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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 19 février 2013

- Coprésidence de M. Raymond Vall, président, et de M. David Assouline, président -

Action des collectivités locales dans le domaine de la couverture numérique du territoire - Examen du rapport d'information

M. David Assouline, président de la commission pour le contrôle de l'application des lois. - Le rapport sur l'action des collectivités territoriales dans le domaine du numérique terrestre, de nos collègues MM. Rome et Hérisson, dresse un bilan de l'application des lois du 21 juin 2004, du 4 août 2008 et du 17 décembre 2009, en particulier dans le domaine de la couverture haut débit. Cette réunion commune de nos deux commissions illustre les synergies qui peuvent exister entre commissions et que nous devons développer. Dans la commission que je préside, des sénateurs s'investissent dans des sujets qui sont hors de leur champ habituel. Ces dynamiques transversales sont excellentes pour renforcer notre fonction de contrôle, désormais plus visible - elle est inscrite dans la Constitution, mais pas encore assez dans les moeurs...

Nos rapports associent chaque fois que possible un sénateur de la majorité et un de l'opposition : un diagnostic partagé, des observations communes, leur donnent plus de force et de crédibilité.

M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable. - Nous traitons aujourd'hui d'un sujet majeur, sur lequel plusieurs d'entre nous sont arc-boutés depuis plusieurs mois, je les en remercie. Les auditions auxquelles nous avons procédé, ministres, opérateurs historiques, nous ont laissés sur notre faim. Il faut que le Sénat fasse entendre sa voix, avant même que le Gouvernement ne donne sa feuille de route, car les infrastructures numériques sont déterminantes pour l'égalité des territoires.

M. Louis Nègre. - Il y a beaucoup à faire...

M. David Assouline, président. - Je demanderai demain, en conférence des présidents, que ce rapport soit mis à l'ordre du jour de la prochaine semaine de contrôle. Chacun de nos rapports est ainsi porté en séance publique, ce qui est une bonne chose. Ecoutons à présent nos deux rapporteurs !

M. Yves Rome, rapporteur. - Qu'il s'agisse de fiscalité, de régulation économique ou de télécommunications, l'action de notre commission de contrôle de l'application des lois a toute sa place. Car si nous savons ce que nous faisons, nous ne savons pas toujours ce que les autres en feront ! Les lois sont de plus en plus nombreuses et variées, et fréquemment mises en oeuvre, non pas par le Gouvernement, mais par des autorités de régulation - qui, ne l'oublions pas, doivent agir sous notre contrôle ! Nos textes nationaux proviennent de plus en plus souvent de décisions prises au niveau européen, qui nous dépossèdent un peu de notre pouvoir. Cette commission fait donc bien d'étudier les suites données aux lois votées par le Sénat sur les compétences des collectivités territoriales en matière d'équipement numérique du territoire. Le travail conduit à l'époque a été de très grande qualité, je me souviens des contributions précieuses de MM. Maurey, Leroy, Teston, Retailleau, Sido et d'autres ; et M. Marini nous a donné récemment l'occasion de débattre sur la fiscalité du numérique. Le sujet est aujourd'hui d'actualité puisque le Gouvernement s'apprête à mettre en oeuvre l'engagement n° 4 du candidat Hollande : doter le pays du très haut débit (THD).

En peu de temps, nous avons procédé à une vingtaine d'auditions, reçu de nombreuses contributions, notamment sur l'espace participatif ouvert sur internet : le sujet passionne nos compatriotes ! Nous nous sommes déplacés dans un département de montagne, dont on ne peut donc pas dire qu'il appartient à la France d'en bas, - si je me réfère à une altitude moyenne, mais bien à une France qui souffre d'une fracture non pas liée au ski, mais au numérique ! (sourires)

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - L'article 1425-1 de la loi de 2004, certains articles de la LME de 2008 et la loi Pintat de 2009 confèrent aux collectivités territoriales un rôle éminent dans l'investissement et dans l'économie numérique. Peuvent-elles l'assumer sur des bases durables, soutenables et garanties ? C'est tout le sujet du rapport. Les enjeux de la révolution numérique sont si importants, en termes de compétitivité économique, de développement social et individuel ! Les infrastructures de nouvelle génération sont le tronc sans lequel rien ne poussera : il ne s'enracinera pas si les collectivités territoriales ne sont pas à même de l'implanter. Elles sont prêtes à se mettre au service de cette cause nationale, à condition que l'État joue son rôle de régulateur et de financeur.

Le droit européen, en ce domaine, est envahissant. Il a façonné le droit national des télécommunications. Celui-ci autorise a priori divers modèles ; mais le traité européen et son application - je songe au rôle des juges - en faisant prévaloir une conception radicale selon laquelle l'intervention publique est suspecte a priori et la concurrence portée à son comble, ont prohibé les aides d'Etat et paralysé l'investissement public.

Cet encadrement européen, dans lequel le régulateur national s'est inscrit, est encore plus rigoureux pour les réseaux de nouvelle génération, car leurs caractéristiques sont jugées porteuses de distorsions de concurrence encore plus fortes. Cette analyse néglige la situation concrète des opérateurs économiques et financiers, tout comme les caractéristiques de l'investissement dans le secteur. Le raisonnement sous-jacent - un modèle d'investissement à retour rapide - n'est plus adapté au très haut débit (THD), innovation radicale qui impose de rompre avec une situation de départ plutôt que d'en prolonger la logique. L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep) a cherché à atténuer ces exigences, à corriger le pire. La place de l'Arcep dans l'édiction des normes est si considérable, au point que l'on peut s'interroger sur la réalité de l'homologation de ses décisions par les ministres. Du reste, l'annonce gouvernementale d'un Programme national très haut débit (PNTHD) est intervenue après que l'Arcep a défini la colonne vertébrale de toute action publique, non avant.

Le système institutionnel actuel repose sur deux équilibres. D'abord, un partage du territoire entre zones d'intérêt privé, où l'intervention publique, au sens strict, est proscrite et la concurrence, totale ; et zones sans intérêt privé, où les réseaux déployés par les investisseurs publics doivent toutefois encore être ouverts. Ensuite, un modèle d'activation des opérateurs tels qu'ils existent : ceux-ci sont censés procéder aux investissements nécessaires à l'équipement en THD. Le législateur a aussi institué une obligation de fibrage vertical dans les immeubles neufs, qui devait susciter des déploiements horizontaux du réseau ; il a autorisé les opérateurs à conclure entre eux certains types d'accords de répartition des investissements. Enfin, le régulateur a favorisé le cofinancement. Ce système institutionnel est complété par un fonds national pour la société numérique (FSN), doté d'une enveloppe de 2,5 milliards d'euros et destiné à soutenir les investissements dans les zones d'appel à manifestation d'intentions d'investissement (Amii).

Ce système ne repose donc pas uniquement sur les mécanismes du marché mais principalement sur ceux-ci et sur des initiatives décentralisées. Il ne fonctionne pas bien : les investissements dans le nouveau réseau sont à la traîne, les investissements déjà effectués ont donné lieu à des gaspillages, les investissements publics sont exposés à des risques économiques et financiers élevés. Certes, toute l'Europe est en retard, puisqu'elle ne compte que 4 % des abonnés mondiaux au THD, contre 11 % aux États-Unis et plus de 70 % en Asie. L'Europe occidentale est en retard sur l'Europe de l'Est.

Et pour le taux de pénétration du THD, la France occuperait le 23ème rang sur 27 en Europe. L'Arcep indique que le nombre de prises éligibles au « fiber to the home » (Ftth) y est passé de 1,35 million à 2 millions en un an et demi. Mais cette progression concerne surtout les zones très denses (1,6 million de prises). Les investissements sont redondants : le réseau Ftth ne progresse vraiment que dans les zones où le THD était déjà accessible par câble, et des investissements en fibre dorment sous les trottoirs et dans les immeubles parisiens faute de commercialisation. Les options d'investissement qui ont été distribuées dans les zones Amii sont levées à un rythme et dans des conditions qui excluent que la couverture progresse comme annoncé. Sur le reste du territoire, les collectivités territoriales mettent en place des projets de réseaux d'initiative publique (RIP), mais l'équilibre financier est difficile à atteindre en raison des régulations actuelles qui laissent subsister des risques élevés - ce qui contraste avec les RIP du haut débit, qui avaient joué un rôle très positif dans l'équipement du territoire. Comment créer des conditions favorables aux investissements publics bloqués par la régulation actuelle ?

La logique d'économie mixte qui a inspiré le système d'incitations n'a pas suffisamment pris en compte le jeu des acteurs. Les opérateurs privés en concurrence entre eux visent naturellement à maximiser leurs profits, et leurs situations sont diverses. Ils choisissent en priorité les investissements les plus rentables (la zone très dense) et saisissent les occasions pour élargir leurs parts de marché dans la zone Amii, ou plutôt une partie de cette zone. Ils cherchent également à s'assurer pour l'avenir des positions de force sur le segment mobile et non seulement sur le fixe.

On peut considérer que l'opérateur dominant peut avoir les coudées plus franches que les autres, puisqu'il est propriétaire des infrastructures avec lesquelles il s'agit de rompre et qu'il dispose d'une capacité de financement considérablement supérieure à celles de ses concurrents. Il impose donc le rythme de l'investissement dans la nouvelle infrastructure, et passe avec ses concurrents des accords qui prévoient une reconfiguration des parts de marché à son profit dans la zone très dense - accords qui du reste ne fonctionnent pas bien. Il est véritablement maître du programme de déploiement du THD, y compris dans les zones couvertes par les RIP, où sa puissance entrave l'action des collectivités territoriales. Mais sans doute ses positions sont-elles plus fragiles. En tout cas, toute l'économie du système comporte des incohérences par rapport à l'objectif visé : elle nous rend tributaires d'un jeu de stratégies que nous ne maîtrisons pas.

Le régulateur devrait, sans se retrancher derrière le principe de neutralité technologique, adopter des règles orientant le jeu des acteurs et incitant à l'investissement dans le THD : la mutualisation, ou le cofinancement, qu'il promeut, risquent d'être inefficaces. Mais ces choix ne lui appartiennent pas toujours : on voit mal l'Arcep décider elle-même d'éteindre le réseau existant. Puis, les pouvoirs publics ont choisi d'approuver le cadre proposé par l'Autorité : le modèle d'un gestionnaire unique de réseau, qui avait été retenu pour le fil de cuivre, a été écarté au profit d'un modèle concurrentiel et segmenté qui est celui du THD. C'est dommage, car le basculement technologique aurait pu être programmé, la péréquation aurait été aussi naturelle qu'elle le fut pour les lignes téléphoniques, et le coût global moindre, notamment pour le contribuable. Nous devons nous inspirer de ce modèle. Enfin, la tâche du régulateur est complexe, car il lui est difficile de prévoir les effets exacts des incitations. Il est temps de corriger le fonctionnement de ce modèle.

M. Yves Rome, rapporteur. - Dès lors, que faire ? Exactement ce qu'aurait fait un investisseur unique de bonne volonté, à ceci près que nous ne disposons pas de tous les instruments qu'il aurait eus. Il faudrait une sorte de new deal : c'est ainsi que les grands investissements sont le mieux conduits, même dans les économies les plus libérales. C'est bien autour du président de la République que s'est conclu l'accord entre Google et les éditeurs de presse...

De même, le THD vaut bien une grand-messe ! A défaut, il faut se rapprocher d'un modèle coordonné. Cette problématique étant déterminante pour l'avenir, il faut définir une véritable politique technologique. Le THD est aussi un processus industriel qui doit être organisé. Ce sera l'occasion de revitaliser notre base industrielle et de stimuler notre créativité numérique. Sachons faire la différence entre les investisseurs actifs et les coucous, ou les passagers clandestins : il est anormal que les stratégies de court terme soient récompensées. Instaurons des mécanismes qui corrigeront les distorsions du jeu du marché afin de restaurer le pouvoir des incitations.

Le système de prix sur l'offre numérique en France n'est pas cohérent avec une maximisation de l'utilité de cette offre à long terme et il aboutit à sacrifier les générations futures au profit du consommateur actuel. Il faut tenir ce discours de vérité à nos concitoyens, tout en exigeant des entreprises, qui bénéficieraient des modifications qui s'imposent, qu'elles réinvestissent une partie du profit qui en résultera.

Nos recommandations sont simples : elles visent à élever la propension à investir dans le THD. Pour cela, il nous faut clarifier nos choix technologiques. La fibre optique s'impose : c'est actuellement la seule technologie offrant du vrai très haut débit. Les technologies alternatives peuvent être utiles, mais ne nous leurrons pas : la succession ou le panachage de technologies ont un coût pour les investisseurs. A ce propos, le projet de feuille de route présenté le mois dernier doit clarifier la doctrine d'intervention au regard des solutions proposées à partir du réseau câblé. Il faut choisir les modalités de déploiement les plus robustes et les moins coûteuses, en précisant les enjeux d'un passage par les fourreaux existants, par de nouveaux fourreaux ou encore par voie aérienne.

Le choix de la fibre, c'est l'abandon du fil de cuivre. La coexistence des réseaux entraîne des surcoûts et le cuivre dissuade les investisseurs d'oser la nouvelle infrastructure. Il faut lever cette hypothèque, qui pèse sur les investissements en Ftth - il est dommage que des fonds publics aient été engagés avant cette clarification. Cet abandon réduirait le coût du programme en diminuant la prime de risque et les délais de portage financier. Comment le mettre en oeuvre, d'un point de vue technique ? C'est une question épineuse. L'expérimentation conduite à Palaiseau mériterait d'être reproduite ailleurs. Si le réseau historique ne doit pas prendre en otage le projet THD, son obsolescence ne doit pas occasionner une dévalorisation des actifs de l'opérateur historique. Et l'État a raison de souhaiter préserver sa base industrielle. Il dispose de moyens de pression : la diminution des tarifs de dégroupage pourrait réduire la rentabilité du réseau. Toutefois, cela entamerait la capacité financière de l'opérateur dominant à investir sur le nouveau réseau, et inciterait les concurrents à exploiter l'ancien. Une solution fiscale favoriserait davantage le basculement : le produit d'une taxe sur l'utilisation de l'ancien réseau serait affecté au financement du nouveau.

Ces mesures ne seraient pas nécessaires si l'opérateur historique s'engageait à investir à proportion du supplément de revenus issu du renchérissement du prix du dégroupage. Cela nécessiterait une modification du cadre dans lequel s'exerce la concurrence : nous en revenons au problème du jeu des opérateurs. Le système actuel est peu satisfaisant, puisqu'il élève le coût du THD, en éloigne l'horizon de réalisation et comporte des risques pour l'écosystème des gestionnaires de réseau.

Les investisseurs privés s'épuisent en se livrant une féroce concurrence dans la zone dense et ils délaissent le reste du territoire tout en fragilisant les perspectives de revenus commerciaux des RIP, en particulier de ceux qui incluent le THD. Cette situation est lourde de menaces pour les réseaux publics. Ecartons-les en sortant du cercle de l'inertie et en procédant à l'aggiornamento de la fibre optique, sans pertes durables pour l'opérateur historique. Si les opérateurs refusent de s'engager, il faudra entreprendre des réaménagements - régulation géographique, voire réorganisations industrielles - susceptibles de conférer aux RIP une véritable puissance commerciale. Ces enchaînements sont finalement assez proches de ceux qu'un opérateur intégré aurait mis en oeuvre. Il convient de leur adjoindre une élévation raisonnable des prix, comme je l'ai indiqué.

Restaurer une équation économique cohérente résoudrait la plus grande partie des questions financières : la propension à investir augmenterait, l'extension des investissements privés et l'élévation du consentement à payer soulageraient les finances publiques et l'accroissement du taux de péréquation n'entraînerait pas de surcoûts. Même les coûts financiers diminueraient. Le besoin de financement public pourrait être davantage couvert par de la dette et moins par des ressources fiscales. Il faudrait aussi exploiter toutes les ressources pour restaurer une péréquation de premier rang en sanctionnant l'inertie des opérateurs privés dans les zones Amii. Enfin, il serait nécessaire de doter à un niveau plus élevé l'indispensable fonds de péréquation, dont la doctrine d'emploi devrait être adaptée aux capacités fiscales des collectivités.

Ainsi nous sortirons du scénario de l'inacceptable et nous restaurerons les conditions de l'égalité des territoires.

Quelques mots enfin de la gouvernance du programme national. L'État doit revenir dans le jeu et assumer ses responsabilités de régulateur, d'aménageur et de financeur, mais les collectivités territoriales doivent pour leur part être reconnues comme un acteur de plein droit : on ne peut pas les mettre en première ligne pour calmer une demande sociale exigeante et les reléguer à l'arrière-plan quand il s'agit de concevoir les grands équilibres permettant de la satisfaire ! Capitalisons au contraire sur leur savoir-faire, bien supérieur à celui de l'État. Elles attendent des opérateurs une attitude coopérative - les situations invraisemblables de confiscation de l'information et d'opacité sur les réseaux montrent que nous en sommes très loin. Il convient de concilier le choix d'une plus grande décentralisation de l'initiative qui a été fait, avec la coordination indispensable pour que les projets de réseaux atteignent la taille critique nécessaire à une bonne commercialisation. Notre Haute Assemblée, représentative de la richesse et de la diversité de nos collectivités territoriales, et plus généralement le Parlement, devraient se saisir annuellement d'un sujet aussi fondamental, pour contrôler l'application des règles définies par le législateur ainsi que l'action des autorités administratives. Le projet du gouvernement exige des ajustements.

M. David Assouline, président. - Pourriez-vous préciser quelles modifications, législatives en particulier, vous suggérez ? Les lois à venir pourraient les inclure...

M. Raymond Vall, président. - L'une des premières mesures à prendre me semble être de réagir contre la confiscation de l'information. Le Sénat doit exiger d'avoir une connaissance précise de la cartographie des infrastructures existantes, qui ont été en partie financées par le contribuable. Quelle n'a pas été ma surprise d'apprendre que dans mon département la fibre optique était installée depuis des années, mais inutilisée ! Et pendant ce temps, nous nous battons pour créer des maisons de santé où la télémédecine serait bien utile, nous tentons d'endiguer les délocalisations d'entreprises qui connaissent des difficultés faute d'accès au haut débit... Avant donc de se préoccuper de financements nouveaux, songeons à sauver ce qui existe en exploitant les installations existantes. Et s'il le faut, employons les moyens coercitifs dont nous pouvons disposer pour que l'information nous soit donnée.

M. Yves Rome, rapporteur. - C'est parce que le l'État et le législateur ne se sont pas suffisamment saisis du dossier que le régulateur, l'Arcep, a été amené à prendre la maîtrise du système. De nombreux contentieux sont en cours devant les juridictions administratives, et entre les opérateurs eux-mêmes. Nous devons ménager davantage de transparence, grâce à une meilleure connaissance des réseaux, en sachant la conjuguer avec la légitime protection du secret des affaires... et avec cette concurrence totale que nous impose l'Europe.

M. Hervé Maurey. - Merci pour ce travail de qualité, qui dresse un constat et propose des pistes de réflexion. Le constat rejoint celui dressé dans mon rapport de 2011, intitulé Aménagement numérique des territoires : passer des paroles aux actes. Les choix qui ont été faits pour le déploiement du THD n'ont pas été pertinents. Laisser le déploiement au bon vouloir des opérateurs privés est illusoire : ceux-ci vont au plus rentable - ce dont on ne saurait les blâmer, c'est leur vocation - et laissent aux collectivités locales le soin d'aller ailleurs ; c'est le privé qui dicte sa volonté au public. De surcroît, les engagements des opérateurs ne lient que les collectivités locales : c'est une relation complètement déséquilibrée, dont on peinerait à trouver l'équivalent ailleurs. Il ne faut pas incriminer l'Europe, mais l'Etat : car les projets intégrés peuvent tout à fait être menés à bien dès lors qu'ils s'inscrivent dans le cadre européen.

J'étais sceptique quand M. Sarkozy annonçait le très haut débit pour tous en 2025 ; je le suis encore plus quand M. Hollande l'annonce pour 2022 ! Si l'on veut atteindre cet objectif, il faut vraiment accélérer : pour le coup, le changement, ce doit être maintenant ! Pour avoir assisté à une réunion de concertation la semaine dernière au ministère de l'économie, je n'ai pas l'impression que ce soit le cas...

J'approuve les pistes proposées par les rapporteurs, notamment l'idée de privilégier la fibre. Mais la feuille de route gouvernementale semble ambigüe : la fibre est présentée comme la meilleure solution mais on nous dit que ce ne sera pas par la fibre que le THD pour tous sera installé dans dix ans. La feuille de route prévoit des investissements publics hors fibre ; faisons donc attention à ne financer que des infrastructures réutilisables pour le THD.

Certes, on ne pourra maintenir durablement deux réseaux mais, pour l'extinction du cuivre, la feuille de route ne fixe aucun objectif. Le gouvernement se contente d'attendre les résultats de l'expérience de Palaiseau. La feuille de route ne comporte pas non plus de sanctions à l'encontre des opérateurs qui ne respectent pas leurs engagements. Aucun changement non plus dans les relations entre les opérateurs et les RIP. Les collectivités veulent avoir l'assurance que les opérateurs utiliseront les réseaux déployés !

Même flou en matière de financement et de péréquation. Comment parvient-on au chiffre de 8 milliards, 4 pour le public et 4 pour le privé ? Quelle est la répartition prévue au sein de la part publique ?  Que représentent ces 8 milliards, alors qu'il en faudra beaucoup plus pour couvrir le territoire et que c'est en milieu rural que les investissements sont les plus coûteux ? Quid de la péréquation sur laquelle nous n'avons aucune information ?

Comme Yves Rome, j'estime qu'il faut sortir de l'inacceptable et que l'Etat doit faire son retour. Au vu de la réunion de la semaine dernière, j'en doute. Nous verrons ce qu'il en sera le 28 février.

M. Bruno Retailleau. - Nos rapporteurs ont parlé de grand-messe. Quant à moi je crois, après cette réunion tenue à Bercy, que la messe est dite... Qu'on le regrette ou non, le cadre ne sera pas modifié, on ne reviendra pas à un opérateur unique et il n'y aura pas d'extinction très rapide du cuivre. Notre responsabilité est donc de faire avec ce que l'on a, tout en l'améliorant.

En matière de gouvernance, dans un rapport écrit pour les dix ans de l'Arcep, je proposais la création d'un commissariat au numérique, comme il en existe un pour le nucléaire. Oui, l'Etat doit revenir en force sur ce grand chantier et peser de tout son poids. Pour sa part, l'Arcep applique les règles de gouvernance, notamment européennes. Pas de marges pour les aides publiques ? Mais il y a l'arrêt Altmark, qui a ouvert la possibilité d'invoquer un service d'intérêt économique général (SIEG). Le département des Hauts-de-Seine s'en est servi pour déployer un RIP ! Reste que les contraintes européennes imposent leur dogmatisme concurrentiel, qui découle des traités successifs.

Au niveau local, alors que nous étions tous d'accord sur les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (Sdtan), la ministre a annoncé vouloir compléter l'action des comités régionaux pour l'aménagement numérique (Coran) par celle de comités locaux d'aménagement numérique (Clan). Si l'on ajoute des bidules aux machins, nous ne sommes pas près de voir la ligne d'arrivée !

Le cadre existe : c'est la loi Pintat. Comment l'améliorer ? En durcissant certains de ses éléments et en assurant, au sein du Sdtan, une gouvernance coordonnée, pour éviter la concurrence entre collectivités et avec les opérateurs privés. Ce qui n'est pas compatible avec le Sdtan doit être proscrit. Ce secteur économique hautement capitalistique, dont le cadre est déjà bien compliqué, a besoin de stabilité. Stop à la bougeotte législative et réglementaire !

Tandis que l'Etat annonce une diminution de 3 milliards d'euros des concours aux collectivités territoriales, les grandes sacrifiées du budget européen pour 2014-2020 sont les dépenses d'infrastructures. Il est indispensable que le guichet A bénéficie aux collectivités, mais avec des financements allant jusqu'à 50 % des projets, faute de quoi ces derniers ne trouveront pas leur équilibre. Le fonds d'aménagement numérique des territoires (Fant) devra être abondé et l'on ne devrait pas déployer la fibre sans prévoir un mécanisme de péréquation.

M. Louis Nègre. - La France occupe en Europe le 23ème rang. En juillet 2011, notre collègue Maurey déclarait que notre pays était « en passe de manquer le virage du numérique ». La fracture numérique est-elle devenue faille ? Notre position internationale se détériore-t-elle encore ? En période de crise, n'est-ce pas un peu provocateur de prévoir comme vous le faites une hausse des prix pour les usagers ?

Au-delà de l'idée - que je salue - du bilan annuel, ainsi que du droit de suite et de contrôle, ne pourrait-on avancer des propositions de modification du cadre législatif, si cela se révèle nécessaire ? On entend les mêmes critiques depuis trois ou quatre ans. Qu'attend-on ?

M. Michel Teston. - Voici un excellent rapport, qui débouche sur des propositions pouvant concerner l'ensemble des sénateurs. L'Europe fait prévaloir une conception très libérale et une forte dérégulation dans le secteur des télécommunications, malgré une position de la Cour de justice de l'Union européenne divergente de celle de la Commission européenne. Le combat de quelques-uns ici - le mien depuis quinze ans - pour la reconnaissance de la téléphonie mobile puis du très haut débit comme services universels n'a hélas pas abouti au niveau européen. En revanche, si l'Arcep a appliqué fidèlement la réglementation européenne, elle en a tout de même freiné la dérive ultralibérale. L'intervention des collectivités locales est strictement encadrée, alors que le législateur est intervenu à plusieurs reprises en leur faveur. L'article L.1425-1 issu de la loi de 2004 et la loi Pintat ont ouvert un champ plus large aux collectivités.

M. Yves Rome, rapporteur. - Nous en sommes d'accord !

M. Michel Teston. - Mais, hélas, la part trop belle faite par le PNTHD aux opérateurs privés et l'absence d'abondement du Fant pèsent sur les projets locaux. Certes, comme en témoigne le cas d'Ardèche Drôme numérique, ils se déploient, mais pas autant qu'on l'aurait espéré. De plus, on l'a dit, des opérateurs privés bloquent les investissements des collectivités sans être sanctionnés. Bref, les textes que nous avons adoptés n'ont donc pas eu les effets escomptés.

Face à cette situation, l'État doit reprendre la main qu'il a perdue avec le PNTHD. Il doit à la fois orienter la politique de désenclavement numérique et, avec d'autres, la financer. Nous devons faire appel à des financements publics et privés, à la contractualisation et la péréquation, afin de couvrir l'ensemble du territoire en THD, à rebours de la logique des opérateurs qui ne s'intéressent qu'aux zones rentables.

Bien que la fibre paraisse le meilleur choix technique, les zones très rurales continueront à utiliser le cuivre coaxial pendant longtemps encore. Mettons en place un plan de suppression progressive du cuivre sans déstabiliser l'opérateur historique : au-delà des compétiteurs nationaux, celui-ci affronte ses équivalents étrangers qui, face aux mêmes problèmes, peuvent bénéficier de conditions plus favorables dans leurs pays.

M. François Calvet. - Une question très pratique : ne pourrait-on reproduire pour le THD ce que nous avions fait, notamment chez moi, dans le comité de massif, pour identifier et couvrir les zones d'ombre de réception de la télévision dans les Pyrénées ? Ne peut-on relever tous les points de connexion possibles ? A Perpignan, nous disposons d'anciens réseaux câblés modernisés, cédés par France Télécom à Numéricâble, d'une capacité allant jusqu'à 100 mégabits. Comment prendre en compte ces réseaux qui représentent tout de même 10 millions de prises ?

M. Yves Rome, rapporteur. - Je note un accord sur le constat et les orientations. Ce rapport n'a pas vocation à faire plaisir au Gouvernement ou aux opérateurs. Il démontre que les collectivités territoriales peuvent être des alliées précieuses de l'Etat, pour atteindre l'objectif national. Nous cherchons à enrichir la feuille de route, afin que la fracture ne se transforme pas en faille. Ce que nous avons constaté sur le haut débit se reproduira, amplifié, sur le THD. Le dommage deviendra irréparable. Créons un cadre meilleur, un système dans lequel les opérateurs ne dictent pas leur loi. Quant à l'opérateur historique, les dividendes qu'il sert à l'Etat ne sauraient constituer la seule préoccupation. Il doit aussi coopérer avec les collectivités : elles n'acceptent plus de voir le réseau fibre passer à deux pas de la mairie ou d'une zone d'activités, sans pouvoir obtenir de connexion.

M. Pierre Hérisson, rapporteur. - Fort de mon expérience d'élu au Sénat depuis une vingtaine d'années, je crois pouvoir dire que nous avons fait là un pas important. Nous pouvons intégrer toutes vos remarques dans le rapport, afin d'obtenir un vote dépassant les clivages politiques.

Un grand quotidien national publie aujourd'hui un article intitulé « Le retour en force des câblo-opérateurs ». Veillons, dans les évolutions législatives à venir, à les intégrer dans nos exigences. Nous avons manqué jusqu'ici d'une approche globale du sujet. Trouvons une voie plus équilibrée que le dogmatisme de la fibre de bout en bout. Plutôt que de promettre une couverture totale à échéance 2025 ou 2022 en fonction d'impératifs électoraux, privilégions une couverture essentielle du territoire à l'horizon d'une douzaine ou d'une quinzaine d'années, en complétant le réseau actuel avec différentes technologies pour offrir le meilleur débit possible.

M. Raymond Vall, président. - Je souhaiterais que nos rapporteurs réfléchissent au problème que François Calvet et moi-même avons soulevé. Dans les territoires qui disposent déjà d'une infrastructure et d'un opérateur identifié, trouvons une solution afin de sauver l'existant.

M. David Assouline, président. - Comme c'est l'usage pour ce type de rapport d'information, nous allons nous prononcer sur l'autorisation de sa publication. Les rapporteurs nous ont indiqué que les remarques formulées par les uns et les autres figureraient dans le rapport. Je pense qu'ils pourront aussi faire apparaître très clairement leurs propositions de modifications législatives ou réglementaires.

M. Raymond Vall, président. - Très bien !

La publication du rapport est autorisée à l'unanimité.

Mercredi 20 février 2013

- Présidence de M. Michel Teston, vice-président -

Pass navigo unique au tarif des zones 1-2 - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 560 (2011-2012), présentée par Mme Laurence Cohen et plusieurs de ses collègues, permettant l'instauration effective d'un Pass Navigo unique au tarif des zones 1-2.

M. Michel Teston, président. - En l'absence de Raymond Vall, retenu dans son département, il me revient d'accueillir Hélène Masson-Maret, qui nous rejoint après le décès de René Vestri survenu il y a deux semaines. Bienvenue, chère collègue, dans notre commission.

M. Michel Billout, rapporteur. - Présenter un texte déposé par son groupe est toujours une tâche difficile...

M. Charles Revet. - Pas quand on y croit...

M. Michel Billout, rapporteur. - Je sens que c'est vous convaincre qui sera difficile... Avec la proposition d'établir un versement transport unique pour financer le Pass Nagivo unique ainsi que des travaux indispensables, la représentation nationale est amenée à se pencher sur le cas d'une seule région - la plus riche - mais toutes sont concernées par le versement transport, et plusieurs ont demandé un versement interstitiel entre les communautés urbaines de plus de 100 000 habitants.

Le Pass Navigo est la formule d'abonnement aux transports en commun d'Île-de-France qui a remplacé la carte orange il y a quelques années. Le projet de Pass Navigo unique au tarif aujourd'hui applicable à Paris et dans ses communes limitrophes répond aux problèmes quotidiens auxquels sont confrontés les Franciliens de petite et grande couronnes. En effet, la flambée des prix interdit aux classes moyennes et aux ménages pauvres d'accéder au centre de l'agglomération - en dehors du logement social - et relègue des ménages toujours plus nombreux loin des principaux pôles d'emplois. Pour ces déplacements imposés, ces ménages subissent les mauvaises conditions de circulation dans les transports publics, conséquence d'un manque d'investissement dans les infrastructures depuis des décennies.

Nos collègues députés y ont consacré l'an passé une commission d'enquête. Leur diagnostic édifiant confirme ce que n'ont cessé de dire les associations d'usagers : les effets de retards et de congestion sont si importants qu'ils nuisent aux conditions de vie des Franciliens et à l'attractivité de la région. En l'espace de quelques années, la distance moyenne du domicile au lieu de travail, ainsi que la difficulté de se loger au centre de l'agglomération ont considérablement augmenté. C'est pour que ceux qui sont contraints d'habiter loin ne soient pas pénalisés par la tarification que la majorité régionale veut mettre en place le Pass Navigo unique pour l'ensemble de la région au tarif des zones 1 et 2, soit 65,10 euros, alors qu'aujourd'hui le Pass vaut 113 euros pour les zones 1 à 5. La revendication était d'ailleurs portée par d'autres candidats aux élections régionales, notamment Jean-François Copé.

Actuellement, la région est découpée en cinq zones concentriques autour de la capitale, et l'abonné circule autant de fois qu'il le souhaite dans les zones de son abonnement. Le zonage paraît de bon sens : l'usager paie plus cher parce qu'il circule sur des itinéraires a priori plus longs. Les choses sont en réalité plus complexes. Des itinéraires en zone 1 et 2 peuvent être plus longs qu'entre les zones 1 et 3. De plus, ce système s'accommode mal des déplacements de banlieue à banlieue, plus fréquents et dont la part ne cessera d'augmenter grâce au tramway et, demain, avec les lignes transversales du Grand Paris.

Dans ces conditions, sauf à établir une tarification au réel, en fonction des kilomètres effectivement parcourus et des segments empruntés, le plus simple revient à adopter le système utilisé dans le métro depuis des décennies : la tarification unique sur tout le réseau, que l'on voyage pour une station ou pour cent. Les trajets à l'unité s'y prêteront peut-être moins que les abonnements, car ce sont les usagers fréquents que l'on vise, ceux qui subissent l'éloignement du travail ou de l'école.

Pourquoi vouloir étendre à tout le réseau francilien cette tarification unique de l'abonnement ? Mais par simple reconnaissance de ce fait majeur : la région capitale fonctionne comme une métropole, non pas dans les paysages, puisqu'il y a encore des paysages « campagnards » en Ile-de-France, mais dans les réalités économiques et sociales. L'INSEE le constate à chaque recensement : l'aire urbaine de Paris déborde la région. Et si les habitants de Seine-et-Marne ne se vivent évidemment pas tous comme des banlieusards, ils le sont majoritairement devenus en matière d'accès au logement et à l'emploi. Dès lors, pourquoi faire payer plus cher leur transport à ceux qui doivent vivre loin du centre, loin de leur pôle d'emploi où le logement leur est inaccessible ? C'est pour ces raisons d'équité sociale et d'identité régionale que la majorité régionale a inscrit dans son programme le Pass Navigo unique au tarif des zones 1 et 2.

Cette mesure ferait perdre à la RATP et la SNCF entre 400 millions et 600  millions d'euros, retenons le chiffre médian de 500 millions. Elle ne doit pas se faire au détriment des investissements indispensables à l'amélioration de la qualité du service : c'est l'engagement de la majorité régionale. Au-delà, comment donner une chance à cette mesure de justice sociale lorsque les gestionnaires sont légitimement focalisés sur les 27 milliards d'investissements que l'Etat et la région ont jugé prioritaires, sans, bien entendu, s'engager concrètement sur leur financement ?

Pour trouver de nouvelles ressources, cette proposition de loi instaure un versement transport unique sur la région destiné à aider celle-ci à financer le Pass Navigo unique et à améliorer le service rendu aux usagers. Son article 1er étend à l'ensemble de l'Île-de-France le plafond du versement transport fixé à 2,6 % - le taux applicable lorsque la PPL a été déposée sur le bureau du Sénat, avant que la loi de finances pour 2013 ne le porte à 2,7 %. Cette harmonisation est le principal levier financier à court terme si l'on ne veut pas alourdir la facture des usagers ni celle des collectivités locales. Les niveaux du versement transport sont encore bien en deçà de ce qui serait nécessaire pour faire face à la crise des transports collectifs dans la région, bien en-deçà également du bénéfice que les entreprises trouvent dans le réseau de transports collectifs.

Le taux de versement transport payé par les entreprises franciliennes, hors Paris et les Hauts-de-Seine, est inférieur ou égal à celui que les entreprises paient dans les métropoles régionales, comme si les transports collectifs n'étaient pas plus nécessaires en Île-de-France à la vie même des entreprises, et comme si, pour l'attractivité même de la région, il ne fallait pas résoudre les problèmes criants des transports collectifs ! L'investissement en Île-de-France, en zone très dense, est plus coûteux que dans certaines métropoles régionales.

Le zonage du versement transport, instauré en 1971, n'avait presque pas changé avant la loi de finances rectificative pour 2010 : il était départemental, avec un plafond de 2,6 % pour Paris et les Hauts-de-Seine, de 1,7 % pour les deux autres départements de la petite couronne, de 1,4 % pour les trois de la grande couronne. A la suite du rapport Carrez sur le financement du Grand Paris, adopté à l'unanimité par la commission des finances de l'Assemblée nationale, le collectif budgétaire pour 2010 avait enfin modifié ce zonage pour mieux tenir compte de l'agglomération francilienne.

La zone 1, formée par Paris et les Hauts de Seine, est restée inchangée, mais la zone 2 s'est élargie à d'autres communes, en tenant compte de l'unité urbaine définie par l'Insee comme la continuité bâtie de la ville : elle regroupe les communes où les constructions ne sont pas interrompues sur plus de 200 mètres. En 2010, l'unité urbaine de Paris regroupe 10 millions d'habitants dans 412 communes sur les 1 301 communes franciliennes, soit moins d'un tiers des communes, mais 85 % de la population de l'Île-de-France.

Le gouvernement a établi une liste des communes précédemment de zone 3 du versement transport qui, parce qu'elles relèvent de l'unité urbaine de Paris, sont désormais intégrées à la zone 2, avec un plafond de 1,8 % au lieu de 1,5 %. Malgré l'urgence de la situation, cela a pris dix-huit mois : il a fallu attendre le décret du 6 avril 2012 pour apprendre que 288 communes seraient basculées en zone 2, avec un effet étalé sur trois ans. Enfin, les 900 autres communes franciliennes qui ne sont pas en continuité de bâti avec Paris et qui forment la zone 3 du versement transport continueront à bénéficier d'un plafond de 1,5 %, inférieur de 0,3 point à celui des métropoles provinciales.

Le compte n'y est pas. A force d'édulcorer les mesures de bon sens et de solidarité qui s'imposent, on se condamne à une gestion en retard d'un train ou deux...

Lors des auditions que j'ai effectuées, l'idée de relever le versement transport a provoqué une levée de boucliers, au-delà même des représentants des entreprises. Ramenons les choses à leur juste proportion : depuis quarante ans, les entreprises franciliennes participent effectivement au financement des transports collectifs. C'est bien là leur intérêt : des services de transports collectifs performants sont des éléments de la compétitivité des entreprises et de l'attractivité du territoire. Le système est à bout de souffle, il faut le réformer vigoureusement. Des programmes très importants sont enfin définis, et le STIF, la RATP et la SNCF font un travail remarquable. L'heure est à la mobilisation générale : pourquoi s'interdire d'impliquer davantage les entreprises, qui bénéficieront d'une amélioration des réseaux ?

Nous entrons là dans une querelle de chiffres, qu'il faut démêler pour y voir clair. En dix ans, la fréquentation des réseaux a progressé de 20 % - le STIF prévoyant une nouvelle augmentation de 20 % dans les dix prochaines années - et leur coût d'exploitation a augmenté de 25 %, passant de 6 à 8 milliards d'euros. Les entreprises ont beau jeu de dire qu'elles paient plus qu'avant, mais elles oublient que ce sont les collectivités publiques qui ont le plus contribué pour rénover le réseau : suivant le fil de l'eau, la part de leur propre effort dans le total diminue. En ces temps de crise, les entreprises agitent facilement le chiffon rouge de la compétitivité. Le rapport Gallois montre pourtant que celle-ci dépend moins d'une réduction des charges que d'un ensemble d'éléments dont, au premier chef, la qualité des investissements. Frédéric Lefebvre l'a lui-même reconnu, qui n'est pourtant pas un dangereux gauchiste. Les responsables de la chambre régionale de commerce et d'industrie et du Medef, s'inquiètent surtout d'un retard du plan transports du Grand Paris. Le taux de versement transport n'est pas un critère déterminant de localisation pour le centre de l'agglomération : pour preuve, les entreprises se concentrent aujourd'hui là où il est le plus élevé... Qu'on ne nous fasse pas un mauvais procès.

Ce texte présente une solution claire, consistant à appliquer le taux de 2,6 % à l'ensemble de l'Île-de-France. Je vous proposerai de l'amender pour mieux tenir compte du fonctionnement effectif de l'agglomération francilienne. Lors de mes auditions, j'ai pu confirmer un point que je connaissais comme élu de grande couronne : lorsqu'on dépasse la continuité bâtie et que les réseaux de transports perdent en densité, la relation entre le versement transport et sa contrepartie se fait plus lâche. Les entreprises comprennent alors mal qu'elles doivent payer pour des transports peu présents et que leurs salariés n'utilisent pas ou très peu : dans mon département, la Snecma a dû organiser son propre réseau de rapatriement de son personnel.

Dans ces conditions, je vous proposerai de limiter l'harmonisation du versement transport aux zones 1 et 2, en leur appliquant le même taux de 2,7 %. Pour la zone 3, je vous inviterai à porter le plafond à ce qu'il est aujourd'hui pour la zone 2, c'est-à-dire 1,8 % - Vincent Eblé en est d'accord. De la sorte, le taux urbain de 2,7 % serait appliqué à l'unité urbaine de Paris, c'est-à-dire aux 412 communes qui représentent 85 % des Franciliens, au coeur de l'agglomération, là où les réseaux de transports collectifs sont assez denses. Quant aux 900 autres communes franciliennes de la zone 3, le plafond serait porté à 1,8 %, au même niveau que dans les métropoles en région. Avec un versement transport unique à 2,7 %, le supplément atteindrait 668 millions d'euros, selon les chiffres de 2012. Avec la modulation que je vous propose, la recette supplémentaire approcherait 500 millions, ce qui est suffisant pour que l'augmentation décidée par le dernier budget aille intégralement à la modernisation des transports.

Ce sera un signe important de solidarité avec ceux qui connaissent la galère des transports et qui, de l'aveu même des gestionnaires, vont continuer à subir des conditions très tendues pendant au moins dix ans, tant notre retard est criant. Importante, la somme en jeu est à comparer aux 27 milliards que l'État et la région disent vouloir investir dans le réseau. Ces 500 millions que l'on demande aux entreprises serviront à faire patienter les usagers : c'est important pour la vie quotidienne des Franciliens !

Nous aurons à suivre de près la poursuite du financement des réseaux de transports collectifs, en examinant si le temps n'est pas venu d'élargir l'assiette du versement transport : c'est l'article 2 de cette proposition de loi, que je vous demanderai d'adopter sans modification. Ne faut-il l'asseoir que sur la masse salariale et écarter ainsi des pans entiers d'activité de la contribution aux transports ? Comme la CGT, le Medef s'est interrogé sur l'opportunité d'y assujettir les entreprises de moins de dix salariés, dont certaines réalisent d'importants profits. Asseoir une partie du versement transports sur la valeur ajoutée ou sur les actifs financiers serait une autre piste de réflexion.

Les entreprises franciliennes remboursent aujourd'hui à leurs salariés la moitié du coût du Pass Navigo. Réduire cette part du fait du Pass Navigo unique représenterait pour elles des économies évaluées entre 100 et 130 millions.

M. Michel Teston, président. - Je vous remercie de cet exposé clair et précis, nourri par un important travail.

M. Hervé Maurey. - Je tiens à féliciter le rapporteur pour la clarté de son exposé, ainsi que pour les bonnes intentions et la générosité dont il fait preuve. Toutefois, il s'agit d'un problème franciliano-francilien. Nous, élus des autres territoires, nous demandons franchement ce que nous faisons ici.

De plus, s'engager sur la voie proposée par le rapporteur aggraverait les inégalités. Il est un phénomène que tait le rapport : le mur tarifaire, pourtant bien connu des usagers des régions limitrophes, parfois haut de 1 à 3 : en Normandie, selon que vous descendez à Bueil ou à Bréval, distantes de 7 kilomètres, vous paierez 113 ou 335 euros. C'est, au-delà des problèmes franciliens, une question d'aménagement du territoire dont notre commission devrait se saisir. Certaines régions ont entrepris d'abaisser ce mur tarifaire. En 2009, le ministre des transports m'avait répondu que le sujet était purement régional, ce dont je ne suis pas convaincu.

En outre, ce n'est clairement pas le moment d'alourdir de 600 millions d'euros la fiscalité des entreprises. Je croyais que tout le monde, élus de gauche compris, avait pris conscience de nos problèmes de compétitivité... Ce n'est pas d'ajouter une charge sur le baudet qui l'aidera à courir plus vite dans la course internationale.

M. Philippe Esnol. - Malgré ce rapport très clair, nous ne serons pas favorables à la proposition de loi. Celle-ci va d'abord à l'encontre de la politique économique du gouvernement, puisqu'elle augmente la contribution des entreprises de la région Île-de-France d'environ 600 millions d'euros. Ce serait difficile à expliquer au moment où nous venons d'adopter le pacte national de croissance et de compétitivité.

En outre, elle est de nature à favoriser l'étalement urbain, alors que la logique voudrait que l'on promeuve la concentration de l'habitat autour des gares, notamment celles du Grand Paris, comme le gouvernement et la région s'y efforcent.

L'argument social est de plus discutable : dans les Yvelines ou en Seine-et-Marne, l'éloignement de certaines personnes est un choix de vie plus qu'une contrainte économique. Lier la tarification au revenu, comme la région strasbourgeoise l'a expérimenté, serait plus conforme à un principe d'équité.

S'il n'est pas irrecevable, l'argument de l'éloignement des travailleurs questionne davantage la politique d'aménagement du territoire. Celle-ci commanderait de rapprocher les entreprises des habitants, pour leur éviter des temps de transport trop importants, plutôt que d'élaborer un tarif unique pour tous, propice à l'étalement.

Enfin, la priorité doit être donnée à l'investissement, et non au fonctionnement. Vous l'avez dit : nous avons accumulé un retard considérable. Attendons de voir les arbitrages qui seront rendus dans les semaines à venir sur le Grand Paris.

M. Vincent Capo-Canellas. - Le rapporteur a prévenu de la difficulté qu'il y aurait à convaincre. Tout en saluant son travail, je confirme que sa crainte s'est réalisée.

Nous sommes les arbitres d'un débat interne à la région Île-de-France, qui porte sur une promesse de la majorité régionale d'abord portée par les écologistes, et que les communistes essaient de faire vivre à leur façon. Dans la mesure où le versement transport en subit les effets, cela relève du domaine législatif, mais nous ne sommes pas au STIF... Celui-ci avait d'ailleurs franchi une première étape avec le dézonage du Navigo le week-end et les jours fériés.

La question centrale demeure celle du retard d'investissement en Île-de-France. Combien de temps cela va-t-il encore durer ? Les usagers - dont les sénateurs qui prennent le RER B ou n'importe quelle autre ligne pour se rendre au Sénat - attendent davantage une meilleure qualité et régularité des transports que des baisses de prix. Le rapporteur a souligné que les premiers résultats ne seraient pas attendus avant dix ans : il fallait agir avant ! Baisser les prix faute de faire cesser la galère, c'est prendre le débat à l'envers.

En outre, nous devons éviter l'étalement urbain. Il est permis de penser que les gens se logent en périphérie, car tout y est moins cher. Si l'on pratique les mêmes tarifs en tout point de la région, ils iront s'installer plus loin encore dans la verdure... L'argument du coût se retourne.

Élargir l'assiette du versement transport aux entreprises de moins de dix salariés, évoquer un déplafonnement de la taxe sur les bureaux, tout cela participe d'un alourdissement de la fiscalité sur les entreprises destiné à financer les infrastructures du Grand Paris.

Ce débat postélectoral vient à contretemps. En un mot : ne prenons pas les problèmes isolément, et concentrons-nous sur la qualité du service rendu aux usagers et sur l'indispensable effort d'investissement à fournir. La proposition de loi appelle un vote négatif.

M. Alain Houpert. - Je salue le rapporteur pour la qualité de son travail, et pour les bonnes intentions dont il fait montre. Mais l'enfer en est souvent pavé. Cette proposition me semble en effet démagogique et contre-productive. Entre 500 et 800 millions d'euros supplémentaires pour les entreprises, ce n'est pas rien. De surcroît, l'urgence est à la compétitivité, comme le rapport Gallois l'a très bien démontré.

Pour financer le tramway, le versement transport de ma ville a été augmenté. Elle est désormais parmi les plus chères de France à cet égard. Résultat : une dizaine d'entreprises, représentant 4 000 emplois, s'interrogent sur leur développement. Elles délocalisent désormais une partie de leur activité dans des pays qui pratiquent le dumping social, comme la République tchèque. Le tissu industriel de nos territoires est précieux, nous devons en prendre soin. C'est une question d'emploi et de pouvoir d'achat.

Les Franciliens veulent avant tout des trains qui arrivent à l'heure, un niveau de sécurité et de confort décents. Nous avons l'une des plus belles capitales du monde, et la plus visitée. La modernisation du réseau doit être la seule priorité.

M. Charles Revet. - Je remercie le rapporteur de son exposé fort clair, même si je ne partage pas ses convictions. Je souhaiterais obtenir des détails sur la contribution que les Français apportent annuellement au financement des transports franciliens, qu'ils utilisent quelquefois. Il en va de même pour les autoroutes : le produit du péage finance aussi les kilomètres en amont. Notre commission pourrait opportunément se saisir de ce phénomène de frontières, et réaliser un rapport comparatif sur l'ensemble du territoire.

M. Hervé Maurey. - Excellente idée !

M. Charles Revet. - Les entreprises se délocalisent pour échapper à des charges de plus en plus lourdes : c'est pour elle une question de survie. Élargir le champ du versement transport aux entreprises de moins de dix salariés provoquerait de nouvelles pertes d'emplois. Il faudrait revoir en profondeur cette proposition de loi pour que j'y sois favorable.

M. Ronan Dantec. - Le rapporteur aura au moins un soutien. Cette proposition de loi, défendue par la majorité régionale, était soutenue dès le premier tour des élections par le groupe Europe Ecologie Les Verts ; elle fait partie du contrat avec les électeurs. La situation est complexe pour les habitants d'Île-de-France, et c'est un enjeu d'égalité et de justice sociale. La région n'est en effet pas homogène, et les territoires chers ne doivent pas apparaître comme la norme : nous parlons d'une situation globalement subie. Certes, les entreprises font face à d'importantes difficultés, personne ne le nie. Mais les ménages aussi ! Cette proposition de loi est assortie d'un amendement de bon sens, que je voterai, une différence de taille sépare les zones 2 et 3.

Tout le monde entend l'argument de compétitivité des entreprises. Cependant, tourner toujours le débat de la même façon nous empêche d'agir face aux difficultés. Accélérer l'offre de mobilité, comme le présent dispositif est de nature à le faire, peut stimuler l'investissement et être profitable à nos entreprises.

M. Alain Fouché. - Cette proposition de loi est généreuse, mais coûteuse pour nos entreprises. Elles délocaliseront leur activité, non pas sur le territoire français, mais à l'étranger. Celles qui ont moins de dix salariés sont les plus fragiles

De surcroît, la proposition aggravera les inégalités entre Paris et la province. Nous souffrons du manque d'une véritable péréquation, pourquoi taxer davantage les entreprises ?

M. Gérard Cornu. - Bien que je sois en désaccord avec lui, je salue le travail du rapporteur. Ces propositions sont un affront à la compétitivité des entreprises, à l'aménagement du territoire et à la ruralité. Concrètement, on va diminuer la fiscalité sur Paris et les Hauts-de-Seine et l'augmenter fortement partout ailleurs en Ile de France, où se trouvent de nombreuses communes rurales. Comme si nous ne peinions pas assez pour accueillir des implantations d'entreprises en territoire rural...

Charles Revet a raison : nous devons traiter les problèmes de l'ensemble du territoire français, pas uniquement ceux de Île-de-France. D'autant qu'il y a déjà un mur fiscal avec les départements voisins, dont les citoyens payent beaucoup plus cher que les Franciliens. N'aggravons pas la situation : ce n'est le moment ni d'instaurer une taxe supplémentaire sur les entreprises, ni d'alourdir la fiscalité sur la ruralité.

M. Michel Teston, président. - En réponse aux interrogations de Charles Revet et de Gérard Cornu, il me semble que le groupe de travail transports-mobilité, présidé par Louis Nègre et Roland Ries, pourrait se pencher sur le financement par les citoyens des services de transport sur les divers territoires. Si vous en êtes d'accord, je leur ferai part de cette demande.

Il en est ainsi décidé.

M. Michel Billout, rapporteur. - Hervé Maurey a ouvert le feu en posant des questions essentielles. Comme lui, je m'interroge sur le fait que la représentation nationale traite de questions qui devraient être résolues à l'échelon régional. Cependant, l'article 72 de la Constitution dispose que la loi doit fixer le plafond des taxes locales. L'Ile-de-France est la dernière région où la gestion des transports a été réellement décentralisée : auparavant, le préfet de région intervenait directement sur les choix, ce qui n'a pas été très efficace. Aussi recherchons-nous tous des solutions, mais s'attaquer aux infrastructures en milieu dense prend du temps. En Ile-de-France ou ailleurs, il faudra bien aborder cette contradiction. Et nous éviterions d'avoir à conduire un débat d'ordre régional si les collectivités territoriales disposaient vraiment de leur autonomie financière.

Le mur tarifaire est la conséquence de la régionalisation de la gestion des transports, et c'est encore un débat complexe : faut-il créer des autorités organisatrices des transports interrégionales ? Mettre en place un véritable aménagement du territoire pour éviter l'éviction des populations aux franges de l'agglomération ? La proposition de loi ne prétend pas répondre à toutes ces questions, qui nécessiteraient un cadre beaucoup plus large.

J'entends aussi ceux qui s'alarment : toute charge serait une atteinte à la compétitivité ? C'est un peu plus complexe que cela. Pour être compétitives, les entreprises doivent avoir accès à un certain nombre de services. Quand elles font le choix de s'installer en zone centrale, l'amélioration du réseau de transport constitue un facteur de leur compétitivité. Qu'elles le veuillent ou non, elles devront y contribuer : nous aurons besoin de 27 milliards en coût d'objectif. Où les trouverons-nous ? Les contribuables ? Sur l'ensemble du Grand Paris, les Franciliens sont déjà contributeurs, y compris les plus éloignés de l'offre de transport. Les collectivités territoriales ? Ce sont elles qui ont le plus augmenté leur participation aux transports franciliens, et on leur demande de réduire leur dépenses - c'est la quadrature du cercle ! Les usagers ? Leur part a également augmenté. Quant aux entreprises, leur part a crû en valeur absolue, mais diminué en pourcentage. Quel levier utiliser pour trouver ces recettes indispensables ? Charles Revet a raison de rappeler qu'en Ile-de-France ne circulent pas que des Franciliens : quand les réseaux franciliens sont saturés, les compétences sont à l'échelle du pays tout entier. Ensuite, la compétitivité ne se résume pas à la question des charges : ne cédons pas à ce dogme ! La compétitivité passe aussi par des services de qualité pour les entreprises, leurs salariés et leurs clients, ainsi que par leur image de marque. Qui plus est, vu les besoins d'investissement et de fonctionnement, nous devrons toucher au versement transport.

L'aménagement du territoire est une vaste question. Le taux élevé du versement transport à Paris et dans les Hauts-de-Seine n'est pas un frein à l'installation des entreprises. M. Cornu, mon amendement renforce la compétitivité du territoire de la grande couronne. Je propose non pas de diminuer le versement transport de la zone 1, mais que le niveau de la zone 2 atteigne celui de la zone 1. En effet, rien ne justifie un taux plus faible à l'intérieur de la zone urbaine, avec des services à peu près équivalents. C'est beaucoup moins vrai dans la partie rurbaine de l'Ile-de-France, où la désindustrialisation a fait rage - je vous invite à visiter les friches industrielles du sud de la Seine-et-Marne... Est-on capable d'y réinstaller de l'activité économique ? Je conteste l'idée que la proposition de loi et mon amendement seraient un affront à la ruralité : c'est tout le contraire.

Certains paraissent me reprocher de la générosité : mais ce n'est pas un défaut d'être généreux ! La question est plutôt celle de la justice et de l'appartenance à un bloc régional. Nous touchons là aux débats sur les métropoles. Avec le Grand Paris, les efforts sont concentrés sur la petite couronne, laissant à l'écart des pans entiers du territoire régional. Dans ces conditions, améliorer la tarification pour ceux qui habitent en grande couronne, c'est une mesure de justice sociale.

Certains paraissent penser qu'on s'installe en Seine-et-Marne pour sa qualité de vie. Mais ce n'est malheureusement plus vrai dans bien des cas ! Très souvent, on accepte de partir à 70 kilomètres de Paris parce que c'est seulement là qu'on peut acheter un bien. La qualité de vie, ce n'est pas toujours garanti dans un lotissement resserré, loin des services.

Je crains fort de ne pas obtenir de majorité sur cette proposition de loi. Mais en la rejetant, vous ne ferez que différer la décision. Les débats sur le financement du Grand Paris Express arrivent : nous aurons à trouver des moyens supplémentaires pour les transports collectifs en Ile-de-France.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Michel Billout, rapporteur. - L'amendement n° COM-1 reprend les taux adoptés en loi de finances pour 2013 et propose une harmonisation des zones 1 et 2, ainsi qu'un relèvement de 0,3 point en zone 3 afin de rester dans la moyenne des autres régions. Nous prévoyons également un lissage de l'augmentation sur trois années.

M. Charles Revet. - Étant défavorable au texte, je voterai contre cet amendement, bien qu'il aille plutôt dans le bon sens.

M. Philippe Esnol. - Nous allons nous abstenir sur le texte. L'amendement n'est pas illogique. J'ai du mal à entendre l'argument selon lequel les entreprises continueront à s'implanter là où les taux sont élevés. Si on souhaite inciter les entreprises à s'implanter ailleurs, n'augmentons pas les taux en grande couronne !

M. Vincent Capo-Canellas. - Il est difficile de séparer l'amendement du texte. Il adoucit certes la proposition de loi pour rechercher un consensus, mais celui-ci n'existe manifestement pas. Je suis défavorable au texte et à l'amendement.

L'amendement n° COM-1 est rejeté.

L'article 1er n'est pas adopté.

Article 2

L'article 2 n'est pas adopté.

Article 3

L'article 3 n'est pas adopté.

La proposition de loi n'est pas adoptée.

M. Michel Billout, rapporteur. - Malgré ce vote négatif, je ne regrette pas les travaux réalisés sur cette question : ils serviront certainement très bientôt.

M. Michel Teston, président. - Compte-tenu de ce vote négatif, c'est le texte initial de la proposition de loi qui viendra en discussion en séance publique.

Désignation de rapporteurs

Mme Laurence Rossignol est désignée rapporteure sur le projet de loi n° 770 (2011-2012) ratifiant l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020).

M. Michel Teston, président. - Nous procédons à présent à la nomination de rapporteurs pour les trois rapports d'information qui vont constituer la base de notre programme de contrôle pour 2013 :

- Mme Odette Herviaux et M. Jean Bizet sur divers aspects de la loi « Littoral », en lien avec le groupe d'études mer et littoral ;

- M. André Vairetto sur la mise en valeur et la protection du patrimoine naturel de la montagne, en lien avec le groupe d'études montagne ;

- Mmes Evelyne Didier et Esther Sittler sur la valorisation des déchets et les filières REP, en lien avec le groupe d'études déchets.