elles pensent en priorité à nos prisonniers ?

Est-il prévu un développement des centres de semi-liberté, dont on sait qu'ils limitent les risques de récidive ?

M. Jean-Pierre Michel. - Merci pour ce rapport fait par l'un des meilleurs connaisseurs de la situation. Je voterai ces crédits avec une réserve : que la loi pénitentiaire soit appliquée. Cela implique que les courtes peines soient aménagées. Il ne s'agit pas ici de bracelets électroniques mais de disposer de moyens pour assurer les contrôles, ainsi que d'agir en faveur des associations et de l'environnement socio-éducatif des personnes condamnées. Autre exigence : l'absence de fouille qui suppose que le ministère s'équipe en portiques.

M. Félix Desplan. - En Guadeloupe, la maison d'arrêt de Basse-Terre, ancien couvent pour lequel on parle de rénovation depuis des années, est vraiment « une honte pour la République ». Quant au centre pénitentiaire de Baie-Mahault, quoique plus récent, il rencontre des problèmes d'espace et permet des évasions. Tout en étant un peu déçu, je comprends que la ministre n'ait pas pu agir dès son arrivée. Mais nous devrons être très vigilants l'an prochain sur la rénovation des prisons qui en ont besoin. Sous cette réserve, je voterai les crédits.

Mme Jacqueline Gourault. - Merci au rapporteur dont j'ai, comme à chaque fois, apprécié la clarté sur ce sujet. Je voterai les crédits.

Mme Catherine Tasca. - Pour combler l'important besoin de rattrapage du budget de la justice, il nous faut inciter le gouvernement à renouveler son effort d'année en année. Il est clair que sans programme pluriannuel, nous ne comblerons pas les retards accumulés.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - Je suis intégralement d'accord avec les propos de M. Michel. Madame Lipietz, un simple effort d'imagination pourrait inciter l'ensemble des collectivités publiques à acheter les productions des détenus. La RIEP a produit des armoires ou des tables remarquables qui pourraient être acquises par des écoles. Pourquoi ne le font-elles pas ? Pourquoi se limiter à la fourniture des chaussures et des uniformes du personnel pénitentiaire ? C'est une des raisons de mon souhait d'instaurer une préférence en faveur de ces productions. Certes, le service de l'emploi pénitentiaire étant dépourvue de personnalité morale, l'Etat peut sans difficulté s'acheter à lui-même mais il n'y a pas que l'Etat. Je pense bien sûr aux collectivités locales. En matière de semi-liberté, des projets existent à Chambéry, à Bourg-en-Bresse, à Bois-d'Arcy, à Nanterre, à Orléans, à Rennes, à Riom et à Beauvais. Il faudra que cette intention se traduise par un effort concret et que les centres soient plus près de l'emploi, c'est à dire des agglomérations.

En Guadeloupe, les projets en cours ne sont pas annulés, mais différés : il s'agit des extensions de 180 places à Basse-Terre et de 150 à 250 places à Baie-Mahault.

Les services pénitentiaires ont fourni des efforts financiers depuis très longtemps, tous les moyens nouveaux étant mobilisés sur un seul objectif : la construction de nouvelles prisons et l'embauche du personnel de surveillance indispensable à leur fonctionnement. Il est temps d'arrêter la construction de nouvelles prisons. Nous avons atteint un ratio de 100 places de prison pour 100 000 habitants, ce qui nous situe dans une honnête moyenne européenne. La Grande Bretagne en a beaucoup plus, les Etats-Unis davantage encore - cela confine à la folie ! - l'Allemagne et les pays nordiques en ont moins qu'en France. Nous devons mettre l'accent sur les alternatives, sur l'innovation et il faut y mettre les moyens, en finançant les associations, en embauchant des conseillers d'insertion et de probation. Les problèmes budgétaires sont tels aujourd'hui que si nous n'arrêtons pas de construire des places de prison, nous ne pourrons fournir aucun autre effort. J'approuve, à titre personnel, au contraire du rapporteur à l'Assemblée nationale, ce retour à la logique de la loi pénitentiaire.

Mme Esther Benbassa et M. Jean-Pierre Michel. - Bravo !

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits.

Loi de finances pour 2013 - Mission « Justice », programme « protection judiciaire de la jeunesse » - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission examine le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur le projet de loi de finances pour 2013, mission « Justice », programme « protection judiciaire de la jeunesse ».

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du programme « protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ». - Comme chaque année, l'examen des crédits du programme n°182 nous offre l'occasion de dresser un bilan de l'action des pouvoirs publics en matière de justice des mineurs.

Ce budget 2013 est un budget de rupture : les crédits et les postes augmentent. De 2008 à 2011, les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) avaient diminué de façon continue : - 6% sur l'ensemble de cette période. La légère hausse de 2012 était uniquement destinée à financer la transformation de 20 foyers classiques en centres éducatifs fermés (CEF). Sur la période 2008-2012, la PJJ a perdu 556 emplois.

La PJJ a réussi à faire face à ces diminutions en recentrant son activité sur le pénal : depuis 2008, elle a progressivement cessé d'intervenir dans le domaine de la protection de l'enfance en danger (sauf en matière d'investigations), tout en restructurant ses services et en fermant des unités qui étaient trop petites ou inadaptées. Elle a créé neuf directions interrégionales, correspondant aux circonscriptions de l'administration pénitentiaire, et 54 directions territoriales.

En 2013, l'étau se desserre un peu : les crédits augmenteront de 1,09% en autorisations d'engagement et de 2,41% en crédits de paiement, ce qui nous amène aux alentours de 800 millions d'euros. Par ailleurs, le plafond d'emplois augmente de 205 ETP (équivalents temps plein), ce qui se traduira par la création effective de 75 emplois. L'ensemble des acteurs de la justice des mineurs s'en félicitent.

Ce budget marque aussi une rupture dans les priorités. Nous en avons déjà parlé : entre 2002 et 2012, l'accent a été mis sur la prise en charge des mineurs délinquants les plus difficiles, avec la mise en place des CEF et l'intervention d'éducateurs en prison, notamment dans les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM). Ce type de prise en charge est positif, comme l'ont souligné l'année dernière nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, mais coûteux. Notre commission s'était inquiétée des conséquences de l'accroissement de ces dispositifs au détriment des autres modes de prise en charge - les foyers classiques et le milieu ouvert en particulier.

Ce projet de budget propose un rééquilibrage.

Il ne remet pas en cause les CEF, ni l'intervention des éducateurs en prison. Quatre nouveaux CEF seront ouverts en 2013, après trois ouvertures cette année (ce qui porte à sept sur vingt le nombre de foyers transformés en CEF dans le cadre du projet lancé par le précédent Gouvernement). Mais un gel des nouvelles transformations a été annoncé, dans l'attente d'une évaluation du dispositif et de la nécessité de trouver un moyen de ne pas développer les CEF au détriment des autres solutions de placement.

Il met par ailleurs l'accent sur les services de milieu ouvert, en proposant d'affecter 178 emplois à cette fonction dans les territoires les plus sollicités, à la suite de l'effort entamé l'année dernière par le précédent Gouvernement. Le but est de ramener les délais de prise en charge de 13 jours à 5 jours rapidement, comme l'obligera à partir de janvier 2014 la loi sur l'exécution des peines du 27 mars 2012.

Enfin, il agit en faveur des familles d'accueil, dont l'indemnité passera de 31 à 36 euros par jour. Ce mode de prise en charge est adapté à certains mineurs délinquants et permet de stabiliser leur situation. Le but du Gouvernement est d'augmenter le nombre de familles d'accueil de 350 en 2012 à 450 l'année prochaine. C'est très positif.

J'en viens au secteur associatif habilité, partenaire ancien et reconnu pour la PJJ. Environ un tiers de son budget, soit 240 millions d'euros, lui est attribué. Les associations proposent une diversité de modes de prise en charge. Certaines d'entre elles sont habilitées à la fois par l'État, au titre de l'ordonnance de 1945, et par les conseils généraux au titre de la protection de l'enfance en danger.

Elles ont parfois joué un rôle moteur dans la mise en place de solutions éducatives nouvelles : la mesure de réparation pénale, les centres éducatifs renforcés (CER), les CEF, que le secteur associatif a été le premier à développer.

L'État habilite et contrôle les associations. Mais il s'investit trop peu dans la formation des personnels. Un effort devrait être accompli, pour permettre aux agents du secteur associatif habilité d'avoir accès aux formations proposées par l'Ecole nationale de la protection judiciaire de la jeunesse (ENPJJ).

Cette année encore, le secteur associatif habilité est mis à contribution. Les crédits qui lui sont réservés diminuent de façon continue depuis 2008. C'est en partie la conséquence du recentrage de la PJJ sur le pénal, mais pas seulement. Comme dans le secteur public, une pression à la baisse est exercée sur les coûts de fonctionnement des associations. Celles-ci s'inquiètent notamment de la nouvelle « mesure judiciaire d'investigation éducative », qui leur fait perdre des postes et risque de diminuer la qualité des investigations.

En outre, la PJJ a tendance à faire exécuter de plus en plus « en interne », par ses propres services, des mesures qu'elle faisait exécuter auparavant par les associations, comme les investigations ou réparations pénales par exemple.

Enfin, la décision d'imputer le financement du « service citoyen » en établissement public d'insertion de la défense (EPIDe) créé par la loi Ciotti, soit deux millions d'euros, sur les crédits du secteur associatif, est inopportune.

Il me paraît légitime que les associations prennent leur part dans les efforts de maîtrise des dépenses publiques, mais le Gouvernement devrait veiller à ne pas déstabiliser certaines associations qui sont déjà fragiles. Sa décision de réserver 10 millions d'euros pour résorber les arriérés de paiement de l'État à l'égard des associations est bonne, mais elle ne sera pas suffisante pour résorber totalement les arriérés de paiement - qui atteignent près de 40 millions d'euros en 2012. Les mesures budgétaires ne devraient pas avoir pour effet de diminuer la qualité de la prise en charge. J'attirerai l'attention de Mme le garde des Sceaux sur ce point en séance publique.

Les juridictions pour mineurs font face à de nombreuses évolutions.

L'activité pénale des juges des enfants est en plein bouleversement. Les parquets jouent un rôle de plus en plus important chaque année : près de 58% des mineurs délinquants font l'objet d'une mesure alternative aux poursuites en 2011, contre 41% en 2004. Les procédures rapides de convocation et de jugement sont de plus en plus utilisées.

Les juges des enfants seront obligés d'appliquer la loi tirant les conséquences de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) du 8 juillet 2011 à partir du 1er janvier 2013 : il sera alors interdit à un juge des enfants qui a instruit une affaire de présider le tribunal pour enfants chargé de juger cette même affaire. La mise en oeuvre de cette décision soulève de nombreuses difficultés, particulièrement dans les 34 juridictions où il n'y a qu'un seul juge des enfants. La mutualisation entre juges d'une même cour d'appel va poser des problèmes et engendrer des coûts supplémentaires. Je me félicite que le projet de budget créée dix nouveaux postes de juges des enfants, mais cela ne suffira pas. Un fonctionnement en binômes pourrait être mis en place, la Chancellerie y réfléchit dans le cadre d'un groupe de travail. Il faudra évaluer rapidement cette situation et, si nécessaire, modifier la loi rédigée en décembre 2011, dans le respect des principes de l'ordonnance de 1945 et de la décision du Conseil constitutionnel.

Le tribunal correctionnel pour mineurs  juge depuis le 1er janvier 2012 des récidivistes de plus de 16 ans ayant commis des infractions punies d'au moins trois ans d'emprisonnement. A ma connaissance, il y a très peu d'audiences. L'état de récidive légale est très restrictif. Entre janvier et mai 2012, moins de 200 personnes ont été jugées par cette juridiction, à comparer avec les 33 000 qui sont jugées chaque année par les tribunaux pour enfants. Il faudra se poser la question de l'utilité de cette juridiction.

Les juges des enfants ont une double casquette : ils sont compétents en matière pénale mais aussi dans le domaine de la protection de l'enfance en danger, qui constitue leur activité principale. Pour ce type de suivi, les juges des enfants n'ont désormais plus en face d'eux que les conseils généraux, puisque la PJJ n'exerce plus aucune compétence au civil. Or nous n'avons aucun moyen de savoir comment les décisions des juges des enfants sont exécutées par les conseils généraux. L'État se retranche derrière la libre administration des collectivités territoriales, ce qui n'est pas acceptable, car il doit pouvoir savoir si des décisions judiciaires sont exécutées ou pas. Je l'avais dit l'an dernier : l'État ne peut pas se désintéresser de l'exécution des décisions civiles des juges des enfants et doit mettre en place un outil de suivi.

Il faudra que nous nous penchions sur les conséquences du désengagement de la PJJ de la protection de l'enfance en danger. Pour les magistrats, cette coupure est trop brutale : certains mineurs délinquants sont aussi des mineurs en danger et il faudrait pouvoir assurer une continuité de la prise en charge, qui fait souvent défaut.

Depuis son recentrage sur le pénal, la PJJ a renforcé ses partenariats avec les conseils généraux, preuve qu'elle ne peut pas se désintéresser de la protection de l'enfance. Le décret de juillet 2008 lui assigne pour mission la conception des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs. La PJJ participe ainsi aux cellules de recueil des informations préoccupantes (CRIP) et aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance. Elle mène également une politique d'audit de concert avec les conseils généraux et a formé une partie de leurs personnels dans ce domaine l'an dernier. En revanche, les relations entre la PJJ et les conseils généraux sont loin d'être apaisées sur la question des mineurs étrangers isolés.

Je me suis rendu à Douai le mois dernier. Dans ce territoire où se concentrent de nombreuses difficultés, les initiatives de partenariats ciblés sont très intéressantes. La PJJ a conclu un partenariat avec la brigade de prévention de la délinquance juvénile de la gendarmerie nationale pour mettre en place conjointement des mesures de réparation pénale ou des libertés surveillées. Les gendarmes interviennent auprès des jeunes sur des thématiques ciblées : atteintes aux biens ou aux personnes, trafic de stupéfiants, infractions au code de la route. 309 jeunes ont été suivis en 2011. Les sessions permettent de nouer un dialogue avec le jeune et de lui rappeler quelques règles élémentaires. Autre partenariat intéressant : la conclusion d'une convention avec le centre médico-psychologique de Douai sur les infractions sexuelles. Deux groupes de parole ont été mis en place et offrent de bons résultats, d'après les premiers retours d'expériences. Une autre initiative ciblée sur l'alcoolisme était à l'étude le jour de ma visite. Ce type d'initiative mérite d'être évalué, développé et, le cas échéant, diffusé sur l'ensemble des territoires pertinents.

L'année dernière, je m'étais montré indulgent, car la PJJ faisait de gros efforts pour limiter l'impact des baisses de crédits sur la qualité du travail des éducateurs. Cette année, point besoin d'indulgence, car c'est un budget très positif, même si je ne manquerai pas d'appeler l'attention du Gouvernement sur la situation des associations et des juges pour enfants.

Je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la PJJ.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci pour ce très important travail.

Mme Jacqueline Gourault. - Pour ma part, je suivrai le rapporteur dans sa proposition d'adoption des crédits.

Mme Hélène Lipietz. - Les familles d'accueil de la PJJ, à la différence de celles de l'aide sociale à l'enfance (ASE), ne bénéficient d'aucun statut, d'aucune protection sociale. Où en est le projet de les doter d'un statut leur confèrant notamment des droits à la sécurité sociale et à la retraite ?

Mme Catherine Tasca. - Merci, Monsieur le rapporteur, de votre constance, comparable à celle de M. Lecerf. Elle est très utile à la commission. Je m'interroge sur la formation des éducateurs de la PJJ. La population des mineurs change. Même s'ils restent mineurs, ils sont bien différents de leurs aînés des décennies passées. Leur formation en tient-elle compte ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ayant rencontré des jeunes en situation très difficile, je puis témoigner que l'action des éducateurs est irremplaçable. Le lien avec le monde du travail aussi. J'ai constaté, parmi ces jeunes ayant commis des actes de délinquance, que ceux qui sont intégrés dans une structure de travail, chez un artisan ou dans une PME, se réinsèrent dans la société, en lien avec le suivi exercé par la PJJ et l'action des associations, qui contribuent à redonner à ces jeunes une fierté d'eux-mêmes.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - Madame Lipietz, les familles d'accueil n'ont pas de statut à l'heure actuelle, mais il est à l'étude à la Chancellerie. J'ai évoqué la hausse de l'indemnité journalière et du nombre de familles accueillant des jeunes suivis par la PJJ, ce qui leur permet souvent de se reconstruire dans d'excellentes conditions. Dans la crise actuelle, certaines familles peuvent aussi en tirer un complément de revenus, de l'ordre de 900 euros par mois.

Quant à la formation, les éducateurs font des stages à l'ENPJJ. Le personnel des conseils généraux peut aussi y participer. Mais le nombre d'heures diminue pour des raisons financières. C'est lors des stages qu'ils peuvent acquérir de nouvelles méthodes éducatives. Il faut poursuivre les actions engagées dans ce domaine.

Il y a des jeunes au parcours étonnant, pris en charge au pénal et qui connaissent une rupture avec la prise en charge au civil, puisqu'il n'y a pas toujours de continuité entre l'action de la PJJ et celle des conseils généraux. J'ai évoqué le problème du suivi de l'exécution des décisions de justice par les conseils généraux. Il s'agit pourtant d'une compétence régalienne de l'Etat. L'hétérogénéité est grande, selon la gestion de chaque exécutif local.

Il y a, Monsieur le Président, une diversité de structures d'accueil et de solutions pour les jeunes, d'où l'importance de l'action des associations. A chaque adolescent, après les erreurs qu'il a commises au départ, correspond une décision particulière, une mesure à prendre, par les éducateurs et les associations, pour le remettre sur le chemin, que celui-ci passe par l'atelier d'un artisan, une structure associative ou un autre mode de placement.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits du programme n° 182 : « protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ».

Loi de finances pour 2013 - Audition de M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur, sur le projet de loi de finances pour 2013.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur le ministre, je suis ravi de vous accueillir pour nous présenter les budgets dont vous avez la charge. Nous sommes attentifs à votre action dynamique et vigilante pour la sécurité publique, qui est un droit fondamental auquel nous sommes tous attachés. Nous avons entendu M. Baudis, qui nous a fait part de ses réflexions sur les contrôles d'identité ; nous sommes très attachés aux libertés publiques, comme nous sommes très attachés à tout ce qui améliore la sécurité : je salue donc vos initiatives pour doter les territoires, notamment les plus démunis, des personnels nécessaires.

La situation en Corse est difficile. Vous vous y êtes rendu avec Mme Taubira. Nous apprécions votre souci de la collaboration interministérielle, avec le ministère de la Justice. Nous aurons certainement l'occasion d'aborder d'autres sujets : immigration, droit d'asile, administration territoriale, vie cultuelle, sécurité civile...Nous avons déjà travaillé ensemble lors de l'examen des textes sur le terrorisme et la retenue des personnes étrangères ; nous continuerons à oeuvrer ensemble dans un esprit constructif.

M. Manuel Valls, ministre de l'Intérieur. - Je suis heureux de vous présenter les grandes lignes de mon budget qui regroupe quatre missions. Les chiffres portent des choix, des stratégies, des projets.

La mission « Sécurité » est la plus importante en volume de crédits. Elle regroupe la police, la gendarmerie, la sécurité routière. Le Président de la République a placé la sécurité au premier rang de ses engagements. Le budget 2013 en est le symbole, tout en participant à l'effort de redressement des comptes publics. Nous rompons de manière nette avec la stratégie de réduction brutale des effectifs : 10 700 emplois ont été supprimés depuis 5 ans, 3 200 suppressions étaient programmées en 2013. Cette politique était en contradiction avec les choix affichés en 2002 et surtout ignorait une réalité fondamentale : la police et la gendarmerie sont des métiers avant tout humains. La présence physique sur le terrain, au bon endroit, au bon moment, est essentielle, pour dissuader, pour rassurer ou pour interpeller. En 2013 tous les départs en retraite seront remplacés, et 480 emplois seront créés : 288 dans la police nationale, 192 dans la gendarmerie. L'effort, appréciable dans la situation budgétaire actuelle, sera poursuivi les trois prochaines années. Ces effectifs, constitués de titulaires, d'adjoints de sécurité, de gendarmes adjoints volontaires, renforceront la présence sur le terrain, tandis que des policiers bien formés seront affectés en zones de sécurité prioritaires (ZSP) par le biais de mutations. L'an prochain, 2 432 gardiens de la paix seront recrutés, contre 500 en 2012 et 500 en 2011, ainsi que 3641 sous-officiers dans la gendarmerie, contre 3148 en 2012, soit 20 % de plus. Cet effort est considérable. Néanmoins, compte tenu du temps de formation, les besoins en effectifs resteront tendus en 2013, notamment pour les CRS. Des perspectives de débouchés seront ainsi ouvertes aux adjoints de sécurité ou aux gendarmes volontaires jusque là bloqués faute de places aux concours, contribuant à accroître la diversité des recrutements. La légitimité de la police et son efficacité tiennent aussi à sa représentativité. La police est déjà une des administrations qui ressemble le plus à la société. En outre, des mesures catégorielles, élément de considération et de motivation, concerneront les gardiens de la paix, gradés et sous-officiers de la gendarmerie qui verront leur grille indiciaire alignée sur celle des agents de catégorie B, honorant ainsi un engagement pris par le gouvernement précédent mais non financé.

La sécurité est une priorité, mais ne néglige pas son objectif de redressement des comptes publics : 450 départs en retraite ne seront pas remplacés en préfectures et sous-préfectures, 104 en administration centrale. L'effort de cette dernière sera plus important afin de maintenir l'efficacité du service public de proximité. Aucune liste cachée de suppression de certaines sous-préfectures n'existe, même si la Cour des comptes a pu avancer des pistes. Une mission formulera des propositions après concertation d'ici mars. Je déciderai quand le Sénat sera saisi de la phase III de la décentralisation. L'évolution du réseau des sous-préfectures ne sera pas guidée par des considérations budgétaires, mais par le souci de l'efficacité de l'action territoriale. L'effort exigeant demandé à l'administration territoriale exige une réflexion sur le périmètre de ses missions.

Les moyens de fonctionnement de la police et de la gendarmerie ont baissé de 18% en cinq ans. Ce rythme n'était plus soutenable ; nombre d'achats d'équipements pourtant indispensables ont dû être annulés. Les crédits de fonctionnement et d'investissement ne baisseront que de 3% en 2013, mais, grâce à la suppression de certaines dépenses obligatoires, le pouvoir d'achat de la police sera préservé. Les crédits de la gendarmerie augmenteront, eux, de 1,3%. Tous les moyens de fonctionnement liés à l'activité opérationnelle seront préservés.  Au cours de mes déplacements, j'ai entendu beaucoup de critiques sur l'état du parc de véhicules. J'ai obtenu un effort exceptionnel de 90 millions d'euros pour les deux forces en 2013 : 50 millions pour la police et 40 millions pour la gendarmerie. En 2012, 2 500 véhicules ont été achetés par les deux forces. Il y en aura près du double l'an prochain.

Lors de mon audition par la Commission des Affaires étrangères, j'ai été interpellé sur les questions immobilières. Le parc est dégradé ; les crédits d'investissement comme de maintenance sont trop faibles. La situation restera très difficile pendant les trois années qui viennent car les capacités d'investissement, notamment de la gendarmerie, sont quasi-nulles. En effet, le choix a été fait, depuis dix ans, de reporter la charge, avec le dispositif PPP, vers des loyers. Ceux-ci ont doublé, grevant les budgets des unités. J'annoncerai dans les prochaines semaines la programmation immobilière pour les prochaines années, avec deux projets majeurs : le relogement de la police judiciaire parisienne aux Batignolles et le transfert du pôle de police scientifique de la Gendarmerie à Pontoise. De même seront financés, à partir de 2015, d'une part le relogement des laboratoires parisiens de la police technique et scientifique, véritable arlésienne du ministère de l'intérieur, et d'autre part la reconstruction du quartier de gendarmerie de Versailles-Delpal, également très attendue. Le développement d'une police technique et scientifique moderne et l'amélioration des conditions de logement des militaires de la gendarmerie et de leurs familles sont mes priorités.

L'effort de rationalisation, de réorganisation et de mutualisation n'est pas interrompu. Au contraire ! Il est la contrepartie des moyens alloués à mon ministère, tout en constituant aussi une condition de l'efficacité opérationnelle et un devoir de bonne gestion que l'on doit aux Français. Le mouvement de redéploiement progressif des zones territoriales de compétences, qui s'était essoufflé ces dernières années, reprendra. La cohérence de l'action de la police et de la gendarmerie est en jeu à travers ces mouvements de réorganisation, qui sont évidemment difficiles. Je proposerai une liste d'une quarantaine de communes où le travail de concertation sera mené par les préfets, avec les élus comme avec les personnels, pour aboutir au transfert de la compétence de sécurité de la gendarmerie vers la police, ou réciproquement.

Sur les mutualisations, un service unique de l'équipement et de la logistique des forces de l'ordre se substituera aux sous-directions de la gendarmerie et la police nationale. Les marchés publics étant communs, le temps était venu d'en tirer les conséquences en termes de structures.

En ce qui concerne la police technique et scientifique (PTS), une expérimentation sera conduite dès le début 2013 dans un département où l'activité judiciaire est modérée, consistant à confier à une seule force l'ensemble des missions de proximité, en l'occurrence à la Gendarmerie. Si le bilan est positif, elle sera étendue à trois autres départements dans le courant de l'année. Les missions de proximité assurées par la police pourront aussi être concernées.

Au total, les crédits de la Sécurité représentent 17 milliards d'euros.

Pour la sécurité civile, j'ai la charge de maintenir les capacités opérationnelles de l'État et de préserver les conditions dans lesquelles les sapeurs-pompiers assurent leurs missions de sécurité. Mes priorités sont claires : le maintien en condition opérationnelle des moyens aériens nationaux pour la lutte contre les feux de forêt et les secours : 13 millions d'euros supplémentaires seront alloués à la maintenance des avions et des hélicoptères.

Le réseau des transmissions des SDIS sera modernisé et amélioré : disposer de transmissions efficaces et fiables est une condition essentielle à la réussite d'une opération de secours. Entre 2013 et 2015, près de 18 millions d'euros seront consacrés à une nouvelle tranche de travaux afin d'accélérer le déploiement opérationnel du réseau ANTARES. Ils permettront notamment de résorber progressivement les zones blanches.

L'État assumera ses priorités de sécurité publique aux côtés des collectivités territoriales. J'annoncerai la décision du gouvernement à propos de la base de Marignane. Le fonds d'aide à l'investissement des SDIS ne sera pas doté au-delà des engagements de l'État. Là aussi, le contexte nous oblige à faire des choix, et non du saupoudrage.

Je me suis déjà exprimé devant la commission des lois sur les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ». Les effectifs de l'OFPRA augmenteront de 10 officiers de protection afin d'accélérer les délais de traitement des demandes d'asile. Il est nécessaire en effet que les demandeurs voient leur situation rapidement tranchée dans le respect de leurs droits. Il en va, pour ceux qui seront reconnus réfugiés, de leur capacité d'intégration dans notre pays. Il en va aussi de notre capacité à reconduire les autres dans leur pays d'origine. Le délai total d'examen devra être ramené à 9 mois. La candidature d'un diplomate, M. Brice, a été proposée à la présidence de l'OFPRA. Vous avez prévu de l'entendre et vous aurez à vous prononcer sur cette nomination. De plus, 1 000 places seront ouvertes dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (Cada) : le nombre de places a stagné depuis plus de 2 ans alors que les demandes ont augmenté de 25 %. Enfin nous procéderons au rebasage des crédits de l'hébergement d'urgence à hauteur de 35 millions d'euros et de l'allocation temporaire d'attente à hauteur de 50 millions d'euros. La dotation se voit enfin ajustée à la réalité de la dépense et nous mettons un terme à l'insincérité budgétaire qui complique la gestion des dispositifs d'hébergement d'urgence au niveau local. Toutefois la situation reste préoccupante en raison de la hausse des demandes d'asile, enjeu européen et local, avec les problèmes qu'elle induit pour l'occupation de l'espace public, l'hébergement d'urgence, les reconduites à la frontière. Les mois qui viennent vont être difficiles.

Enfin, nous réalisons des économies sur les crédits de fonctionnement et d'investissement de l'administration territoriale, en baisse de 4%, soit presque deux fois moins que les autres administrations. Toutes les marges de mutualisation seront exploitées. J'ai décidé de préserver les crédits d'amélioration de l'accueil des étrangers dans les préfectures, car l'image de notre pays est en jeu. Une circulaire sur les critères de régularisation devrait par ailleurs être prête dans les jours qui viennent.

L'action de mon ministère s'ordonne selon trois priorités. En premier lieu, les ZSP : 50 territoires supplémentaires ont été choisis il y a quelques jours. Il ne s'agit pas seulement de moyens supplémentaires mais aussi d'une nouvelle doctrine d'emploi et de davantage de coopération entre la police, la justice, les élus, face à une nouvelle forme de délinquance, désormais profondément ancrée. Ensuite la lutte contre le terrorisme nécessite une réforme des moyens des services de renseignement et plus de coopération, au plan local comme national, entre les services. Enfin l'actualité. En Corse 60 assassinats ont été perpétrés depuis 2008...

M. Nicolas Alfonsi. - Sans compter les tentatives d'assassinat...

M. Manuel Valls, ministre. - Depuis 10 ans, 33 assassinats ou tentatives d'assassinat par an ont eu lieu et 18 morts sont déjà à déplorer cette année. Il s'agit d'une constante historique. Le nombre de meurtres entre 1818 et 1832 était de 1000 par an, soit 4 à 6 fois plus que sur le continent. La violence y est ancrée. Cela oblige l'État à assumer ses responsabilités. Je retournerai en Corse avec Mme la Garde des sceaux. Nous prendrons des mesures de plus grande coordination des services de l'État ; en particulier le concours du ministère des finances est essentiel dans la lutte contre le blanchiment d'argent, support du crime organisé. Il faut également en appeler à la responsabilité de tous. Ce discours de vérité est indispensable, tant on a besoin, en Corse comme ailleurs, d'une très grande mobilisation de la société. J'appelle à la même mobilisation dans nos quartiers gangrenés par la drogue ! L'État doit être encore plus déterminé dans la lutte contre la criminalité organisée. Je signerai lundi la phase trois du programme d'investissement exceptionnel de 500 millions d'euros engagé par Lionel Jospin il y a dix ans. L'État n'oublie pas la Corse. C'est une action d'ensemble qu'il faut mener ; elle ne passe pas par de nouvelles modifications institutionnelles, et encore moins constitutionnelles, mais par la responsabilisation de chacun.

Mme Éliane Assassi, rapporteure pour avis de la mission sécurité. - Lors de mes auditions j'ai constaté un changement de climat parmi les associations de policiers grâce aux engagements, qui se traduisent aujourd'hui en actes, de rompre avec la politique de réduction d'emplois. Un signal a été lancé, d'autres devront suivre.

L'an dernier notre commission avait déploré l'absence de perspectives claires concernant le rapprochement de la police et de la gendarmerie. Où en sont les groupes de travail sur la mutualisation ?

Comment fonctionneront les ZSP ? Comment seront-elles articulées avec les dispositifs locaux de prévention de la délinquance ?

La vidéosurveillance coûte très cher et son efficacité reste à prouver. Quelles seront vos orientations en la matière ?

Enfin que pensez-vous des préconisations du rapport de MM. Pillet et Vandierendonck sur les polices municipales ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis de la mission sécurité civile. - Le rôle du Fonds d'aide à l'investissement s'amenuise : son budget est de 18,36 millions en 2012, contre 45 millions en 2003 lors de sa création. Or les investissements des SDIS s'élèvent à 1,2 milliard : la différence est énorme. Quel est l'avenir du FAI ?

En outre, le secours aux personnes représente les trois-quarts des interventions des SDIS, avec des conséquences sur l'organisation des permanences des services, le choix des matériels, le montant du forfait. Comment le ministère prend-il en compte ces évolutions ?

Mme Hélène Lipietz, rapporteuse pour avis du programme « Immigration, intégration, nationalité ». - Je souhaite tout d'abord vous remercier pour la qualité des réponses fournies à mon questionnaire budgétaire par vos services.

Je suis surprise de constater que le budget consacré aux reconduites à la frontière baisse alors que le nombre de reconduites prévu est stable. Mais vous indiquez qu'elles se feront moins loin et donc coûteront moins cher. Comment le savez-vous ?

L'éclatement de l'assistance aux personnes placées en centres de rétention entre plusieurs associations, après la fin du monopole de la Cimade, a conduit à la hausse des crédits consacrés à l'aide et l'assistance juridique. A qui incombe l'aide des personnes retenues ?

Le budget de l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) est en baisse alors que vous souhaitez améliorer l'intégration des étrangers, notamment dans la perspective d'une éventuelle demande de naturalisation. Comment financer l'OFII pour qu'il continue à mener ses missions d'insertion ?

Je note avec plaisir que l'accueil des étrangers en préfectures et sous-préfectures sera amélioré. La formation juridique des personnels concernés sera-t-elle renforcée, notamment pour faciliter la bonne application des décisions de justice, comme le souhaitent les membres de tribunaux administratifs ou des associations ?

Enfin les mineurs étrangers isolés sont pris en charge par les départements dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance. Envisagez-vous de redistribuer le poids de cette charge qui concerne surtout la Seine-et-Marne et la Seine-Saint-Denis ?

M. Jean-Pierre Sueur, président, rapporteur des crédits alloués à l'asile. - Je salue votre effort de sincérité s'agissant des crédits alloués à la garantie du droit d'asile. Le budget augmente, passant de 409 millions d'euros à 501 millions d'euros, voire 522 millions d'euros si on inclut la CNDA, tandis que, les années précédentes, les crédits prévisionnels se révélaient inférieurs, parfois de moitié, aux dépenses effectivement réalisées. De même l'aide juridictionnelle a été portée à 374 euros (16 unités de valeur) contre 187 euros (8 unités de valeur) jusqu'alors, revalorisant le travail des avocats qui étaient sous-payés devant la CNDA.

En ce qui concerne l'Ofpra, quel sera son avenir financier ? Certes 10 postes seront créés, mais son budget n'est équilibré qu'en puisant dans les réserves. Cette situation n'est pas durable. La CNDA doit avoir les moyens de ses objectifs. Le vice-président du Conseil d'État nous en a parlé. La présidente de la Cour espère parvenir à réduire les délais de jugement à 7 mois, voire 6 mois. Si nous avions ainsi 6 mois pour l'OFPRA, 6 mois pour la CNDA, cela aurait des implications pour l'hébergement d'urgence et la situation des CADA. En effet, seules 40% des personnes qui devraient l'être sont accueillies en CADA. Or le cumul de l'allocation temporaire d'attente (ATA) (11 euros par jour) et de l'hébergement d'urgence (15 euros par jour en moyenne) coûte plus cher que l'hébergement en CADA (24 euros). Les gestionnaires des centres sont préoccupés aussi de la baisse annoncée à 21 euros en 2013 de ce coût de journée. Quelles sont les perspectives ?

Quelles seront les conséquences budgétaires de l'arrêt de la CJUE selon lequel les personnes entrant dans le cadre du règlement Dublin II doivent avoir droit à l'ATA et à l'hébergement d'urgence ?

Enfin, que pensez-vous des pays d'origine sûrs ? Envisagez-vous une modification des modalités selon lesquelles est établie la liste de ces pays ?

J'en viens aux questions que voulaient vous poser MM. Courtois et Gorce, rapporteurs pour avis de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », empêchés d'être parmi nous pour cette audition. Tout d'abord, au nom de M. Courtois, comment seront absorbées  les baisses d'effectifs en préfectures et sous-préfectures ? Il semble en effet qu'un étiage ait été atteint. Quelles seront les évolutions concernant le contrôle de légalité ? Enfin où en le projet de carte d'identité électronique ? Pour M. Gorce, le recours au vote électronique lors des élections législatives pour le vote des Français de l'étranger s'est révélé décevant ; comment améliorerez-vous le dispositif ? Envisagez-vous de l'étendre à d'autres élections ?

M. Manuel Valls, ministre de l'intérieur - Madame Assassi, nous devons travailler à la modernisation de nos forces de l'ordre pour faire face aux évolutions de la délinquance, tout en obtenant des résultats. La politique du chiffre a été abandonnée, mais l'objectif de résultats demeure. Je n'ai pas cassé le thermomètre. La situation des années antérieures constituera toujours un point de comparaison. Mais il faut évaluer les outils statistiques. Je vous renvoie à l'enquête de victimation de l'ONDRP vient de paraître à ce sujet et qui fournit des éléments sur la réalité sans esprit de polémique. Le métier de policier doit également être précisé. Il convient de réfléchir enfin à la relation entre les forces de l'ordre et la population. J'annoncerai prochainement la mise en place d'un code de déontologie commun à la police et à la gendarmerie. Deux dossiers évoluent de manière positive : celui de la sécurité privée, qu'il faut encadrer, et celui des polices municipales. J'ai rencontré M. Vandierendonck, auteur avec M. Pillet d'un rapport remarquable, non de rupture mais qui encourage la complémentarité entre les différentes forces de sécurité.

Une discussion est en cours avec ma collègue ministre de la fonction publique en vue d'améliorations statutaires et indiciaires ; nous tenons bien sûr compte de l'état des finances locales. Il faut également améliorer les communications entre la police municipale, la police nationale et la gendarmerie. Cependant, nous devons être prudents avec les demandes d'accès direct aux fichiers de police : la CNIL veille à protéger un certain nombre de données.

Je rencontrerai également le président de la commission consultative des polices municipales mise en place par le gouvernement précédent, Christian Estrosi. L'ensemble de ces acteurs partage notre volonté de conforter le statut des polices municipales. La situation des 18 000 policiers municipaux s'est déjà clairement améliorée. Cette troisième force doit être complémentaire de la police nationale et de la gendarmerie.

La mutualisation se poursuit avec un certain volontarisme. Initiée dans le domaine de l'armement où elle est devenue systématique, elle s'est étendue aux moyens mobiles, pour les motos et les véhicules, et au dépistage, notamment pour les kits salivaires. Les structures se sont également mutualisées : service de diffusion de la gendarmerie, intégration de l'immobilier de la gendarmerie au sein de la DEPAFI, déclinée au plan territorial au sein des secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP), de l'établissement central logistique de la police nationale de Limoges et de l'établissement central de l'administration et de soutien de la gendarmerie nationale du Blanc. La direction générale de la police nationale et la direction générale de la gendarmerie nationale ont en outre constitué 12 groupes de travail, composés à parité, qui préparent la prochaine étape ainsi qu'une expérimentation sur quatre axes : signatures opérationnelles, formation des ressources humaines, achats et logistique, système d'information et de communication. Leurs travaux devraient aboutir à des avancées concrètes qui doivent préserver les spécificités et l'identité de chaque force. Les choses peuvent aussi évoluer sur le terrain, mais pour gagner en efficacité, cette complémentarité est indispensable. Les mutualisations sont toutes contrôlées par les deux inspections générales qui évaluent la pertinence des projets.

Quels sont les critères ayant présidé à l'établissement des zones de sécurité prioritaire (ZSP) ? Avant tout, la délinquance. Les quinze premières ZSP, annoncées cet été, reflètent ces choix : Saint-Ouen, le 18ème arrondissement de Paris, les quartiers nord de Marseille, les quartiers nord d'Amiens, Méru, Saint-Gilles, Vauvert. Les cinquante ZSP qui viennent d'être choisies - nous nous arrêterons autour de 110 à 120 -, sont également des zones de forte délinquance. Celles-ci requièrent une très bonne coordination des forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie, en lien avec la justice, et une cellule opérationnelle du partenariat, qui peut s'inscrire dans le cadre du Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD).

La vidéosurveillance ne remplace pas les forces de police et de gendarmerie ; sans être la panacée, cet outil complète et facilite leur intervention et participe à l'élucidation d'un certain nombre d'affaires. Les villes qui ne sont pas dotées de vidéo protection doivent s'équiper ; c'est un des éléments du partenariat. J'ajoute que les caméras filment tout le monde, y compris les policiers et les gendarmes, ce qui est important dans le débat sur les modes d'intervention de la police. Nous allons d'ailleurs probablement expérimenter des caméras embarquées pour les forces de police, car c'est aussi une manière de les protéger. Enfin, tous les élus confrontés aux difficultés du terrain se dotent de cette vidéo protection, souvent avec des comités éthiques, composés d'élus, de citoyens et d'associations. Des villes comme Bondy, Pantin, Sevran se sont équipées. D'autres crédits vont être affectés pour équiper Rosny-sous-Bois, Villetaneuse, Aubervilliers, Villepinte, Clichy-sous-Bois. A Paris, nous allons bientôt installer la millième caméra.

Madame Troendle, nous considérons que les efforts consentis par les collectivités territoriales permettent aux services départementaux d'incendie et de secours d'atteindre un niveau d'équipement très satisfaisant. Avec moins de 20 millions d'euros, la capacité de soutien de l'Etat aux SDIS est devenue quasiment anecdotique, comparée au 1,2 milliard investis par les SDIS. C'est pourquoi nous devons nous concentrer sur les moyens aériens nationaux, le développement des réseaux de télécommunications, sur le déminage ; ainsi, j'ai obtenu les crédits nécessaires à la poursuite de la couverture ANTARES (adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours). Le fonds d'aide à l'investissement ne sera pas doté au-delà de la seule couverture des engagements antérieurs, ce qui doit représenter 4 millions d'euros.

Les missions de secours constituent un enjeu majeur de coordination des financements. Cette problématique est en effet complémentaire de la réflexion que mène ma collègue Marisol Touraine sur l'aide médicale. Je souhaite offrir aux Français une réponse de proximité et de qualité, comportant d'une part l'engagement de l'hôpital, celui des 200 000 sapeurs pompiers volontaires alliés aux 40 000 sapeurs pompiers professionnels. Cela suppose beaucoup de coordination, dépasser les frontières qui existent notamment entre les secours en montagne, les secours en mer et le SAMU. Le forfait de remboursement par les hôpitaux des prestations de transport effectuées pour leur compte par les SDIS en cas d'indisponibilité des ambulanciers privés a été réévalué de 105 à 113 euros en mars dernier. Cela n'épuise certes pas le sujet. Ma priorité est de diminuer les tensions qui existent dans certains départements entre les différents services de secours.

En ce qui concerne l'immigration, la baisse des crédits du budget de reconduites à la frontière est liée d'une part, à une rationalisation des marchés pour la gestion des centres de rétention administrative (CRA) et, d'autre part, à la baisse des dépenses en billets d'avion. Depuis quelques années, on constate en effet que les pays d'éloignement sont plus proches, le bassin méditerranéen notamment. On éloigne moins à plus grande distance. Les éloignements au Mali, par exemple, ont nettement baissé. Vous savez malheureusement depuis quelques heures qu'un de nos compatriotes y a été enlevé. La prévision en matière d'éloignement est cependant, vous avez raison, délicate.

Les crédits du programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » sont en diminution de 7,5 %, de 66,2 millions à 61,6 millions : cette baisse est conforme à la norme d'évolution interministérielle des crédits d'intervention décidée par le Premier ministre. Néanmoins, l'importante hausse des fonds de concours européens, près de 18 %, réduit cette baisse à 3,5 %. Sans traduire un désintérêt de l'Etat pour la politique d'intégration des étrangers sur notre territoire, elle implique un recentrage autour de priorités claires.

L'essentiel de la politique d'intégration est portée par l'Office Français de l'Immigration et de l'Intégration (OFFI), dont le budget atteint 188 millions d'euros en 2012, près du triple des crédits du programme 104, issus en majeure partie du produit des taxes sur les titres de séjour. La politique d'intégration des étrangers dépasse donc le strict cadre du programme 104. Le Premier ministre a d'ailleurs mis en place une mission pour évaluer l'ensemble des actions menées par les différents départements ministériels.

Les actions d'intégration des étrangers en situation régulière diminuent et je souhaite les réorienter vers les étrangers arrivés récemment, les primo-arrivants. Concernant la rétention, le marché d'assistance juridique en vigueur depuis 2010 arrive à son terme le 1er décembre 2012. J'ai demandé à mes services d'engager une réflexion sur l'avenir de la rétention, notamment sur son articulation avec l'assignation en résidence. Nous avons rencontré les associations, et je souhaite aboutir avant de lancer un nouveau marché pluriannuel. Je suis favorable à l'amélioration des prestations de conseil offertes aux retenus, mais ceci doit passer par un bilan transparent des coûts du marché, car l'effort de modération de la dépense publique doit être porté par tous. De manière générale, il faut mener cette réflexion au niveau national et européen.

Je vous ai répondu sur les conditions d'accueil des étrangers en préfecture. Depuis quelques années, la demande d'accueil s'est stabilisée à un niveau élevé : 800 000 titres sont délivrés chaque année et le nombre de réceptions au guichet atteint 4,5 millions. Ces chiffres vont augmenter. La biométrisation des titres oblige les demandeurs à les récupérer en personne pour une prise d'empreintes, d'où les problèmes que nous avons connu ces trois dernières années. Cela a justifié le transfert en préfecture et en sous-préfecture de l'accueil réalisé jusqu'à présent par les mairies. L'inspection générale de l'administration est chargée d'établir un bilan et de faire des propositions. Une marge de progrès existe dans nombre de préfectures. Nous viserons en priorité les sites les plus fragiles ; ainsi, je fais du relogement de la sous-préfecture de Saint-Denis un objectif prioritaire pour 2013. Cela devrait aussi significativement améliorer l'accueil des étrangers à Bobigny.

Un projet de loi sur l'immigration, consécutif à la mission qui a été confiée à un parlementaire, qui prévoit notamment l'instauration d'un titre pluriannuel, est prévu au premier semestre 2013. Nous avons d'ores et déjà pris des mesures concernant les étudiants et les familles en centre de rétention. Une circulaire simplifiera en outre critères de régularisation, qui resteront empreints de fermeté. Enfin, vous connaissez mes choix, vos choix et les choix du président de la République concernant la naturalisation.

Monsieur le Président, je partage une grande partie de vos interrogations concernant l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA). Etabli sur une prévision globale d'activité de 60 000 décisions et 2 500 avis à la frontière, avec un effectif porté à 455 équivalents temps plein (ETP), son budget pour 2013 atteint 37,09 millions d'euros, soit trois millions de plus qu'en 2012. Il est équilibré en recettes et en dépenses et financé sans prélèvement sur le fonds de roulement, qui est assez conséquent, mais nous ne pourrons pas procéder ainsi indéfiniment. L'OFPRA doit aussi obtenir des gains de productivité.

Nous avons obtenu 1 000 places supplémentaires dans les centres d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA). Nous aurons ici à faire face aux difficultés que j'évoquais. Nous avons fait de la diminution des délais d'examen des demandes d'asile une priorité ; des effectifs supplémentaires seront recrutés à l'OFPRA. Dans ces conditions, la durée de séjour en CADA devrait pouvoir être réduite, ce qui entraînera, normalement, un « turn over » plus important et donc une capacité d'accueil accrue au-delà des 1 000 places créées. Mais sur le terrain, la réalité est différente : il va falloir trouver des accords avec les associations pour organiser le « turn over ». Notre crédibilité est en jeu.

En vertu du règlement « Dublin II », la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a considéré que les conditions d'accueil devaient être ouvertes aux demandeurs d'asile dont la demande a vocation à être traitée par un autre Etat-membre, jusqu'à leur transfert effectif vers l'Etat membre responsable de la demande. Cela implique, d'une part, un hébergement d'urgence jusqu'au transfert effectif, alors qu'il est actuellement ouvert jusqu'au mois suivant la décision de réadmission, et, d'autre part, l'ouverture de droits à l'allocation temporaire d'attente (ATA). Avant cette décision, les demandeurs d'asile dont l'examen de la demande relève d'un autre Etat-membre étaient déjà pris en charge dans des structures d'hébergement d'urgence financées par le budget de l'asile. Dès lors, cette décision n'affecte que le versement de l'ATA. Les conséquences budgétaires de cette décision ultérieure aux arbitrages n'ont pas été intégrées dans le projet de loi de finances pour 2013. En tout état de cause, la France respectera ses obligations. Une mission d'inspection doit par ailleurs se pencher prochainement sur les modalités de gestion de l'ATA pour améliorer celle-ci.

Je connais les critiques sur le dispositif des pays d'origine sûrs. Il permet à l'OFPRA de ne pas être engorgé par des demandes importantes pour lesquels le taux d'obtention du statut de réfugié est très faible : l'inscription du Kosovo a par exemple fait passer le nombre de demandes d'asile du premier rang en 2010, avec 5 290 demandes, au 8ème rang en 2011 avec 3 246 demandes. Pour un pays donné, la question de l'attractivité, pour ne pas dire le détournement de certaines voies procédurales, doit être posée. Ce dispositif peut néanmoins évoluer. Certains pays méritent peut-être d'être retirés de la liste. Mais le préalable à toute réforme de fond est la réduction des délais. Nous devons mener une politique juste, impartiale, de qualité, et efficace, notamment en termes de délais.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'OFPRA nous a indiqué qu'il craignait d'avoir à puiser à hauteur d'1,7 million d'euros dans le fonds de réserve. Je prends acte qu'il n'aura pas à le faire.

M. Manuel Valls, ministre. - Je vous suggère d'interroger le futur directeur de l'OFPRA sur ces questions.

A Monsieur Courtois, je répondrai que nous avons plusieurs pistes : la poursuite des allégements des missions des préfectures, en particulier le transfert à d'autres partenaires de l'immatriculation des véhicules et des permis de conduire, l'évolution du réseau des sous-préfectures, le développement des mutualisations interministérielles et la régionalisation des centres de service partagés Chorus. Je reconnais cependant que les trois années à venir vont être difficiles.

Le contrôle de légalité est inscrit dans la Constitution et est inséparable de la libre-administration des collectivités territoriales. Pour être efficace, la stratégie doit être claire pour les élus : elle doit reposer sur la réduction du champ des actes transmissibles, le recentrage du contrôle sur les actes présentant des enjeux majeurs et surtout, sur la dématérialisation du contrôle.

Concernant la carte d'identité électronique, il n'est pas opportun de l'adopter sur la seule base des éléments non censurés par le Conseil constitutionnel. Telle quelle, elle n'offrirait pas de garantie contre la fraude et l'usurpation d'identité. Son coût, 85 millions, contre 22 millions actuellement, est en outre très élevé. J'attends les conclusions d'une mission de l'inspection générale de l'administration, l'IGA, chargée d'analyser les besoins des services du ministère, notamment en termes de lutte contre la fraude.

De même, je reviendrai sur les sous-préfectures au terme de la mission de réflexion sur l'implantation des sous-préfectures actuellement conduite par le chef de l'IGA, le président du Conseil supérieur de l'administration territoriale de l'Etat (CSATE) et le Datar.

M. Gorce m'a déjà interrogé sur les dysfonctionnements du vote au premier tour des élections législatives pour les Français de l'étranger. C'est une question qui relève de la compétence du ministère des affaires étrangères. Une procédure de vote par internet a été mise en place pour la première fois en juin 2012 pour l'élection des députés par les Français établis hors de France. Elle a respecté les prescriptions du référentiel général de sécurité adopté par l'Etat en 2010. Avant sa mise en oeuvre, elle a fait l'objet d'audits réalisés par l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information, ainsi que par un expert indépendant, notamment sur le respect des dispositions de la loi informatique et libertés. Ces audits ont permis d'homologuer le système de vote et ses conditions d'utilisation. Le vote par internet a été choisi par 57 % des votants au premier tour, et 54 % au second tour. Le taux de participation est resté très faible, mais il était plus élevé aux élections présidentielles. Cette modalité de vote se justifie à l'étranger où il peut être matériellement difficile, pour des raisons de distance ou de sécurité, de se rendre dans un bureau de vote. Je suis plus réservé sur son extension en France métropolitaine où le maillage des bureaux de vote est extrêmement dense. De plus, ils font partie de notre tradition républicaine.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Tout à fait.

M. Nicolas Alfonsi. - En Corse, les temps ont changé depuis Mérimée ! Aujourd'hui, personne n'est seul responsable ! Dans les années quatre-vingt, quand on arrêtait quelqu'un avec un revolver, il se rendait immédiatement. En 1994-1995, sous les ministères Pasqua et Toubon, quinze terroristes pris en flagrant délit ont été libérés dans les semaines suivantes. Dans les années 2000, dix ans d'enquête du pôle financier sur le Crédit agricole ont débouché sur un non-lieu... J'approuve vos propos à 300 %, mais il faut dissiper tout malentendu sur l'omerta. J'ai l'originalité de ne pas connaître tous les maires de mon département, mais je sais qu'il y a une marge considérable entre le soupçon et la preuve. L'utilisation des techniques modernes - ordinateur, portable...- rendent cette dernière parfois très difficile. Aussi, n'imputons à personne la responsabilité de ce qui se passe actuellement en Corse. L'important, c'est que vous ayez des moyens conséquents en matière de contrôle bancaire : c'est en élargissant les peines en matière fiscale, en mettant en prison tout individu incapable de justifier l'achat d'une Porsche Cayenne, que vous mettrez fin à l'omerta. Les attentats en Corse me conduisent également à penser qu'il faudrait interdire le stationnement des véhicules dans les grands centres de transit, à Orly notamment, le long des voies où descendent les passagers.

M. Thani Mohamed Soilihi. - J'ai déjà eu l'occasion de vous dire combien j'apprécie votre politique et ma position n'a pas changé. Cependant, je suis élu d'un département où les efforts de lutte contre l'immigration sont loin d'être proportionnés à l'ampleur du phénomène. Avec 212 000 habitants, mon département compte plus de la moitié des reconduites à la frontière de la France. L'explosion de l'insécurité est un phénomène sans précédent dans une île qui n'était pas préparée. Enfin, les mineurs étrangers isolés sont de plus en plus nombreux. Ces trois phénomènes sont souvent liés : les mineurs étrangers isolés sont la conséquence directe de la politique de lutte contre l'immigration clandestine.

Quelles mesures concrètes envisagez-vous pour réduire l'arrivée massive de clandestins à Mayotte, et que comptez-vous faire avec les 85 à 90 000 clandestins qui s'y trouvent actuellement, près de la moitié de la population totale ? Comment entendez-vous traiter la question des mineurs étrangers isolés ?

Autre question : le visa Balladur, élaboré en 1995 pour arrêter l'immigration clandestine est devenue un visa passoire. Mais a contrario, j'ai été saisi récemment par des investisseurs du Qatar, qui rencontrent les plus grandes difficultés à entrer à Mayotte : le visa Schengen ne suffit pas, il leur faut un visa spécifique très long à obtenir. Avez-vous prévu de modifier le visa Balladur ? On l'a critiqué en raison du nombre de morts entre Anjouan et Mayotte, mais il dissuade également ceux qui choisissent d'entrer régulièrement à Mayotte.

Mme Jacqueline Gourault. - Dans l'agglomération blésoise les zones de gendarmerie et de police s'entrelacent : des communes dépendent de la gendarmerie et d'autres de la police. Il faudrait rationaliser !

Vous remerciez les départements pour le niveau d'équipement des SDIS. En plein congrès des maires, n'oublions pas les communes qui, dans mon département, participent à hauteur de 45 % au financement du SDIS.

M. Jean-Yves Leconte. - Vous avez évoqué le budget contraint des préfectures. Les délais de la procédure de déconcentration des procédures de naturalisation mise en place en juillet 2010 sont très variables d'une préfecture à l'autre ; quelles évolutions envisagez-vous ?

J'ai rédigé avec Christophe-André Frassa un rapport sur la procédure de traitement des demandes d'asile : certaines préfectures sont écrasées par le nombre de demandes. Serait-il possible d'augmenter le nombre de points d'accueil ?

La procédure d'examen des demandes d'asile, avec l'OFPRA, d'une part, et la Cour nationale du droit d'asile (CNDA), d'autre part, est plus longue que chez nos voisins. Avec des effectifs deux fois inférieurs, les officiers de protection de l'OFPRA traitent 2,5 fois plus de demandes qu'en Grande-Bretagne. En renforçant les moyens de l'OFPRA, on éviterait que certains dossiers aillent jusqu'à la CNDA, ce qui épargnerait plusieurs mois de prestations versées en plus.

L'année dernière, les taxes affectées à l'OFII ont été largement augmentées, mais les recettes n'ont pas évolué entre 2011 et les six premiers mois de 2012 : le niveau des taxes décourage-t-il les demandes ? Le cas échéant, ne faut-il pas en tirer les conséquences ? Il semblerait également qu'à partir de l'année prochaine, les étudiants devront payer ces taxes non plus à leur arrivée mais à leur départ, dans les consulats. Cela risque de poser des problèmes, d'autant que de nombreux pays ne réclament pas de visas aux étudiants brésiliens.

M. Pierre-Yves Collombat. - Vos contraintes budgétaires finissent par avoir des effets pervers évidents : la chute de l'investissement des collectivités territoriales va se traduire dans les mois à venir par une augmentation du chômage, notamment dans le secteur des BTP. Nous nous en apercevrons peut-être quand nous aurons une multiplication de Florange sur le territoire... Il faut maintenir dans les préfectures, un effectif conséquent pour garantir un certain niveau d'expertise. Sinon, on risque l'improvisation, comme c'est le cas avec les plans de prévention du risque inondation (PPRI). Je recommanderais volontiers au gouvernement et même au président de la République de lire une courte nouvelle de Kafka intitulée Un athlète du jeûne. Elle finit plutôt mal...

Je vous remercie de nous avoir sortis de nos difficultés en matière de secours héliportés dans le Var. Vous êtes le premier et le seul à l'avoir fait, et très rapidement. Le budget de renouvellement de la flotte, qui se trouvait dans un état calamiteux, aurait en outre été augmenté : dans quels délais sera-t-il débloqué ?

Je me suis penché sur la littérature grise consacrée à Marignane, et j'en ai déduit que la base serait située plutôt à Nîmes qu'à Marignane, où les autorités aéroportuaires souhaitent récupérer les terrains, peut-être en vue d'un centre commercial. Les incendies sont plutôt de notre côté, le côté est. Les arbitrages éventuels devraient définir l'endroit stratégique pour intervenir le plus rapidement en cas d'incendies de forêts.

Enfin, dans le Var, les communes ne savent toujours pas à quelle hauteur elles seront indemnisées au titre du programme 122, qui prévoit l'indemnisation des collectivités pour les biens non-assurables en cas de catastrophe naturelle. Pourriez-vous nous éclairer ?

M. Michel Mercier. - Le ministère a très bien su vendre le réseau ANTARES aux sapeurs-pompiers : en dehors de quelques poteaux, l'essentiel a été payé par les départements. La gendarmerie doit pouvoir l'utiliser au même titre que la police : le même langage et les même machines doivent être opérationnels d'une zone à l'autre, il faut éviter qu'il y ait deux réseaux.

J'attends depuis de nombreuses années le remboursement par les hôpitaux et les agences régionales. Nous finirons par effectuer des mandatements d'office car nous n'avons rien reçu à ce jour, et nos dépenses annuelles dépassent le million. Vous seriez béni des dieux, Monsieur le ministre, si vous pouviez intervenir...Vous savez que notre soutien ne vous fait jamais défaut.

Enfin, des décisions européennes sur le temps de travail pourraient avoir des conséquences graves sur le temps de travail des sapeurs-pompiers. Traditionnellement, un certain nombre de sapeurs-pompiers souhaitent travailler en 24 heures. Cet élément de leur culture risque d'être remis en cause par les décisions européennes : pourriez-vous nous éclairer sur ce point ?

M. Christian Cointat. - Je comprends d'autant mieux la baisse des crédits de reconduite à la frontière que, comme l'ont montré deux missions d'information conduites par le Sénat, le gaspillage est très important. A Mayotte, la plupart des personnes reconduites à la frontière sont de retour moins d'un mois après. En Guyane, nous avons assisté au départ de cinq illégaux brésiliens : accompagnés en avion jusqu'à Saint-Georges, situé à la frontière du côté français, ils ont été remis aux autorités brésiliennes après avoir traversé en vedette le fleuve Oyapock. Le lendemain, nous rencontrions les douaniers. Ils avaient effectivement vu partir ces cinq personnes, mais elles étaient revenues quatre heures plus tard ! Dans ces conditions, comment utiliser efficacement cet argent ?

Enfin, en tant que membre de l'opposition, j'ai écouté vos propos avec la plus grande attention, dans l'espoir d'y trouver matière à critique. Il se trouve que j'ai été séduit... Comment faites-vous, Monsieur le ministre, pour faire accepter une politique que je trouve très bien à un gouvernement que je trouve moins bien ?

M. Yves Détraigne. - Vous indiquez que 450 départs ne seront pas remplacés dans les préfectures et les sous-préfectures. La révision générale des politiques publiques a eu pour conséquence la nomination à des postes de responsabilité de personnes insuffisamment expérimentées. La qualité du conseil et de l'assistance aux communes s'en est ressentie et elles en ont beaucoup souffert. J'ai connu un sous-préfet qui accordait des dérogations scolaires, avec la bénédiction des services, aux parents qui n'avaient pas obtenu satisfaction auprès du maire. Les postes les plus sensibles, ceux qui impliquent notamment une relation entre les services de l'Etat et les collectivités territoriales, ne sont pas pourvus par les personnes les plus compétentes. Nous souffrons des fermetures de postes à l'aveugle. Menez-vous une réflexion à ce sujet ?

Il y a quelques années, les collectivités territoriales pouvaient lancer des opérations immobilières pour les gendarmeries communales ou intercommunales : elles étaient maîtres d'ouvrage et bénéficiaient de participations, sous forme de subventions, de l'Etat. Ce dispositif fonctionne-t-il toujours ?

Après le vote internet, quid du vote électronique en métropole ? Il existe des systèmes qui fonctionnent très bien, accessibles à tout âge, et qui ont l'avantage de donner des résultats avant dix heures du soir... On évoque la fermeture à vingt heures de tous les bureaux de vote ; or, dans une petite commune, tenir le bureau du matin à dix-huit heures, c'est déjà long. Au XXIème siècle, n'est-il pas temps d'envisager la généralisation du vote électronique ?

M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur. - Dans le rapport que j'ai rédigé avec Hugues Portelli, nous proposons de fermer les bureaux de vote à 19 heures.

Mme Virginie Klès. - L'intervention de mon collègue Détraigne m'incite à vous interroger sur les locaux de gendarmerie sous maîtrise d'ouvrage communale. Dans ma commune, un projet est en cours, sous la forme d'une société publique locale. Il semblerait que nous soyons la première gendarmerie en France à utiliser cette formule. J'invite le ministre à être attentif à son évolution : si ce montage se révèle efficace, il pourrait faire tache d'huile.

Enfin, M. Hervé et moi-même avons interrogé vos services sur quelques cas difficiles en matière de droit d'asile : à ce jour, il ne nous a pas été répondu.

M. Manuel Valls, ministre. - Monsieur Alfonsi, vous êtes d'accord avec moi à 300 % : il m'est difficile d'être en désaccord avec vous ! J'inverserai seulement votre phrase : tout le monde est responsable, l'Etat, comme les Corses. Je n'ai jamais parlé d'omerta : j'ai dit que l'Etat devait assumer ses responsabilités et qu'il avait commis des erreurs. J'en ai appelé à la responsabilité de chacun : se sente visé qui veut : élus, femmes, clubs de football... J'ai également désigné les secteurs où ces responsabilités devaient être prises. Mon prochain déplacement dans l'ile vise à rapprocher la Corse et l'Etat, notamment dans le domaine économique. Toutes les enquêtes d'opinion montrent en effet que la violence et l'économie sont les deux priorités des Corses. C'est pourquoi je me réjouis de la venue, le lendemain, de mon collègue Thierry Repentin, qui signera des contrats d'avenir.

Monsieur Mohamed Soilihi, vous savez qu'avec Victorin Lurel et Laurent Fabius, j'ai lancé une mission sur l'immigration irrégulière dont le niveau met en cause l'équilibre de Mayotte. Un tiers de la population, notamment des enfants, est concerné : c'est trop. Le gouvernement veut renforcer la lutte contre le travail clandestin et mieux coordonner les moyens nautiques. Les dispositions relatives à la retenue des étrangers seront transposées à Mayotte par ordonnance. Les modalités de délivrance des visas d'affaires seront assouplies. Il faut développer la coopération, notamment dans le domaine de la santé et de l'éducation, et reprendre les discussions avec les Comores pour parvenir à un accord en 2013. Cet accord doit inclure un élément de coopération judiciaire et de sécurité, et des actions conjointes contre les trafics criminels lucratifs de transport irrégulier d'immigrants depuis Anjouan, qui font courir des risques graves aux personnes. En attendant l'ouverture, fin 2014, du nouveau CRA, les conditions de la rétention doivent être améliorées. Le défenseur des droits se rend d'ailleurs demain à Mayotte. Il faut agir sans délai sur le centre actuel, définir un effectif maximal et revoir les conditions d'accueil des familles.

Enfin, la prise en charge des mineurs isolés doit être revue. Sur ce sujet préoccupant, nous étudierons les pistes proposées par le rapport Christnacht, et les travaux sénatoriaux.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous parliez de coopération maritime. Nous allons recevoir bientôt l'ambassadeur de France aux Comores. Il faut toucher le problème à la source.

M. Manuel Valls, ministre. - Des progrès sont possibles et indispensables.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est plus intelligent d'avoir une coopération avec les Comores, y compris policière et douanière, que de compter les morts...

M. Manuel Valls, ministre. - Alain Christnacht s'est également rendu aux Comores dans le cadre de sa mission. Il ne suffit pas de le dire, il faut agir, avec une volonté des deux côtés. Sans coopération, rien n'est possible.

J'en profite pour répondre à M. Cointat. Il est vrai que les frontières sont poreuses  c'est vrai en Europe, à Mayotte mais aussi en Guyane- et que les personnes éloignées peuvent revenir. Comme beaucoup d'associations et d'ONG, je m'interroge sur les effets pervers de l'aide au retour et j'annoncerai bientôt une réforme. Faut-il pour autant baisser les bras ? Non ! Entre l'ouverture des frontières et la lutte patiente contre l'immigration irrégulière, j'ai choisi, comme le président de la République, la seconde solution. Il est vrai que la coopération est nécessaire, et je compte beaucoup sur le nouvel ambassadeur de France à Brasilia, que je connais bien, pour avancer.

Quant au budget, je partage votre analyse : les dépenses qui se révèlent inutiles ou qui mettent en cause la crédibilité de l'action publique doivent être supprimées, mais attention à ne jamais donner le sentiment que nous n'avons plus de politique de l'immigration.

Mme Gourault, les élus de votre département m'ont informé de la situation. Une commune autour de Blois sera bientôt gérée par la police. En ce qui concerne Romorantin, il faut s'attendre à quelques tensions entre élus. Et vous avez raison de rappeler la part des communes dans le financement des SDIS, c'est une situation qu'on retrouve ailleurs : elle est élevée dans plusieurs départements.

La prudence s'impose pour les redéploiements des gendarmeries. Agissons là où c'est nécessaire, dans le dialogue et avec le souci d'économiser l'argent public.

Monsieur Leconte, j'ai commandé une mission d'inspection sur l'organisation fonctionnelle du processus de naturalisation. Le rapport du député M. Mennucci a permis de faire un certain nombre d'avancées. Sur le fond, j'ai souhaité parer à l'urgence et revenir sur les critères les plus discriminants, à l'origine de près 70 % des refus. Nous ne voulons pas de Français au rabais, nous voulons revenir à la tradition de naturalisation de la France. J'en ai bénéficié... La naturalisation a toujours été un processus un peu long.

Monsieur Cointat, vous me soutenez parce que je mène une politique plus conforme aux valeurs que vous défendez ; celle qui était menée ces deux dernières années en matière de naturalisation était contraire à l'idée qu'on se fait des valeurs de notre pays. Je prépare une circulaire cadre sur la naturalisation pour tenir compte du travail mené par le parlement. Ce que je m'interdis, c'est d'ouvrir un grand débat sur la nationalité. Sur cette question, l'équilibre est précaire et la prudence est de mise. Lorsque M. Mazeaud, qui avait été au coeur d'un débat sur la nationalité avec Marceau Long, est venu devant la commission nationalité que je présidais, il nous a mis en garde à plusieurs reprises : il avait raison. Entendons-nous bien : je ne parle ni du droit de vote ni de résidence, mais de nationalité. Pour ma part, je remets de l'ordre dans ce qui a été un peu caché ces deux dernières années, avec notamment des circulaires non signées par les préfets ou le ministre, pour accueillir les demandeurs dans de bonnes conditions. Faut-il rappeler que devenir Français n'est jamais anodin ?

La régionalisation de l'asile est une bonne idée mais la réalisation est inachevée et pose quelques problèmes. Nous devons réduire les délais de domiciliation qui conditionnent la saisine de l'OFPRA et retardent l'ensemble de la procédure. En Bourgogne, l'expérimentation a été difficile : il a fallu rouvrir des bornes car la ville de Dijon croulait sous les demandes d'asile. Même si cela coute plus cher, de nouvelles bornes seront créées pour éviter que la régionalisation ne crée des problèmes. Il s'agissait d'une demande du président Rebsamen ...

Concernant l'hébergement, les préfets nous demandent d'être plus directifs sur la répartition des demandeurs sur le territoire. Je suis favorable à l'expérimentation d'idées nouvelles et le rapport que vous avez rendu, Monsieur le sénateur Leconte, fait l'objet d'un examen très attentif par mes services. Il est vrai que sans réduction des délais de l'OFPRA, nous n'arriverons à rien. Nous devons aussi lutter contre le détournement du droit d'asile à des fins économiques.

Le produit des taxes OFII est plafonné à 157 millions d'euros ; le supplément des taxes est versé au budget de l'Etat et son produit augmente régulièrement.

Pour les étudiants, la perception des droits de carte de séjour au moment de la demande de visa long séjour au consulat constitue une simplification pour les usagers : une fois en France, ils n'auront plus à passer à l'OFII, toutes les formalités ayant été effectuées avant le départ au consulat. Mais je suis prêt à étudier une amélioration des procédures.

Monsieur Collombat, nous sommes tous d'accord pour engager la France sur la voie du redressement des finances publiques, mais reconnaissez qu'il est cohérent que l'exécutif fixant un objectif de déficit de 3 % en 2013 et d'équilibre en 2017 demande à l'Etat et aux collectivités territoriales de diminuer leurs dépenses. Vous-même êtes cohérent, vous n'êtes ni pour l'un ni pour l'autre. Je ne manquerai pas de faire état de votre opinion au président de la République, mais je ne doute pas qu'il la connaisse. Il est vrai que l'investissement des collectivités territoriales, qui représente 70 % de l'investissement public, peut en pâtir. Mais la France doit être crédible.

Le décret d'avance pour les inondations du Var sera publié au début du mois de décembre. Les communes seront indemnisées à hauteur de 13,9 millions d'euros, en plus des 6 millions avancés en 2012. Les crédits de paiement seront versés en 2012 à hauteur de 2 millions, le reste en 2013.

Pour l'hélicoptère du Luc, nous ne pouvons pas acheter de nouvel hélicoptère ; nous allons procéder à un redéploiement au sein du parc des hélicoptères de la sécurité civile. Vous l'aurez dans huit à dix semaines.

Le président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, Jean-Jacques Urvoas conduit une mission sur Marignane. Eurocopter pourrait être intéressé par le site, qui permet un bon déploiement sur le Var, l'Hérault, le Gard et la Corse. En remplacement, nous avons deux solutions : la base de Nîmes-Garons, option privilégiée jusqu'à présent, offre des conditions d'accueil de très grande qualité et est soutenue par la ville de Nîmes et le conseil général du Gard. Cependant, elle pose un problème aux pilotes, notamment de Canadairs. La base de Salon-de-Provence ne suscitant pas ces réticences, j'ai demandé à l'inspection d'étudier les deux solutions pour que le choix soit accepté par tous, et je remercie d'ailleurs mon prédécesseur Claude Guéant de ne pas avoir arrêté de position définitive avant l'alternance.

Monsieur Mercier, vous avez posé des questions importantes. Nous menons un combat de tous les instants sur la directive européenne, et j'avoue être inquiet de la procédure de mise en demeure engagée par la Commission à l'égard de la France. Dans une quarantaine de SDIS, le temps de travail dépasse les maxima prévus par la législation communautaire. La révision du décret de 2001 semble inévitable en raison de cette mise en demeure, mais je ne souhaite pas mettre en cause le modèle français.

Je veillerai au remboursement des forfaits médicaux.

Chacun doit pouvoir utiliser le réseau ANTARÈS. Merci pour votre soutien.

Monsieur Détraigne, pour les emplois en préfecture, dans le cadre de la RGPP quatre départs sur cinq n'étaient pas remplacés ; aujourd'hui un sur deux. Mais il faut éviter d'appliquer cette règle de manière automatique et imbécile. C'est pourquoi nous devons utiliser l'année 2013 pour associer la réforme de l'État à la réforme de la décentralisation. C'est un travail de longue haleine, qui passe par la formation des agents. Le moral n'est pas bon dans les préfectures et sous-préfectures...

En ce qui concerne le vote électronique aucune autorisation supplémentaire n'a été accordée depuis 2007. Il est utilisé par 64 communes, ce qui représente un million d'électeurs, ainsi que par les Français de l'étranger. Je reste sceptique à son égard car je suis très attaché au vote traditionnel qui constitue un élément du geste républicain, mais je suis ouvert à des expérimentations.

M. Yves Détraigne. - Le vote électronique ne se réduit pas au vote par Internet. Il pourrait y avoir des bornes électroniques dans les bureaux de vote.

M. Manuel Valls, ministre. - La question pourrait se poser si les scrutins étaient regroupés le même jour, comme aux Etats-Unis. Mais regardez le contre-exemple de la Floride...

Madame Klès, Monsieur Détraigne, je suis ouvert à la possibilité d'utiliser la maîtrise d'ouvrage communale, ainsi qu'à tous les procédés imaginatifs. Je l'ai indiqué au directeur de la gendarmerie. Attention toutefois aux PPP. Les partenariats avec les collectivités sont une bonne idée.

Dans le cadre de mes fonctions, j'essaie d'avancer, comme le Président de la République, dans un esprit de rassemblement, comme ce fut le cas sur le terrorisme ou pour tirer les conséquences des arrêts de la Cour de cassation. La sécurité est une priorité pour tous les Français. Le sujet devrait nous rassembler. La gauche doit être crédible sur cette question : ce sont les plus modestes qui sont les plus exposés. S'il y a des continuités avec la majorité précédente, des ruptures apparaissent sur les emplois, ou sur les doctrines d'intervention. Le travail des élus locaux révèle, d'ailleurs, moins de différences que celles proclamées à la tribune. En matière d'immigration, dès lors que les étrangers ne sont pas stigmatisés, nous pourrons avancer ensemble. L'immigration zéro ? C'est une absurdité ! Elle est impossible et n'a jamais été atteinte. Chaque année, 180 000 étrangers rentrent en moyenne en France de manière régulière ; les gouvernements précédents ont procédé à des régularisations massives, sans pour autant l'admettre. Dès lors, si ces sujets pouvaient être traités de manière plus paisible et plus républicaine, je serais heureux de recevoir le soutien de la majorité actuelle, mais d'une manière générale de tous les Républicains qui se reconnaissent dans une politique à la fois juste mais ferme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Au-delà de nos diversités, merci de nous avoir consacré tant de temps.