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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 16 avril 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Situation en Chine - Audition de Mme Elisabeth Laurin, directrice Asie-Océanie au ministère des affaires étrangères

La commission auditionne Mme Elisabeth Laurin, directrice Asie-Océanie au ministère des affaires étrangères, sur la Chine.

M. Jean-Louis Carrère, président - Nous sommes particulièrement heureux, Madame la Directrice, de poursuivre avec vous notre cycle d'auditions sur l'Asie, tant l'actualité de cette région du monde est dense et, pour tout dire, inquiétante. Les sujets ne manquent pas dans une région récemment marquée par les provocations nord-coréennes, par la montée en puissance des appareils militaires, par un repositionnement américain dans la zone et par une intensification des disputes territoriales. C'est, surtout, l'affirmation diplomatique de la Chine qui met la région « sous tension ».

C'est d'ailleurs la Chine sur laquelle nous voudrions nous pencher avec vous. Le Président de la République s'y rend bientôt, nous fêterons en janvier 50 ans de relations diplomatiques. Avec le 18e congrès et la récente session parlementaire, le nouveau pouvoir chinois nous semble encore en transition. Xi Jinping est-il le dirigeant moderniste dont la Chine a besoin ? Sur le plan de la politique extérieure, la recherche de gains économiques et l'approvisionnement en ressources énergétiques et naturelles déterminent largement la politique étrangère chinoise et motivent sa présence croissante, en Afrique notamment. En sera-t-il toujours ainsi ? L'application du traditionnel principe de non-ingérence semble continuer d'être le fil directeur des prises de positions chinoises, comme on le voit par exemple sur le dossier syrien. Vous nous direz à cet égard si l'appui chinois au sein du Conseil de sécurité sur la question du Mali pourrait marquer une réelle inflexion ? À quand une intervention chinoise sur la scène internationale en accord avec son rang économique ?

J'ai rencontré l'Ambassadeur de Chine en octobre dernier, lors d'un déplacement à New-York. Nous avons parlé du Mali et il ne cachait pas son soutien. Néanmoins sa position vis-à-vis de la Syrie, bien que moins tranchée que celle de la Russie, nous laissait comprendre qu'il se sentait abusé par ce qu'il s'était passé en Libye, et donc qu'il serait très attentif aux positions à prendre si une initiative devait être lancée.

La Chine, qui se conçoit avant tout comme une puissance régionale en Asie, a durci ses positions, en particulier face au Japon, dans le contexte de la montée des nationalismes, voire des populismes, et d'une militarisation croissante de la région. Comment vont finir les différends frontaliers en mer de Chine, avec la dispute sino-japonaise potentiellement dévastatrice autour des îles Senkaku/Diaoyu, ou encore avec la fameuse « langue de boeuf » en mer de Chine méridionale, où giseraient des millions de barils de pétrole ? Plus globalement, comment évolue la Chine dans son environnement régional ?

Que faut-il penser du retour du Parti libéral-démocrate d'Abe Shinzo au pouvoir au Japon ? La montée en puissance des conservateurs de l'Association pour la restauration du Japon semble indiquer un soutien public important à un programme politique nationaliste. Que signifie le projet de révision de l'article 9 de la Constitution japonaise, qui incarnait jusqu'à présent son pacifisme ?

Vous nous direz aussi quel est le regard de la Chine sur la transition Birmane, transition « octroyée » par le régime, ce qui est un fait unique dans l'histoire... Que doit-on penser aujourd'hui des promesses du printemps birman, alors que les massacres communautaires révèlent les fragilités intrinsèques de la société ?

Enfin, la péninsule coréenne est sous tension, et on peut se demander aujourd'hui où va le régime nord-coréen et quelle est la capacité de la Chine à peser aujourd'hui sur son évolution ?

Mme Élisabeth Laurin, directrice Asie-Océanie au ministère des affaires étrangères.- S'agissant des relations bilatérales, le ministre des affaires étrangères s'est rendu en Chine les 12 et 13 avril en vue de préparer la visite du Président de la République française en Chine. Le Président français sera le premier chef d'Etat d'un grand pays occidental reçu par le nouveau président chinois Xi Jinping. C'est un geste fort qui démontre l'attachement de nos deux pays à leur relation. La France a été la première grande puissance occidentale à avoir reconnu la Chine en 1964. Cette relation ancienne, au caractère pionnier, s'est depuis lors densifiée et renforcée dans de nombreux domaines :

- sur le plan politique, il existe une volonté conjointe d'approfondir, et d'accroître, le dialogue dans tous les domaines autour d'un dialogue stratégique dont nous n'excluons aucun sujet a priori, y compris les plus sensibles tels que la question des droits de l'homme. Nous souhaitons renforcer la concertation, non seulement sur les questions touchant à la paix et à la sécurité au sein du Conseil de sécurité de l'ONU et sur les enjeux globaux (climat, développement). Nous souhaitons aussi la renforcer sur les questions économiques et financières globales, tant au sein des forums multilatéraux (G20), qu'à titre bilatéral. La Chine a de plus en plus conscience que son statut de puissance économique lui confère des obligations et des devoirs. D'où son implication renforcée dans les opérations de lutte contre la piraterie ou de maintien de la paix. Si l'attitude traditionnelle chinoise reste réservée quant aux interventions à l'étranger, il y a une volonté de plus en plus grande d'assumer ses responsabilités dans les relations internationales. L'attitude constructive de la Chine sur le dossier du Mali a été remarquée.

La Chine a une vision multipolaire du monde, et aspire à maintenir une relation étroite avec la France et l'Union européenne, que la Chine veut forte.

- sur le plan économique : la France souhaite un rééquilibrage de ces échanges économiques et commerciaux par le haut, sur la base de la réciprocité. Notre déficit commercial avec la Chine s'élève à 26 milliards d'euros en 2012, soit près de 40 % de notre déficit global. Nous devons rééquilibrer par le haut nos échanges, en renforçant nos partenariats dans les secteurs structurants comme le nucléaire et l'aéronautique, mais également en développant de nouveaux champs de coopération tels que l'agroalimentaire, la santé, le secteur financier, le développement urbain durable, les investissements croisés. Les investissements français en Chine, en stock, s'élèvent à 13 milliards d'euros, en 2012, contre 1 milliard en sens inverse. Nous souhaitons que se mette en place un dialogue de haut niveau économique et financier.

- sur le plan des échanges humains : on dénombre 30 000 étudiants chinois en France et 1,1 million de touristes chinois. Nous souhaitons mettre l'accent sur l'attractivité de la France afin de renforcer ces échanges dans tous les domaines (tourisme, étudiants, hommes d'affaires).

2014 marquera le cinquantenaire des relations entre la France et la Chine. Les Chinois souhaitent en faire un temps fort et nous partageons ce souhait.

S'agissant de la situation économique en Chine :

La Chine est perçue comme se concentrant sur sa stabilité économique et sa croissance. Les prévisions actuelles font état d'un taux de 8,8 % pour 2013, selon le FMI, contre 7,8 % en 2012, l'inflation est de 2,6 % en 2012 et la dette s'élève à 15 % du PNB. La moindre croissance mondiale et la baisse des prix de l'immobilier font partie des aléas qui pourraient affecter cette croissance. Si l'économie chinoise est fondée sur les exportations, il y a désormais une volonté certaine du gouvernement de développer la demande intérieure.

Concernant la Corée du Nord, celle-ci a l'habitude de gérer sa relation avec la communauté internationale par des cycles alternant tensions, sanctions internationales, nouvelles provocations, phase de latence et reprise du dialogue. Cette fois-ci, des éléments nouveaux sont à noter : d'une part, des provocations très rapprochées, avec deux essais balistiques en 2012 et un troisième essai nucléaire le 12 février 2013 ; d'autre part, l'accession au pouvoir en décembre 2011 de Kim Jong-un, que l'on connaît mal, en particulier ses soutiens intérieurs. La situation du régime à Pyongyang reste largement inconnue.

De nombreux observateurs s'accordent pour interpréter la posture nord-coréenne actuelle à la fois comme un moyen pour le jeune dirigeant de donner des gages aux militaires, ou une façon de s'imposer, et comme une tentative pour faire monter les enchères dans la perspective de discussions, notamment avec les Américains. La Corée du Nord pourrait chercher ainsi à obtenir de nouvelles aides (humanitaire, alimentaire, énergétique...), ainsi que des assurances en matière de sécurité.

Tous les acteurs de la région souhaitent éviter que la situation dérape ou qu'un acte de provocation dégénère et appellent à l'apaisement. Des appels au dialogue ont été lancés. Le Secrétaire d'Etat américain, John Kerry, était dans la région et a indiqué que les Etats-Unis étaient prêts à reprendre le dialogue à condition que la Corée du Nord respecte ses engagements internationaux et présente des gages tangibles de dénucléarisation. Pour mémoire, en février 2012, les Nord-Coréens et les Américains avaient pris des engagements parallèles. Le tir effectué par la Corée du Nord quelques mois plus tard, en avril, avait invalidé ces accords. Les différentes parties rappellent donc à la Corée du Nord l'importance de respecter l'ensemble de ses engagements internationaux en matière de dénucléarisation et à reprendre le chemin du dialogue. Tout le monde souhaite que la reprise du dialogue puisse aboutir à des engagements concrets de mise en oeuvre du démantèlement du programme nucléaire et balistique. La France appelle la Corée du Nord à respecter pleinement ses obligations internationales, notamment celles résultant des résolutions du Conseil de Sécurité des Nations unies.

Si la rhétorique est menaçante, l'ensemble des parties agit en faveur de l'apaisement. Dans ce contexte, la Chine, qui est le premier partenaire commercial de la Corée du Nord, est l'acteur qui dispose de la plus grande influence sur Pyongyang. Pékin appelle toutes les parties à la retenue en vue de la stabilité de la Péninsule coréenne et de la dénucléarisation. Dans l'hypothèse, que personne ne privilégie à ce stade, d'une dégradation forte de la situation, la Péninsule coréenne serait déstabilisée, ce qui aurait des répercussions dans la région. A plus long terme, cela pourrait avoir un impact sur les équilibres géostratégiques régionaux.

M. Jean-Pierre Chevènement.- Quels pourraient être ces bouleversements stratégiques ?

Mme Élisabeth Laurin.- Il ne faut pas oublier que la Péninsule coréenne est techniquement toujours en guerre, l'Armistice du 27 juillet 1953 n'ayant pas été suivie d'un accord de paix. La communauté internationale souhaite le maintien de la paix et de la stabilité dans la péninsule coréenne. A long terme, en cas de dégradation durable de la situation, les observateurs évoquent les questionnements qui se poseront dans les pays voisins, s'agissant notamment de leur appareil de défense et de son adaptation aux menaces perçues. Ils estiment également que la capacité des alliances nouées sera testée.

M. Jean Besson. - La Chine ne souffle-t-elle pas le chaud et le froid ? Lors de la visite de John Kerry il y a huit jours, la Chine a condamné l'attitude provocatrice de la Corée du Nord. Or, cette semaine, les dirigeants chinois se sont exprimés dans la presse pour reprocher aux États-Unis leur soutien à des pays avec lesquels ils connaissent des conflits territoriaux comme le Japon, les Philippines et le Vietnam. Serait-ce une nouvelle ligne politique ?

Mme Élisabeth Laurin.- Le différend ancien entre la Chine et le Japon, lié aux questions de souveraineté sur les îles Diaoyu/Senkaku, a suscité récemment de fortes tensions et de vives réactions dans les deux pays. Ceci étant, le Japon et la Chine ont besoin l'un de l'autre, ils sont des partenaires économiques majeurs l'un pour l'autre. Sur ces questions, la France n'entend pas prendre position. Elle appelle à privilégier le dialogue.

Concernant l'ASEAN, les différends maritimes suscitent des tensions entre certains de ces pays et la Chine dont on a pu voir des manifestations récentes notamment avec les Philippines et le Vietnam. Manille a saisi le mécanisme d'arbitrage international prévu par la convention de Montego Bay sur le droit de la mer. Un code de conduite entre la Chine et l'ASEAN, visant à limiter les tensions sur les questions maritimes (sans préjuger de la délimitation des frontières), est en projet depuis 2002. Une part très importante du trafic maritime international passe par ces régions.

La France ne prend pas partie sur ces différends. Elle est très attachée à la liberté de navigation. Elle encourage la poursuite du dialogue entre l'ASEAN et la Chine et au respect du droit international.

M. Gilbert Roger. - La Chine a une vision multipolaire du monde et s'intéresse à l'Océanie. Quand on regarde l'influence de la diaspora chinoise dans certains pays, considérez-vous que cela peut être interprété comme une volonté de prendre plus de force et d'appui à l'ONU ? Quid de la capacité de « survivre politiquement » pour l'Australie ?

Mme Élisabeth Laurin.- La Chine a la volonté d'être présente dans ces régions, proches de son territoire et ayant un potentiel important en matière notamment de ressources naturelles et de pêche. Les petits États insulaires sont également un enjeu d'influence dans la région. Les relations avec l'Australie sont fortes, notamment en matière commerciale (la Chine constitue son premier partenaire), et un accord de libre-échange a été signé avec la Nouvelle-Zélande. De manière plus globale, cette zone va s'intégrer de plus en plus en matière économique et commerciale et se structure dans cette perspective dans le cadre d'accords de libre-échange.

M. André Dulait. - Est-il exact que Taïwan noue des accords avec la Chine continentale, que beaucoup de Taïwanais investissent en Chine, voire qu'ils détiennent certains secteurs ?

Mme Élisabeth Laurin.- La signature en 2010 de l'accord-cadre de coopération économique a renforcé l'interdépendance économique entre les deux rives du détroit de Taïwan. Selon certaines estimations, la Chine est le premier partenaire commercial de Taïwan et les investissements taïwanais sont parmi les plus importants en Chine. Il y a une forte communauté taïwanaise en Chine. Les liaisons aériennes directes ont contribué au développement des échanges humains, notamment touristique.

M. Jean-Louis Carrère, président.- Autour de quels secteurs s'articule la croissance chinoise ?

Mme Élisabeth Laurin.- La Chine est la deuxième économie et le premier exportateur mondial, avec une grande partie des échanges qui s'effectuent avec les pays de la région, dont la Chine est, pour la plupart, le premier partenaire commercial. Il existe une volonté chinoise de renforcer le dialogue et les liens économiques avec les pays émergents. La structure par secteur d'activités est la suivante : agriculture 10 %, industrie 46 % et services 43 % environ.

La Chine monte en puissance dans certains secteurs et devient un concurrent de plus en plus crédible sur des secteurs technologiquement avancés. A cet égard, la Chine prône, vis-à-vis de ses partenaires qui souhaitent rééquilibrer leurs relations économiques, une adaptation de l'offre à la demande, en particulier dans le secteur industriel avec une offre ayant un contenu technologique fort.

M. Jean-Louis Carrère, président.- Le budget défense de la Chine s'accroît. Or cette armée n'est pas projetable et n'a pas de potentiel significatif dans la zone. Comment cet accroissement est-il mis en oeuvre par les dirigeants ? Est-ce une volonté d'être capable d'avoir une armée projetable ou une stratégie de dissuasion ?

M. Jeanny Lorgeoux.- La montée en puissance rapide de la Chine ne pourrait-elle pas la conduire à envisager d'avoir une visée conquérante ?

Mme Élisabeth Laurin.- Selon certaines estimations, le budget de la défense officiel est de 87 milliards d'euros (114 milliards de USD), pour une armée composée de 2,2 millions d'hommes. La commission centrale militaire est présidée par le Président de la RPC ; 41 militaires sont présents au comité central (dont 2 au bureau politique). La Chine se concentre avant tout sur son développement économique interne et se veut une puissance responsable. Les politiques menées traduisent une volonté de modernisation de l'appareil de défense, en particulier de ses capacités de projection,

M. Jean-Louis Carrère, président.- Lors d'un déplacement en Australie, l'an dernier, d'une délégation de la commission, nos interlocuteurs ont souligné qu'il existait une demande forte de la France dans la région, en particulier de patrouilles pour faire respecter les zones économiques exclusives.

M. Jean-Pierre Chevènement. - C'est toute l'ambivalence de la position australienne, à la fois proche et prudente vis-à-vis de la Chine. Les Chinois s'intéressent aux mines australiennes dont les Australiens souhaitent garder le contrôle. D'un côté, les Australiens vendent beaucoup de charbon, accueillent près de 200 000 étudiants chinois dans leurs universités. D'un autre côté, ils sont très soucieux de voir que certaines îles de Mélanésie tombent sous la coupe chinoise. D'où ce souhait que la France reste dans la région, avec ses frégates et patrouilleurs, pour participer au maintien de la stabilité de la zone. Mais il y a aussi une présence américaine, notamment de Marines à Darwin.

Mme Élisabeth Laurin.- L'Australie voit dans la présence de la France dans le Pacifique Sud un facteur et une garantie de stabilité. Notre présence et celle de la marine française nous permettent de travailler conjointement avec l'Australie au maintien et au renforcement de la stabilité régionale par, notamment, le soutien que nous apportons aux petits Etats insulaires du Pacifique.

Autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées au Mali - Communication

La commission entend de MM. Jean-Pierre Chevènement et Gérard Larcher, co-présidents du groupe de travail "Sahel", en vue du débat et du vote sur l'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées au Mali (article 35 de la Constitution).

M. Gérard Larcher, co-président. - Il me revient d'entamer le duo - harmonieux ! - que je forme avec beaucoup de plaisir avec Jean-Pierre Chevènement, pour un rapport d'étape, que nous avons jugé utile de vous présenter, en vue du vote, lundi prochain, de l'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées au Mali au-delà de 4 mois, en application de l'article 35 de la Constitution, en vigueur depuis 2008.

Lorsque le Bureau de notre commission a décidé, en novembre dernier, sur la proposition de notre président Jean-Louis Carrère, de constituer un groupe de travail sur le Sahel, il a vu juste : il a su déceler la montée de la menace et mettre en place un dispositif cohérent, puisque ce sujet est au confluent des trois grandes réflexions structurantes menées par notre commission : l'Afrique, la Méditerranée, l'Europe de la défense.

Nos analyses convergent et s'articulent autour de 5 idées :

- L'intervention au Mali, justifiée, a confirmé la capacité des forces françaises et a révélé les faiblesses de l'Europe de la défense ;

- Les Maliens doivent désormais écrire leur avenir, incertain ;

- Le désengagement français, souhaitable, se heurte à trois obstacles ;

- C'est à l'échelle du Sahel que des solutions globales (développement, sécurité) permettront de « gagner la paix »,

- Enfin, nous devrons tirer des conséquences de Serval sur notre posture de sécurité en Afrique.

Tout d'abord, même si toute guerre est par nature haïssable, l'intervention au Mali était justifiée. Les 7 critères « OPEX » du Livre blanc de 2008 étaient remplis, et les intérêts non seulement français, mais aussi européens, africains, et de légalité internationale, étaient évidents. Nous avons 6 000 ressortissants au Mali, 35 000 dans la bande sahélo-saharienne, 80 000 en Afrique de l'ouest. Près de 100 000 Maliens résident en France. Un pays de 15 millions d'habitants, avec 7 frontières, aux voisins fragiles, allait être livré aux preneurs d'otages et devenir leur immense sanctuaire. Sans parler de nos approvisionnements énergétiques dans la zone, comment se désintéresser du sort d'une région qui est depuis toujours notre profondeur stratégique, sur un continent qui sera demain plus peuplé que la Chine ou l'Inde et qui amorce son décollage économique ?

Le consensus autour de l'intervention française ne s'est d'ailleurs fissuré ni au plan national, ni au plan international, depuis l'« Événement à haut niveau sur le Sahel » le 26 septembre dernier, à l'initiative de la France, qui a créé les conditions d'un large accord : Union européenne, Union africaine, Conseil de sécurité, y compris Russes et Chinois, avec le vote de 3, bientôt 4 résolutions, ce qui n'est pas si fréquent.

L'action des forces françaises a été remarquable pour remplir les 3 objectifs fixés par le Président de la République, chef des armées, le 11 janvier : arrêter l'avancée terroriste, progressivement sécuriser le pays, rétablir son intégrité territoriale. Il est un 4ème objectif dont nous choisissons délibérément de ne pas parler, mais que nos forces ont perpétuellement à l'esprit, c'est celui de la libération de nos otages.

Les ministres nous ayant largement informés du déroulement des opérations, je me limiterai à une première série d'enseignements :

- En positif : la réactivité des forces, sur le terrain presque « au coup de sifflet », soit 5 heures après la décision présidentielle, grâce à nos points d'appui dans la région ; l'agilité de l'armée de terre dans les immenses élongations sahariennes, la parfaite intégration des unités (aviation - troupes au sol), la qualité du soutien, aussi, compte tenu du défi logistique (3 000 hommes et 12 000 tonnes de matériel transportés en 1 mois). Renseignement et Forces spéciales sont confirmés comme deux atouts maîtres dans notre jeu ;

- En moins positif : nos lacunes capacitaires : 3/4 des affrètements aériens et 1/3 du ravitaillement en vol ont été fournis par nos alliés, sans parler du renseignement, dont l'exceptionnelle granularité a résulté de l'aide fournie par Américains et Européens, en complément de nos moyens. Des tensions apparaissent aussi dans le domaine de la mobilité (en particulier les hélicoptères lourds) et ce malgré le retrait d'Afghanistan.

Serval a révélé les faiblesses de l'action européenne en matière de défense, alors que le Sahel est identifié depuis 2011 comme une zone prioritaire pour l'Union européenne. Contrairement au cas Libyen, l'Europe n'a pas « rien » fait face à la crise malienne, puisque les autres Etats membres ont apporté : un soutien politique, une action de formation de l'armée malienne, une accélération de l'aide au développement, et, pour certains d'entre eux, un soutien d'ailleurs bilatéral pour le transport de troupes (britanniques, belges, danois, allemands...). La génération de forces des 500 formateurs d'EUTM-Mali est éloquente : la France fournit (et paie, donc) presque la moitié du contingent, et faute d'obtenir de nos partenaires qu'ils assurent la tâche (simple) de protéger le camp de Koulikoro, il nous a encore fallu servir de « variable d'ajustement ». Les États-Unis restent, politiquement, financièrement, et en termes opérationnels, avec le Canada d'ailleurs, notre meilleur soutien au Mali.

M. Jean-Pierre Chevènement, co-président. - Les Maliens doivent écrire eux-mêmes leur avenir, qui reste aujourd'hui très incertain. Tout a été dit sur le naufrage du « miracle » démocratique malien, « pays du sourire » où le culte du consensus sous le Président Amadou Toumani Touré (ATT) cachait en fait une déréliction rampante des structures de l'État gangréné par la corruption et complice des groupes terroristes.

La République du Mali a failli disparaître. C'était une question d'heures. D'autant que, selon certaines rumeurs, un nouveau coup d'Etat était en préparation à Bamako. Le Mali traverse aujourd'hui sa plus grave crise depuis l'indépendance. Pourtant, on attend un sursaut salvateur et la classe politique se réfugie encore parfois dans le déni. La rébellion touareg, non plus que l'offensive terroriste, ne sont « tombés du ciel » ! Il y a un problème, lancinant, du Nord délaissé. Les Touaregs ne sont certes pas seuls dans les 3 régions du Nord, où ils sont minoritaires, sauf à Kidal, mais ils en sont à leur quatrième rébellion armée en 50 ans. Il s'agit plus que d'un seul « effet de souffle » de l'intervention en Libye, ou d'un problème de sous-développement, c'est une épine lancinante dans l'histoire du Mali contemporain, depuis la répression de la première rébellion en 1963, au cours de laquelle Modibo Keïta a voulu éradiquer le système touareg féodal, faisant plusieurs milliers de morts. Les 3 rébellions ont donné lieu à des accords branlants, mal appliqués.

Le souvenir de l'OCRS, éphémère « organisation commune des régions sahariennes » du temps des colonies (1957-1962), nourrit un mythe de connivence, de la France avec les Touaregs, qu'il faut dissiper. Les chefferies touarègues, organisations complexes et hiérarchiques, pour ne pas dire féodales, sont traversées de clivages profonds et subtils et ne se confondent avec le MNLA. Il ne faut pas oublier, au Nord, les Arabes, autres « peaux blanches » -situés quant à eux à l'ouest du septentrion malien-, ou les Peuls, les Songaï, les Bellahs... qui pourraient partager bien de leurs revendications. Aujourd'hui, pour Bamako, c'est le MNLA qui parait être l'ennemi, et pas AQMI ou le MUJAO... La position de la France est très claire : l'unité et l'intégrité territoriale du Mali doivent être restaurées. Cela passe par une réconciliation profonde et le désarmement du MNLA, selon des modalités à préciser.

Le sentiment national malien, éclos dans l'élan de l'indépendance, est désormais mâtiné, dans ce pays charnière entre monde arabe et Afrique noire, aux frontières artificielles, que nous avons tracées, qui rattache deux mondes différents, de vives tensions communautaires entre « peaux noires », Touaregs et Arabes. Partout, monte l'islamisme radical : au Nord, où la Dawa pakistanaise (Tabligh) est présente depuis le milieu de la décennie 2000-2010, au Sud où les « wahhabites » ont pris la présidence du Haut conseil islamique, et ont fait échouer en 2009 une modernisation du code de la famille, dans un pays pourtant majoritairement malékite, d'islam traditionnellement tolérant et ouvert. On a vu s'y développer un réseau de dispensaires, de médersas, des mosquées, sur des financements venus du Golfe... Une chaine francophone Al Jazeera doit émettre prochainement à Dakar.

La « feuille de route » de la réconciliation politique, adoptée le 29 janvier dernier, tarde à se concrétiser. Or cette réconciliation entre les ethnies est indispensable afin de dissocier durablement les populations des groupes terroristes et d'assécher le recrutement terroriste. Nous voyons 4 priorités :

- Reprendre le fil interrompu des élections démocratiques. La volonté existe pour aller aux élections et sortir de la fragile transition qui a suivi le coup d'Etat de mars 2012, mené par le capitaine Sanogo, mais les obstacles techniques, voire financiers, empêcheront sans doute de tenir les élections législatives en même temps que les présidentielles, avant les pluies. Nos inquiétudes portent sur le risque de pléthore de candidats, le nécessité de renouveler la classe politique discréditée, sur la faible mobilisation, pour l'instant, voire sur les risques d'une campagne démagogique qui éviterait de traiter des questions qui fâchent ;

- Rétablir l'État est la 2ème priorité : ni junte ni milice ! Les discours lénifiants sur la soi-disant mise à l'écart des putschistes, tenus par le Président de la République malienne lui-même, ne nous ont pas convaincus : leur influence est encore bien réelle et fait peser une hypothèque sur la suite, qu'il faudrait lever en leur offrant au plus vite une porte de sortie. Beaucoup considèrent encore que le coup d'Etat a été salvateur ;

- Approfondir la décentralisation est le 3ème enjeu. Le Président du Haut Conseil des collectivités territoriales, qui devait être transformé en Sénat de plein exercice, nous a décrit une décentralisation « coquille vide », certes poussée dans les textes mais manquant de moyens et donc virtuelle. Organisation territoriale, découpage des circonscriptions, partage des ressources budgétaires, de l'aide internationale et de la future rente minière, accroissement des libertés locales : il y a de nombreuses attentes insatisfaites.

- Enfin et surtout, il faut prendre le chemin de la réconciliation, j'y reviens, à partir du moment où seront respectés les préalables de l'abandon de la lutte armée, de la reconnaissance de l'intégrité territoriale du Mali et de son caractère laïc. La commission « Dialogue et réconciliation », sur le rôle de laquelle personne ne s'entend, qui a mis un mois à voir ses attributions définies et ses 3 premiers membres nommés, n'est pas présidée par une personnalité de poids, plusieurs personnalités pressenties ayant décliné l'offre. Elle n'a à ce stade pas commencé à travailler (il y a peu d'électeurs au Nord...). Or la réconciliation conditionne l'éradication du terrorisme.

La question de l'impunité est centrale : les crimes et exactions doivent être sanctionnés, de part et d'autre. Deux symboles pourraient être des actes forts sur le chemin de la réconciliation : le massacre de soldats maliens à Aguelhoc (imputé au MNLA, ce qu'il réfute) et la question de Kidal, fief du MNLA, où l'armée malienne n'a pas repris pied. Une médiation française et nigérienne, informelle, pourrait aider à faire les premiers pas sur le chemin du dialogue dans lequel le gouvernement malien ne s'engagera pas spontanément, et d'une réconciliation sans laquelle il serait illusoire de vouloir interrompre le cycle de la violence.

La France n'a pas vocation à rester au Mali. Le Président de la République l'a affirmé, et le retrait de premiers soldats a symboliquement commencé, pour passer progressivement de 4 500 à 2 000 en juillet, puis à 1 000 à la fin de l'année. Rester serait « être le pot de miel qui va attirer les mouches » : on se transforme rapidement en armée d'occupation. Nous avons déjà perdu 5 hommes, dépensé 200 millions en 4 mois. Nous sommes très (trop ?) visibles dans le rôle de porte-drapeau de la lutte contre le terrorisme, comme nous le rappelle trop bien notre palmarès de première nation en termes d'otages détenus. L'appel d'air des infiltrations « djihadistes », orienté aujourd'hui vers la Syrie, pourrait, demain, concerner aussi le Sahel, avec des conséquences qu'on peut imaginer sur une communauté forte de près de 100 000 Maliens en France.

Il faut aussi maintenir la pression sur les autorités maliennes, qui ne doivent pas s'endormir dans le confort de la présence française : « la France ne doit pas se laisser piéger par les faiblesses du Mali !» nous a dit un haut responsable malien.

Nous savons aussi que les populations peuvent se retourner, face à ce qui reste une intervention étrangère sur le sol africain. La question de Kidal, celle des exactions supposées ou réelles de l'armée malienne, « caillou dans notre chaussure », ou dommages collatéraux d'une guerre asymétrique, pourraient servir de catalyseurs.

La lutte contre le terrorisme ne peut être menée dans la durée par une armée étrangère.

M. Gérard Larcher, co-président. - Trois obstacles de taille doivent pourtant être levés pour permettre le désengagement français :

1- La relève par l'opération de maintien de la paix de l'ONU, la MINUSMA, souhaitable pour des raisons financières, logistiques et politiques, implique au préalable une réelle stabilisation sécuritaire. Les « Casques bleus » ne font pas la guerre et ne pourront lutter contre le risque terroriste résiduel. Plusieurs membres du Conseil de sécurité sont aujourd'hui réticents et le rapport du Secrétariat général a d'ailleurs présenté deux options, qui pourraient être deux phases successives. Le maintien d'une « force parallèle » française de 1 000 hommes sera indispensable : notre désengagement sera donc relatif. Les conditions de son adossement à « ONU » sont en débat, autour du modèle de Licorne et de l'ONUCI. Pour l'instant, l'espoir demeure d'un vote la semaine prochaine pour un transfert d'autorité en Juillet ;

2- Le redressement des forces armées maliennes prendra des années et dépasse le seul mandat EUTM (15 mois). Décrite parfois comme un « hologramme », son équipement comme une « brocante », l'armée malienne est, de l'aveu même de son chef d'état-major, le général Dembélé, décomposée, sans ligne de commandement, sans unité organique. Victime de recrutements népotiques, de désertions -certains soldats ne venaient que pour toucher leur paye-, de sous-équipement, elle est à reconstruire et n'a pas pu aligner plus de 3 000 hommes, dont certains se sont battus avec beaucoup de courage. 10 000 recrutements sont prévus. Il faudra plusieurs années. Les forces de sécurité intérieure sont dans le même état.

3- La montée en puissance des forces africaines reste un défi à relever, pour employer des termes diplomatiques. À part les valeureux Tchadiens, qui ont perdu au moins 31 soldats dans la vallée de l'Ametettaï, et les Nigériens, dans une certaine mesure, les forces africaines, qui ont par exemple sécurisé la forêt de Ouagadou, n'ont pas été réellement engagées au combat, même les Nigérians, grande puissance militaire de l'Afrique de l'Ouest. Elles sont cantonnées au sud-ouest du pays, où il n'y a pas eu de combats. Leur soutien, leur logistique, leur financement, ne sont pas assurés : les dons promis à la Conférence des donateurs n'arrivent pas. L'entretien que nous avons eu avec le général Abdul Kadir, commandant la MISMA, ne nous a guère rassurés.

Les menaces sont telles au Sahel que nous n'en aurons pas fini avec la seule intervention au Mali. Gagner la guerre ne suffit pas ; et pour gagner la paix, il nous faut inventer des réponses globales à dimension régionale.

Même si la « colonne vertébrale » d'AQMI a été brisée, les intérêts français continueront d'être menacés dans une région instable sans doute pour un long moment, et où les terroristes sauront s'enkyster dans de nouvelles zones « molles », comme le Sud Libyen -la récente communication de notre président Jean-Louis Carrère était claire à ce sujet- ou le Nord Niger, et peut être une partie de la Mauritanie.

D'une région menacée, le Sahel est en effet devenu une région « menace ». Dans un continent en plein essor, ces pays figurent parmi les plus pauvres du monde. Au Mali, la moitié de la population est sous le seuil de pauvreté, l'espérance de vie à la naissance (51 ans) est celle de la France au XIXè siècle. L'insécurité alimentaire menace 18 millions de personnes au Sahel, 220 000 enfants y meurent de faim chaque année. Il y a aujourd'hui 470 000 déplacés rien qu'au Mali.

Le défi démographique est gigantesque : Nouakchott a aujourd'hui plus d'habitants que dans toute la Mauritanie à l'indépendance. Le taux de fécondité du Niger, 7,2 enfants par femme, est le plus élevé du monde. Il y aura en 2050, 50 millions d'habitants au Mali, contre 15 aujourd'hui, 30 millions au Tchad, contre 8 aujourd'hui, 37 millions au Burkina Faso, contre 12 actuellement. La population urbaine va tripler avec une forte proportion de jeunes sans emploi. Comment ces territoires fragiles supporteront-ils une telle charge démographique ?

Les effets du réchauffement climatique se font sentir dans une zone où le pastoralisme nomade et l'agriculture d'oasis, au Nord, sont de plus en plus déstructurés, et où l'agriculture, dans le bassin du fleuve, ne donne pas son plein potentiel. C'est le sous-développement et le désoeuvrement de la jeunesse qui font le lit des trafics et du terrorisme.

A ces fragilités traditionnelles sont venus s'ajouter deux véritables « chocs » déstabilisateurs. Le premier a été l'installation d'AQMI, issu du GSPC algérien, favorisé par la faiblesse, voire la complicité de l'État malien, et la constitution progressive de son sanctuaire dans l'Adrar des Ifoghas. Le deuxième choc est l'arrivée du trafic de cocaïne à la fin des années 2000 : les cartels sud-américains se détournent alors des routes du Nord, trop « risquées » et suivent « L'autoroute A10 », le long du 10ème parallèle, pour pénétrer le marché européen depuis l'Afrique de l'Ouest, principalement par le Ghana et la Guinée Bissau. Le Sahel a toujours été une zone de trafics divers : cigarettes, essence, voitures, pièces détachées, armes, migrants, haschich... Mais avec la cocaïne, on change d'échelle, comme l'a montré l'affaire « Air cocaïne » en 2009, ces Boeings bourrés de drogue échoués en plein désert après une traversée de l'Atlantique. Chaque année, le chiffre d'affaires serait de 2 milliards de dollars ! Le travail de gangrène commence lentement mais sûrement avec l'arrivée de la cocaïne....

La première réponse est le développement économique, qui assèche le recrutement terroriste. La France ne consacre que 200 millions d'aide bilatérale à 17 pays prioritaires, soit 1,5 pour mille de son aide publique affichée. Quelle coordination des bailleurs saura-t-on mettre en place ? Quelle sera la capacité d'une administration malienne, très faible, à absorber cette aide ? Il a fallu « tenir la plume » pour élaborer le « document stratégique » des autorités maliennes... Il faudra aussi trouver un équilibre politique subtil entre les besoins du Nord et ceux du Sud. Enfin, un mécanisme de suivi très serré de l'emploi des fonds est indispensable.

Le deuxième impératif est de tenter de bâtir une architecture de sécurité régionale solide. La CEDEAO, échelon régional de l'architecture africaine de sécurité, a su réagir vite, mais elle n'aurait pas pu faire face seule à la virulence de la menace. Les structures d'état-major conjoints rassemblant des pays sahéliens, comme l'EMOC, issu des accords de Tamanrasset, n'ont pas montré plus d'efficacité. Il nous faut donc trouver les moyens d'impulser une collaboration régionale, dont la clé de l'efficacité se trouve sans doute dans une meilleure implication de l'Algérie -Jean-Pierre Chevènement y reviendra-.

Enfin, quelles conséquences devrons-nous tirer sur notre empreinte au sol en Afrique ? La tentation du « hors sol », poussée par la contrainte budgétaire, est très forte aujourd'hui, rendue possible par l'arrivée prochaine des A400M. Nous pensons qu'il faut y résister, quitte à réexaminer le centre de gravité de nos implantations, aujourd'hui très (trop ?) occidental par rapport à la menace et à la situation des communautés françaises. Faut-il rééquilibrer Dakar et Libreville, quelle complémentarité entre Djibouti et la base des Émirats ? Faut-il une politique d'empreinte légère, dans les voisins du Mali : Niger, Burkina, Mauritanie ? Nos collègues membres de la commission du Livre blanc pourront sans doute nous dire quelles ont été leurs réflexions en la matière ? C'est un enjeu important.

M. Jean-Pierre Chevènement, co-président. - Pour conclure, si nous préconisons de voter en faveur de la prolongation de l'intervention au Mali, nous formulons toutefois 10 fermes recommandations.

1- Le principal risque aujourd'hui est l'enlisement du processus politique malien, qui serait un scénario catastrophe pour nous. Il faut aller aux élections, au moins présidentielles, dans les meilleures conditions possibles, d'ici fin juillet, quitte à « découpler » les législatives ;

2- Le zèle des autorités maliennes à promouvoir une véritable réconciliation n'est pas totalement avéré, surtout en période électorale. Or la réconciliation avec les Touaregs conditionne le succès de la lutte antiterroriste. Il faut dissocier ceux-ci de la population. Les réactions contre l'impunité et la réconciliation avec le Nord sont pourtant les deux piliers pour refonder le pacte national malien. La commission « Dialogue et réconciliation » doit commencer à travailler. Il faut dépasser la « tentation du déni » et renouer les fils rompus du dialogue avec le Nord, soit sous l'égide du Niger, dont le Premier ministre est touareg, seule médiation régionale crédible aujourd'hui, soit avec l'appui français. La question de Kidal et celle du massacre d'Aguelhoc sont deux abcès de fixation qui doivent recevoir un traitement particulier ;

3- L'état malien est à reconstruire : armée, forces de sécurité, justice, administration au Nord. De cet effort, ce pays n'a pas les moyens sans l'aide de la communauté internationale, il faut en tenir compte pour la conférence du 15 mai ;

4- Les facteurs de fragilité qui ont conduit à l'effondrement du Mali sont partagés par plusieurs États de la région. La réflexion pour lutter contre les défis de long terme doit engager l'Union européenne, englober l'ensemble du Sahel et s'attaquer aux causes structurelles (trafic de drogue, problèmes de gouvernance, sous-développement économique...). Faute de quoi la décomposition se poursuivra et nous aurons demain un nouvel écroulement, au Niger, en Mauritanie, au Burkina Faso, en Libye... ;

5- La solidarité européenne s'est trouvée réduite aux acquêts, et le Conseil européen de décembre 2013, consacré à la défense, que prépare le groupe de travail « Europe de la défense », devra poser la question de la volonté politique. Pour l'heure, se pose la question du partage de l'effort, notamment financier, pour la prise en charge des intérêts stratégiques européens en Afrique de l'Ouest ;

6 - L'aide au développement, enjeu de la Conférence du 15 mai, pose quatre défis : la capacité à avoir une approche globale, la coordination des bailleurs, la « capacité d'absorption » des Maliens et l'équilibre politique entre développement au nord et au sud du Mali ;

7- Serval, qui a montré la grande compétence des forces armées, a aussi montré les limites de notre appareil de défense, aujourd'hui préservé d'arbitrages budgétaires potentiellement dévastateurs. Quel paradoxe aurait été d'engager aujourd'hui les forces armées au Sahel tout en programmant leur futur déclassement !

8- Une réflexion complémentaire doit être lancée sur nos points d'appui en Afrique : le Livre blanc de 2008 programmait un rétrécissement qui n'aurait pas permis, s'il avait été totalement mis en oeuvre, d'intervenir au Mali dans les mêmes conditions. Cet enjeu sera-t-il pleinement traité dans le Livre blanc de 2013 ? Comment maintenir notre empreinte et résister à la tentation du « hors sol » ? Faut-il rééquilibrer vers l'ouest le centre de gravité de nos points d'appui ? Il faut réfléchir à notre politique africaine de sécurité, reformulée autour de deux paradigmes : l'européanisation et l'africanisation, qui n'ont pas démontré, en l'espèce, toute leur solidité ;

9- Les architectures de sécurité régionales n'ont pas été en mesure de faire face à la menace. Une réflexion doit être menée sur le renforcement de la « force africaine en attente », et sur une association de l'Algérie, état central pour la résolution de toute crise sécuritaire dans la région sahélienne. Rien ne pourra se faire sans l'Algérie et son armée forte de 300 000 soldats, qui connait le terrorisme pour l'avoir subi pendant « les années de plomb» au prix de plus de 100 000 morts ; l'Algérie avec laquelle nous rentrons dans une nouvelle ère de relations et dont les positions ont favorablement évolué depuis le 11 janvier ;

10- Il semble de plus en plus s'opérer un « couplage », via la contagion du terrorisme et du radicalisme religieux, entre Maghreb, Machrek, Moyen-Orient et Afrique sub-saharienne. La vision d'ensemble est nécessaire sur le plan politique : il faut introduire de la cohérence, dans notre approche, face au continuum que peut représenter, dans une certaine mesure du point de vue de notre sécurité et de nos rapports avec le monde musulman, le « djihadisme », (entendu comme l'action de groupes terroristes armés agissant contre nos intérêts), les différentes formes de salafisme, l'islamisme politique ou la « simple » islamisation des moeurs comme réflexe de défense face à l'hyper-individualisme libéral. Nous devons penser globalement ce problème. Il y a une ligne à tracer dans l'intérêt même du progrès du monde musulman. Nous ne devons pas confondre l'Islam et l'islamisme radical.

M. Jeanny Lorgeoux. - Je partage vos inquiétudes pour la période de transition. Une décision rapide du Conseil de sécurité de l'ONU permettrait de fixer un cap clair. L'Algérie, vous en avez parlé, est un acteur incontournable pour trouver une solution de long terme en matière de sécurité. Mes contacts récents avec les plus hautes autorités mauritaniennes ont montré leur détermination, notamment pour la fermeture de leur frontière, et leur ouverture pour l'envoi d'un contingent.

M. Jean-Marie Bockel. - La reconstruction de l'Etat malien est une urgence : il est dans un état dramatique. C'est un préalable pour pouvoir bâtir des solutions sécuritaires, ou pour consolider la démocratie, notamment.

Pour nos forces prépositionnées, plusieurs doctrines sont possibles : certaines sont fixes, d'autres pourraient être à géométrie variable, en fonction de l'évolution des menaces. Leur géographie elle-même pourrait d'ailleurs être évolutive. Je me félicite que nos réflexions convergentes sur ce sujet, au sein du groupe de travail « Sahel » et du groupe de travail « Afrique » de notre commission, contribuent à faire du Sénat un partenaire utile pour fixer notre doctrine.

M. Jean-Louis Carrère, président.- J'aimerais pour conclure rappeler que le débat sur l'autorisation de prolongation de l'intervention des forces armées au Mali au-delà du délai de 4 mois, en application de l'article 35 de la Constitution, se tiendra lundi 22 avril. En effet, il n'était pas possible d'attendre la reprise des travaux parlementaires le 13 mai pour tenir ce débat, car le délai constitutionnel aurait été dépassé, l'intervention ayant commencé le 11 janvier dernier. Je compte sur votre présence.

La commission adopte ensuite le rapport d'information à l'unanimité (une abstention) et autorise sa publication.

Jeudi 18 avril 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Audition de M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense

Cette audition n'a pas donné lieu à un compte rendu.