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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mardi 16 avril 2013

- Présidence de M. Raymond Vall, président -

Contrôle de la mise en application des lois -- Communication

Communication de M. Raymond Vall, président, sur le suivi de l'application des lois.

M. Raymond Vall, président. - Comme chaque année, il nous revient de dresser le bilan de l'application des lois suivies par notre commission.

Deux mots sur la procédure d'abord. Nous examinons ce bilan en commission du développement durable aujourd'hui, comme le font les autres commissions cette semaine aussi. Puis, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, présidée par notre collègue David Assouline, se saisira de ces observations et fera une synthèse de l'ensemble de nos remarques. Elle les consignera dans un rapport qu'elle envisage d'adopter fin mai. Ses conclusions feront l'objet d'un débat en séance publique prévu début juin.

Cette procédure, spécifique à notre assemblée, montre l'importance qu'attache, à juste titre, le Sénat à la mise en oeuvre effective des textes votés par le Parlement.

Nous connaissons tous des lois qui, faute de décrets, ne peuvent être appliquées ou, à l'inverse, des décrets qui s'éloignent manifestement de l'intention du législateur. Il est important que nous nous saisissions de ces dysfonctionnements. Ce « service après vote » fait partie de notre mission.

C'est la première fois que nous dressons ce bilan au titre de la commission du développement durable, celle-ci ayant tout juste un an.

Cela étant, notre travail de suivi ne s'est pas limité aux seuls textes législatifs dont notre commission a été saisie ces derniers mois. En effet, nous avons également la responsabilité de contrôler l'application de tous les textes de loi adoptés depuis juin 1981, qui entrent dans le champ de compétences de notre commission. Lors de la scission de l'ancienne CEDDAT, nous avons, d'un commun accord avec Daniel Raoul, fait ce travail de répartition des lois.

Au total, cela représente une veille sur 17 lois dont 3 adoptées au cours de la période sur laquelle porte le présent rapport, c'est-à-dire entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.

Sur un plan quantitatif d'abord, voici quelques chiffres :

- sur ces 17 lois, 2 sont totalement applicables : la loi du 5 décembre 2011 relative au plan d'aménagement et de développement durable de Corse qui était d'application directe, et la loi du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques dont toutes les mesures réglementaires d'application ont désormais été prises ;

- 15 lois sont partiellement applicables, dont 11 à plus de 75 %. Deux lois en particulier méritent d'être mentionnées : la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », pour laquelle de nombreux textes d'application ont été publiés cette année ; plus de 200 mesures réglementaires étaient au total attendues, on est arrivé à un taux d'application de 87 % ; et la loi du 24 janvier 2012 relative à Voies navigables de France, dont les principaux textes d'application ont été très rapidement publiés, traduisant ainsi la préoccupation largement consensuelle d'une nécessaire relance de la voie d'eau dans notre pays ;

- aucune loi n'est totalement inapplicable, ce qui est naturellement satisfaisant, mais surtout bien normal.

D'une manière générale, on observe une tendance à l'amélioration du taux d'application des lois votées. Il est impossible de faire des comparaisons chiffrées cette année, car la période de référence du rapport a été modifiée. Mais cette tendance, qui avait déjà été observée dans les deux ou trois précédents rapports, semble se poursuivre et c'est une bonne chose. Il y a une vraie prise de conscience dans les services du Premier ministre et dans les ministères de cette nécessité, mais cette amélioration reste fragile. Les efforts accomplis par les services ministériels doivent se maintenir et le nouvel élan donné, par notre commission de suivi de l'application des lois, au contrôle de ces mesures doit les inciter à continuer.

Trois motifs d'insatisfaction néanmoins méritent d'être soulignés :

- le premier, hélas récurrent, est celui du taux d'application des lois votées après engagement de la procédure accélérée : une fois de plus, on ne constate aucune différence avec celui des lois pour lesquelles la procédure parlementaire normale a été suivie. Je prendrai pour exemple une loi récente, la loi du 22 février 2012 portant réforme des ports d'outre-mer relevant de l'État et diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne dans le domaine des transports : en treize mois, seules cinq des dix mesures réglementaires prévues ont été prises, soit un taux d'application de 50 % seulement ; or, cette loi, qui était attendue, revêt une importance réelle pour les ports et l'économie des territoires ultramarins ;

- le deuxième point préoccupant est celui du nombre insuffisant de rapports publiés sur le total de ceux que le Gouvernement doit remettre au Parlement, en application de dispositions législatives. Ainsi, sur les 40 rapports prévus par les lois dont nous assurons le suivi, seuls 23 ont été publiés au 31 mars 2013, dont 4 au cours des dix-huit derniers mois. Nous attendons par exemple encore 8 rapports de la loi « Grenelle 2 » et 3 rapports de la loi relative au Grand Paris ;

- enfin, dernier point problématique et sans doute le plus important, le nombre encore trop élevé de lois simplement partiellement applicables : 15 sur les 17 dont nous assurons la veille. Je ne peux toutes les mentionner ici. Néanmoins, je voudrais évoquer quelques exemples qui me paraissent emblématiques de ce non-respect de la volonté du législateur : nous attendons ainsi depuis 2001 le décret permettant la création d'un fichier des bateaux de navigation intérieure ; nous attendons depuis 2002 le décret en Conseil d'État sur la sécurité des ouvrages d'infrastructures de navigation intérieure ; plusieurs décrets d'application de la loi de 2006 relatifs au transport maritime ne sont toujours pas pris ; la loi de décembre 2009 relative à la lutte contre la fracture numérique est en panne, etc. Certes, plusieurs textes législatifs annoncés devraient permettre d'avancer sur ces sujets, par exemple dans le domaine du numérique ou dans le cadre de la réforme ferroviaire. Mais la mise en oeuvre de ce que nous avons décidé il y a déjà plusieurs années n'a que trop tardé.

Vous le voyez, mes chers collègues, il y a encore une vraie marge de progrès, notamment pour respecter la circulaire de 2008 relative à l'application des lois, dans laquelle le Gouvernement s'était engagé à respecter l'objectif consistant à prendre toutes les mesures réglementaires nécessaires dans un délai de six mois suivant la publication de chaque loi.

Il me semble aussi qu'il nous revient d'être plus attentifs à ce que nous demandons lorsque nous votons la loi. En effet, il nous faut éviter de toujours renvoyer au décret ce sur quoi nous ne parvenons pas à nous mettre d'accord ainsi que la détermination de normes toujours plus nombreuses et contraignantes pour nos collectivités et nos concitoyens.

M. Gérard CornuNous avons depuis très longtemps fait le constat que les mesures d'application des lois que nous votions n'étaient pas toutes publiées. Au bout du compte, c'est la légitimité du Parlement qui est en cause et chacun de nos rapporteurs doit se saisir de cette question.

Mais je crois qu'il faut bien différencier les deux natures de retards que nous avons constatées dans la publication des textes d'application. On peut excuser les lenteurs dues à la complexité de la rédaction de certains décrets. En revanche, il n'est pas tolérable que l'administration tarde à publier certains décrets quand elle est en désaccord avec le Parlement. On a pu remarquer que cela concernait souvent des dispositions contenues dans des articles additionnels à des projets de lois ; c'est ce qu'il faut combattre.

Quant aux rapports, je suis de ceux qui pensent que le Parlement en demande trop. Nous avons la responsabilité de ne pas engorger le Gouvernement et l'administration avec ce genre de travaux. Le taux de remise des rapports au Parlement me paraît normal, c'est un juste retour de bâton.

M. Charles RevetJe pense qu'il faut pousser un petit peu plus loin l'analyse de mon collègue Gérard Cornu. Je prends pour exemple le texte sur les ports hexagonaux, dont j'avais été le rapporteur. Tous les décrets d'application avaient été publiés dans les délais les plus brefs après le vote de la loi. Mais la mise en place effective des mesures correspondantes se fait toujours attendre, quatre ans après...

M. Louis Nègre. - Je serai légèrement moins pessimiste que mes deux collègues. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois, dont je suis membre, a procédé à des vérifications dans tous les domaines. On a pu constater que le Gouvernement, se rendant compte qu'il était très en retard, a mis les bouchées doubles depuis un an et demi. Aujourd'hui, d'un point de vue purement quantitatif, le nombre de décrets publiés n'est pas mauvais. En revanche, on constate que certains décrets sont attendus depuis très longtemps, parfois depuis plus de dix ans. La commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois s'attache à mettre la pression sur le Gouvernement pour éviter ce type de dérives.

Adaptation au changement climatique - Audition de M. Nicolas Bériot, secrétaire général de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC)

La commission procède à l'audition de M. Nicolas Bériot, secrétaire général de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (ONERC), sur l'adaptation au changement climatique.

M. Raymond Vall, président. - Nous accueillons aujourd'hui Nicolas Bériot, secrétaire général de l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, l'ONERC, sur le sujet de l'adaptation au changement climatique. J'avais pour ma part découvert cet organisme en 2009 à l'occasion de la conférence de Copenhague. L'ONERC est présidé par notre collègue Paul Vergès.

Créé en 2001, l'ONERC a un rôle de veille et d'information sur les risques liés au changement climatique ainsi que le pouvoir de faire des recommandations sur l'adaptation de notre pays au changement climatique. En vous entendant aujourd'hui, notre commission souhaite faire le point sur la situation actuelle : où en est-on de la mesure du réchauffement climatique, de l'observation de ses causes, de l'analyse de ses conséquences ? Où en est la France dans l'adaptation au changement climatique ? Quels enseignements peut-on tirer des politiques suivies par d'autres pays dans ces domaines ?

M. Nicolas Bériot, secrétaire général de l'ONERC. - Monsieur le président, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, c'est un honneur pour l'ONERC et pour moi-même d'être entendu aujourd'hui par la commission du développement durable du Sénat. Au nom de notre président, le sénateur Paul Vergès comme en mon nom personnel, je vous en remercie. Je m'exprime aujourd'hui comme secrétaire-général de l'ONERC, mais je suis également responsable du pôle adaptation au changement climatique, au sein de la direction générale de l'énergie et du climat du ministère de l'écologie.

Créé par une loi en 2001, l'ONERC est une institution, dirigée par un conseil d'orientation se réunissant annuellement, où le Sénat est représenté par le président Paul Vergès, et par Ronan Dantec et Marcel Deneux. Inscrivant son action dans la durée, l'ONERC a accumulé au fil des ans un savoir, des données, une image. Il anime le travail d'adaptation au changement climatique en France. Sa production comprend des rapports thématiques annuels. Le rapport de 2012 porte sur les outre-mer face au défi du changement climatique. L'ONERC produit également une lettre trimestrielle intitulée « Le climat change - Agissons », destinée aux élus et aux services des collectivités locales. Le site web, intégré à celui du ministère, devient un site de référence sur l'information climatique et l'adaptation. Notre équipe contribue aux travaux européens d'adaptation, participe à la négociation climatique mondiale, et contribue ponctuellement à des actions de coopération. L'ONERC est également le point focal français du groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat, le GIEC. Je représente le Gouvernement Français lors des assemblées plénières annuelles du GIEC. Les moyens de l'ONERC se confondent avec ceux de l'équipe adaptation de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) au ministère. Nous sommes donc cinq fonctionnaires ou contractuels au service de cette double tutelle. Le budget de l'ONERC est partie intégrante du budget de la DGEC.

Selon une définition couramment admise, l'adaptation au changement climatique est l'ajustement des systèmes naturels ou humains en réponse à des stimuli climatiques ou à leurs effets, en vue de réduire les effets néfastes ou d'exploiter des opportunités bénéfiques. Elle consiste en une gestion des conséquences du changement climatique, tandis que l'atténuation traite les causes, par la réduction des émissions de gaz à effet de serre. La recherche sur le changement climatique est intense depuis les années 1980. La négociation climatique mondiale a débuté en 1992. Dans les années 1990, l'adaptation était souvent ignorée ou écartée, car y accorder une trop grande attention était perçu comme un aveu de défaite devant le défi de l'atténuation. Paul Vergès, lorsqu'il a proposé la création de l'ONERC au tournant du siècle faisait partie des précurseurs, du moins dans les pays développés. Dans les pays en développement, la focalisation sur l'adaptation a commencé à la fin des années 1990 et s'est accentuée depuis, car c'est là l'enjeu prioritaire, pour ces pays, dans la négociation climatique mondiale.

Aujourd'hui, en France et en Europe, les politiques d'adaptation et d'atténuation ne s'opposent pas. Elles sont indispensables et complémentaires. Du seul point de vue économique, l'une comme l'autre se justifient par des questions de coût. De nombreuses études démontrent le gain économique associé à l'anticipation. Différer l'action entraînerait des coûts bien supérieurs, les coûts de l'inaction.

L'adaptation est moins facile à appréhender que l'atténuation. Une mesure de l'adaptation serait une évaluation des dommages évités dans le futur, ce qui est sujet à de nombreuses incertitudes. Les échéances du changement climatique sont en outre plus longues que les échéances économiques courantes, ce qui fait souvent obstacle à leur prise en compte. L'adaptation nécessite des réflexions et des décisions à dimension locale. Certaines collectivités sont en pointe dans ces réflexions à long terme.

La réflexion sur l'adaptation d'une activité économique ou toute autre activité humaine conduit en tout état de cause à se poser une série de questions bénéfiques : mon activité est-elle sensible aux paramètres d'environnement, sensible à leur variabilité annuelle ou interannuelle ? Est-elle sensible aux extrêmes climatiques et lesquels ? Suis-je dépendant de la ressource en eau, de l'accès au littoral, de telle ressource de biodiversité ou ressource naturelle ? S'adapter à un climat futur et à ses différents scénarios passe d'abord par la question : suis-je bien adapté au climat actuel et à sa variabilité présente ? C'est ce qui fonde les mesures dites « sans regret », c'est-à-dire que l'on peut engager même dans l'incertitude quant au climat futur. Cette démarche engage donc une réflexion plus générale sur le développement durable et est en cela utile, pédagogique, voire rentable.

Sur les douze dernières années, onze années comptent parmi les douze années les plus chaudes observées depuis 1850. Rappelons que la hausse de la température moyenne globale a été d'environ 0,8°C depuis le début de l'ère industrielle. Cette différence de 0,8°C peut à première vue sembler minime. Cependant, à titre de comparaison, il faut noter que la différence de température moyenne globale entre une période interglaciaire et une période glaciaire, séparées de 60 000 ans ou davantage, n'est que de 5 à 6°C. Cette hausse est donc plusieurs dizaines de fois plus rapide que ce que la Terre a connu comme variations au cours des dernières centaines de milliers d'années. La hausse des températures atmosphériques est accompagnée d'une hausse des températures océaniques, l'océan emmagasinant d'ailleurs la majeure partie de ce réchauffement anthropique. Les glaciers et la banquise décroissent en surface et en volume. L'autre effet de la hausse des concentrations de CO2 dans l'atmosphère est l'acidification des océans, qui se produit actuellement à une rapidité jamais observée.

Le réchauffement atmosphérique global se traduit par des changements climatiques locaux qui ne sont pas toujours un réchauffement. Par exemple, la diminution de la banquise en Arctique pourrait modifier la circulation atmosphérique dans cette région, favorisant des descentes d'air froid vers l'Europe de l'Ouest et suscitant des périodes particulièrement froides en hiver.

La température croît actuellement au rythme d'environ 0,2°C par décennie. Sur un siècle, selon les scénarios globaux d'émission des gaz à effet de serre, la température pourrait s'élever de 2 à 3°C. Le régime des précipitations serait plus contrasté entre moitié Nord et moitié Sud de la France. Les canicules, les sécheresses ou les fortes pluies deviendraient plus fréquentes. Les durées d'enneigement en moyenne montagne diminueraient. La hausse du niveau marin se poursuivrait pour atteindre 40 à 60 cm voire jusqu'à 1 mètre à la fin du siècle. Je ne décrirai pas ici les évolutions attendues dans les outre-mer, faute de temps pour les décrire précisément, mais des changements importants sont prévus pour ces territoires.

Les travaux des trente dernières années ont permis de bien décrire l'effet de serre anthropique et d'en convaincre une grande partie des décideurs politiques et du public. Le défi scientifique de la connaissance et de la prévision ou projection des impacts est d'un niveau de complexité nettement supérieur. Les cascades d'impacts, les relations entre écosystèmes, les scénarios technico-économiques, et certaines boucles de rétroaction dans le système climatique comprennent une très grande part d'inconnu.

Une politique d'adaptation est une politique d'anticipation, dans un environnement de grande incertitude. Les mesures d'adaptation sont de diverses natures ; elles peuvent être physiques, comme la mise à niveau des digues de protection ; institutionnelles, comme les mécanismes de gestion de crise ou l'instauration de réglementations spécifiques ; stratégiques, comme le choix de déplacement de populations ou la relocalisation d'activités.

L'élaboration du premier plan national d'adaptation au changement climatique (PNACC) a commencé, au premier semestre 2010, par une phase de concertation impliquant les différents collèges que sont l'État, les élus, la société civile, les syndicats d'employeurs et d'employés. Puis les régions outre-mer et le grand public ont été consultés. Un peu plus de deux cents recommandations ont été issues de cette concertation. La production de ce plan en seulement dix-huit mois a été rendue possible par une loi qui imposait cette réalisation avant la fin de 2011. Le plan distingue quatre-vingt-quatre actions réparties dans vingt domaines.

Compte tenu des incertitudes qui existent encore sur l'ampleur des changements, il a été convenu de mettre en oeuvre en priorité certains types de mesures. Des mesures dites « sans regret », bénéfiques même en l'absence de changement climatique, comme la mesure de promotion des économies d'eau dans tous les secteurs, sont d'ores et déjà en cours de mise en oeuvre. Des mesures transversales, comme la prise en compte du changement climatique dans les contrats de service public. Des mesures qui peuvent être ajustées et révisées périodiquement pour les différents acteurs en fonction de l'évolution des connaissances, comme le renforcement des exigences en matière de confort d'été dans les bâtiments. L'adaptation doit être un processus dynamique et révisable.

Chacune des actions du PNACC a un pilote. L'état d'avancement est établi régulièrement par l'ONERC. Dix-huit mois après son lancement, le taux d'engagement des actions est de 95 %. Le budget du PNACC s'élève, pour l'ensemble de la période 2011-2015, à 170 millions d'euros, soit 34 millions d'euros par an en moyenne. Les mesures du PNACC n'échappent cependant pas aux mesures budgétaires communes et les ambitions de certaines actions devront être révisées en conséquence. Une évaluation du plan à mi-parcours est prévue pour fin 2013. Le comité de suivi est en cours de constitution, en cohérence avec le cadre plus général de la transition écologique. Le ministère de l'écologie convoquera une première réunion de ce comité courant 2013.

Les acteurs de l'adaptation en France sont nombreux. L'Union Européenne publiera fin avril 2013 une stratégie européenne d'adaptation et incorporera progressivement l'adaptation dans de nombreux secteurs. L'État pilote et réalise le PNACC. Il soutient aussi la recherche climatique et les infrastructures d'observation de l'environnement. La communauté de recherche climatique française et Météo France développent des modèles et des services climatiques. Les collectivités locales conçoivent et appliquent les schémas régionaux climat-air-énergie et les plans climat-énergie territoriaux. L'ADEME, en liaison avec l'ONERC, développe des outils en soutien des acteurs locaux.

Pour la plupart des entreprises, l'horizon temporel de l'adaptation est bien au-delà des échéances courantes de gestion ou des durées d'amortissement des investissements. Certaines grandes entreprises privées ont toutefois abordé depuis longtemps l'adaptation. Citons par exemple EDF et la SNCF, ou d'autres grands acteurs des secteurs de l'énergie et des infrastructures de transport. L'association de grandes entreprises EpE, entreprises pour l'environnement, travaille sur le thème de l'adaptation et collabore pour cela avec l'ONERC.

Pour certaines entreprises, l'adaptation est l'opportunité de nouveaux produits et services. C'est le cas par exemple dans le secteur du bâtiment. J'ai assisté, dans le cadre de la semaine du développement durable à La Réunion, à l'exposé d'un bureau d'études qui développe des technologies et une offre de bâtiment optimisée pour un climat tropical. Cette entreprise a une activité internationale et entend développer une offre à destination de pays insulaires tropicaux. Une autre entreprise expérimente un concept de serres solaires, avec des serres hautes et couvertes sur 50 % de leur surface par des panneaux solaires, qui traitent conjointement des enjeux de production d'énergie, de gestion de l'eau, de production vivrière, de prix garantis sur des fruits et légumes, et de réinsertion sociale d'anciens détenus. Ces exemples illustrent bien la manière dont certains entrepreneurs relèvent les défis du développement durable.

Autre exemple similaire à l'étranger et à plus grande échelle : les Pays-Bas ont développé une ingénierie de réalisation de digues et de défense contre la hausse du niveau marin qui donne lieu à présent à l'exportation d'ingénierie vers d'autres pays menacés par la montée des eaux.

Un autre type d'activité privée en expansion est celle de bureaux d'études experts dans les questions de climat. Des agences apparaissent dans les territoires pour assister les communes dans la conception et mise en oeuvre de leurs plans climat-énergie.

Le secteur de la finance et des assurances va devenir un moteur de l'adaptation. La Caisse des dépôts et la Fédération française des sociétés d'assurances, par exemple, sont déjà très actives. Les banques et assurances vont progressivement relever le niveau d'exigences quant aux investissements qu'elles soutiendront ou quant aux biens qu'elles assureront. Par ce mécanisme, des particuliers, des entreprises ou des collectivités vont faire de l'adaptation sans le savoir ou sans l'avoir voulu, puisque leur partenaire dans une prise de risque demandera une étude ou une prise en compte des effets du changement climatique dans la conception du projet ou la décision d'achat.

Il faudrait aussi citer de nombreux acteurs de la société civile. Disons seulement que le secteur de l'éducation et de l'enseignement, aura à intégrer aux programmes le thème de l'adaptation. De nombreuses ONG s'investissent dans ce domaine. La compétence se répand très vite.

Le GIEC a produit en 2007 son 4ème rapport d'évaluation, qui est une synthèse des publications scientifiques se rapportant au climat. Rappelons que le GIEC ne produit pas de recommandations, il fait oeuvre de synthèse pour alimenter la décision politique. Le GIEC prépare actuellement son 5ème rapport d'évaluation, qui paraîtra en plusieurs volumes successifs, de septembre 2013 à la fin de l'année 2014. C'est le volume 1, portant sur les éléments physiques du climat qui paraîtra en premier, en septembre prochain.

Ce rapport se distinguera du précédent par une place plus importante donnée à l'océan dans le volume 1, puis des chapitres régionaux dans le volume 2, qui traite des impacts du changement climatique et de l'adaptation. Dans le volume 3, qui traite de l'atténuation du changement climatique, le thème émergent de la géo-ingénierie sera abordé. Il s'agit des techniques d'intervention délibérée et à grande échelle sur les milieux naturels pour réduire le rayonnement solaire incident ou absorber les excès de CO2, un thème à instruire car de grands enjeux de gouvernance s'y attachent.

La France a apporté un soutien constant au GIEC, reconnaissant le caractère indispensable du socle d'informations qu'il élabore au service de la négociation climatique mondiale. La contribution annuelle de la France au budget central du GIEC s'élève à 200 000 euros.

Il est possible que se manifeste une vague de climato-scepticisme à l'occasion de la sortie du 5ème rapport du GIEC. Notre réponse consistera principalement en une communication assertive au sujet des méthodes et des produits du GIEC. Le ministère et l'ONERC s'organisent dès à présent pour cette période de communication qui débutera en septembre 2013.

La période de 2013 à 2015 sera intense quant à la mise en oeuvre des politiques climatiques en France et en Europe. L'adaptation au changement climatique n'est qu'un volet de l'ensemble des politiques de développement durable, mais cette démarche est structurante. Elle induit notamment des réflexions et des actions contribuant à la robustesse, la résilience et la performance d'un grand nombre d'activités. Il est possible d'agir aujourd'hui pour s'adapter, en dépit des incertitudes sur le changement climatique et sur ses impacts. Avec le PNACC, les schémas régionaux et les plans climat-énergie territoriaux, avec les services climatiques de Météo-France et du CNRS, avec le développement d'un réseau de compétences et d'expertise à travers l'ADEME et d'autres structures, la France fait partie des pays les plus avancés dans le domaine de l'adaptation. L'adaptation a vocation à être incorporée dans la plupart des politiques sectorielles. Animer et faire évoluer les politiques climatiques nécessitera toujours un apport scientifique important. A l'échelle de l'histoire humaine, ce n'est que depuis récemment que nous appréhendons l'ensemble de notre planète. Les systèmes d'observation et les moyens de recherche sur l'environnement doivent être défendus et maintenus sans discontinuer et sur le long terme.

Le GIEC est un moyen indispensable au service de la négociation climatique mondiale : il doit être soutenu. Au niveau national, les services et l'expertise climatiques sont amenés à se développer. La transition écologique appelle fortement à l'innovation technique, économique, sociétale. Elle ne constitue pas nécessairement une charge. L'adaptation au changement climatique est l'une des démarches qui stimulent et structurent cette évolution.

Malgré certains aspects positifs de la dynamique que j'ai décrite, l'adaptation est, fondamentalement, la réponse à une modification extrêmement rapide de notre environnement naturel, attribuable à l'activité anthropique depuis deux siècles et assimilable, globalement, à une dégradation. La préservation de la biosphère et de son système climatique reste donc une ardente nécessité.

Mme Évelyne Didier. - Merci pour cet exposé très intéressant. J'ai le souvenir, à mon arrivée dans cette maison, de Paul Vergès qui déjà nous parlait de la disparition des îles. Il avait cette sensibilité de l'insulaire. J'ai eu la chance de travailler à plusieurs reprises avec lui. C'est quelqu'un de convaincu. Il a été à l'initiative de la création de l'ONERC. Je me souviens de batailles au moment de certains budgets, où il était parfois question de supprimer le budget de l'ONERC. Je suis heureuse que cet outil poursuive son action et soit dans l'anticipation afin de nous aider à réfléchir. Je suis d'accord avec vous pour dire que beaucoup d'initiatives ont déjà été lancées, et notamment au niveau des collectivités territoriales.

Vous avez évoqué la stratégie européenne : cette stratégie s'accompagne-t-elle d'un budget ? Qui peut émarger à ce budget ?

Les acteurs des assurances et de la finance intègrent-ils le fait que lorsque nous faisons des adaptations, cela se traduit pour eux par une réduction des coûts potentiels ? Comme maire de ma commune, nous avons fait en sorte qu'il y ait de moins en moins d'habitat dans les zones vulnérables aux inondations. Peut-être serait-il utile que les assurances disposent d'un fonds d'adaptation qui leur permette d'aider aux aménagements permettant de réduire les risques. Ils y seraient aussi gagnants.

La problématique du confort d'été nous amène, dans les bâtiments communaux, à faire des choix parfois coûteux en période de conception. Chaque commune devra à l'avenir se doter d'une salle climatisée pour accueillir, par exemple, des personnes âgées, en prévention des périodes de canicule. Cela peut doubler le coût de conception du bâtiment.

Aujourd'hui, dans les plans de prévention des risques d'inondations, nous devons prendre en compte le niveau de la crue centennale comme référence. J'entends de plus en plus parler de la crue milléniale. S'adapter à la crue centennale est déjà lourd pour une collectivité. J'espère que l'État saura laisser des étapes aux collectivités.

Mme Hélène Masson-Maret. - Je vous remercie pour la grande clarté de votre intervention. La commission nous a confiés, avec le sénateur Vairetto, la réalisation d'un rapport sur la valorisation du patrimoine de la montagne. Dans les recherches que j'avais faites pour nourrir la réflexion sur ce sujet, j'étais tombée sur votre rapport annuel de 2009. Je me demandais s'il y avait eu un suivi depuis. Vous disiez à l'époque que l'enjeu était de définir les nouvelles fonctionnalités de la montagne de demain. Quelles sont-elles ?

J'habite dans un département où nous avons autant de montagne que de mer. Le littoral m'intéresse au plus haut point. Vous avez parlé d'une montée du niveau des mers de 40 centimètres à 1 mètre, dans le siècle qui va venir. Qu'est-ce que cela représente en termes de superficie de littoral recouverte ? Que va-t-il advenir des villes situées directement sur le littoral ? Quelle sont les mesures d'adaptation envisageables ? L'évacuation des populations ?

Quant au climato-scepticisme, n'y a-t-il pas des leçons à en tirer, des interrogations ?

M. Henri Tandonnet. - Vous avez bien mis en valeur le lien entre le problème du climat et celui de l'eau. Dans le Sud-Ouest, le réchauffement climatique est accentué par le phénomène de Foehn que l'on constate du fait de la proximité des Pyrénées. Le lien entre eau et agriculture est fort. Il faut rappeler que l'agriculture n'est pas qu'une grande consommatrice d'eau. Elle est souvent montrée du doigt comme s'appropriant une grande partie de la ressource, mais cette eau est évaporée et restituée au milieu. Cela participe de la modération du réchauffement climatique. Je voudrais savoir si vous prenez en compte cette problématique de l'eau dans vos travaux, et quelles sont vos relations avec la direction de l'eau et de la biodiversité au sein du ministère.

Enfin, je voudrais savoir ce qu'il en est de la procédure en cours sur la directive cadre européenne inondations. Les zones à risques ont été évaluées sur nos territoires. Nous sommes maintenant en train de déterminer la carte des aléas. Dans le logiciel mis en application, cette carte des aléas est nettement surdimensionnée, avec un mètre de marge de manoeuvre. Il me semble que l'administration ouvre trop largement le parapluie sur ces questions. Nous venons de terminer, sur l'Agenais, le PPRI Garonne, qui était fondé sur une crue de référence de 1930. Le préfet a finalement retenu comme date de référence de 1875, soit 70 centimètres de différence sur l'échelle d'inondation. Il faut raison garder. Nous sommes conscients de l'enjeu d'adaptation au changement climatique, mais prenons garde à ne pas prendre de mesures de prévention excessives.

Mme Esther Sittler - Je vous remercie pour la qualité de votre intervention. Je crois que ces questions gagneraient à être plus connues du grand public. Nous autres parlementaires devons jouer un rôle de relais. Nous avons connu des tornades en Alsace, en 1999 notamment. On nous annonce une multiplication de ce type de phénomènes. Notre population souhaite connaître la fréquence de ces événements. Comment pouvons-nous rassurer notre population ? Comment mieux anticiper ? Le problème est mondial. Quel travail menez-vous avec vos homologues dans d'autres pays ?

M. Raymond Vall, président. - Vous avez parlé de partenariat avec la Caisse des dépôts. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Nicolat Bériot, secrétaire général de l'ONERC. - Je vais vous répondre avec l'aide de Bertrand Reysset, chargé de mission sur l'adaptation.

Sur la question de la hausse du niveau marin, on considère que lorsque la mer monte de 1 millimètre, la plage recule de 10 centimètres, soit un rapport de 1 à 100. Si le niveau moyen augmente de 10 centimètres, ce sont 10 mètres de plage qui disparaissent. Si l'on se fonde sur l'hypothèse, optimiste, d'une hausse de 40 centimètres du niveau marin d'ici la fin du siècle, cela signifiera une modification considérable des paysages. Au XXème siècle, le niveau marin a augmenté de 18 centimètres. Quelles stratégies adopter face à ces changements ? Une stratégie de défense peut être mise en place dans certaines zones, avec du béton ou des digues. Sur certaines portions du littoral, on peut prévoir une stratégie d'acceptation de risques. D'autres parties du littoral devront être préservées, là où se concentrent la biodiversité et les milieux naturels. Dans les villes situées directement au bord de la mer, une étude au cas par cas devra être menée, afin de s'adapter à l'impact sur les différentes activités économiques, mais aussi en termes d'assainissement et de circuits d'eau.

Nous essayons d'anticiper le climato-scepticisme, en tant que point focal du GIEC. Le climato-scepticisme n'est certainement pas à rejeter en bloc. Une discussion scientifique a lieu. Il y a de nombreuses composantes au sein du climato-scepticisme : certains débats sont légitimes, complexes, et doivent avoir lieu. La modélisation du système est très difficile, notamment concernant des phénomènes comme les éruptions volcaniques, la variation de l'activité solaire, le comportement de l'océan, le rejet de méthane par le permafrost ou par les sols gelés au fond de l'Arctique. Il reste des inconnues sur toutes ces questions. Il faut donc affirmer ce que l'on sait déjà, et respecter le débat sur les questions en suspens.

M. Bertrand Reysset. - Concernant la stratégie européenne, il n'y aura pas de budget supplémentaire pour les questions d'adaptation. Dans la programmation pluriannuelle, il y a une enveloppe consacrée au climat. C'est par cette enveloppe que sera financée la stratégie européenne. Nous ne sommes pas sûrs du contenu exact de la stratégie. Elle sera publiée le 29 avril. Les autorités françaises feront un retour à la Commission sur cette base d'ici le mois de juin. Concernant le financement européen, il faut rappeler que pour la première fois dans les politiques de cohésion de l'Union européenne, il existe une fenêtre optionnelle pour cofinancer des actions d'adaptation au niveau européen. Cette nouveauté constitue une avancée.

Concernant les PPRI, les projections sur les inondations continentales par débordement fluvial n'ont mis en évidence aucune incidence du changement climatique. Dans l'état actuel de la connaissance et des modèles, nous n'anticipons pas de changement du régime des crues. On anticipe en revanche une baisse drastique des écoulements dans les cours d'eau durant l'été. Le choix d'une référence de crue en 1930 ou en 1870 résulte d'une décision purement politique. Concernant la directive cadre européenne sur les inondations, la remontée du niveau de la mer doit être prise en compte. A l'heure actuelle, les exigences posées sur les zones construites ne sont pas les mêmes que pour les zones non construites. Les règles sont moins sévères pour les zones construites. La remontée du niveau de la mer étant un phénomène très progressif, cela laisse le temps de procéder, au fur à mesure, aux adaptations nécessaires.

Sur la question des assurances, la possibilité d'investir dans des mesures de protection pour avoir une remise sur les primes d'assurance existe pour les très grandes entreprises. Une circulaire est sortie en 2011. Pour l'habitat individuel, le problème qui se pose est celui du coût.

Mme Évelyne Didier. - Il faudrait suggérer aux assureurs de prévoir au moins ce type d'aménagements pour les collectivités territoriales et les aménagements publics...

M. Bertrand Reysset. - Sur les questions de confort d'été, un travail est réalisé à l'heure actuelle dans le cadre de la réglementation thermique afin de renforcer les exigences sur le critère « confort d'été ». Les coûts sont très importants lorsqu'on n'anticipe pas cette question lors des choix de conception initiaux. Il faut viser l'intégration du climat dans lequel le bâtiment s'insère dans les normes de conception des bâtiments. La réglementation thermique est aujourd'hui fondée sur le climat passé.

Sur les questions relatives à l'eau, un premier sujet concerne la disponibilité future des ressources en eau. La question se posera sévèrement pour les régions qui sont déjà en tension. Cet enjeu doit être anticipé, notamment si l'on veut maintenir une activité agricole ou développer des filières plus économes en eau. Le ministère de l'agriculture pousse à la création de nouvelles ressources, tandis que la direction de l'eau et de la biodiversité souhaite des gains d'efficacité dans l'usage des ressources en eau.

M. Henri Tandonnet. - Concernant les cultures, il faut prendre en compte le cycle dans son intégralité. La solution n'est pas de changer les cultures dans le Sud Ouest. Nous avons soixante-dix-huit productions différentes rien que dans le Lot-et-Garonne. La question qui se pose est celle des réserves d'eau. Jusqu'à maintenant nous avions plutôt une culture à l'anglo-saxonne, avec toute l'eau que l'on voulait, alors qu'il faudrait une culture méditerranéenne pour s'adapter au changement climatique. Dans ces régions, il y a longtemps que les agriculteurs utilisent des réservoirs d'eau.

M. Bertrand Reysset. - Cette stratégie est possible, mais va devenir complexe dans la mesure où les projections anticipent une baisse des précipitations sur l'ensemble de la France. Avec la hausse des températures, les besoins d'irrigation des cultures augmentent également. Les tensions sur l'eau vont donc augmenter, avec des effets aggravants. Parallèlement, des zones aujourd'hui peu exploitées vont devenir plus intéressantes pour produire certaines cultures. Le sujet a donc des répercussions en termes de compétitivité comparée des régions agricoles.

M. Nicolas Bériot. - La Caisse des dépôts et consignations est un acteur essentiel pour réaliser des investissements de très long terme. Il a des spécialistes du climat qui bénéficient d'une proximité des compétences avec les financiers. La Caisse a créé, avec l'ONERC et d'autres partenaires, un club baptisé ViTeCC, Villes territoires et changement climatique. Dans le cadre de ce club sont notamment organisées des journées d'information.

L'information du grand public sur le changement climatique est une mission qui ressort plus des différents ministères que de l'ONERC. Notre information est plutôt centrée sur les professionnels et les élus.

Sur la montagne, je rappellerai enfin que quatre actions au sein du PNACC sont attachées à cette problématique.

Réforme de la décentralisation - Audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique

La commission procède à l'audition de Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, sur les projets de loi de réforme de la décentralisation.

M. Raymond Vall, président. - Madame la ministre, je vous remercie de votre présence et vous souhaite la bienvenue au sein de notre commission. Cette audition était prévue depuis longtemps, mais elle arrive à point nommé, à l'aube de l'examen des projets de loi relatifs à la décentralisation. Nous sommes très impatients d'en savoir davantage, surtout en ce qui concerne les problématiques d'aménagement du territoire qui sont au coeur de nos compétences.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique. - Je vous remercie de me recevoir. Lorsque j'ai pris mes fonctions, trois volets m'ont été confiés : la fonction publique, la réforme de l'État, que je préfère appeler « modernisation de la vie publique », et la décentralisation. J'en suis ravie, car il existe un lien très étroit entre eux.

Comme vous le savez, le projet de loi initial a été divisé en trois textes, avec des objectifs forts. Je me suis toujours inscrite en faux contre l'image du « mille-feuilles » territorial. On constate des habitudes de travail entre nos communes, nos départements et nos régions, bien plus fortes que dans certains de nos pays voisins, en Espagne, en Italie, en Allemagne, en Suède. Notre système fonctionne, mais il est perfectible. La question qui se pose est la suivante : comment améliorer le dispositif existant et quelle direction prendre ?

En matière de développement économique et d'emploi, comment entraîner les collectivités territoriales dans la lutte pour le redressement de notre pays ? Quelles missions leur confier vis-à-vis des jeunes ? La formation professionnelle et l'apprentissage sont des sujets importants, qui seront également abordés dans un autre projet de loi. Un rôle nouveau doit être confié aux régions en matière d'orientation des jeunes. Les collectivités doivent aussi pouvoir assumer un rôle en matière de logement étudiant.

La solidarité entre les territoires est également primordiale. Certains maires sont satisfaits de l'assistance technique fournie par les services de l'État pour des raisons de solidarité ou d'aménagement du territoire (ATESAT), d'autres la trouvent insuffisante. Nous avons eu de longues discussions avec l'assemblée des départements de France (ADF) à ce sujet. J'y ai perçu une quasi-unanimité sur la nécessité de confier aux départements cette mission de solidarité entre les territoires, à partir de ce qui existe déjà, qu'il s'agisse des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), des agences d'urbanisme, des agences de développement... Suivant cette logique, le numérique et le tourisme, doivent revenir au département, en tant que composante de l'aménagement du territoire. Leur rôle en matière de solidarité sociale doit quant à lui être conforté.

Je voudrais revenir sur la suppression des départements. En étudiant bien la question, je me suis rendue compte que cette mesure serait très compliquée à mettre en oeuvre : faudrait-il confier l'ensemble des allocations de solidarité à l'État, ce qui supposerait une réécriture des règles fiscales ? Ou plutôt les confier aux agglomérations et communautés de communes rurales ? Sur la base de quel critère ? Le nombre de personnes âgées ou handicapées est un flux, il n'est pas figé. Que ferait-on des collèges ? Faudrait-il les confier aux communes, aux intercommunalités ? L'opération n'est pas si simple, deux ans au moins seraient nécessaires pour sa mise en oeuvre. Une étude réalisée par KPMG pour l'ADF avait estimé le coût de cette mesure à 6,5 milliards d'euros, et évalué à dix ans la période à partir de laquelle on pouvait espérer un retour. Il faudrait en effet recréer des fonctions support, organiser les transferts de personnel, revoir leur régime indemnitaire, etc. C'est la raison pour laquelle, en pleine période de crise, et avec des élus de toutes tendances confondues, nous sommes arrivés à la conclusion qu'il n'était pas opportun de s'engager sur cette voie. Le rôle du département en matière de solidarité sociale et territoriale est fondamental en période de crise.

En revanche, nous avons souhaité renforcer son rôle en matière d'aménagement du territoire. Certaines régions auraient pu l'assumer entièrement, mais il faut prendre en compte la diversité des territoires : il existe des départements, comme le Gers ou l'Ardèche, qui ont une identité forte, alors que toutes les régions n'en ont pas nécessairement. En parallèle, il faudra à l'avenir repenser les sous-préfectures, en milieu urbain et peut-être même en milieu rural.

La priorité doit être l'accès aux services publics. Le sentiment d'abandon que l'on ressent dans les territoires, les replis identitaires parfois constatés, résultent pour beaucoup de la fermeture des services publics, qu'il s'agisse des écoles, des perceptions, de postes... Les soutiens au projet de référendum alsacien ont été observés dans le département le mieux doté de ce point de vue. Certains ont critiqué le résultat du scrutin. J'en prends acte, les Français n'ont pas à recevoir de leçons. Je place beaucoup d'espoir dans la création de maisons de services publics sur des périmètres départementaux, avec un pool de fonctions support et une organisation commune. L'idée est de promouvoir une action publique plus efficace, moins coûteuse, transparente et démocratique.

Le fait urbain existe, il fallait le reconnaître et y répondre, dans le sens de ce qu'a exprimé le Président de la République le 5 octobre à l'occasion des états généraux de la démocratie territoriale. Ce qui a été entamé en décembre 2010, et s'est soldé par quelques difficultés, doit être réécrit et amélioré. Il faut reconnaître le fait urbain, lui donner la possibilité d'exercer des compétences optionnelles, qui dépendront du débat parlementaire. Nous avons laissé la possibilité de transférer les compétences liées au logement actuellement exercées par le département, et que certains d'entre eux ont déjà transférées, à des villes, comme Strasbourg, mais pas à des unités métropolitaines. Il y a un vrai débat sur ce sujet, compte tenu des disparités d'approches observées dans nos départements. Certains d'entre eux sont volontaires pour les transférer, notamment ceux qui doivent gérer des quartiers en difficulté, d'autres beaucoup moins.

Compétentes en matière de croissance économique et d'attractivité du territoire, les métropoles devront assurer les fonctions suivantes : gestion des CHU, enseignement supérieur, transfert de technologies, recherche et innovation, accueil de sièges sociaux et action à l'international. Le seuil de population nécessaire, aujourd'hui prévu à 400 000 habitants, est très discuté sur les territoires.

Sur la simplification du fait urbain, nous avons pris acte du fait que l'entrepreneur qui habite une grande ville s'adresse d'abord à l'intercommunalité, pour acquérir des terrains, étudier les moyens et liaisons de transport... Dans beaucoup de cas, l'octroi au département de la gestion de l'immobilier d'entreprise pose problème. L'idée de créer un accès unique pour les entreprises revient à faire intégrer les schémas de développement économique mis en place depuis longtemps par les intercommunalités urbaines dans le schéma de cohérence régionale, de mettre en regard le fait urbain et le fait régional en déterminant les chefs de file dans chaque domaine. Il me semble évident que les stratégies de filières, les pôles de compétitivité et de l'innovation doivent revenir aux régions. Je rappelle que si on enlève aux départements la compétence économique, il leur reste la cohésion sociale et la lutte contre les inégalités entre territoires, soit, à mon sens, la plus noble des fonctions politiques. Je voudrais insister sur cet enjeu que constitue l'égalité de nos enfants de France.

Je ne crois pas à la métropolisation sur le modèle de la stratégie de Lisbonne, avec un regroupement des populations et une mise en concurrence des territoires. Tous les espaces interstitiels doivent être bien traités. L'aménagement du territoire passe par tous les territoires de France : la moindre communauté de commune rurale mérite notre attention. La métropole doit s'inscrire dans un polycentrisme, dans un réseau de villes. Ce sujet est fondamental. Les métropoles doivent être conçues comme des têtes de réseau : elles auront de grandes responsabilités vis-à-vis de l'ensemble des territoires de France.

J'en viens aux cas particuliers de Paris, Lyon et Marseille.

Dans la région Île-de-France, nous ne sommes pas allés au bout au niveau de l'intercommunalité. La première couronne a été dispensée de réaliser une carte intercommunale. Ce n'est pas juste, il faut prévoir une égalité de droits. Il y a des communes isolées avec beaucoup de ressources. Un élu s'est récemment plaint de ne pas savoir où placer sa troisième piscine, alors qu'il y a des endroits où il n'y en a aucune et c'est là que réside le problème... D'ici le 1er janvier 2015, il faudra réussir à gérer la solidarité des territoires au sein de la première couronne.

Deux sujets essentiels doivent être abordés dans le cadre de la métropole parisienne ou du Grand Paris - je n'ai pas trouvé de formulation idéale, mais je sais que le Parlement en trouvera une. Les transports, tout d'abord. Il faudra établir un schéma régional des transports au sens de la mobilité durable, en partant de la première couronne. Les contrats de développement territoriaux sont extrêmement intéressants, parce qu'ils ont été faits à partir des gares, permettant de conjuguer transports, logements et services.

Ensuite, le logement. Dans les troisième et quatrième couronnes, beaucoup de craintes ont été exprimées au sujet d'un risque de spéculation immobilière en cas d'implantation d'une autorité organisatrice dans la zone dense. Pour y répondre, nous préconisons un schéma régional de l'habitat, articulé aux transports, avec une autorité organisatrice en zone dense parce qu'il y a de véritables urgences. Un loyer de 600 euros pour la location d'une pièce, ce n'est pas acceptable.

Pour Lyon, nous avions proposé au départ une solution différente de celle qui a été retenue. Deux élus ont mis en avant une autre démarche, en proposant de fusionner une partie du département et Lyon, ce qui aboutirait au maintien d'un département rural de 440 000 habitants, mais celui-ci ne serait pas seul dans ce cas. Il y aura des ajustements à prévoir, notamment au titre des fonctions support, dans un premier temps. Cette proposition a été retenue, à la condition que soit établi un conseil de territoire, incluant les maires de proximité, parce qu'on ne peut pas tout gérer de la métropole.

S'agissant d'Aix Marseille Provence, je rappelle que c'est l'État qui a fait les gros investissements sur ce territoire : l'aéroport, le projet ITER, le port... Il y a aujourd'hui six intercommunalités et dix autorités organisatrices de transport, ce qui est loin d'être optimal et de grosses difficultés sont constatées dans l'organisation des transports. Nous venons de perdre un marché sur le terminal méthanier pour des raisons d'hinterland. Lyon à commencé à passer des accords avec Barcelone, Montpellier et Sète pour avoir une porte sur la Méditerranée par Barcelone, alors que nous avons Marseille. Nous insistons pour qu'il y ait une métropole méditerranéenne. C'est notre engagement, même s'il y a des réticences locales. Ces dernières ont beaucoup évolué, d'un refus total à la piste de la transformation de l'aire métropolitaine en un établissement public opérationnel de coopération (EPOC), mais j'estime qu'il s'agirait là, pour le coup, d'une couche institutionnelle supplémentaire. D'où la proposition que nous faisons, et dont le Parlement débattra.

J'en viens au bloc communal. Il reste, en France, le plus attachant même si quelques régions ont une identité forte, liée à leur langue régionale par exemple. Médiascopie a fait un très bon travail sur les mots de la décentralisation, que je me permets de recommander ici. Il est très intéressant de voir à quel point les gens sont attachés au nom de leur ville, au nom de leur département ou à leur plaque minéralogique. En revanche, ils connaissent moins les institutions. Il ne faut pas négliger cet aspect, lorsqu'on observe les phénomènes de repli sur soi et la montée des discours populistes. Tout cela doit être pris en compte, y compris dans ce projet de loi.

Comment rassurer les maires de France ? C'est le sujet le plus difficile que nous ayons à traiter aujourd'hui. Je rappelle que les maires sont les représentants de la République. Ce ne sont pas les présidents d'intercommunalité, mais les maires. Ils exercent un rôle de citoyenneté, qui est important. Je crois personnellement à la décentralisation à la condition qu'un État fort soit préservé.

Si certaines communes souhaitent fusionner, nous les encouragerons. Si les citoyens veulent les garder telles quelles, elles seront maintenues. Mais il ne faut pas oublier qu'il y a parfois des difficultés à trouver des élus dans toutes ces communes, comme me l'indiquait il y a peu l'Association des maires ruraux de France.

A mon sens, l'intercommunalité reste cependant le moyen de sauver nos communes de France. En matière d'urbanisme, d'accompagnement des agriculteurs, de protection du foncier agricole, je ne vois pas comment on peut avancer sans une intercommunalité qui fonctionne. L'intercommunalité est arrivée à un âge presque mature. Lorsque j'ai proposé, comme d'autres, l'adoption d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI), c'est en prenant acte du caractère précieux de trois types de surfaces. Les surfaces agricoles, tout d'abord. Leur recul est dramatique, surtout si l'on tient compte des projections relatives à l'indépendance alimentaire du pays à l'horizon 2050. Il est regrettable qu'y soient construits de nouveaux lotissements, dans des villes-dortoirs, alors que les bourgs-centres, villages et hameaux sont aujourd'hui complètement dépeuplés. Un établissement public foncier régional doit intervenir à ce niveau. Les surfaces industrielles, ensuite, évidemment, et enfin, les surfaces nécessaires à la préservation de l'environnement, qu'il s'agisse des captages d'eau potable, des sites Natura 2000, des zones humides... Je suis persuadée qu'il faudra que la DGF prenne en compte les mètres carrés inconstructibles. On ne juge pas un maire à la croissance du nombre d'habitants de sa commune. Or, parfois, les recettes engendrées par la construction de logements, que ce soit le foncier bâti ou la taxe d'habitation, poussent dans la mauvaise direction. L'élu qui protège les surfaces agricoles n'en tire aucun bénéfice, alors que ce sont elles qui sont importantes à long terme, et non les lotissements.

C'est la raison pour laquelle je suis favorable à un PLUI. Cela créerait de la solidarité entre les maires. Celui qui protège des mètres carrés doit être supporté au premier sens du terme. Je sais que certains maires y sont opposés, d'autres en ont déjà adopté un. Cela signifie qu'il faudra peut être réécrire les schémas de cohérence territoriale (SCoT) d'une manière différente, parce qu'il y a trop de documents à établir. Il faudra que les schémas régionaux soient véritablement des schémas d'aménagement du territoire. Le schéma régional des transports, le schéma régional de développement économique, le schéma régional de la formation professionnelle, le schéma régional des éoliennes, le schéma régional de l'énergie, doivent finir par n'en faire qu'un seul : le schéma régional d'aménagement du territoire partagé.

C'est la raison pour laquelle j'ai proposé de faire confiance aux exécutifs pour s'organiser, en mettant en place des conférences territoriales de l'action publique. Je demande à ce que l'État y soit présent, parce qu'il est le garant de la République, mais aussi pour déléguer une compétence si quelqu'un veut l'exercer. Chez moi, certains élus souhaitent récupérer la compétence de l'eau : pourquoi pas ? Mais il faut que l'État soit à la table pour en discuter les modalités. Après trente ans de décentralisation, l'État doit reconnaître que les exécutifs sont majeurs, matures, et qu'on peut leur faire confiance pour discuter entre eux d'un pacte de gouvernance de leurs compétences.

M. Gérard Cornu. - Le président de la République a annoncé un « choc de simplification », et je pensais que le présent texte y contribuerait. Mais c'est l'inverse qui se produit : au lieu d'un seul texte, nous en aurons trois. Ce sera encore une question ratée, la montagne va accoucher d'une souris. Je sais que vous n'y êtes pour rien...

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - J'en assume l'entière responsabilité !

M. Gérard Cornu. - Vous avez raison de dire que les mairies et les intercommunalités fonctionnent bien. J'approuve votre volonté de conserver les communes : c'est un atout pour la France d'avoir des communes gérées par des maires quasi bénévoles. En ce qui concerne le PLU intercommunal, ce serait une erreur de le rendre obligatoire. Nous avons des instruments, tel que le SCOT, qui peut inclure un programme locale de l'habitat (PLH), un plan de déplacement urbain (PDU) ou un document d'aménagement commercial (DAC), qui fonctionnent au niveau d'une agglomération. Mais je ne crois pas que de retirer aux communes leur compétence essentielle, l'urbanisme, contribuerait à les renforcer. En ce qui concerne la clarification des compétences, j'aurais aimé en voir plus. Je suis favorable à une compétence générale des communes, assortie de compétences ciblées pour les intercommunalités, optionnelles ou obligatoires. C'est un bon cadre, qui est à transposer au département et à la région. Sinon, nous égarons nos concitoyens, qui ne savent plus qui fait quoi. J'ai bien compris qu'il y aura parfois un chef de file, mais je ne sais pas comment ça va s'articuler. Au total, je ne pense pas que ce texte, tel qu'il nous est proposé, aboutira à une véritable simplification.

M. Rémy Pointereau. - Madame la ministre, vous étiez déjà venue présenter l'avant-projet de ce texte à la délégation aux collectivités territoriales. Je l'avais alors trouvé intéressant sur certains points, mais pas sur d'autres. Mon sentiment était justifié, puisqu'il a été retoqué et divisé en trois textes pour apaiser les oppositions : schématiquement, on a maintenant le projet de loi pour avant les élections sénatoriales, et les projets de loi pour après les sénatoriales. Après votre présentation, la situation n'est pas plus claire. Si l'on veut vraiment simplifier, il nous faut un nouveau schéma de gouvernance, qui comporte à mon sens deux choses. Premièrement, agrandir nos régions, qui sont trop petites par rapport à celles de nos voisins européens. Il faudra le faire sans demander l'avis de nos concitoyens. De même, nous devrions fusionner certains départements trop petits. Deuxièmement, on parle beaucoup d'intercommunalités, de métropoles, de régions, au détriment des départements et des communes. Les départements sont aujourd'hui étouffés financièrement, et doivent impérativement trouver des ressources pour l'Allocation perte d'autonomie (APA). Vous avez dit que vous aimiez bien les communes. Mais si vous leur imposez un PLU intercommunal, qu'est-ce qui leur restera comme compétence ? L'état civil, les écoles. Par ailleurs, on parle très peu de ruralité dans votre texte. D'autres aspects me paraissent superfétatoires. Par exemple, le Haut conseil des territoires. Mais il existe déjà : c'est le Sénat ! De même, vous prévoyez une énième commission d'évaluation des normes, alors qu'il en existe déjà deux. Mais peut-être cette troisième commission va-t-elle remplacer les deux autres ? Enfin, j'aimerais savoir pour quelle raison vous avez divisé en trois ce texte ?

Mme Esther Sittler. - Nous venons de vivre une expérience démocratique décevante avec l'échec du référendum en Alsace. Vous aviez raison de dire qu'il ne fallait pas faire de référendum ! Lors de la campagne, nous avons vu participer aux réunions des maires, des conseillers municipaux, mais très peu de citoyens de base. Il y a eu un amalgame : les gens ont cru que nous voulions supprimer le département, alors que nous voulions seulement supprimer le conseil général, ce qui n'est pas la même chose. Je sais que le Gouvernement soutenait ce projet. Les trois semaines de campagne ont été trop courtes et n'ont pas suffi. Il aurait fallu faire du porte-à-porte auprès de nos concitoyens. Alors que les jeunes ne lisent plus le journal, et n'ont même guère le temps de regarder la télévision, le simple citoyen ne connaît plus le rôle du conseil général et ne se sent pas concerné par les questions institutionnelles. Trop de démocratie a tué cette affaire. C'est dommage. Il aurait fallu une campagne électorale beaucoup plus longue. Mais je ne peux que vous encourager à simplifier le « mille-feuilles administratif ».

M. Michel Teston. - Je voudrais vous interroger sur deux sujets au coeur des compétences de notre commission du développement durable. Premièrement, les transports. Vous proposez un accroissement des compétences des régions en matière de ferroviaire. Je suis favorable à la possibilité donnée aux régions de demander la réouverture des lignes qui ne sont plus exploitées. Mais je m'interroge sur l'éventualité d'un transfert du domaine public ferroviaire national aux régions. Je suis très attaché à l'unicité dans ce domaine, il faut être prudent. Nous avons toutefois un peu de temps, car ce sujet ne sera abordé que par le troisième texte. Deuxièmement, le numérique. La « feuille de route » que nous a présentée votre collègue ministre Fleur Pellerin renforce considérablement le rôle des collectivités territoriales en matière de communications électroniques. Le code général des collectivités territoriales doit encore être modifié pour donner une base légale à ce renforcement. Cette question ne sera abordée que dans le deuxième texte, mais il ne faut pas trop tarder pour qu'il n'y ait pas trop de décalage entre la mise en oeuvre de la « feuille de route » et l'adaptation du code.

M. Yves Rome. - J'ai beaucoup apprécié le pied-de-nez fait aux élus alsaciens qui voulaient dissoudre les départements... Madame la ministre, je partage votre constat de la situation, et une part de vos objectifs, qui font appel à l'intelligence des territoires. Mais j'ai une divergence quant au fait que ce sera obligatoirement le président de région, ou à défaut le préfet de région, qui pilotera les conférences des territoires. Je suis favorable à une présidence tournante, pour ne pas imposer le fait régional, ou le rôle de l'Etat. Je déplore le choix qui a été fait de découper en trois le texte, et que le département ne soit évoqué que dans le dernier volet, relatif à la solidarité. Le département me semble très présent, dans bien d'autres domaines. Vous proposez ainsi de confier l'ingénierie territoriale aux départements, afin qu'ils rendent accessibles les services à la population. En effet, je ne connais pas d'autre collectivité territoriale qui dispose d'autant de personnel et de moyens répartis de manière homogène sur l'ensemble de son territoire. L'aménagement numérique est confié aux départements. J'ai également une divergence en ce qui concerne les établissements publics fonciers locaux. Je comprends qu'il faille en créer là où il n'y en a pas, mais je considère qu'il faut laisser aux collectivités territoriales la possibilité de conserver leur maîtrise foncière, au lieu de la déléguer à des fonctionnaires de l'Etat. Que deviendront les établissements publics fonciers locaux créés à l'initiative des élus ? En ce qui concerne le développement économique, il s'agit d'une compétence régionale, certes, mais il faut que les départements y soient associés. J'observe que personne, pas même l'Etat, ne s'est précipité pour reprendre la compétence de ces derniers en matière de SDIS.

M. Louis Nègre. - J'aurai un avis balancé. Je reprendrai tout d'abord certaines observations critiques déjà formulées. Le fait d'avoir trois textes au lieu d'un seul me paraît entrainer une perte de vision cohérente et globale. Mais vous faites aussi état de principes républicains sur lesquels nous pourrions nous entendre. En ce qui concerne la compétence en matière de tourisme, qui fait figure d'industrie lourde dans un département comme le mien, elle apparaît éclatée entre plusieurs niveaux. Il faudrait en avoir une vision plus efficace. Votre argument en faveur de la suppression de la clause de compétence générale ne me convainc pas. Vous avez dit que vous faites confiance aux exécutifs locaux pour introduire de la souplesse dans le système, que vous voulez permettre à ceux qui veulent s'entendre de le faire. Cela me va, même si je suis pour un Etat fort. La création des métropoles me paraît aussi un élément très positif : c'est une consécration du fait urbain, et nous vous en remercions. Si je prends l'exemple de la métropole Nice-Côte-d'Azur, qui comporte 46 communes, dont plus de la moitié sont rurales, nous sommes parvenus à un équilibre interne tellement satisfaisant, que même des petites communes qui y seraient politiquement minoritaires demandent à y entrer. Elle pourrait être un laboratoire de ce qui existe réellement sur la base de la loi de 2010, et qui a donné des résultats satisfaisants à ce jour. Le polycentrisme est une bonne chose ; nos communes rurales existent. Nous avons une charte interne que le conseil communautaire m'avait demandé de rédiger, qui assure l'équilibre des pouvoirs, et également un conseil des maires dont votre projet de loi s'inspire. En ce qui concerne la gouvernance, je préférerais que l'on élabore le schéma régional de l'intermodalité plutôt qu'il y ait une simple concertation. En ce qui concerne la hiérarchie des documents de planification, où en est le schéma de développement de la région Île-de-France (SDRIF) par rapport aux SCOT, aux PDU et aux PLUI ? Que deviennent, par ailleurs, les syndicats mixtes du type « loi SRU » ? Je ferai une critique relative à la décentralisation et la dépénalisation du stationnement, qui ne figurent pas dans le projet de loi, alors que le GART, toutes tendances politiques confondues, les demande. J'ai dans ma commune une zone agricole, inscrite comme telle dans le SCOT et le PLU, et que je souhaite protéger. Néanmoins, quand vous avez dans une zone agricole une parcelle qui a été affectée à un autre usage, par exemple un garage, vous ne pouvez pas la rétablir dans un usage agricole sans débourser des centaines de milliers d'euros pour la racheter à ses propriétaires, car les textes ne permettent pas de faire autrement.

M. Yves Chastan. - Madame la ministre, vous avez mis en avant une notion pour moi essentielle : celle de pacte de confiance avec les collectivités territoriales. Il faut discerner ce qui doit être impulsé par la loi, pour de nouvelles avancées, de ce qui doit rester de l'initiative des collectivités territoriales et de leur entente. Dans mon département à forte dominante rurale, l'Ardèche, nous assurons à travers un SCOT et un PLUI une solidarité forte au sein d'une agglomération qui inclut 30 communes rurales. Nous sommes prêts à nous constituer en agglomération, ce qui va faire évoluer les mentalités. Si l'on nous dit qu'il faut passer tout de suite au PLUI, nous risquons de nous heurter à des réticences. Je suis d'accord avec l'objectif final du PLUI, mais il faut privilégier l'accord volontaire et la concertation, laisser le temps au PLUI de mûrir. Par ailleurs, nous avons besoin de stabilité des textes législatifs et réglementaires. Ce n'est pas un reproche que je vous adresse en particulier : le problème est plus ancien, et tout à fait général. Je suis d'accord aussi sur votre objectif de préservation des espaces agricoles. Ma commune est urbaine, mais nous sommes en train d'y remettre des espaces agricoles.

Je ne porterai pas d'appréciation sur la pertinence de diviser en trois le projet de loi. Je pense néanmoins que nous, parlementaires, aurons besoin d'un corpus global de présentation, à destination de nos élus locaux et de nos concitoyens. Il faudra mettre en évidence la meilleure visibilité qui en résultera pour l'action de chaque niveau de collectivités territoriales. Il faut un chef de file pour le développement économique, et il me paraît normal que ce soit la région, qui travaillera avec les départements et les intercommunalités.

M. Henri Tandonnet. - Je partage votre conception qui consiste à faire confiance aux exécutifs locaux. Je suis d'accord avec l'équilibre que vous visez entre les communes et les intercommunalités, comme avec le rétablissement de la clause de compétence générale. La grande question demeure la maîtrise de l'urbanisme, avec toutes ses conséquences sur la requalification des centres-villes et des centres-bourgs et sur le maintien des zones rurales. Sur mon territoire, nous avons mis en place un PLU intercommunal, de manière plus consensuelle que contraignante, et disposons d'un établissement public foncier local (EPFL). Alors que, souvent, les petites communes subissent les règles d'urbanisme, l'existence d'un tel établissement leur permet de retrouver la maîtrise du foncier et de faire, notamment, du logement social. Nous avons aussi mis en place un SCOT, bâti dans le cadre d'un pays. Or, l'article 45 du projet de loi prévoit la mise en place d'établissements publics fonciers d'Etat, pour une couverture générale et obligatoire dans le cadre de la région. Ces nouveaux établissements vont-ils se juxtaposer aux EPFL déjà existants ? Une autre question est de savoir ce que l'on va faire des pays, dont ne je vois pas trace dans le texte de loi ? D'une manière générale, je ne suis pas favorable à une harmonisation générale. Chacun devrait pouvoir construire son territoire comme il l'entend.

M. Michel Doublet. - J'ai besoin d'une précision sur le troisième volet, relatif aux transferts entre les communes et les intercommunalités, qui me paraît oublier ces autres acteurs locaux que sont les grands syndicats. Nous avons dans mon département un syndicat pour l'eau et l'assainissement, qui regroupe 472 communes et est propriétaire de ses réseaux. Pourquoi devrions-nous transférer ce syndicat départemental à une intercommunalité ? Il fonctionne très bien et donne satisfaction à tout le monde.

M. Hervé Maurey. - Je reste perplexe et étonné par ce que j'ai entendu. La décentralisation est un sujet important, annoncé comme une grande réforme du quinquennat de M. Hollande, voire comme un « Acte III de la décentralisation » ; mais je n'ai pas senti dans vos propos une vision, une ambition, un projet. Peut-être avez-vous dû parvenir à un compromis, comme le gouvernement précédent, sous l'effet de ces puissants lobbies que sont les associations d'élus locaux. En ce qui concerne le département, vous nous dites : on a bien pensé à le supprimer, mais c'est compliqué. Votre réforme ne propose pas de simplifier le « mille-feuilles administratif », ni de clarifier les compétences. S'il y a un chef de file, qui sera la région, les autres collectivités ne pourront plus exercer leurs compétences propres, sauf s'il en est décidé autrement au sein de la conférence des territoires régionale. Cela revient à une mise sous tutelle des autres collectivités territoriales par la région. D'une manière générale, je suis d'accord pour que l'Etat se substitue aux collectivités territoriales lorsqu'elles ne font pas leur travail. Mais ce n'est pas ce que l'on observe actuellement en matière d'aménagement numérique du territoire. Par ailleurs, je suis tout à fait opposé au PLU intercommunal. Une meilleure coopération entre les communes est souhaitable, mais ne doit pas aboutir à un transfert de leur compétence d'urbanisme. Mes questions sont simples : quel est le sens de votre réforme ? Quel en est l'objectif ? S'agit-il d'un « Acte III de la décentralisation », ou d'un simple toilettage des textes ?

Mme Hélène Masson-MaretJe ne reprendrai pas la caricature du mille-feuilles territorial. La région sera chef de file en matière de développement économique, autour d'un schéma régional adopté pour cinq ans. La région pourra déléguer certaines de ses compétences. Mais que se passe-t-il lorsqu'il y a une enclave dans laquelle la région ne peut pas agir ? Et s'il y a deux politiques économiques sur le territoire, en l'absence d'accord ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Monsieur Cornu, vous dénoncez le mille-feuilles territorial, en disant qu'il faudrait supprimer un échelon...

M. Gérard CornuJe n'ai pas dit cela. Je voudrais que les compétences de chacun soient clairement identifiées.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je ne vois pas comment on pourrait s'attaquer au mille-feuilles sans supprimer quelque chose... C'est la raison pour laquelle je n'ai pas saisi ce que vous vouliez dire. Lorsque nous confions à la région un rôle de chef de file, il s'agit d'un cadre. Comme aujourd'hui entre un président d'intercommunalité et un maire, le président de conseil régional et le président de conseil général pourront se répartir les rôles. L'immobilier d'entreprise, par exemple, pourra être confié au département, ou, dans les régions où les départements ne souhaitent pas l'exercer, à l'intercommunalité... Il y aura un dialogue entre les élus. Ils y sont prêts, contrairement à ce que laissent entendre trop souvent les médias, et même si l'exercice sera peut-être un peu difficile parfois.

En l'absence de pacte de gouvernance, les cofinancements seront interdits. Ces derniers resteront autorisés, compte tenu de la diminution des ressources, mais ils devront être liés à un acte clair de définition de la politique de développement économique, dont le champ est très large...

Je m'étais posée la question de savoir si un agrandissement des régions pouvait avoir un intérêt économique ou politique. Mais après avoir visité plusieurs de nos pays voisins, je peux vous assurer que ce ne sont pas toujours les régions les plus grandes qui fonctionnent le mieux. Je suis très favorable au e-progrès et à l'e-administration, mais je crois aussi à l'importance des relations humaines. En outre, gagnerait-on du temps en termes d'action publique en les agrandissant ? Je ne le crois pas. Ce n'est pas un processus facile, il faut en avoir conscience. Il ne faut pas perturber les choses en pleine période de difficultés économiques. Peut-être que dans vingt ou trente ans, il y aura une évolution, mais je ne voudrais pas perdre aujourd'hui trois années d'action publique à cause d'une telle réforme.

La fusion de certains départements a un sens, mais j'ai vu les difficultés qu'elle pouvait engendrer, en Alsace notamment. J'en ai tiré un enseignement : en tant qu'élus, nous voyons les choses du point de vue des institutions, alors que les citoyens raisonnent en termes d'action publique et de service public. J'encouragerai et accompagnerai toute fusion de communes, départements, voire de régions, mais je ne crois pas que ce soit d'actualité aujourd'hui.

Vous regrettez l'absence de mise en place d'une organisation plus claire et plus simple. Mais il aurait alors fallu renoncer à la clause générale de compétence. J'ai été la seule, au cours de la mission Lambert, à dire qu'il fallait s'engager dans cette voie. Puis, en regardant de près, en particulier dans le domaine du développement économique, je me suis rendue compte que ce n'était pas possible.

Le transfert des techniciens et ouvriers de service aux régions a bien fonctionné, mais a engendré la transformation de la région-administration de mission et de stratégie en une administration de gestion. Si l'on supprime la clause générale de compétence, la région va devoir tout gérer, alors qu'elle doit rester une administration de mission. Il y a peut-être des présidents de conseil régional qui souhaitent se débarrasser des lycées. Si un département souhaite les assumer, et que la région en est d'accord, il pourra le faire. Je n'attends toutefois pas de révolution sur le premier mandat des pactes de gouvernance. Il ne faut pas précipiter les choses. Mais à partir de la deuxième génération de pactes, il y aura certainement plus d'évolutions...

Sur le PLU intercommunal, vous êtes d'accord pour une école intercommunale mais non pour un PLU intercommunal. Or, le lieu d'implantation d'une école n'est pas indépendant des autres décisions d'urbanisme. Il est donc important de pouvoir en discuter ensemble. Les maires ont exprimé des réticences, parce qu'ils ont l'impression de perdre quelque chose. J'entre effectivement au Sénat avec un projet de loi qui le rend obligatoire, mais je pense qu'il faut laisser un délai important pour la mise en oeuvre d'une telle mesure. Je reviens du Nord Ardèche, où il y a déjà un PLU intercommunal et un projet de mutualisation totale des services de deux communautés de communes rurales. Je suis là pour aider ce type d'initiative.

Monsieur Pointereau, le Haut Conseil des territoires sera une rencontre des exécutifs, en amont de la décision avec l'exécutif de l'État, alors que le Sénat, dans le cadre de la séparation des pouvoirs, représente le pouvoir législatif. C'est une forme d'étude d'impact réalisée par les exécutifs. Sur la question des normes, une fois que la loi Gourault-Sueur sera adoptée, les dispositions identiques qui seront restées dans le projet de loi seront supprimées.

Monsieur Teston, nous avons longtemps hésité au sujet des délaissés ferroviaires. Nous avons fait une proposition qui n'est pas si éloignée de celle du groupement des autorités responsables de transport (GART). Il faut désormais en discuter, afin d'adopter la meilleure solution.

Sur le numérique et la feuille de route de ma collègue Fleur Pellerin, il faut aller vite. Nous l'avons confié au département parce que c'est lui qui engage aujourd'hui le plus de dépenses en matière d'aménagement du territoire. La « colonne vertébrale » du réseau sera peut-être confiée aux régions dans le cadre des conférences territoriales, parce que celles-ci bénéficient de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER). Il faut en tout cas que cette « colonne » devienne publique, avec des péages pour son utilisation. C'est tout de même avec de l'argent public que l'on finance les réseaux pour lesquels l'initiative privée est défaillante.

Monsieur Rome, le président de la conférence territoriale établit l'ordre du jour, les convocations et paie les timbres... Je ne comprends pas ces querelles. Si l'on prend un président de conseil général, selon quel critère sera-t-il choisi ? Laissons de côté les problèmes d'ego, il faut une unité de présidence.

Monsieur Nègre, j'ai reçu Monsieur Estrosi et nous avons décidé de sanctuariser Nice, ce qui a néanmoins posé quelques problèmes... Si je supprime la clause générale de compétence, j'enlève au département le numérique et le tourisme, qui relèvent de l'économie. On ne peut pas tout avoir... Je pense qu'une compétence peut être partagée.

L'intermodalité doit se faire à l'intérieur des territoires, à partir d'un schéma régional. La dépénalisation du stationnement ne me choque pas, lorsqu'il s'agit du non-respect des règles de stationnement payant. En revanche, le stationnement dangereux relève de l'État.

S'agissant du rachat d'un garage pour en faire une terre agricole, je suis désolée, il n'est pas autorisé, en raison du principe du respect de la propriété privée.

Monsieur Chastan, comme je l'ai dit, nous laisserons du temps pour l'adoption des PLU intercommunaux. Il faudra en débattre, peut-être au sein de votre commission, puisqu'il y a des enjeux environnementaux forts, sur les questions de captages et de zones Natura 2000. Je rends en revanche obligatoire la mutualisation des services pour les intercommunalités. On ne peut pas transférer une compétence sans les services.

Sur la division du texte initial en trois projets de loi, cela reste un corpus global, avec le même exposé des motifs.

Monsieur Tandonnet, je suis d'accord avec vous sur la compétence générale. Pour les établissements publics fonciers locaux, il faut passer à un établissement public foncier régional. A partir du moment où il y aura une taxe, cela permettra de racheter des friches, ce que les EPF locaux ne peuvent souvent pas faire, faute de moyens.

En ce qui concerne les pays, je suis assez d'accord. Il est regrettable qu'ils soient devenus une option dans le texte. Dans la première version, j'avais proposé de créer des pôles de développement territorial là où il n'y a pas de pays. Je pense qu'il va bien falloir associer les communautés de communes, rurales en particulier. Je ne suis pas fermée à des amendements en ce sens.

Monsieur Doublet, je suis d'accord avec votre observation sur les syndicats départementaux d'eau et d'assainissement. Il va falloir trouver une rédaction pour permettre le maintien d'une telle opération.

Monsieur Maurey, vous êtes perplexe... Moi aussi, tous les matins en me levant, mais je se suis rassurée le soir ! Plus sérieusement, ce texte n'est pas le résultat d'un compromis hypothétique entre l'AMF, l'ARF et l'ADF, mais d'une discussion très difficile avec l'AMF. Il s'agit de déterminer les liens du maire avec le département, l'intercommunalité, la région. Cela implique de prendre en compte des choses qui ne relèvent pas seulement de la réalité froide du droit. Je crois qu'il faut faire confiance aux élus, pourvu que l'Etat se porte garant in fine. Vous me dites que ce n'est pas le cas pour l'aménagement numérique. Mais l'accès au haut débit n'est pas encore un droit fondamental, pour l'instant. Vous doutez des conférences de territoires ; moi, au contraire, je leur fais confiance. Je suis convaincue que la deuxième génération des pactes de gouvernance sera d'un niveau supérieur à la première.

Pour moi, il ne s'agit pas tant de « l'Acte III de la décentralisation », que de la modernisation de l'action publique. Nous devons faire un texte qui permette d'évoluer sans devoir recourir plus tard à de nouveaux textes. Nous ne pouvons pas légiférer tout le temps. L'ensemble formé par la conférence des territoires et le pacte de gouvernance donne la possibilité aux élus d'évoluer encore et encore. Je préfère l'action au droit, pour nous adapter à un monde qui bouge vite. Mon objectif est de faire un seul texte de loi, et qu'après le système fonctionne, même dix ans après son vote.

Madame Masson-Maret, vous avez raison sur l'intégration des schémas régionaux de développement économique. Les schémas des aires urbaines doivent être intégrés à ceux des régions. Cela déplaît peut-être aux régions, mais c'est écrit dans ce sens là. La recherche précise de la cohérence doit déboucher sur un document unique.

M. Raymond Vall, président. - Je vous remercie madame la ministre. Vous n'avez rien lâché, mais aussi beaucoup écouté. Et je vous sais gré d'avoir accepté par avance de revoir un certain nombre de problèmes.