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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 14 mai 2013

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Prolongation de la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de loi n° 447 (2012-2013), visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.

M. Serge Larcher, rapporteur. - J'ai l'honneur de vous présenter aujourd'hui mon rapport sur la proposition de loi que j'ai déposée le 26 mars dernier, avec l'ensemble des membres du groupe socialiste et apparentés, visant à prolonger la durée de vie des agences pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométriques.

La gestion de la zone des cinquante pas géométriques est un enjeu majeur dans les Antilles. C'est un « serpent de mer » qui revient dans le débat au niveau national depuis plusieurs décennies.

Je souhaite vous citer une phrase : « Nous avons conscience d'avoir, par ce bref exposé jeté un peu plus de lumière sur la trop vieille question des « 50 pas géométriques » aux Antilles, que le Gouvernement a, enfin, décidé de résoudre ». Ainsi s'exprimait mon grand-oncle, Marius Larcher, avocat général à la retraite dans un ouvrage intitulé « la solution définitive de la question des cinquante pas géométriques aux Antilles » publié en janvier... 1949 !

Afin de bien comprendre la portée de cette proposition de loi, il est au préalable indispensable de faire un peu d'histoire pour expliquer ce qu'est la zone des cinquante pas géométriques, zone bien connue en Guadeloupe en Martinique mais qui est, je pense, un mystère pour vous, chers collègues hexagonaux !

Tout d'abord, qu'est-ce que la zone des cinquante pas géométriques ?

Sous l'Ancien Régime a été créée une zone dite « des cinquante pas du roi », bande de 81,20 mètres située au bord du rivage. La création de cette réserve domaniale parallèle au rivage avait pour objectifs d'assurer la défense des îles, l'avitaillement ainsi que l'entretien des navires.

L'Édit de Saint-Germain-en-Laye de décembre 1674 a intégré la zone des cinquante pas au domaine de la Couronne. Les cinquante pas sont ainsi devenus inaliénables et imprescriptibles, ce qu'ont confirmé plusieurs textes : un décret de 1790 sous la Révolution française et une ordonnance de février 1827 sous la Restauration. Cette ordonnance indiquait ainsi, je cite, qu'« aucune portion des cinquante pas géométriques réservés sur le littoral ne peut être échangée ni aliénée ».

Dès la fin du XVIIIème siècle, la zone des cinquante pas géométriques a commencé à être occupée par des personnes ne disposant pas de titres de propriété. L'abolition de l'esclavage a ainsi conduit les travailleurs des plantations à se diriger vers les terres disponibles du littoral pour s'y établir, faute de moyens pour acquérir les terrains mieux situés. L'administration a délivré dès le XIXème siècle des autorisations d'installation, en principe révocables mais qui sont progressivement devenues définitives.

Le fossé existant entre le droit et la réalité a conduit à modifier à plusieurs reprises - et dans des directions contradictoires - le régime de la zone des cinquante pas géométriques, pour tenter d'apporter des solutions au phénomène de l'occupation sans titre : deux décrets du Président de la République de 1882 et 1887 ont introduit une exception à la règle de l'inaliénabilité du domaine public en autorisant, sous certaines conditions, la délivrance de titres de propriété. Un décret de juin 1955 a transféré la zone des cinquante pas dans le domaine privé de l'État, mettant fin à son imprescriptibilité. Il a ainsi permis de vendre des parcelles à certains occupants tandis que les dispositions du code civil relatives à la prescription acquisitive ont pu s'appliquer. La « loi littoral » de 1986 a réincorporé les parcelles de la zone des cinquante pas géométriques dans le domaine public de l'État, tout en facilitant la cession aux communes et aux particuliers.

En un siècle, le régime de la zone des cinquante pas a ainsi été modifié à trois reprises par des textes en partie contradictoires.

C'est dans ce contexte qu'est intervenue la loi du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone des cinquante pas géométriques, loi que la présente proposition de loi propose de modifier.

Notre ancien collègue Jean Huchon, rapporteur du texte, relevait alors que nombre de terrains occupés étaient situés dans le centre des communes concernées et supportaient des bâtiments publics et privés de toute nature. En Martinique on comptait alors environ 15 000 cas d'occupation contre environ 12 000 en Guadeloupe, chiffres qui attestent du caractère massif du phénomène.

La loi de 1996 a cherché à améliorer la situation des habitants en leur permettant d'acheter les terrains, à assurer l'aménagement des zones et à faciliter le développement économique de ces zones. Ses principales dispositions étaient les suivantes :

- tout d'abord, la délimitation par le préfet, au sein de la zone des cinquante pas, des espaces urbains et des espaces naturels, ces derniers étant confiés en gestion au Conservatoire du littoral ;

- deuxièmement, la fixation des modalités de cession des terrains situés dans les espaces urbains : ils peuvent être cédés gratuitement aux communes et aux organismes HLM pour la réalisation d'opérations d'aménagement ou d'habitat social. Ils peuvent être cédés à titre onéreux aux occupants ayant édifié ou fait édifier des résidences principales ou des locaux professionnels avant le 1er janvier 1995 ;

- troisièmement, une aide financière spécifique est prévue pour les acquéreurs de terrains occupés au titre de leur habitation principale ;

- enfin, dans chaque département antillais est créée une « Agence des cinquante pas géométriques », établissement public de l'État dont la durée de vie était fixée initialement à 10 ans. Ces Agences avaient initialement pour missions d'établir un programme d'équipements des terrains situés dans les espaces urbains et d'émettre un avis sur les projets de cession.

Le but de la loi de 1996 était donc simple : sortir du cercle vicieux dans lequel l'État était entraîné par la rigueur du droit quant à l'inaliénabilité de la zone et par son incapacité à faire respecter cette règle.

La loi de 1996 a elle aussi été modifiée à plusieurs reprises. La durée de vie des Agences des cinquante pas a ainsi été modifiée pas moins de trois fois au cours des dix dernières années : la nomination des directeurs des agences n'étant intervenue qu'en 2001, la loi de programme pour l'outre-mer (LOPOM) de 2003 a finalement fixé à 15 ans leur durée de vie. La loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) de 2009 a prévu qu'un décret pourrait prolonger la durée de vie des Agences pour cinq ans renouvelable deux fois, soit jusqu'au 1er janvier 2027. La loi « Grenelle II » de 2010 a enfin prévu que la durée de vie des agences ne pourrait être prolongée que de deux ans, soit jusqu'au 1er janvier 2014, les missions de régularisation foncière des agences devant être reprises à leur disparition par des établissements publics fonciers d'État (EPFE).

La loi « Grenelle II » a procédé à d'autres modifications importantes de la loi de 1996, les deux principales étant de confier aux agences la conduite du processus de régularisation des occupants sans titre, mission exercée jusqu'alors par les services déconcentrés, et pour accélérer le processus de régularisation, de fixer la date limite de dépôt des demandes de cession au 1er janvier 2013.

Dix huit ans après son adoption, le bilan de la loi de 1996 apparaît mitigé.

Le processus de régularisation a pris du retard : un nombre limité de dossiers a été déposé et peu d'offres de cession ont été acceptées. En Guadeloupe par exemple, plus de 5 000 demandes ont été déposées, l'Agence a formulé 2 200 avis favorables pour moins de 700 régularisations effectives. Plusieurs facteurs expliquent ce résultat. Tout d'abord, la population concernée est pauvre : de nombreuses cessions n'aboutissent pas du fait du prix proposé au regard des ressources des demandeurs. Ensuite, la procédure de régularisation est particulièrement complexe et longue. Enfin, nombre de locaux sont situés en « zones rouges » inconstructibles au titre des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Ce sont des terrains non cessibles et donc non régularisables, ce qui explique une grande partie des avis défavorables rendus par les Agences.

Les modifications de la loi « Grenelle II » ont cependant conduit à une accélération du processus avec une forte augmentation du nombre de dossiers de régularisation déposés : 57 % des dossiers déposés en Guadeloupe l'ont été au cours des trois dernières années et près de 40 % en Martinique.

Pour ce qui concerne les travaux, le bilan des agences est également mitigé, notamment en Guadeloupe, où seuls 11 chantiers d'équipement ont été menés à terme. En Martinique par contre, près de 30 millions d'euros de travaux ont été réalisés depuis 2006, l'Agence disposant d'une véritable expertise et étant un interlocuteur privilégié des maires. Elle est ainsi en mesure de fournir du foncier équipé pour la réalisation de logements sociaux.

Que prévoit donc la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui ? Elle comprend deux articles : l'article 1er autorise la prolongation de la durée de vie des Agences des cinquante pas jusqu'au 1er janvier 2016 ; l'article 2 repousse au 1er janvier 2015 la date limite de dépôt des demandes de régularisation.

Au terme de mes travaux - qui m'ont conduit à auditionner les directeurs des deux agences, les services de l'État en Guadeloupe et en Martinique ainsi que le ministère des outre-mer - j'estime que cette proposition de loi est bienvenue. Il s'agit d'un texte d'urgence mais aussi seulement d'un texte de transition.

La prolongation de la durée de vie des Agences se justifie par le fait que la création d'établissements publics fonciers d'État qui auraient dû, conformément à la loi « Grenelle II », reprendre la mission de régularisation des agences n'est plus d'actualité. Tant en Guadeloupe qu'en Martinique, les collectivités territoriales ont en effet décidé de mettre en place des établissements publics fonciers locaux (EPFL). Un EPFL existe depuis juin 2011 en Martinique et un autre devrait être créé très prochainement en Guadeloupe.

Dans ces conditions, la disparition des Agences le 1er janvier 2014 risquerait de créer une rupture préjudiciable à la poursuite de la normalisation de l'occupation de la zone des cinquante pas. Le report de la date limite de dépôt des demandes de régularisation est également nécessaire : le ministère des outre-mer estime que 3 000 dossiers pourraient encore être déposés dans chacun de ces départements.

Ce délai de deux ans doit, à mes yeux, être mis à profit pour réfléchir à l'avenir des agences et, plus globalement, à la gestion de la zone des cinquante pas géométriques. Cette réflexion ne peut pas être déconnectée d'autres questions telles que la création des EPFL, la recherche de la mutualisation entre les différentes structures qui existent ou encore la mise en oeuvre de la mission de reconstitution des titres de propriété.

Je me réjouis donc que le Gouvernement ait lancé en avril une mission de l'Inspection générale de l'administration et du Conseil général de l'environnement et du développement durable sur la problématique générale du foncier dans les Antilles, la lettre de mission du 16 avril dernier évoquant clairement la problématique des cinquante pas géométriques. D'après les informations qui m'ont été transmises, le transfert des missions des agences en matière de régularisation foncière aux EPFL est clairement envisagé, notamment en Guadeloupe. La mission lancée par le Gouvernement permettra donc d'y voir plus clair.

Je vous inviterai donc, Monsieur le Président, mes chers collègues, à adopter sans modification les articles 1er et 2 de la proposition de loi.

Enfin, le Gouvernement a déposé un amendement visant à introduire un article additionnel après l'article 2 de cette proposition de loi. Cet amendement est très attendu dans nos outre-mer car il porte sur une question majeure : la reconstitution des titres de propriété.

Les outre-mer se caractérisent en effet par l'absence massive de titres de propriété, liée à des successions non réglées ou à des occupants de fait ou sans titre. Il s'agit d'un véritable fléau : on estime ainsi qu'entre 45 et 60 % du territoire de la Guadeloupe, de la Martinique, de La Réunion ou de Saint-Martin est concerné.

Cette situation a de graves conséquences sociales : le titre de propriété est en effet la base de l'accès au crédit bancaire, il peut servir de garantie pour des engagements économiques ou permettre de bénéficier d'aides publiques. Par ailleurs, cette situation est un frein aux opérations d'aménagement ou de construction de logements sociaux.

Dans ce contexte, l'article 35 de la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) avait prévu, en s'inspirant de l'exemple corse, la mise en place d'un groupement d'intérêt public (GIP) chargé de reconstituer les titres de propriété dans les outre-mer. Quatre ans après, ce GIP n'a pas été mis en place, faute de parution du décret d'application, comme je l'ai d'ailleurs dénoncé à plusieurs reprises en tant que rapporteur pour avis sur les crédits de la mission budgétaire « Outre-mer ».

Une mission de préfiguration a présenté son rapport en mai 2011. Le projet de décret a été soumis au Conseil d'État mais ce dernier a estimé qu'il ne respectait pas les termes de l'article 35 de la LODEOM puisqu'il prévoyait la constitution d'une structure distincte pour chaque collectivité.

Je me réjouis donc de l'amendement déposé par le Gouvernement qui devrait permettre le lancement du processus de reconstitution des titres de propriété dans les outre-mer. La mission de « titrement » sera confiée à une structure propre à chaque collectivité : soit un GIP, soit un organisme foncier existant - cette deuxième option permettant d'ailleurs d'éviter la création de structures supplémentaires.

Ce dispositif a été présenté aux différents acteurs institutionnels et professionnels et il emporte, selon le ministère des outre-mer, l'adhésion de tous.

Pour conclure, je vous invite donc, Monsieur le Président, mes chers collègues, à adopter la présente proposition de loi qui permettra d'apporter quelques réponses aux difficultés importantes rencontrées par nos outre-mer en matière de foncier.

J'espère que notre commission s'exprimera à l'unanimité sur ce texte, faisant ainsi une nouvelle fois la preuve de son profond attachement à nos outre-mer.

M. Gérard Le Cam. - Notre rapporteur a évoqué l'impossibilité pour des occupants de la zone des cinquante pas géométriques d'acheter leur terrain en raison de la modestie de leurs revenus. C'est un vrai problème auquel il faut trouver une solution.

M. Serge Larcher, rapporteur. - Une aide existe déjà mais elle est insuffisante. Il s'agit en effet de populations très pauvres. Peut-être pourrait-on imaginer un dispositif complémentaire pour prendre le relais de l'aide existante.

M. Daniel Raoul, président. - Nous en venons à l'examen des amendements.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Les articles 1er et 2 sont adoptés sans modification à l'unanimité.

M. Daniel Raoul, président. - L'amendement n° 1 du Gouvernement, portant article additionnel après l'article 2, vous a été présenté par le rapporteur.

M. Jean-Claude Lenoir. - Je vois bien la procédure prévue. L'opérateur public agit en toute confidentialité. Il est cependant précisé ensuite qu'il communique ses informations aux officiers publics ministériels concernés, aux représentants de l'État ainsi qu'aux responsables des exécutifs des collectivités territoriales. Quelle est la publicité donnée à ces informations ?

M. Serge Larcher. - Dans le passé, on a distribué des titres de propriété sans aucune publicité, y compris vis-à-vis du maire. Dans la zone des cinquante pas géométriques, on a ainsi eu des problèmes avec des servitudes donnant accès à la mer pour les marins pêcheurs qui ont été fermées. Il faut faire en sorte que tout le monde soit informé. L'absence de titres de propriété est un problème qui concerne également la Corse, mais il se pose de façon encore plus importante dans les Antilles suite à l'émigration de nombreux antillais vers l'hexagone dans les années 1960-1970. Il est particulièrement difficile de retrouver les titres de propriété, quand ils existent.

M. Jean-Claude Lenoir. - Vous n'avez pas complètement répondu à ma question. L'opérateur public établit la réalité des situations juridiques. Ne faut-il pas préciser dans l'amendement qu'un décret précisera les conditions dans lesquelles les informations recueillies et fournies aux collectivités territoriales seront communiquées ? En amont, tout est confidentiel. Mais il faut bien faire une publicité des informations transmise aux collectivités.

M. Daniel Raoul, président. - Je vous invite à préparer un amendement en vue de l'examen du texte en séance publique.

L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité et devient un article additionnel.

M. Daniel Raoul, président. - Nous en venons à l'amendement de conséquence n° 2 rect. du rapporteur, visant à modifier l'intitulé de la proposition de loi.

L'amendement n° 2 rect. est adopté à l'unanimité.

La proposition de loi est adoptée à l'unanimité dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Mercredi 15 mai 2013

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Réforme de la PAC - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 524 (2012-2013), adoptée par la commission des affaires européennes en application de l'article 73 quinquies du Règlement, sur la réforme de la PAC.

Mme Renée Nicoux, co-rapporteur. - Le processus de réforme de la politique agricole commune (PAC) pour la période 2014-2020 a été enclenché dès 2010 par la Commission européenne avec le lancement d'une consultation publique et un rapport d'orientation, dévoilant en partie ses intentions. Le Sénat s'est organisé afin de suivre très en amont la préparation de la future PAC. Un groupe de travail commun à notre commission et à la commission des affaires européennes a été constitué puis reconduit après les élections sénatoriales de 2011.

Un rapport d'information avait été produit par ce groupe de travail fin 2010. Intitulé « Redonner du sens à la PAC », il dressait un état des lieux de l'agriculture européenne et proposait quelques pistes pour la réforme, réclamant une clarification de la PAC et une plus grande ambition régulatrice, dans un contexte de volatilité croissante des prix et des revenus agricoles, qui ne s'est pas démentie depuis.

C'est en octobre 2011 que la Commission européenne a publié ses propositions concrètes pour la future PAC, à travers quatre projets de règlement : un règlement sur les aides directes, un autre sur le développement rural, un règlement sur l'organisation commune des marchés (OCM) et un règlement dit « horizontal », essentiellement consacré au financement de la PAC.

Sur cette base, les États membres de l'Union européenne ont débuté leurs discussions au sein du Conseil. De même, le Parlement européen, appelé pour la première fois à intervenir - la PAC étant soumise désormais à la codécision - a entamé des travaux approfondis. Nous avons d'ailleurs rencontré les rapporteurs Luis-Manuel Capoulas Santos et Michel Dantin lors d'un déplacement à Bruxelles en mai 2012.

Le cadrage financier très incertain de la future PAC laissait toutefois planer beaucoup d'incertitudes. Certes, les propositions de la Commission européenne de nouvelles perspectives financières pour 2014-2020 réduisaient les moyens de la PAC dans des proportions raisonnables, maintenant les crédits en euros courants à leur niveau atteint en 2013. Mais les exigences des États contributeurs nets, dont l'Allemagne mais aussi la France, tendant à réduire encore le budget européen dans un contexte de crise des finances publiques, ne pouvaient qu'avoir des conséquences négatives pour l'enveloppe de la PAC, qui constitue encore près de 40 % du budget communautaire.

Finalement, les chefs d'État et de Gouvernement des 27 sont parvenus à un accord sur le cadre financier pour 2014-2020 lors du Conseil du 8 février dernier, ce qui a eu pour effet d'accélérer le calendrier des négociations sur le fond de la réforme.

Le Parlement européen a voté en séance plénière pour arrêter ses positions sur les quatre textes de la Commission européenne le 13 mars dernier et les ministres de l'agriculture des 27 ont également trouvé un accord politique général le 19 mars. Les réunions du trilogue - Parlement, Conseil et Commission - ont débuté le 11 avril et se poursuivent, avec l'objectif affiché par la Présidence irlandaise de l'Union européenne d'aboutir à un accord général fin juin.

L'accélération est brutale. Il est dès lors nécessaire pour le Sénat de faire connaître sa position. Au demeurant, tout ne s'arrêtera pas avec l'adoption définitive des textes communautaires. La mise en oeuvre nationale de la nouvelle PAC aura aussi une très grande importance. Elle nous occupera probablement à partir du second semestre 2013 et une bonne partie de l'année 2014, car il est désormais acquis que 2014 sera pour la PAC une année de transition entre l'actuel système et le nouveau, qui ne pourra raisonnablement entrer en vigueur qu'en 2015.

La proposition de résolution qui nous est soumise est le résultat de la réflexion du groupe de travail sénatorial sur la réforme de la PAC, nourrie par les nombreuses auditions que nous avons effectuées. Elle reflète un large consensus et un souci d'équilibre dans notre approche de la politique agricole, ce qui explique pourquoi nos rapporteurs ne proposent pas d'amendements au texte adopté par la commission des affaires européennes.

Parler de la PAC suppose d'abord d'examiner son budget. Par rapport à la période 2007-2013, la rubrique 2 du cadre financier pluriannuel consacrée à la conservation et la gestion des ressources naturelles, qui accueille pour la presque totalité de son enveloppe les crédits de la PAC, baisserait de 12 % sur la période 2014-2020 en valeur réelle. En euros courants, il est probable, compte tenu de l'inflation prévisionnelle, que les mêmes montants seront reconduits chaque année. On peut donc parler de stabilisation des crédits de la PAC.

Le compromis du mois de février doit encore être validé par le Parlement européen, qui reste très réticent devant la baisse historique de l'enveloppe globale du budget communautaire, qui passerait à 0,95 % du revenu national brut de l'Union en crédits de paiement. Quoi qu'il en soit, la plupart des observateurs s'accordent à penser que la part des dépenses agricoles ne pourra plus être rognée.

Je salue la ténacité du Gouvernement français et du Président de la République dans la négociation, pour préserver une enveloppe globale substantielle pour la future PAC. Rien n'était joué d'avance. Comme le ministre Stéphane Le Foll nous l'a indiqué lors de son audition du 9 avril dernier devant notre commission, la France sort de la négociation avec une enveloppe d'un peu plus de 56 milliards d'euros, ce qui représente un peu plus de 8 milliards d'euros par an. Les réductions sur le premier pilier ont été en partie compensées par un bonus sur le deuxième pilier, la France ayant sur celui-ci un taux de retour faible.

Lors de nos dernières auditions, nous avons pu constater que le monde agricole était globalement satisfait d'avoir échappé à un réajustement plus sévère du budget de la PAC, même si nous devons nous garder d'avoir une vision seulement comptable de la politique agricole, car ce qui compte est d'abord le contenu de la politique que l'on souhaite mettre en oeuvre.

Parler de la PAC, c'est ensuite examiner son contenu. De ce point de vue, les propositions de la Commission européenne sont loin d'être révolutionnaires. La future PAC ressemblera furieusement à l'actuelle, reposant principalement sur un régime d'aides directes découplées, qui ne seront plus dénommés « droits à paiement unique » (DPU) mais « droits à paiement de base » (DPB).

Il n'est pas question de revenir à une politique de soutien par les prix. D'ailleurs, les propositions de la Commission en matière de régulation des marchés agricoles présentées dans le cadre de l'OCM sont très modestes. La PAC 2014-2020 reposera donc essentiellement sur les soutiens directs au revenu mais avec un souci de davantage de justice dans leur distribution à travers la convergence.

D'abord, entre États membres, la convergence permettra de rapprocher les niveaux de soutien, sans toutefois parvenir à une égalité totale en 2020, qui ne serait pas équitable, compte tenu des différences de niveaux de vie qui demeurent entre les pays. La Commission a calculé les dotations de chaque pays de manière à ce que soit comblé d'ici à 2019 un tiers de l'écart entre le niveau moyen des aides directes perçues par ses agriculteurs et 90 % de la moyenne des aides versées dans l'ensemble de l'Union européenne, qui s'établit à environ 300 euros par hectare. Le Parlement souhaite une convergence entre États membres plus rapide. Le Conseil estime que tous devraient atteindre au minimum le niveau de 196 euros par hectare d'ici 2020. Cette convergence sera financée par tous les États membres dont le niveau des paiements directs est supérieur à la moyenne de l'UE, proportionnellement à leur éloignement de cette moyenne, ce qui est peu pénalisant pour la France, située à un niveau proche de la moyenne.

La question de la convergence interne est plus sensible. Certains pays comme l'Allemagne sont passés aux mêmes niveaux d'aide au sein de chaque région agricole. En France, les aides directes sont encore calculées en fonction des références historiques, c'est-à-dire du niveau qu'avaient les aides couplées lorsque l'on est passé au découplage en 2006. Le principe d'une telle convergence ne pose pas de problème mais ses modalités sont délicates. La Commission propose une convergence interne forte et rapide avec un rattrapage de 40 % de l'écart dès la première année et un rattrapage total en 2019. Le Parlement européen comme le Conseil ont souhaité adoucir la convergence interne, en n'exigeant une convergence que de 10 % la première année et n'obligeant pas à une convergence totale en 2019. La proposition de résolution que nous soutenons exige que nous soyons ambitieux en la matière et que l'on mette fin aux références historiques, qui sont sources de différences de traitement peu compréhensibles entre agriculteurs voisins.

La principale nouveauté du nouveau régime d'aide proposé par la Commission européenne réside dans le verdissement du premier pilier de la PAC, en réservant 30 % de l'enveloppe des paiements directs aux agriculteurs qui respecteraient trois conditions : disposer de trois cultures différentes sur leur exploitation, ne pas retourner les prairies permanentes, et disposer de surfaces d'intérêt écologique couvrant au moins 7 % de la surface de l'exploitation. Critiqué au départ, le dispositif semble aujourd'hui mieux accepté, d'autant que le Parlement et le Conseil proposent d'en assouplir les modalités. L'écologisation des paiements directs présente l'intérêt de renforcer la légitimité de la PAC : il s'agit pour la collectivité de rémunérer les agriculteurs pour les biens publics environnementaux qu'ils fournissent, et de compenser ainsi les contraintes spécifiques qui leur sont imposées. La proposition de résolution soutient clairement cette logique de verdissement, demandant cependant certains assouplissements, en particulier sur la manière d'apprécier le critère du non retournement des prairies permanentes, afin de ne pas pénaliser les éleveurs.

L'agriculture française n'a pas à redouter le verdissement car elle est déjà assez vertueuse du point de vue environnemental et remplit beaucoup des nouveaux critères. Il convient plutôt de veiller à ce que les négociations européennes dans le cadre du trilogue n'aboutissent pas à un « détricotage » qui vide le verdissement de son sens. Il convient également de rejeter une logique de verdissement à la carte, qui laisserait trop de marges de manoeuvres aux États membres pour définir leurs propres critères. La proposition de résolution rappelle utilement qu'un cadre précis et commun à l'ensemble des États membres doit s'appliquer au verdissement.

Si la convergence des niveaux d'aide et le verdissement vont dans le bon sens, l'Europe ne peut se contenter d'une politique passive de distribution de subventions. Il est indispensable de dépasser cette vision pour porter une vision plus volontariste de l'agriculture. Les États membres doivent donc pouvoir disposer de marges de manoeuvres pour soutenir les productions les plus fragiles, pour soutenir les zones défavorisées, pour favoriser une agriculture de petites fermes, à la fois la plus respectueuse de l'environnement et la plus pourvoyeuse d'emplois sur le territoire. On peut regretter que l'on s'oriente vers un plafonnement facultatif, au choix des États membres, des aides directes, car l'absence de plafonnement favorise un modèle agricole très industriel.

Un enjeu apparaît essentiel pour la France : celui de l'élevage. Le maintien de soutiens couplés doit ainsi être défendu. La Commission proposait qu'un maximum de 10 % de l'enveloppe du premier pilier puisse être utilisé pour des aides couplées. Le Conseil permettrait d'aller jusqu'à 12 % et le Parlement européen souhaite 15 %. Le taux le plus élevé serait le meilleur.

Dans le même souci de préservation de l'élevage, la France a proposé d'autoriser les États à majorer l'aide pour les premiers hectares des exploitations, afin de tenir compte de la plus forte intensité de main-d'oeuvre qui caractérise les petites exploitations. Cette idée est globalement bien accueillie au niveau européen. Ce n'est certes pas la panacée, et beaucoup d'organisations agricoles ont exprimé des doutes sur la portée de la mesure, mais combinée à d'autres, elle permettra probablement de favoriser le secteur de l'élevage, qui a aujourd'hui davantage besoin d'aides.

Faire des aides directes autre chose qu'un instrument passif de distribution de subventions suppose enfin que l'on puisse aider davantage les jeunes agriculteurs et l'installation.

La politique de développement rural est maintenue dans la nouvelle PAC et même renforcée, mais elle reste largement un catalogue de mesures dans lequel les États membres piocheront pour construire leur plan de développement rural, en fonction de leurs priorités.

Le Parlement européen souhaite renforcer la dimension environnementale du deuxième pilier en exigeant un pourcentage minimal de mesures agro-environnementales pour chaque État membre. En réalité, le développement rural est balloté entre plusieurs objectifs : économiques, environnementaux, d'aménagement du territoire. Pour la France, il est essentiel que les aides aux zones intermédiaires soient assurées, pour compenser les handicaps naturels.

Sur l'OCM unique, très clairement, le choix fait par la Commission européenne n'est pas très audacieux. Le rapporteur de ce texte au Parlement européen, Michel Dantin, a proposé un grand nombre d'amendements pour renforcer le filet de sécurité en mettant en place un mécanisme de revalorisation des prix d'intervention, ou encore pour renforcer le pouvoir des producteurs sur le marché. La proposition de la Commission n'était pas tout à fait inconsistante puisqu'elle obligeait les États membres à reconnaître les organisations de producteurs et les interprofessions dans l'ensemble des secteurs agricoles. Cependant, elle subordonnait les regroupements de producteurs à l'absence de position dominante, vidant de sa substance cette avancée. Là encore, Michel Dantin a proposé de n'interdire les regroupements qu'en cas d'abus de position dominante et non de position dominante.

Enfin, le Parlement européen a souhaité rétablir les mécanismes d'encadrement des capacités de production en prolongeant les droits de plantation et quotas de sucre.

L'ambition régulatrice de l'Europe, serait aussi d'orienter ses soutiens en fonction de la situation économique réelle des agriculteurs. Cette piste, évoquée dans le rapport de l'eurodéputé Georges Lyon de juin 2010, n'a pas été suivie par la Commission. Elle paraît difficilement praticable compte tenu des engagements de l'Europe vis-à-vis de l'Organisation mondiale du commerce. Les aides contracycliques figurent en effet dans la boîte orange de l'OMC. Pourtant, l'opinion comprend mal que les agriculteurs soient aidés au même niveau par la collectivité lorsque les marchés eux-mêmes leur assurent des prix confortables. A contrario, survivre aux crises nécessite des moyens massifs. La proposition de résolution invite donc dans son dernier alinéa à réfléchir sur un ajustement des aides en fonction de la situation réelle des marchés, ce qui reviendrait sur l'orientation libérale données aux politiques agricoles depuis vingt ans.

Au final, la proposition de résolution que nous examinons appelle à faire de la PAC un véritable instrument orienté vers une agriculture certes productive, mais aussi plus durable, respectueuse des territoires, et assurant une juste rémunération des agriculteurs. Nourrir 9 milliards d'individus à l'horizon 2050 justifie que l'Europe conserve une PAC forte et ne désarme pas de manière unilatérale, au risque de voir disparaître une partie de sa capacité de production. L'élevage est aujourd'hui au coeur de nos préoccupations. Si la PAC n'apporte pas un soutien accru, le cheptel risque de progressivement disparaître et l'Europe perdre une partie de sa souveraineté alimentaire. Enfin, au-delà des règles de la PAC, c'est à leur mise en oeuvre qu'il faudra rester attentif dans les mois qui viennent.

M. Gérard César, co-rapporteur. - Je ne reviens pas sur les questions de budget ou d'aides directes. J'insisterai tout d'abord sur la politique de développement rural porté par le deuxième pilier de la PAC : il intervient en complémentarité du premier et est monté en puissance depuis sa mise en place en 1999.

La proposition d'octobre 2011 de la Commission européenne de nouveau règlement consacré au développement rural s'inscrit dans la continuité de l'actuelle politique : la plupart des mesures actuellement cofinancées par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et par le budget de l'État et des collectivités locales pourront continuer à l'être.

La Commission européenne réclame une mise en cohérence plus forte de l'action des fonds structurels européens, si bien que le FEADER devra s'inscrire dans un cadre stratégique commun (CSC).

Nous sommes longtemps restés dans le flou sur ce deuxième pilier, dans la mesure où l'enveloppe disponible par pays n'était pas connue. Depuis l'accord du 8 février dernier sur le cadre financier pluriannuel, cette incertitude commence à être levée. La France devrait bénéficier d'une enveloppe conséquente, ce qui permettra de mener une politique de développement rural ambitieuse en gardant à l'esprit quatre données :

- le taux de cofinancement communautaire devrait baisser à 50 %, sauf dans les régions en convergence et dans les régions ultrapériphériques où il pourrait monter à 85 %, alors qu'il est aujourd'hui à 55 % pour de nombreuses actions et même à 75 % pour les mesures agro-environnementales. Dans ces conditions, les budgets nationaux risquent d'être mis davantage à contribution. Le Parlement européen demande à relever ce taux à 60 % pour les mesures agro-environnementales. Dans les négociations communautaires, la France plaide en faveur d'un statu quo, car il serait inacceptable qu'à travers une baisse des cofinancements, l'Europe se désengage peu à peu du deuxième pilier ;

- le deuxième pilier continuera de prendre en charge la compensation des handicaps naturels. Mais la révision du périmètre des zones défavorisées - qui couvrent en France 48 % du territoire - est une question sensible, en particulier pour les zones de piémont. Un compromis semble se dessiner pour faire évoluer en douceur le dispositif, avec une révision de la carte des zones défavorisées qui ne prendrait effet qu'en 2016, une perte progressive des aides par ceux qui ne seront plus éligibles, la possibilité pour les États membres de faire jouer des critères socio-économiques et pas seulement biophysiques. La bataille sur ce sujet n'est pas terminée ;

- le deuxième pilier est balloté entre ses objectifs agricoles et non agricoles, entre ses ambitions environnementales et ses ambitions économiques. Le Parlement européen a souhaité faire pencher davantage la balance du deuxième pilier vers les aspects environnementaux, par exemple en réclamant qu'une proportion minimale de 30 % de l'enveloppe consacrée au développement rural soit dédiée aux mesures agro-environnementales, ou en permettant que les mesures soutenues par le premier pilier au titre du verdissement, comme la diversité des cultures ou les surfaces d'intérêt écologiques, soient aussi soutenues au titre du deuxième pilier. Dans le même temps, le deuxième pilier est appelé à intervenir davantage comme un instrument économique, en soutenant plus massivement les assurances agricoles et les fonds de mutualisation, avec une innovation : l'assurance-revenu. Les auditions que nous avons menées laissent cependant penser qu'une telle orientation sera difficilement praticable. Au final, ce sont les États membres qui décideront où ils placent le curseur. Le développement de l'assurance se heurte aussi à l'exigence d'une réassurance. A ce stade, remarquons simplement que le développement des instruments de gestion des risques au sein du deuxième pilier risque de consommer une grosse partie de l'enveloppe dont dispose la France ;

- la négociation européenne a heureusement permis d'ouvrir des possibilités supplémentaires de soutien à l'investissement au travers du deuxième pilier. Alors que le texte de la Commission était très restrictif, le Parlement européen comme le Conseil suggèrent d'utiliser le deuxième pilier pour financer les mises aux normes réglementaires en matière de bien-être animal ou de réglementations environnementales, mais aussi pour financer les installations tendant à mieux gérer l'eau.

Au final, le deuxième pilier offre des possibilités intéressantes, d'autant que la France a obtenu un bonus en fin de négociation financière avec ses partenaires européens. Mais elle devra aussi consacrer des moyens financiers nationaux importants appelés en cofinancement.

Deuxièmement, je souhaite insister sur l'importance du texte relatif à l'organisation commune des marchés (OCM), même si la proposition de la Commission s'inscrit dans une parfaite continuité avec l'actuelle PAC, et reste peu ambitieuse en matière de régulation, on enregistre toutefois quelques avancées :

- l'inscription pour l'ensemble des secteurs agricoles d'une clause de perturbation des marchés et d'une autre clause permettant l'intervention exceptionnelle de l'Union européenne en cas de maladies animales ou de perte de confiance des consommateurs - ce sont les articles 154 et 155 - constitue un progrès qui rendra l'Europe plus réactive aux crises ;

- la nouvelle OCM vise aussi à permettre aux agriculteurs de mieux s'organiser au sein d'organisations de producteurs et dans le cadre d'interprofessions, qui devront être reconnues par les États membres. Toutefois, des progrès doivent encore intervenir. Le Parlement européen a proposé de développer la contractualisation et de permettre plus largement la négociation collective des prix, sans tomber, bien entendu, dans l'entente, prohibée par le droit de la concurrence. Trouver un équilibre entre les États membres régulateurs et ceux plutôt libéraux est difficile. Mais nous pouvons espérer que la négociation en cours au sein du trilogue permettra d'aller le plus loin possible dans le renforcement du pouvoir de marché des agriculteurs face aux industriels et aux distributeurs.

En revanche, concernant les mécanismes d'encadrement de la production, la Commission européenne a proposé leur démantèlement pur et simple. Pour le lait, la fin des quotas en 2015 ne peut pas être remise en cause. Il n'en va pas de même pour le vin, où la suppression des droits de plantation proposée par la Commission a été combattue par la quasi-totalité des États producteurs de vin. Depuis, le groupe de haut niveau sur le sujet a rendu ses conclusions et préconisé en décembre dernier de conserver un régime d'encadrement de la capacité de production sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne et pour tous les vins. C'est une grande victoire, saluée dans une proposition de résolution spécifique adoptée par le Sénat il y a quelques semaines, sur le rapport de notre collègue Roland Courteau. Les négociations se poursuivent, en particulier sur la fixation du taux admissible d'augmentation annuelle des surfaces plantées et sur la durée du régime d'encadrement des plantations nouvelles. Nous devons donc rester vigilants.

Concernant le sucre, la Commission propose également de mettre fin au régime des quotas à la fin de la campagne 2014-2015. Le Parlement propose de prolonger les quotas jusqu'en 2020 et le Conseil jusqu'à la fin de la campagne 2016-2017. Les professionnels de la betterave à sucre souhaitent que le temps nécessaire pour rattraper le différentiel de compétitivité avec les pays producteurs de canne à sucre, en particulier le Brésil, soit laissé aux professionnels du secteur. Là encore, la discussion promet d'être rude.

Enfin, le troisième point de mon analyse sur la réforme de la PAC cible l'enjeu du renouvellement des générations et du soutien à l'installation, qui en constitue un volet essentiel.

Il s'agit d'un volet essentiel dont la PAC ne se désintéresse pas. La question se pose d'ailleurs à l'échelle européenne où l'on compte un agriculteur de moins de 35 ans pour 9 agriculteurs de plus de 55 ans. En France, on atteint péniblement le taux d'une installation pour deux départs.

Le deuxième pilier de la PAC est l'instrument privilégié de soutien à l'installation. Il finance déjà en partie la dotation jeunes agriculteurs (DJA), l'autre partie étant prise en charge par le budget de l'État. Dans la future PAC 2014-2020, la Commission a proposé de reconduire la possibilité pour chaque État membre de disposer d'un sous-programme sur l'installation au sein du programme de développement rural, de même qu'elle propose une majoration du taux de soutien communautaire aux investissements réalisés par les jeunes agriculteurs à l'article 18 du projet de règlement sur le développement rural.

Mais la réforme va plus loin, en permettant également de majorer la valeur des droits à paiement de base du premier pilier pour les jeunes agriculteurs, dans la limite de 2 % de l'enveloppe nationale disponible. Si cette majoration reste facultative, pouvant être mise en oeuvre au choix des États, c'est une perspective nouvelle intéressante que nous soutenons.

Avec Mme René Nicoux, je vous recommande d'adopter sans modification la proposition de résolution sur la réforme de la PAC, qui rappelle les exigences du Sénat en faveur d'une PAC 2014-2020 juste et ambitieuse, conciliant le souci de performance de l'agriculture européenne avec celui de l'excellence environnementale et de l'aménagement des territoires ruraux.

M. Daniel Raoul, président. - Je donne pour commencer la parole à Mme Bernadette Bourzai, co-signataire de la proposition de résolution.

Mme Bernadette Bourzai. - Les trilogues évoluent de semaine en semaine. Il faut souligner l'apport de la commission agricole du Parlement européen qui a bouleversé le ronronnement des négociations, ainsi que le travail de M. Michel Dantin, rapporteur du Parlement européen sur l'OCM. La PAC a profondément évolué depuis 1992, mais la Commission européenne continue à vouloir aller encore plus loin dans la dérégulation. Je m'inquiète tout particulièrement pour la situation de l'élevage : les travaux de la mission commune d'information sur la filière viande montrent que de 10 à 15 % de la production a été perdu en dix ans. Nous devons être incisifs sur les quotas laitiers, car les zones laitières non protégées par une indication géographique protégée risquent de disparaître. Il faut d'autre part maintenir des prix d'intervention adéquats, ainsi que des dispositifs de stockage afin de préserver la sécurité d'approvisionnement alimentaire. Enfin nous devons poursuivre le plan protéines afin de moins dépendre des autres continents pour l'alimentation animale.

M. Gérard Bailly. - Je souhaiterais tout d'abord attirer l'attention de la commission sur les difficultés que rencontre la filière élevage. L'augmentation du coût des céréales accroît en effet les charges des éleveurs, ce qui accélère leur reconversion vers le secteur céréalier. Des mesures importantes doivent être prises en faveur de cette filière, qui représente le plus grand nombre d'emplois, en amont comme en aval, du secteur agricole. Nous y réfléchissons dans le cadre de la mission commune d'information sur la filière viande.

Je regrette que l'on ne rappelle pas assez dans la proposition de résolution que l'importance de l'enveloppe consacrée à la PAC se justifie par le fait que les produits agricoles ne sont pas payés à leur juste prix. Ces derniers ont fluctué comme jamais au cours des dix dernières années ; je suis cependant rassuré que cela soit évoqué dans le dernier alinéa du texte que vous nous proposez.

S'agissant du verdissement de la PAC, que vous soutenez, je ne vois pas très bien ce que l'on peut attendre de plus des agriculteurs français... En outre, lorsque l'on exige d'avoir trois productions différentes pour satisfaire aux contraintes en matière de biodiversité, comment est-ce applicable pour les élevages à l'herbe en zone de plateau ou de montagne ?

Mme Renée Nicoux. - Les pâturages seront exonérés de cette obligation.

M. Gérard Bailly. - Alors il faut le dire ! Vous estimez par ailleurs nécessaire de permettre aux éleveurs de retourner les prairies permanentes tout en imposant le maintien d'un volume constant de prairies permanentes au niveau de chaque région agricole. Or, lorsque l'on retourne une prairie permanente, ce qui est nécessaire dans certaines zones tous les cinq ans, elle devient temporaire ! Et les directions départementales de l'agriculture (DDA) y veillent scrupuleusement. Que l'on parle de prairies dans le texte, d'accord, mais pas de prairies permanentes.

Vous jugez nécessaire de préciser les règles applicables au développement rural, en permettant le soutien à des investissements de modernisation des bâtiments d'élevage. Cela ne me semble pas suffisant de se limiter aux seuls bâtiments.

Enfin, je regrette que l'on n'évoque à aucun moment les problématiques de la montagne.

M. Daniel Raoul, président. - Je rappelle, mon cher collègue, que vous pouviez déposer des amendements jusqu'à lundi dernier à midi ...

M. Bruno Sido. - Je souhaite remercier les rapporteurs pour leur travail. En ce qui concerne la convergence interne, la notion de « référence historique » n'a plus de sens : c'était donner plus à ceux qui avaient plus ! Il faut donc que cela cesse à la fin de la période 2014-2020.

Pour ce qui est du verdissement, on constate que le deuxième pilier de la PAC est constamment ballotté entre objectifs économiques et environnementaux, comme l'illustre la mesure rotationnelle, prévue pour les zones intermédiaires. Je rejoins l'analyse de mon collègue Gérard Bailly : beaucoup a été fait dans ce domaine et des sommes considérables dépensées, que ce soit pour la mise aux normes des bâtiments, les cuves d'azote et les bacs de rétention, la réduction des produits phytosanitaires ... Concernant ces derniers, nous avions pris des mesures contraignantes dans le cadre de la loi sur l'eau et des lois découlant du « Grenelle de l'environnement », notamment, mais dans la mesure où il existait des produits ou méthodes de substitution. Or, on se contente aujourd'hui de poser des interdictions sans que de tels produits ou méthodes soient disponibles.

C'est un non-sens d'autoriser le retournement de prairies permanentes tout en imposant le maintien d'une surface constante au niveau de chaque région agricole : une fois retournée, une prairie n'est plus permanente !

Enfin, les droits au paiement de base (DPB) pour les premiers hectares seraient plus aidés que les suivants : c'est une bonne idée, mais très théorique. Dans certaines zones intermédiaires, il est nécessaire de disposer de grandes surfaces car les rendements sont faibles. Or, ces zones, qui sont assez nombreuses, ne sont pas suffisamment prises en compte.

M. Alain Chatillon. - Je tiens à souligner d'abord que l'objectif de 7 % de zones d'intérêt écologique alors que nous aurons plus de 9 milliards d'habitants à nourrir sur la terre en 2050, dont 25 % n'ont pas accès à une consommation suffisante, tend à favoriser le développement des cultures OGM et délaisser des zones agricoles qui vont se trouver en difficulté. Je rappelle qu'il y avait 2,2 millions d'agriculteurs en 1980, contre 470 000 seulement trente ans plus tard.

Pour ce qui est des prix, il faut effectivement ne pas se focaliser uniquement sur ceux à la consommation, mais se préoccuper aussi de ceux à la production.

S'agissant de la réglementation, et notamment de celle touchant aux retenues collinaires, elle ne doit pas les empêcher, car nous en aurons besoin.

Nous avons en Europe un déficit de 1,5 million de tonnes de protéines, n'étant autosuffisants qu'à hauteur de 10 %. Si nous n'adoptons pas de plan protéine, nous continuerons à alimenter nos animaux avec 90 % de protéines végétales issues de productions OGM provenant du Brésil et d'Amérique du Sud, alors que nous interdisons ce type de production dans notre propre pays !

L'unification de la législation fiscale et sociale en Europe est une priorité aujourd'hui. Les abattoirs allemands nous font une concurrence déloyale en employant de la main-d'oeuvre étrangère à bas prix, et nous envoyons le cheptel du Nord de la France outre-rhin pour l'abattage.

Enfin, sait-on où en est le chèque accordé à l'Angleterre ?

M. Daniel Dubois. - Il faudrait insister dans cette proposition de résolution sur la nécessité de disposer d'une agriculture compétitive, vu l'enjeu majeur que va constituer l'alimentation à l'échelle mondiale. Cette problématique est insuffisamment abordée, au profit de celles tenant à l'équité dans la redistribution et à l'aménagement du territoire. Il conviendrait par ailleurs de souligner la nécessaire cohérence à respecter entre les contraintes européennes et les normes nationales. En effet, on impose davantage de règles à nos agriculteurs que l'Europe n'en exige ! Il faut par ailleurs que les deux niveaux de législation soient cohérents.

M. Roland Courteau. - Je me réjouis que soit rappelée la nécessité de conserver un régime d'encadrement de la production en matière viticole, à travers les droits à plantation. C'est le résultat d'un travail de longue haleine, dans lequel les élus que nous sommes ont pris une large part, en particulier au sein du groupe d'études sénatorial sur la vigne et le vin, et ceci de façon unanime.

Dans la future PAC, la disparition des DPU pénaliserait certains viticulteurs : le département de l'Aude perdrait ainsi 2,6 millions d'euros. Il serait toutefois possible d'agir sur la base de l'article 38 du nouveau règlement des aides directes : un régime de soutien pour certaines productions connaissant des difficultés est prévu. Mais la viticulture n'est pas éligible, aussi le texte devrait-il être modifié afin de l'y inclure.

M. Jean-Jacques Lasserre. - La proposition de résolution me paraît complète et très bien rédigée. Je suis d'accord pour que l'on augmente la valeur des DPB pour les premiers hectares, mais j'aurais préféré que l'on dénonce les abus commis dans la distribution des aides de la PAC à ceux qui n'en ont pas besoin. Je suis également très favorable à ce que l'on mette l'accent sur l'élevage.

Il n'y a aucune référence, dans les critères de distribution des primes, en particulier aux céréaliers, aux cours des marchés. On nous dit toujours que c'est interdit, mais est-on obligé de se soumettre à des contraintes stupides ? J'aurais souhaité qu'on exprime cette position de manière plus nette, car ce fonctionnement constitue une énormité.

Le verdissement est un dossier extrêmement complexe. Les territoires agricoles sont très différents les uns des autres. Mais vous faites ensuite référence à un cadre commun, ce qui me paraît contradictoire : le verdissement doit être géré à l'intérieur du département. Comment voulez-vous retourner des prairies naturelles en zones de montagne non labourables, ce qui au passage serait une atteinte à l'équilibre écologique ? Dans certaines régions, il sera impossible de réaliser des assolements sur trois ou quatre cultures. Laissons à l'échelon local la possibilité d'arbitrer et évitons de faire du cadre commun une contrainte ingérable.

Sur le deuxième pilier, je ne voudrais pas que l'on aboutisse à ce que les conseils régionaux s'abritent derrière leur responsabilité en matière de distribution des aides européennes pour en faire le seul instrument de l'aménagement du territoire, en réduisant leurs autres interventions budgétaires.

M. Gérard Le Cam - La répartition régionale des aides peut poser problème ; si on reconnaît cette compétence aux régions, elles devraient être contraintes de distribuer la totalité des fonds.

J'aimerais que soit précisé ce que signifie l'exigence des trois cultures différentes.

Je rejoins mon collègue Gérard Bailly : si l'on retourne une prairie pour y planter du maïs, ce n'est plus une prairie permanente ; mais lorsqu'on la rétablit, il faudra qu'elle soit considérée par l'administration comme telle.

Je souhaiterais savoir si les zones humides seront intégrées dans les surfaces d'intérêt écologique.

Je suis assez pessimiste pour ce qui est de l'installation. Dans ma région, en Bretagne, c'est la ruée sur les terres pour obtenir de nouveaux droits à produire et faire des céréales. D'où des inquiétudes fortes sur l'élevage.

L'agriculture doit certes être compétitive, mais je la conçois d'abord comme devant accueillir de nombreux agriculteurs sur le territoire.

Nous voterons ce texte, qui va dans le bon sens, même si la PAC, elle, reste d'orientation libérale. Il nous faudra continuer de travailler pour passer à une agriculture des prix et non des primes, même si celles-ci sont nécessaires pour corriger les disparités locales.

M. Jean-Claude Lenoir. - Ce texte fait l'objet d'un grand consensus. Cependant, hier, quelques uns d'entre nous ont assisté à une réunion avec un membre éminent du Parlement européen, qui nous a assuré que le dossier de la PAC était déjà bouclé ; il convient donc de demeurer réaliste sur la portée de nos travaux.

S'agissant des prairies permanentes, comment autoriser leur retournement tout en maintenant un volume constant au niveau de chaque région agricole ? D'autant que la surface agricole disponible diminue à un rythme soutenu ; c'est un sujet dont nous reparlerons à l'occasion de l'examen de la loi Duflot.

En ce qui concerne le soutien aux investissements de modernisation des bâtiments d'élevage, n'aurait-il pas fallu insister sur la nécessité de leur apporter une aide financière accrue ?

Mme Renée Nicoux. - D'une façon générale, je rappelle que ce texte, une proposition de résolution européenne, est par nature synthétique et ne peut traiter de tous les sujets.

N'oublions pas que le verdissement est la contrepartie du versement par la PAC d'aides aux agriculteurs, dont l'activité rend ainsi un service environnemental. En France, nous avons déjà beaucoup fait en ce domaine. Ce que nous demandons, c'est que les autres Etats membres soient soumis à des contraintes équivalentes, pour éviter toute distorsion de concurrence.

Pour ce qui est des prairies, il faut être très précis : elles deviennent permanentes lorsqu'elles n'ont pas été retournées pendant cinq ans. Il est alors interdit de les retourner, ne serait-ce pour les renouveler. Les DDA sont effectivement très tatillonnes sur le sujet. Il s'agit d'apporter de la souplesse au niveau de la gestion de chaque exploitation, tout en maintenant un volume global de prairies constant.

Le Conseil a défini précisément l'exigence de diversité des cultures : la surface minimale pour être soumis à cette obligation devrait être de 30 hectares, et l'herbe n'est pas concernée. La culture principale devra couvrir au plus 70 % de la surface totale... L'objectif est de favoriser la qualité des sols.

La notion de « zones défavorisées », évoquée dans le texte, englobe celles de montagne mais la révision de la carte devra intervenir.

L'établissement d'une relation entre le niveau des aides et les prix de marché est abordé dans le dernier alinéa. Ce n'est pas compatible avec les règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) nous dit-on ; mais les Etats-Unis n'en tiennent aucunement compte !

Les surfaces d'intérêt écologique vont se développer progressivement, jusqu'à représenter 7 % du total. Il est nécessaire de les préserver. Mais nous espérons que des cultures telles que les légumineuses, le chanvre ou le lin y seront acceptées.

M. Gérard César. - Cette proposition de résolution a été adoptée par la commission des affaires européennes. Nos collègues Bernadette Bourzai et Jean-Paul Emorine en étaient les rapporteurs. Notre commission est à présent appelée à se prononcer sur le fond, sachant qu'il n'est effectivement pas possible de traiter de tous les points sur une réforme de cette ampleur.

Le rôle du trilogue dans la procédure européenne est très important, il faut le rappeler. Le Parlement européen y dispose d'un réel pouvoir, depuis le traité de Lisbonne. Un de nos compatriotes, le député européen Michel Dantin, a été rapporteur du texte sur les OCM et a fourni à cette occasion un travail remarquable, ainsi que sur le dossier des droits à plantation.

La question de la distribution de DPU au secteur viticole doit effectivement être approfondie. Je rappelle que la viticulture n'était pas éligible aux aides directes, et donc que le secteur n'a rien coûté sur ce plan à l'Union. Les débats vont se poursuivre et de nombreux points seront abordés dans la loi d'avenir de l'agriculture, notamment sur l'orientation des marchés.

L'Angleterre a conservé le chèque qui lui a été consenti dans la discussion du nouveau cadre financier pluriannuel.

Les prairies doivent être retournées régulièrement pour continuer d'être productives. Il faut laisser les spécificités régionales s'exprimer en ce domaine.

M. Daniel Raoul, président. - Merci aux rapporteurs. Je tiens cependant à préciser que l'Union européenne a apporté une aide à la viticulture en matière, non de production, mais de promotion ...

M. Gérard César. - Il existe en effet une aide à l'export vers les pays tiers. Mais l'essentiel du marché viticole est encore intérieur à l'Union.

M. Roland Courteau. - Je rappelle que les viticulteurs ont arraché des dizaines de milliers d'hectares de vigne, suite à la crise, sur lesquels ils ont fait d'autres cultures ayant donné lieu à DPU. Aujourd'hui, on leur dit que leur remplacement par les DPB va entraîner une perte sèche de financement. Cependant, le ministère de l'agriculture semble envisager une solution, que j'ai évoquée tout à l'heure.

M. Philippe Leroy. - Les forêts sont répertoriées comme permanentes au cadastre. De la même façon, si l'on veut protéger les agriculteurs, on peut avoir une cartographie des prairies permanentes. Mais cela est très contraignant.

M. Gérard César. - La compétitivité de l'agriculture, je tenais à le souligner, est un élément particulièrement important. Elle passe par une harmonisation des charges et de la fiscalité en Europe.

M. Gérard Bailly. - Je voterai ce texte par solidarité ; sur le fond, j'aurais été porté à m'abstenir vu certains manques et les interrogations qu'il suscite.

Mme Bernadette Bourzai. - Il s'agit d'un texte de compromis, avec les qualités et les défauts qui y sont inhérents. Le but en est que le Gouvernement connaisse nos positions en vue des négociations. Le débat se poursuivra jusqu'à l'examen de la loi d'avenir de l'agriculture, prévu au dernier trimestre 2013.

M. Daniel Dubois. - La compétitivité est un sujet majeur, et le texte, à cet égard, met trop l'accent sur la justice, l'équité et la durabilité. Cependant, il est vrai qu'il vise à la synthèse ; aussi nous le voterons.

M. Daniel Raoul, président. - Je rappelle qu'il deviendra, au terme du vote, le texte de la commission des affaires économiques du Sénat.

La commission adopte la proposition de résolution à l'unanimité.

Enseignement supérieur et recherche - Demande de saisine et désignation d'un rapporteur pour avis

La commission demande à se saisir pour avis sur le projet de loi n° AN 835 (XIVème lég.) relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche (sous réserve de sa transmission) et désigne Mme Valérie Létard comme rapporteur pour avis.

- Présidence de M. Daniel Raoul président de la commission des affaires économiques, de M. Albéric de Montgolfier, vice-président de la commission des finances et de M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire -

Doctrine d'intervention de la Banque publique d'investissement (BPI) - Audition de M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la BPI

La commission auditionne, en commun avec la commission des finances et la commission du développement durable, M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d'investissement (BPI), sur la doctrine d'intervention de la BPI.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Mes chers collègues, je vous rappelle qu'aux termes du II de l'article 12 de la loi du 31 décembre 2012 relative à la création de la Banque publique d'investissement (BPI), « un mois avant sa présentation au conseil d'administration, le directeur général présente aux commissions permanentes compétentes du Parlement le projet de doctrine d'intervention de la société anonyme BPI-Groupe ». C'est en vertu de ces dispositions que nos trois commissions entendent aujourd'hui conjointement M. Nicolas Dufourcq.

Monsieur le directeur général, vous avez été nommé par un décret du Président de la République en date du 7 février 2013, mais vous exerciez déjà la mission de préfigurateur de la BPI depuis l'automne 2012.

Dès le premier conseil d'administration de la nouvelle banque, qui s'est tenu le 21 février à Dijon, vous avez présenté la feuille de route que vous entendez suivre afin de structurer la BPI dans les meilleurs délais. A cet égard, vous pourrez nous rappeler les principales étapes déjà franchies et préciser le calendrier des rendez-vous à venir. En effet, si les « éléments de base » de la BPI existaient déjà - je pense à OSEO, au Fonds stratégique d'investissement (FSI) ainsi qu'à CDC Entreprises - le chantier reste malgré tout complexe. Il s'agit, en particulier, de créer les deux filiales d'investissement et de financement de la BPI, et donc de se mettre d'accord sur la valeur des actifs apportés par les deux actionnaires que sont l'État et le Caisse des dépôts et consignations ; il faudra également obtenir le feu vert des autorités de régulation concernées, à savoir l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), l'Autorité des marchés financiers (AMF) et l'Autorité de la concurrence mais aussi procéder à une notification à la Commission européenne. Vous devrez mettre en place les instances de gouvernance de la BPI, au niveau national comme au niveau régional.

Enfin, il s'agit de définir la doctrine d'intervention de la BPI, à propos de laquelle le conseil d'administration du 22 avril a commencé à débattre - et tel est l'objet de l'audition de ce jour, à savoir nous présenter les grandes lignes du projet de doctrine.

Avant cela, je tiens à souligner que, durant la période de transition en cours, la BPI travaille, tant dans les missions « traditionnelles » qui revenaient à OSEO, au FSI ou à CDC Entreprises que dans de nouvelles actions comme le préfinancement du crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE) ou du crédit d'impôt recherche (CIR), à la garantie renforcement de la trésorerie, ou encore au prêt pour l'innovation.

M. Albéric de Montgolfier, vice-président de la commission des finances. - Avec Michèle André, il m'a été donné de participer à certaines opérations de lancement de la BPI puisque nous avons été nommés membres du comité national d'orientation du groupe par le Président du Sénat.

S'agissant de l'audition du jour, qui s'annonce très intéressante car elle devrait permettre d'éclairer l'action au quotidien de la banque, je souhaiterais simplement qu'elle nous permette d'entrer dans le vif du sujet, de manière très pratique.

A cet égard, je me limiterai à une question relative à l'avenir d'Euronext, la Bourse de Paris, qui devrait bientôt être cédée à la suite de la fusion entre NYSE et l'entreprise américaine ICE. La doctrine d'intervention de la BPI lui permettrait-elle de devenir actionnaire d'Euronext, au côté, par exemple, des principales banques françaises ? Auquel cas, Monsieur Dufourcq, envisagez-vous une telle prise de participation ?

M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire. - La commission que je préside aborde le sujet principalement sous deux angles : nous assurer que la BPI sera un instrument majeur du financement de la transition énergétique en France et, au titre de l'aménagement du territoire, faire en sorte que cet établissement soit réellement un acteur de proximité, présent sur le terrain. Par ailleurs, notre collègue Alain Le Vern, président du conseil régional de Haute-Normandie, m'a chargé de vous indiquer qu'il est impatient de voir les conseils régionaux d'orientation (CRO) de la banque être créés.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Monsieur le rapporteur général, vous qui avez été rapporteur au fond du projet de loi, et messieurs les rapporteurs pour avis, souhaitez-vous poser vos questions dès à présent ?

M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. - Pour ma part, je préfèrerais interroger le directeur général après son exposé liminaire, sur la base de ce qu'il aura dit.

M. Martial Bourquin. - Juste quelques questions rapides. Quel sera précisément le rôle de la BPI, aux côtés d'Ubifrance, de la Coface ou encore des régions, pour accompagner les petites et moyennes entreprises (PME) et les entreprises de taille intermédiaire (ETI) françaises à l'exportation ? C'est là un enjeu essentiel.

Par ailleurs, s'agissant du financement des entreprises, il est important que la BPI puisse être présente dès la création des entreprises mais aussi qu'elle accompagne les entreprises dans la durée, de manière personnalisée. Sur quels outils la banque publique s'appuiera-t-elle afin de relever ce défi d'une importance cruciale ?

M. Nicolas Dufourcq, directeur général de la Banque publique d'investissement. - Je suis très content de vous présenter les principaux éléments de la doctrine d'investissement de BPIfrance. En introduction, je vous donne les chiffres de ce que nous allons pouvoir investir entre 2013 et 2017, à savoir 9,2 milliards d'euros en direct, au capital d'entreprises françaises, soit :

- 1,7 milliard d'euros dans les PME françaises, en direct, hors capital-risque ;

- 500 millions d'euros dans le capital-risque ;

- 7 milliards d'euros dans les ETI, les très grosses PME, et les grandes entreprises françaises - étant entendu que la doctrine nous autorise, si nécessaire, de temps en temps, c'est-à-dire une fois par an ou une fois tous les dix-huit mois, à investir de très gros tickets comme nous l'avons fait par exemple lorsque le FSI a repris Eramet à Areva, ou quand il s'est agi de défendre Valeo contre le fonds d'investissement Pardus.

En ce qui concerne les investissements indirects, en fonds de fonds, ils s'élèvent à 2,7 milliards d'euros sur les quatre prochaines années, au travers de 280 fonds privés, alimentés et cofinancés par nos équipes.

La doctrine d'intervention de bpifrance dont je vous présente le projet aujourd'hui s'appliquera à la fois aux investissements directs et indirects.

S'agissant de la doctrine d'investissement en fonds propres, nous sommes des investisseurs minoritaires, nous investissons dans tous les secteurs sauf l'immobilier, les infrastructures, la banque, la presse, les instituts de sondage et les entreprises qui seraient directement contraires à nos normes de responsabilité sociale et environnementale. Ainsi, nous pourrions être amenés à investir dans une société d'armement, mais seraient alors immédiatement exclues les entreprises qui ne respectent pas nos critères de responsabilité environnementale, sociale et de gouvernance (ESG).

Les cibles vont des très petites jusqu'aux très grandes entreprises. Nous pouvons investir 250 000 euros dans une toute petite entreprise en création, 100 000 euros dans un secteur innovant (Internet, transition écologique, biotechnologies), ou encore un milliard d'euros dans une plus grande structure.

Nous intervenons en direct sur le capital-risque et le capital-développement, et seulement en indirect sur le capital-amorçage. Nous avons ainsi décidé que les 600 millions d'euros du Fonds national d'amorçage du programme d'investissements d'avenir, dont nous sommes les gestionnaires, doivent être gérés au travers de fonds d'investissement privés, de manière à obtenir un effet multiplicateur important. Sur ces 600 millions d'euros, nous avons déjà investi 313 millions dans des fonds qui ont eux-mêmes collecté de l'argent à l'extérieur, de sorte que nous arrivons au total à 550 millions d'euros disponibles pour les entreprises françaises.

Nous intervenons dans le segment du retournement, bien entendu. Nous sommes là pour accompagner les repreneurs : nous ne sommes pas et ne serons pas des repreneurs. Nous pouvons simplement envisager d'intervenir pour accompagner les repreneurs, dont c'est le métier, très spécifique et très risqué. A cet égard, le FCDE (Fonds de consolidation et de développement des entreprises), créé par la médiation du crédit, est le fonds de retournement le plus important que nous finançons.

En matière sectorielle, nous portons une attention particulière à certains secteurs, comme les biotechnologies, Internet ou la transition écologique. Ensuite, nous avons des fonds en direct pour des filières particulières : équipementiers automobiles, nucléaire, ferroviaire, bois, mode, patrimoine, etc. En indirect, nous finançons des fonds eux-mêmes spécialisés dans ces mêmes filières, comme par exemple l'agroalimentaire. Nous avons par conséquent une politique de filière assez soutenue, et qui continuera de l'être.

Nos objectifs de rendement sont pour l'instant, avant un débat plus poussé avec nos actionnaires, ceux qui ont été accomplis par les entreprises dont j'ai la charge, à savoir le FSI et CDC Entreprises. Entre 1995 et 2001, les équipes de CDC Entreprises ont engendré un rendement moyen de 2 %, parce qu'elles ont fait beaucoup de capital-risque et de capital-amorçage, les segments les plus risqués du marché. Le FSI, lui, a un rendement de 6 % en moyenne. Pour cela, il faut viser 15 % sur certains dossiers, afin de financer ceux qui ont pris des risques et font - 10 %. Les rendements cibles par entreprise sont donc et doivent donc être supérieurs, pour financer la sinistralité.

Au total, le retour sur capitaux investis de bpifrance est de 4 % en 2012, soit moins que les grands réseaux bancaires. Ces 4 % donnent accès à une liquidité de l'ordre de 2 % : s'ajoutent en effet le coût de la sinistralité - plus important car nos risques sont significatifs - et les frais de gestion, ainsi qu'une petite marge, qui est honnêtement relativement faible aujourd'hui. Par comparaison, pour un bilan de 30 milliards d'euros, le résultat net d'OSEO est de 80 millions d'euros chaque année, qui remonte d'ailleurs en dividendes vers nos actionnaires. Nous sommes donc, déjà, une banque d'intérêt général. Les principaux indicateurs de profitabilité ne vont pas changer, et ne seront en tout cas pas dégradés par rapport à aujourd'hui : la discipline du résultat reste absolument inaltérable.

Dans la doctrine de nos investissements, en matière de gouvernance, nous avons vocation à être minoritaires, sans pour autant être passifs ou dormants. Nous sommes également patients, pour identifier les chefs d'entreprise qui seront l'élite de l'entreprenariat français de 2020-2030 et les accompagner dans la durée. S'il faut dix ans, nous prendrons dix ans ; s'il faut vingt ans, nous prendrons vingt ans, mais nous les aiderons à engendrer « France 2030 ». Même si nous ne détenons que 20 % de leur capital, nous serons constamment à leurs côtés. Il nous appartient de créer avec eux une relation de proximité, qui est plutôt une relation de type majoritaire. L'accompagnement, fondamental, se traduit par un extrême souci de la gouvernance des entreprises : les administrateurs de bpifrance nommés dans les entreprises ne doivent pas être des policiers, mais ils doivent être influents.

La responsabilité sociale va de soi, l'environnement également. Nous publions déjà chaque année les créations d'emplois engendrées par les entreprises dans lesquelles nous avons une participation, et nous allons continuer à le faire.

En priorité, nous investissons dans les entreprises de l'argent dit « frais », c'est-à-dire de l'argent nouveau sous forme d'augmentation de capital. Cela dit, nous nous autorisons à racheter à des fonds d'investissement leur participation au capital des entreprises dans lesquelles nous sommes, ce qui est une nouveauté. En effet, il est souvent arrivé que de très belles entreprises passent sous contrôle étranger de ce fait parce que le FSI ne pouvait intervenir lors de la sortie d'un fonds. Nous voulons garder ces entreprises en France : il doit donc désormais être possible, dans des cas particuliers, de le faire.

Par ailleurs, il peut y avoir des exceptions à la doctrine d'investissement minoritaire. Ces exceptions seront traitées en conseil d'administration de bpifrance et devront faire l'objet d'une décision à l'unanimité des administrateurs.

Nos décisions d'investissement seront prises à 90 % en région, pour tous les tickets inférieurs à 4 millions d'euros, c'est-à-dire la quasi-totalité des investissements dans les PME françaises.

J'insiste encore sur le point fondamental de l'accompagnement, notamment à l'international. Notre philosophie est d'être une banque de démarchage : nous allons vers les entrepreneurs, et c'est chez eux, en tête à tête, que les décisions se prennent - et non pas dans les bureaux d'OSEO ou à un guichet. Chaque chargé d'affaires d'OSEO aujourd'hui et de bpifrance demain va voir 150 entrepreneurs par an. Désormais, il sera accompagné des chargés d'affaires internationaux que nous avons recrutés chez Ubifrance, et qui sont maintenant implantés dans nos directions régionales. Il sera également accompagné des vingt salariés de la Coface, logés chez nous, pour placer l'assurance-prospection. Nous irons plus loin encore : je considère que l'accompagnement d'un entrepreneur ne peut bien se faire que par un entrepreneur lui-même. Nous créerons à l'intérieur de « bpifrance excellence » un pôle « bpifrance excellence export », réunissant 200 entrepreneurs qui accepteront de donner gratuitement de leur temps pour aller parrainer leurs pairs.

M. François Marc, rapporteur général. - Nous avons été nombreux au moment du débat sur le projet de loi portant création de la BPI à nous intéresser à ce dossier. Nous avions alors demandé que les choses aillent vite. De ce point de vue, je crois qu'on peut se réjouir que vous ayez pris ce dossier à bras le corps et veillé à ce que, très vite, la BPI soit mise en mouvement. Je pense, par exemple, au crédit d'impôt compétitivité-emploi (CICE), pour lequel la BPI a été sollicitée dans le cadre de son pré-financement. A ce titre, je crois que 600 millions d'euros ont déjà été avancés et ce, dans des délais très rapides.

Vous avez également su engager la mise en synergie entre les différentes entités appelées à travailler ensemble. Nous savons que, comme dans toute organisation, ce n'est pas forcément aisé de créer ces synergies. De même, sur le plan territorial, le dispositif que vous avez mis en place est capable de répondre aux attentes dans nos différentes régions. Nous devons vous féliciter de l'engagement qui est le vôtre et de l'efficacité de la gouvernance de la BPI.

S'agissant de la doctrine d'intervention, vous avez exprimé un certain nombre de principes qui figurent dans le document que vous nous avez remis.

Mes premières questions portent sur le statut de cette doctrine. Aura-t-elle un caractère véritablement contraignant pour l'ensemble des décisions d'interventions des différentes entités du groupe ? Cette doctrine aura-t-elle un lien avec celle de l'Agence des participations de l'État (APE) ? Existera-t-il des actions de concert, des liens avérés ou formalisés ? Quels seront les modes de consultation réciproques ? Le projet a-t-il été transmis à la Commission européenne ou bien la doctrine elle-même, une fois adoptée par le conseil d'administration, le sera-t-elle ?

Je voudrais également revenir sur les rendements que vous avez évoqués. La banque aura-t-elle des objectifs chiffrés en termes de rendement pour chacune de ses branches d'activité ? En particulier, le groupe aura-t-il une « norme » en matière de niveau de dividendes versés par les entreprises au capital desquelles bpifrance investissement aura souscrit ?

En ce qui concerne la sortie des investissements, y aura-t-il des objectifs en termes de durée minimale, moyenne et maximale d'investissement au capital des entreprises cibles ? Quels critères guideront sa décision de vendre ses parts ? Le groupe s'autorisera-t-il tout type de cession ?

Enfin, comment le groupe s'organisera-t-il pour participer aux conseils d'administration d'assez nombreuses entreprises de la manière la plus efficace possible ?

M. Nicolas Dufourcq. - Toutes ces questions sont fondamentales. La doctrine, c'est la loi de l'entreprise : elle n'est pas indicative, elle est contraignante. Elle est validée par le Parlement et actée définitivement par un prochain conseil d'administration, ce sera la « loi » de la branche fonds propres de bpifrance. Il est prévu que, pour des cas très exceptionnels, un débat puisse avoir lieu en conseil d'administration qui devrait alors se prononcer à l'unanimité.

Elle est, de plus, très importante dans le dialogue que nous avons engagé avec la Commission européenne. Ce dialogue n'est pas terminé. Je retourne à Bruxelles à la fin du mois de mai afin de présenter la doctrine. Je précise qu'il ne s'agit pas d'une notification, au sens formel mais d'un échange de questions/réponses qui pourra d'ailleurs se poursuivre dans les semaines qui viennent.

Par conséquent, je m'autorise à lancer bpifrance en juin, partout en France, sans trop attendre. A partir du 3 juin, nous commencerons un déplacement dans les vingt-deux régions françaises. Nous n'allons pas seulement inaugurer des locaux, nous allons lancer officiellement l'incarnation de bpifrance en régions.

S'agissant du lien avec la doctrine de l'APE, qui est notre actionnaire, je crois savoir que David Azéma, commissaire aux participations de l'État, présentera bientôt un projet de doctrine. Sans dévoiler les travaux de l'Agence, vous pourrez constater qu'il y a un emboîtement très propre entre les activités de nos institutions.

En l'occurrence, nous sommes là pour nous occuper des PME et des ETI. C'est notre rôle fondamental. Actuellement, à l'intérieur du FSI - dont la marque disparaît dans quinze jours pour devenir France investissement - vous avez des investissements dans des petites entreprises (Viadeo, Dailymotion, etc.) jusqu'à Eramet. Et vous avez beau publier doctrine sur doctrine, on peut facilement penser que le FSI n'en a pas puisqu'il investit dans tout type d'entreprise.

Par conséquent, à l'intérieur de ce qui s'appelait le FSI, nous allons créer un fonds commun de placement à risques (FCPR), sur 99 ans, 100 % fonds propres BPI, consacré exclusivement aux ETI françaises et qui sera doté de 3 à 4 milliards d'euros. Non seulement nous avons une doctrine, mais nous l'incarnons en sanctuarisant le fléchage des fonds vers les différentes lignes de la doctrine. Le fonds « ETI 2030 » aura sa propre équipe de gestion.

De même, à l'intérieur de l'actuel FSI, il y a une petite équipe qui fait du capital-risque très risqué. Ce sont des tickets de 10 à 30 millions d'euros dans des toutes petites sociétés. Nous allons également l'isoler dans un FCPR de 500 millions d'euros, avec une équipe exclusivement consacrée à sa gestion. Ce fonds s'appellera « large venture » - capital-risque profond. Là encore, ce n'est pas le domaine d'intervention de l'APE, avec laquelle nous travaillons sur une base quotidienne.

Sur la question des rendements, la politique de dividende de BPI sera décidée en septembre 2014. J'ai convaincu nos deux actionnaires qu'il fallait attendre d'avoir terminé un exercice entier de bpifrance avant d'arrêter une politique de dividende. D'ailleurs, ce sujet dépend pour partie des assurances que nous obtenons de notre actionnaire État sur les dotations budgétaires dans les années qui viennent pour financer l'innovation et la garantie. Nous avons reçu, à ce titre, pour 2013 environ 350 millions d'euros de dotations budgétaires. S'agissant de la garantie, il n'y avait rien dans le budget, il a fallu que j'aille convaincre le Président de la République de nous octroyer, sur fonds du Programme d'investissement d'avenir (PIA), 150 millions d'euros pour alimenter le fonds de garantie. Si nous avons la certitude, à moyen terme, d'obtenir ces dotations, nous pourrons alors remonter d'importants dividendes. Dans le cas contraire, nous devrons conserver une partie de nos bénéfices pour financer notre mission d'intérêt général.

En ce qui concerne les ambitions affichées sur les rendements et le retour sur capitaux propres, aujourd'hui, nous atteignons 4 %, avant dépréciation de notre participation dans France Telecom, soit 2,8 milliards d'euros, ce qui détruit bien évidemment le ROE de l'année 2012, qui sera négatif.

Est-ce que 4 % est le bon chiffre ou non ? Nos actionnaires, État et Caisse des dépôts, sont en train d'en discuter. Nous aurons probablement des objectifs spécifiques par métier. Pour la garantie et l'innovation, cette question n'a pas de sens puisqu'il s'agit d'activités subventionnées. Pour le crédit, en revanche, on peut se poser la question de savoir s'il faut s'aligner sur les niveaux proches de ceux de BPCE (5,5 %). Dans le domaine de l'investissement, j'ai donné les chiffres et, pour l'instant, on en reste là. Mais il est possible que nos actionnaires nous demandent de faire plus.

Pour ce qui concerne la durée de nos investissements, nous ne nous fixons pas de minimum ; dans certains cas précis, il pourrait être opportun d'aller vite. En tout cas, ce n'est pas uniquement le critère financier qui guidera notre décision de sortir. Pour prendre l'exemple récent de la cotation en bourse de la société Constellium, nous aurions pu réaliser une plus-value très substantielle. Mais nous avons préféré rester au capital de cette entreprise prometteuse, et même accroître notre part, afin de protéger les sites français et le centre de recherche et développement, qu'une prise de contrôle par un groupe étranger aurait pu menacer. Pour autant, nous sortirons un jour car notre portefeuille, qui n'est pas indéfiniment extensible, doit « tourner » sur une base de temporalité moyenne de sept ans.

M. François Marc, rapporteur général. - Je déduis de vos propos que c'est la logique industrielle qui primera dans vos décisions de sortir du capital d'une entreprise.

M. Nicolas Dufourcq. - Absolument, il n'y a pas d'ambiguïté.

Je conclurai sur la question importante de nos administrateurs au sein des sociétés que nous détenons. Nous avons une communauté vivante d'une centaine d'administrateurs indépendants, qui constituent une richesse. Nous les sélectionnons, avec l'aide de « chasseurs de têtes », nous les formons, nous les réunissons... Cette communauté doit incarner l'attitude et le comportement de notre établissement. J'ai ainsi souligné devant eux la nécessité qu'ils soient au côté des chefs d'entreprises, leur « devoir de proximité » dans chacun des conseils d'administration où nous sommes représentés, c'est-à-dire les 77 participations du FSI ainsi que dans les PME dans lesquelles notre « ticket » est très significatif, au-delà de 4 millions d'euros.

M. Hervé Maurey. - Je vous remercie pour les précisions apportées concernant la doctrine de la BPI. Après les déclarations parfois divergentes de ses principaux responsables, au cours des derniers jours, vos propos sont de nature à rassurer. Néanmoins, je tiens à dire que la réalité que j'observe sur le terrain n'est pas tout à fait en phase avec vos déclarations. Les interlocuteurs au sein de la BPI font preuve de frilosité. Les procédures d'instruction des dossiers sont très lentes. Je prendrai l'exemple d'une société de mon département. Elle a besoin de reprendre un site nécessaire pour son développement. Pour le territoire également, cette reprise constitue un enjeu important car ce site est inoccupé depuis dix-huit mois. Or, les choses n'avancent pas. Les chefs d'entreprises ont le sentiment que les conseillers de la BPI sont moins impliqués et moins réactifs que ceux d'une banque commerciale. Quelle est la valeur ajoutée réelle de la BPI sur le terrain pour les entreprises et les territoires ?

Je voudrais savoir aussi ce qui garantit que l'intérêt général sera effectivement pris en compte, sachant que les actionnaires de la BPI attendent sans doute un retour sur investissement.

M. Albéric de Montgolfier, vice-président de la commission des finances. - Je voudrais savoir si la doctrine de la BPI permet d'intervenir dans Euronext.

M. Marc Daunis. - Jusqu'à présent, les outils d'appui au financement de l'innovation n'ont pas été capables de prendre en compte l'innovation sociale, qui c'est vrai est une notion encore floue. Le futur projet de loi sur l'économie sociale et solidaire prévoit cependant de donner un contour précis à ce concept. La BPI interviendra-t-elle pour soutenir ce type d'innovation ? Comment ? Avec quels outils ? Quels moyens ?

Plus généralement, les structures de l'économie sociale et solidaire, en raison de leurs principes fondateurs, notamment en ce qui concerne la gouvernance démocratique et la non-lucrativité, ont beaucoup de mal à trouver des financements, même lorsqu'elles interviennent dans le champ concurrentiel et sont capables de créer des richesses marchandes. La BPI pourra-t-elle intervenir pour soutenir la création et le développement de ces entreprises, notamment celles qui ont un statut associatif ?

M. Michel Teston. - La doctrine d'intervention de la BPI prévoit des interventions exceptionnelles dans des entreprises en difficulté. Permet-elle aussi des investissements à caractère défensif en cas d'OPA hostile sur des entreprises françaises, notamment pour éviter que des concurrents étrangers prennent possession de savoir-faire stratégiques ?

M. Edmond Hervé. - Je voudrais revenir sur deux principes que vous avez cités.

D'abord la proximité. Le pays souffre d'un double décalage. Celui entre le pessimisme excessif de certains acteurs et la réalité économique, qui est difficile mais comporte aussi des motifs d'espoir et des points positifs. Il existe en France une culture de la négativité qu'on rencontre parfois même au sommet des entreprises du CAC 40. Vous devez donc prendre le temps, lors de vos déplacements, d'expliquer, d'impulser, de recréer de la confiance. Le décalage existe aussi entre les élites économiques et politiques et le reste de la société française. La BPI peut contribuer à le combler en s'appuyant sur les collectivités. Vous avez évoqué le rôle des régions, mais vous ne devez pas oublier non plus le rôle des métropoles, qui disposent d'une grande capacité d'impulsion en matière universitaire, économique, technologique. L'avenir de la France dépendra de la capacité de ses collectivités à coopérer et la BPI doit être capable d'avoir un dialogue et une coopération avec l'ensemble d'entre elles.

Le second principe que vous avez évoqué est la transparence. La mission de la BPI au service du financement des entreprises fait d'elle un observateur remarquable des comportements bancaires et financiers. Il ne faut pas que, d'un côté, la BPI ait un comportement exemplaire et que, de l'autre, les institutions financières s'exonèrent de tout effort.

M. Vincent Delahaye. - Quel est le montant du capital de la BPI ? Comment est-il composé ? Quel est le montant des fonds propres ? Quelle est la politique d'endettement ?

Je relaie aussi une question de Valérie Létard. Les conditions pour réaliser un travail effectif en région sont-elles déjà réunies ?

Enfin, où en est la mise en place du Fonds de modernisation des équipements ferroviaires ? Quels seront ses moyens ?

M. Éric Doligé. - Vous indiquez, parmi les éléments de la doctrine d'intervention, la volonté de déconcentrer au niveau des régions toutes les décisions d'intervention d'un montant inférieur à 4 millions d'euros, de façon à ce que 90 % des décisions soient prises au plus près du terrain. Cependant, outre-mer, les entreprises s'inquiètent de l'absence totale de la BPI, alors même que les difficultés économiques de ces territoires sont considérables. Quand la BPI y sera-t-elle effectivement présente ?

Par ailleurs, je tiens à souligner que les régions, au sens des collectivités territoriales régionales, ne sont pas la seule réalité institutionnelle sur nos territoires. Il y a des départements, des métropoles, etc. La BPI doit dialoguer avec tous les échelons.

M. Georges Patient. - Vous avez mentionné les vingt-deux régions hexagonales mais pas les régions d'outre-mer. Or, la loi donne à la BPI la mission d'intervenir également dans les outre-mer. Il semblerait qu'on s'oriente en réalité vers la simple reconduction de la convention qui existait entre l'AFD et OSEO, convention qui était mal appliquée puisque de nombreux produits financiers d'OSEO n'étaient pas distribués outre-mer.

M. Francis Delattre. - Assiste-t-on à la naissance d'un fonds souverain à la française ? Pourquoi pas si la doctrine que vous avez exposée est bien appliquée. Cependant il faut relativiser : la BPI n'apporte qu'une toute petite partie des financements nécessaires à notre économie, l'essentiel provenant du système bancaire privé.

Ma première question porte sur le CICE. La BPI a préfinancé le CICE à hauteur de 600 millions d'euros depuis le début de l'année. Or, le montant total annuel du CICE est censé être de 20 milliards d'euros. Le préfinancement est donc bien modeste ! A quoi tient cet écart ? Comment la BPI finance ce préfinancement ? Avec quelles ressources ?

Ma deuxième question concerne la non déductibilité fiscale des emprunts réalisés par les entreprises pour financer leurs investissements. Ne faudrait-il pas revenir sur cette mesure ?

M. Yannick Vaugrenard. - L'intérêt économique général est bien au coeur de la doctrine de la BPI et je m'en félicite.

Vous avez pour mission de préparer l'avenir en soutenant l'innovation, l'export, la croissance des PME et des ETI. N'est-il pas aussi nécessaire cependant, dans la conjoncture actuelle - je rappelle que la croissance au premier trimestre est négative : - 0,2 % - d'agir aussi de façon défensive en aidant des entreprises structurellement saines à passer un cap difficile ?

Les dispositifs de soutien aux entreprises sont trop nombreux et trop complexes. Il faut simplifier !

Mon dernier point porte sur la gouvernance. Les régions sont très impliquées dans le soutien aux petites et moyennes entreprises. Elles doivent se coordonner avec les départements et les métropoles, mais elles ont une compétence économique forte, qui sera d'ailleurs encore plus forte demain. Ne faudrait-il pas organiser une sorte de co-gouvernance formalisée entre la BPI et chaque région, de manière à avoir une logique de co-décision et de co-investissement ?

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Parmi les interrogations concernant la reprise des activités d'OSEO par bpifrance, j'ai une question concernant le devenir du mécanisme de soutien aux sociétés de recherche sous contrat - les SRC - géré par OSEO-Innovation avec une enveloppe de 10 millions d'euros de subventions. L'effet de levier de ce mécanisme est indéniable : sera-t-il pérennisé ?

M. Nicolas Dufourcq. - Le dossier évoqué par le sénateur Maurey est caractéristique des cas que nous traitons au quotidien. C'est une entreprise qui ne se porte pas très bien, dont le projet doit être cofinancé avec une banque et cette dernière hésite, car les perspectives de l'entreprise la situent dans la zone grise.

Euronext fait partie du périmètre d'action de la BPI et vous avez raison de dire qu'il y a potentiellement là un sujet intéressant et stratégique.

Concernant l'économie sociale et solidaire (ESS), nous avons décidé avec la Caisse des dépôts que cette dernière, au travers de ses directions régionales, garderait le réseau des contacts avec les acteurs de ce secteur : Initiative France, France active, l'Institut de développement de l'économie sociale (Ides)... Nous n'avons pas au sein de la BPI, dans le réseau d'OSEO, l'équipement et le personnel nécessaire pour prendre ce relais. D'ailleurs la Caisse fait très bien ce travail. Après, est-ce que la BPI pourra apporter une couche de financement supplémentaire pour renforcer l'action de la Caisse ? Pourquoi pas... C'est à discuter entre nous et notre actionnaire.

La Caisse nous transfère dans ses apports l'argent qu'elle a injecté dans des fonds privés orientés vers l'ESS, gérés par Amundi, Société générale, etc. Nous avons donc une activité à ce titre et nous allons la renforcer.

De façon générale, injecter de l'argent dans les entreprises de l'ESS n'est pas facile, car il faut toujours penser à la sortie du capital. Pour sortir du capital d'une coopérative, il faut soit vendre aux salariés, soit à la coopérative elle-même, il y a donc de grosses difficultés liées à la liquidité. Cela ne veut pas dire que la BPI ne fera pas du capital investissement dans ce secteur, mais ce sera forcément dans des proportions plus faibles que le capital développement normal.

L'investissement dans des entreprises stratégiques pour la France, ce n'est pas nouveau. Nous l'avons fait avec Danone, Valéo et, très récemment, avec Technicolor. On le refera si nécessaire.

Proximité, transparence : oui, ce sont des valeurs que nous défendons. Il y a quatre principes que nous avons décidé de mettre en avant : proximité, simplicité, optimisme et volonté. Je reviens en particulier sur l'optimisme. Il y a des opportunités d'investir partout en France ; il y a des idées partout ; nous avons le crédit aux entreprises le moins cher d'Europe, moins cher qu'en Allemagne même. Le crédit trésorerie manque, mais le capital et le crédit nécessaire au développement est abondant. Ce qui manque : c'est le moral ! Les agents de la BPI feront ce travail : expliquer que c'est le moment d'investir.

La BPI travaillera avec les métropoles bien sûr. Il se trouve que nos fonds communs de garantie, d'innovation et de financement sont bâtis avec les conseils régionaux. Mais cela ne signifie pas qu'à l'avenir nous ne travaillerons pas avec elles aussi.

Concernant la transparence, je signale que la BPI lancera en novembre le « think tank » bpifrance. Il sera le lieu où l'on pourra tout savoir du monde de la PME française. Au travers d'OSEO et des filiales de la CDC, nous avons accès à des données d'une profondeur incroyable. Ces données vont être rassemblées dans une grande direction des études et nous allons mettre en place un centre de ressources ouvert.

Pour ce qui est du capital de la BPI, il comprend les fonds propres d'OSEO pour 2,5 milliards d'euros et ceux de bpifrance investissement, pour 18 milliards d'euros. Les 12 milliards d'euros qui seront investis dans les années qui viennent sont les 18 milliards d'euros de bpifrance investissement, qui vont « tourner » par l'effet de monétisation décrit précédemment.

Le fonds ferroviaire sera lancé en juin et doté de 40 millions d'euros.

Est-ce que la BPI s'endettera pour faire plus d'investissement en fonds propres ? Non. En revanche, elle s'endette pour financer son activité de crédit. Nous levons chaque année pour 4 à 5 milliards d'euros de liquidités sur les marchés mondiaux. Nous le faisons actuellement à des taux incroyablement bas grâce à la garantie implicite de l'État (OAT plus 18 points de base).

M. Raymond Vall, président de la commission du développement durable. - Pouvez-vous revenir sur la dotation du fonds ferroviaire ? Que fait-on avec 40 millions d'euros ?

M. Nicolas Dufourcq. - On fait cinq tickets de cinq millions d'euros, sachant qu'on se garde toujours une marge de manoeuvre pour pouvoir réinvestir par la suite. Mais attention : ce sont des fonds destinés à des entreprises qui fabriquent du matériel, pas pour financer les infrastructures. La BPI ne finance pas d'infrastructures. Ce n'est pas sa mission. Les 40 millions d'euros du fonds ferroviaire suffisent à répondre à son objet.

Concernant la présence dans les régions d'outre-mer, cela relève d'un choix de notre tutelle. À titre personnel, je suis favorable à une présence directe de la BPI. Il y a cependant toute une palette de choix alternatifs, qu'il s'agisse du maintien de l'intermédiation de l'AFD ou de l'intermédiation via les directions régionales de la Caisse des dépôts. La direction du Trésor travaille sur cette question.

Sur le CICE, il faut se garder des confusions. Le préfinancement ne concerne qu'une fraction des 20 milliards d'euros de crédit d'impôt. Les grandes entreprises vont percevoir 10 milliards d'euros au titre du CICE : elles n'ont pas besoin du préfinancement de la BPI ! Sur les 10 milliards d'euros destinés aux PME, nous estimons qu'un préfinancement ne se justifie que pour une enveloppe de 2 milliards d'euros. Donc les 600 millions d'euros que nous avons engagés depuis le début de l'année correspondent bien à l'ambition affichée.

Concernant la déductibilité fiscale des intérêts d'emprunt, cela ne relève pas de mes compétences et il ne m'appartient pas de faire des commentaires.

Le soutien transitoire aux entreprises saines, c'est notre quotidien. La culture d'entreprise d'OSEO est d'aller toujours au bout de ce qui est possible quand il s'agit d'apporter un soutien. Nous le faisons parce que nous avons une culture de la PME, qui existe beaucoup moins dans le réseau bancaire traditionnel. Mais quand on ne peut pas sauver l'entreprise, nous n'injectons pas de fonds.

Concernant la gouvernance avec les régions, les choses sont simples : quand on co-finance, on co-décide. Ceci étant, la co-décision n'implique pas de formaliser et d'alourdir les procédures. Toutes les co-décisions se font par échange de courriels, dans la journée, avec fluidité. C'est l'intelligence collective moderne.

Enfin s'agissant du devenir du mécanisme de soutien aux sociétés de recherche sous contrat, rien ne change : OSEO continue de gérer ce fonds-là, comme il gère le programme ISI (innovation stratégique industrielle) ou le Fonds unique interministériel (FUI) pour les pôles de compétitivité.

M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques. - Nous vous remercions pour vos réponses précises et pour votre disponibilité. Je suis persuadé que nous aurons l'occasion de vous auditionner à nouveau, avec la commission des finances et la commission du développement durable, après une année de fonctionnement de la BPI.

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur la proposition de résolution européenne tendant à la création d'un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation.

Les avis et les amendements sont repris dans le tableau ci-dessous.

Texte de la proposition

Auteur

Objet

Avis de la commission

M. LE CAM

1 rect.

Renforcement des moyens de contrôle économique et sanitaire au niveau de l'Union européenne.

Favorable

M. LE CAM

2

Renforcement des garanties d'indépendance du contrôle des denrées alimentaires.

Demande de retrait

M. LE CAM

3

Condamnation par la France de la réintroduction des protéines animales transformées dans l'alimentation des poissons à compter du 1er juin 2013.

Défavorable

M. LE CAM

4

Instauration au niveau de l'Union européenne d'une obligation d'affichage informant le consommateur de la présence de protéines animales transformées dans l'alimentation des poissons d'élevage.

Favorable si rectifié