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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 21 mai 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Approbation de l'arrangement concernant les services postaux de paiement - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean Besson, rapporteur, et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 402 (2010-2011) autorisant l'approbation de l'arrangement concernant les services postaux de paiement.

M. Jean Besson, rapporteur. - En avril dernier, je vous avais présenté un projet de loi autorisant l'approbation de la nouvelle convention postale universelle. Aujourd'hui, je voudrais vous présenter un projet de loi autorisant l'approbation de l'arrangement concernant les services postaux de paiement.

Avant de vous présenter le contenu de cet arrangement et ses effets en droit français, je voudrais rappeler brièvement le cadre général dans lequel s'inscrit cet accord international.

Comme pour la convention postale universelle, le texte sur lequel nous sommes appelés à nous prononcer a été conclu dans le cadre de l'Union postale universelle, dont l'objectif est de favoriser le développement et la coopération entre les différents systèmes postaux du monde.

L'Union postale universelle est l'une des plus anciennes organisations internationales, puisqu'elle a été créée en 1874 à Berne.

Malgré l'invention du timbre postal, qui faisait payer le port par l'expéditeur, les expéditions vers l'étranger étaient d'une très grande complexité et il semblait nécessaire d'harmoniser les différents systèmes postaux au niveau international. En 1947, elle est devenue une institution spécialisée des Nations Unies.

Son siège se trouve toujours à Berne et sa langue officielle est le français. Elle regroupe aujourd'hui 191 pays.

Alors que la convention postale universelle concernait l'expédition internationale des lettres, des cartes postales, des journaux, ainsi que des colis postaux, et les règles régissant la poste aux lettres et les colis au niveau international, cet arrangement concerne les produits financiers traditionnellement offerts par les postes : mandat en espèces, mandat de versement, mandat de remboursement et virement postal et fixe les règles régissant ces produits au niveau international.

En particulier, un grand nombre de migrants recourent à ce type de transfert de fonds avec leur pays d'origine, de préférence aux virements bancaires car ils ne nécessitent pas d'être titulaire d'un compte bancaire.

Le nouvel arrangement a été adopté en 2008 par cent dix-sept pays. Il fixe des règles communes afin notamment de sécuriser les transferts de fonds, grâce à un système de transfert par voie électronique, ainsi que de renforcer la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme et de la criminalité organisée.

On peut ainsi relever l'obligation de signaler les transactions suspectes.

Il revient à chaque pays de désigner un ou plusieurs opérateurs.

Dans le cas de la France, le code des postes et télécommunications électroniques précise que « La Poste met en oeuvre, pour ce qui la concerne, les engagements pris par l'Etat, dans le cadre de l'Union postale universelle ».

La Poste est l'opérateur désigné par la France pour la mise en oeuvre des mandats internationaux (mandats en espèces, mandats de paiement et mandats de versement) à l'exclusion des virements postaux.

Les mandats internationaux s'effectueront par l'intermédiaire de la Banque Postale, filiale de La Poste.

Cet accord ne devrait donc avoir aucune incidence en droit français.

En particulier, il n'a pas de lien avec la directive européenne du 20 février 2008 portant sur l'achèvement du marché intérieur des services postaux, et la loi de transposition de cette directive.

En conclusion, cet accord permettra d'améliorer les règles régissant les services postaux de paiement. Je vous proposerai donc d'adopter ce projet de loi.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Ratification du traité d'extradition entre la France et la Chine - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Jean Besson, rapporteur, et le texte proposé par la commission sur le projet de loi n° 529 (2011-2012) autorisant la ratification du traité d'extradition entre la République française et la République populaire de Chine.

M. Jean Besson, rapporteur. - Monsieur le Président, mes chers collègues, voici une intéressante convention qui nous transporte dans « l'empire du milieu » pour examiner un traité d'extradition, signé avec la République populaire de Chine, le 20 mars 2007 et interprété par des échanges de lettres, en août 2010.

La Chine a plusieurs visages, tantôt affirmant ses traditions, tantôt recherchant l'intégration dans un modèle mondialisé qui ne lui ressemble pas. Ce paradoxe caractérise également le système pénal chinois qualifié de politique entre « clémence et sévérité ».

Rappelons que le cadre pénal chinois a été reconstitué en 1979 après le vide juridique créé par la Révolution Culturelle. Il a fait l'objet depuis lors de nombreuses réformes, tant le chemin à parcourir demeure important.

Ainsi, la loi de procédure pénale de 1979 a été révisée en 1997 permettant d'inscrire en droit pénal le principe de légalité. Ce dernier, qui nous est naturel depuis Beccaria, n'a donc été admis que récemment en Chine. La qualification des infractions était régie selon la doctrine dite de l'analogie qui permettait de sanctionner des faits analogues à une infraction incriminée dans le code pénal, sans qu'ils aient été prévus par la loi.

La loi précitée a été à nouveau modifiée le 14 mars 2012. Cette révision tend à accroître la protection des droits de l'homme. Elle contient des dispositions visant à interdire l'emploi de la torture, de la violence ou de la menace dans l'obtention des preuves. Le rôle de l'avocat est renforcé.

Si on peut se féliciter de ce vent de réformes qui souffle sur l'institution judiciaire chinoise, des inquiétudes demeurent. L'une d'entre elles qui intéresse directement notre examen porte sur l'application de la peine capitale. Elle n'est pas étrangère à la mise en oeuvre du présent traité. C'est pourquoi, les négociations du traité ont été longues. Elles ont débuté en 2000. La position initiale de la République populaire de Chine sur la question de la peine de mort au regard de l'extradition a, tout d'abord, constitué un obstacle à la signature.

Cependant, elle a évolué lorsqu'elle a conclu, le 14 novembre 2005, un traité d'extradition avec l'Espagne, en admettant de ne pas appliquer la peine de mort à une personne extradée. Le processus de négociation avec la France a alors été relancé. En outre, la loi du 26 février 2011 prévoit l'abandon de la peine de mort d'une part, pour les criminels âgés de plus de soixante-quinze ans et d'autre part, pour treize crimes non violents.

Quelles garanties avons-nous, me demanderez-vous, que la mise en oeuvre de ce traité ne viole pas les droits fondamentaux ?

Tout d'abord, son contenu a été strictement élaboré par les autorités françaises. Il ne diverge pas de celui de la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 qui inspire l'ensemble des instruments bilatéraux négociés par la France. La France n'a pas été conduite à accepter de concession majeure. Elle a même reçu les assurances nécessaires quant à la protection des droits de l'homme. Elle a exigé que l'extradition ne puisse être accordée si la France n'a pas obtenu les garanties suffisantes que la peine de mort ne sera pas prononcée ou exécutée. Le traité prévoit également le rejet des demandes d'extradition fondées sur des infractions à caractère politique ou militaire.

Je souhaite insister sur le fait que la Chine a accepté pour la première fois dans le cadre de négociations internationales, l'insertion d'une clause restreignant la portée des pouvoirs accordés à ses autorités policières. Ces dernières peuvent, en effet, émettre, seules, des mandats d'arrêt. La France a obtenu que de tels mandats soient validés par une autorité judiciaire lorsqu'ils justifient une demande d'extradition, pour éviter tout arbitraire.

Paré de ces stipulations protectrices des droits de l'homme, le présent traité permettra de renforcer la coopération en matière d'extradition, qui jusqu'à présent a été fortement limitée. On dénombre quatre demandes françaises en dix années et une seule émanant de la Chine.

L'essor de la criminalité sans frontière requiert que soit désormais mis en oeuvre un cadre juridique respectueux des contraintes constitutionnelles et internationales des deux pays.

Enfin, la présente ratification contribue à une démarche globale de la France qui vise à étendre son réseau conventionnel en matière de coopération judiciaire et d'extradition. Vous avez déjà approuvé le texte tendant à ratifier le traité d'extradition conclu avec l'Argentine en mars dernier. Vous examinerez prochainement les traités signés en 2012 et 2013 avec, respectivement, le Venezuela et le Pérou.

A titre de conclusion, je souhaite insister sur le fait que :

- Ce traité a été rédigé par la Partie française ;

- Il reprend les dispositions de la convention européenne sur l'extradition ;

- Il est même plus rigoureux que cette convention car elle ne permet pas d'extrader une personne qui risquerait d'être condamnée à mort.

En l'absence d'un tel traité, on doit s'en remettre au bon vouloir de la Chine d'accepter nos demandes d'extradition. Autrement dit sans ce traité, on ne peut exiger la remise d'un de nos nationaux pour le juger en France.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission adopte le projet de loi et propose son examen sous forme simplifiée en séance publique.

Audition de M. Philippe Lefort, ambassadeur, représentant spécial pour le Caucase du Sud (sera publiée ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Nomination de rapporteurs

La commission nomme rapporteurs :

Mme Nathalie Goulet sur le projet de loi n° 516 (2012-2013) autorisant la ratification du traité entre la République française et la République tchèque sur la coopération dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d'urgence ;

M. Yves Pozzo di Borgo sur le projet de loi n° 518 (2012-2013) autorisant l'approbation du protocole additionnel à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République italienne relative au tunnel routier sous le Mont-Blanc.

Mercredi 22 mai 2013

- Présidence de M. Jean-Louis Carrère, président -

Politiques de sécurité et de défense russes - Audition de Mme Isabelle Facon, maître de recherches à la Fondation pour la Recherche stratégique

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je suis très heureux de vous accueillir, Madame le Professeur, pour cette audition devant notre commission consacrée à la politique de défense de la Russie.

Je rappelle que vous êtes une spécialiste des politiques de sécurité et de défense russes, notamment de la réforme militaire et de l'évolution des relations civilo-militaires. Vous avez également consacré de nombreux travaux à la politique étrangère de la Russie. Depuis 2008, vous êtes maître de conférences à l'École polytechnique et vous enseignez depuis 2003 à l'Institut Catholique de Paris.

Nous sommes donc très intéressés de vous entendre au sujet de la politique de défense de la Russie. Que faut-il penser du réarmement russe ? Est-il dirigé contre l'OTAN ou plutôt contre la Chine ? Qu'en est-il de la réforme de l'armée russe, de la modernisation des équipements ou de l'accent mis sur les capacités offensives dans le cyberespace ? Quid de la réduction des armements nucléaires et de la nouvelle posture de dissuasion de la Russie ? Bref, la Russie représente-t-elle aujourd'hui une menace pour notre sécurité ?

Mme Isabelle Facon, maître de recherche à la Fondation pour la Recherche stratégique, spécialiste des politiques de sécurité et de défense russes. - Je développerai trois parties dans mon intervention.

Je présenterai, tout d'abord, les principales ruptures qui sont intervenues dans la politique de défense de la Russie au cours des dernières années, plus particulièrement dans la politique gouvernementale à l'égard des forces armées, en évoquant notamment la réforme menée depuis 2008, avec une détermination certaine, par l'ancien ministre de la défense M. Anatoli Serdioukov.

Ensuite, j'essayerai de répondre à votre question : contre quelles menaces, quels risques, cette réforme est-elle dirigée ? À quelle échelle des menaces cette réforme des forces armées russes répond-elle ?

Enfin, je m'arrêterai sur un enjeu clef pour le succès de l'effort de rénovation des forces armées russes : leur rééquipement, sur lequel vous avez justement mis l'accent dans votre introduction, avec en théorie une enveloppe de l'ordre de 600 milliards d'euros pour l'équipement des forces entre 2011 et 2020.

Premièrement, je pense que nous pouvons aujourd'hui tirer un premier bilan des ruptures intervenues au terme de la réforme conduite depuis près de cinq ans (la réforme des forces armées russes a été lancée à l'automne 2008), alors que son « architecte », l'ancien ministre de la défense russe, M. Anatoli Serdioukov, a été limogé par le président russe M. Vladimir Poutine sur fond d'affaire de corruption.

Pour la première fois, deux conditions, qui avaient sévèrement manqué lors des précédentes tentatives de réforme, étaient réunies - à savoir : la disponibilité de financements et la volonté politique, portée par le Président et le ministre de la défense et accentuée par les constats de la guerre en Géorgie, pas très flatteurs pour les forces russes.

L'esprit de cette réforme, donner à l'armée une « nouvelle physionomie », était fondé sur la renonciation à l'armée de mobilisation de masse au profit d'une armée beaucoup plus réactive, plus mobile, de disponibilité permanente au combat, avec des unités de plus petite taille, mais au plein de leurs effectifs, dotées d' équipements plus modernes et disposant de personnel de qualité.

L'ancien ministre de la défense, M. Anatoli Serdioukov, qui était le premier « vrai civil » nommé à ce poste, s'était beaucoup investi dans cette réforme, et avait pu bénéficier du soutien tant du Président M. Dimitri Medvedev que du Premier ministre M. Vladimir Poutine, malgré les inquiétudes et les résistances rencontrées au sein du monde militaire.

Quels ont été ses résultats ?

Tout d'abord, la brigade est devenue l'unité de base, avec une centaine de brigades existantes, alors qu'auparavant l'unité de base était le régiment ou la division, qui étaient parfois uniquement composés d'officiers, le reste des formations devant être constitué par les réservistes en cas de besoin.

Cette réforme était censée accompagner la forte diminution des effectifs du corps des officiers et l'abandon d'une armée de mobilisation de masse, la réserve opérationnelle étant passée de quatre millions d'hommes à environ 700 000 aujourd'hui.

Ces brigades sont cependant loin d'être toutes au plein de leurs effectifs et d'être toutes pleinement opérationnelles. De manière transitoire, des bataillons renforcés doivent être créés en leur sein, composés de contractuels et de militaires ayant l'expérience du combat, mais pour l'heure, tout cela fait encore assez « rapiéçage ».

Cette réforme s'est traduite par une forte réduction du nombre de formations - puisque l'armée russe est passée de 1 187 unités à 189, avec une réduction de 90 % dans l'armée de Terre, 49 % dans la Marine, 48 % dans l'armée de l'Air, 33 % dans les forces de missiles stratégiques, 17 % dans les forces aéroportées et 15 % dans les forces spatiales), mais aussi par une réduction drastique du nombre d'officiers, qui sont passés de 355 000 à 220 000, soit environ 140 000 officiers démobilisés en quatre ans seulement, ce qui a suscité de fortes tensions.

Ensuite, cette réforme a consisté en un allègement de la structure de commandement et de contrôle, comptant précédemment quatre grands niveaux (région militaire - armée - division - régiment), avec un système de commandement et de contrôle allégé et plus décentralisé, ce dernier n'en comptant plus que trois (région militaire - commandement opérationnel - brigade).

Cette réforme est censée conduire à accorder aux commandants de brigade de plus grandes marges d'initiative personnelle, ce qui ne va pas de soi au regard de la culture militaire russe. 

Troisième volet de cette réforme, l'« interarmisation », avec la mise en place de commandements stratégiques unifiés permanents, créés sur la base de quatre régions militaires (Centre, Ouest, Sud, Est) au lieu de 6. Ils contrôlent toutes les forces en temps de guerre (Terre, Air, Mer, défense anti-aérienne) et les autres « structures de force », comme les garde-frontières ou les forces du ministère de l'intérieur. Ces commandements ne semblent cependant pas encore pleinement fonctionnels.

Enfin, cette réforme s'est aussi traduite par une « civilianisation » du ministère de la Défense, sous l'influence notamment de l'ancien ministre M. Anatoli Serdioukov et de ses collaborateurs, ce qui a également créé des tensions avec le monde militaire.

D'une manière générale, cette réforme témoigne de l'intérêt de la Russie, et de l'ancien ministre de la défense en particulier, pour l'expérience occidentale pour certains aspects de la réforme. En tout état de cause, les réformes menées depuis 2008 se rapprochent des processus engagés en Occident et en France il y a déjà vingt ans. Cela témoigne d'une certaine ouverture d'un système qui traditionnellement préfère largement tourner en vase clos.

Reste la question de la fin de la conscription, qui demeure encore un « tabou », et à laquelle on oppose souvent l'argument selon lequel cela serait impossible pour un pays de la taille et de la diversité ethnique de la Russie, mais qui, dans les faits, apparaît inéluctable, puisque la Russie va vers une armée professionnelle, du fait de la crise démographique, qui ne permet jamais d'avoir le bon nombre de conscrits.

Chaque année 550 à 600 000 jeunes hommes devraient rejoindre l'armée via le service militaire mais le ministère de la Défense ne parvient jamais à atteindre ce chiffre; en effet seulement 500 à 600 000 atteignent chaque année les 18 ans requis. L'armée fait ainsi les frais de la crise démographique.

Paradoxalement une des raisons du maintien de la conscription est l'échec, pour l'instant, des autorités à attirer un nombre suffisant de contractuels, qui devraient servir en priorité à la constitution d'un corps de sous-officiers, qui manque cruellement dans la tradition militaire russe, la Marine (notamment les équipages de sous-marins), les forces de défense aérienne et spatiale, les forces aéroportées...). La qualité des contractuels fait aussi défaut.

À terme, l'objectif de cette réforme est de créer une force armée certes plus réduite mais souple d'emploi, plus mobile, et, surtout, davantage opérationnelle et réactive. Il s'agit encore une fois d'évolutions assez proches de celles connues par nos armées il y a de cela une vingtaine d'années, mais sur un terrain typiquement « russe »...

J'en viens maintenant à la deuxième partie de mon exposé : cette réforme a été engagée pour répondre à quelles menaces, à quels risques ?

Si la réforme des forces armées russes se poursuit, elle pourrait déboucher sur une force plus « musclée » et « nerveuse » pour des interventions, soit à l'intérieur du territoire, soit dans le voisinage immédiat, notamment au Sud, dans le Caucase ou l'Asie centrale, que la Russie voit comme le prolongement de son espace de sécurité.

L'une des sources « d'inspiration » de cette réforme vise en effet à tirer les leçons de la guerre des « cinq jours » avec la Géorgie en août 2008, qui a été un conflit assez limité dans son envergure mais qui a démontré les fragilités de l'armée russe.

Bien évidemment, pour l'heure, c'est ce type d'enjeux qui apparaissent les plus immédiatement urgents pour les militaires et les politiques russes, surtout avec la perspective du retrait de l'OTAN d'Afghanistan en 2014 et de ses conséquences pour l'Asie centrale et des troubles récurrents dans le Nord du Caucase. Mais pour les autorités russes, cela n'exclut pas pour autant des problèmes plus conventionnels pouvant avoir des conséquences autrement plus graves pour la Russie.

Il faut bien constater que la Russie se sent toujours comme une forteresse assiégée, ce qui tient non seulement à une perception stratégique solidement car historiquement ancrée mais aussi à sa difficulté à se moderniser, à dépasser un certain niveau de développement, à rejoindre un certain niveau technologique, ce qui renforce son sentiment de vulnérabilité, à l'égard de l'OTAN, mais aussi, de plus en plus, vis-à-vis de la Chine, qui « surclasse » désormais la Russie dans beaucoup de domaines, dont, à certains égards, le militaire.

La réforme militaire en cours n'aide guère - c'est encore en grande partie un chantier, et en outre elle rompt avec des traditions elles aussi solidement enracinées de l'armée russe... En ce sens, elle renforce le sentiment de vulnérabilité.

Sur le plan militaire, le fait de ne plus parvenir à entretenir une armée qui compte officiellement un million d'hommes, mais qui en compterait effectivement 700 000 seulement, voire moins selon certaines sources, renforce ce sentiment de vulnérabilité.

Comme ne cesse de le dire le Président russe Vladimir Poutine, les relations internationales sont, vues des Russes, un univers compétitif et la Russie évolue dans un monde instable et dangereux, avec des acteurs désireux potentiellement de miner les intérêts de Moscou et de se saisir de ses ressources naturelles.

Ainsi, les relations de la Russie avec les Etats-Unis et l'OTAN se caractérisent par le sentiment de la Russie d'être soumise à un risque de pression permanente, a fortiori depuis les printemps arabes et la tournure qu'ont prise les récentes élections en Russie. La Russie est fortement inquiète de l'avance technologique américaine et des conséquences possibles pour sa sécurité. L'OTAN n'est pas mentionnée comme une « menace » mais comme un « danger » dans la doctrine militaire russe, qui date de 2010.

S'agissant des relations avec la Chine, qui n'est pas citée dans la doctrine militaire russe, puisqu'il est difficile de désigner comme une menace potentielle un pays qui est dans le même temps un « partenaire stratégique », on trouve beaucoup de « non-dits » et d' « arrières pensées », et certains responsables n'excluent pas que ce pays puisse devenir un risque pour la Russie peut-être demain ou après-demain.

La Russie répond aux risques représentés par l'OTAN et par la Chine par la dissuasion nucléaire, grâce à ses armements stratégiques et non stratégiques et avec sa doctrine d'emploi « en premier », y compris dans le cas d'un conflit conventionnel « mettant en cause l'existence même de la Fédération de Russie ».

Les exercices de grande ampleur de l'armée russe, « Ouest » 1999 et 2009, « Lagoda » 2009, ou « Est 2010 » faisaient d'ailleurs intervenir aux côtés des forces conventionnelles, les armements nucléaires, avec notamment des simulations de frappes nucléaires ciblées, ce que l'on peut interpréter comme un scénario de désescalade d'un conflit conventionnel par des frappes nucléaires limitées destinées à montrer la détermination de la Russie.

Beaucoup des grands exercices russes au cours des dernières années incluaient des hypothèses des plus variées, rendant difficile leur lecture par les observateurs étrangers, comme des éléments anti-terroristes ou anti-insurrection, des frappes nucléaires...

À cet égard, l'intensification de l'entrainement des forces russes est un autre des éléments notables pour qui s'intéresse aux ruptures intervenues dans la vie militaire russe au cours des dernières années.

D'après les conclusions de l'OTAN concernant les exercices « Lagoda » et « Ouest 2009 », les forces armées russes seraient en mesure de répondre à un conflit régional ou local de faible ou moyenne importance dans la partie occidentale du pays, mais pas à deux petits conflits dans deux zones géographiques différentes simultanément (ce qu'ambitionne l'état-major général russe), ni à la conduite d'opérations conventionnelles de grande envergure. Au vu de ces exercices, les experts de l'OTAN considèrent que les forces armées russes s'appuient toujours sur le recours possible aux armes nucléaires tactiques, même dans des conflits locaux ou régionaux, ce qui les amène à une position opaque sur les quantités, l'état opérationnel et les sites de déploiement de leur arsenal nucléaire tactique.

Enfin, je terminerai mon propos par une question clef pour le succès de la rénovation de l'outil militaire russe et la garantie de son efficacité : le rééquipement.

Un gros effort budgétaire a été annoncé par le Président Vladimir Poutine en faveur de la modernisation des équipements de l'armée russe, avec plus de 600 milliards d'euros sur la période 2011-2020.

Ce montant peut sembler très important et apparaître comme la source d'un « réarmement massif », mais il s'agit tout de même de pallier l'absence d'investissement du début des années 1990 au début/milieu des années 2000 dans l'équipement des forces, qui a entraîné un vieillissement très important des matériels de l'armée russe.

L'effort est cependant important, même s'il reste à confirmer dans la durée - les budgets seront-ils tenus, l'argent ira-t-il dans les bonnes poches, l'industrie pourra-t-elle l'absorber efficacement ?

Certes, les équipements nouveaux arrivent en plus grands nombres dans les forces depuis plusieurs années. Leur part dans l'équipement de l'armée russe serait passée de 6 % à 16 % entre 2008 et 2013, selon le chef de l'Etat-Major général, le général Guerassimov.

On peut toutefois s'interroger sur l'objectif de 30 % en 2015 et de 70 % en 2020, compte tenu des difficultés de l'industrie de l'armement russe, en termes capacitaires, de contrôle qualité, de recherche et développement et d'innovation, mais aussi du vieillissement de ses équipes et du faible attrait des carrières dans ce secteur ; en outre une partie des entreprises est plus intéressée à travailler à l'export que pour le client national.

On peut d'ailleurs penser que si l'ancien ministre de la défense russe, M. Anatoli Serdioukov, qui avait le soutien de Vladimir Poutine, a finalement été limogé, c'est peut-être en grande partie parce qu'il voulait consacrer une part du « gâteau » que représente le programme d'armement 2020 à l'acquisition d'armement auprès de partenaires occidentaux (Mistral, drones israéliens, blindés italiens...), provoquant ainsi un mécontentement du complexe militaro-industriel et de ses porte-paroles, à l'image de l'ancien ambassadeur russe auprès de l'OTAN, Dimitri Rogozine, qui se seraient alliés avec les militaires pour obtenir le départ du ministre de la défense.

L'ancien ministre de la défense voyait les importations de matériel étranger comme un « aiguillon » utile pour moderniser une industrie « rouillée » et qui, en dépit de résultats encore bons à l'exportation, rencontre pas mal de problèmes, même dans les domaines d'excellence traditionnels, comme l'aéronautique ou le spatial, avec par exemple plusieurs échecs en 2011 et 2012.

Le Président Vladimir Poutine s'est montré de ce point de vue assez ambivalent, puisque à la fois il s'est montré sensible à l'argument de l'« aiguillon » ou du bienfait pour la relance de l'innovation par des transferts de technologies ou des effets d'apprentissage, mais aussi à l'argument contraire du risque de dépendance à l'égard de l'étranger et de dévoiler ainsi les systèmes dont disposent les forces russes...

En tout état de cause, dans la nouvelle configuration, la Russie ne devrait pas acquérir beaucoup de matériels étrangers et les transferts de technologies ne devraient pas non plus beaucoup se débrider (du moins du côté de l'Occident)... donc la « relance » de l'industrie de défense pourrait prendre du temps.

Enfin, le Programme d'armement 2020 est clairement excessivement ambitieux. La croissance du PIB en Russie se ralentit pour l'instant - 3-4 % alors que ce programme est fondé sur une croissance estimée à 6 % du PIB. Or, les dépenses au titre de ce programme sont surtout concentrées sur la deuxième période puisque 70 % des 600 milliards d'euros sont à dépenser entre 2015 et 2020. En outre, en fonction de l'évolution de la situation politique et sociale, le pouvoir pourrait avoir à faire évoluer ses priorités.

Pour conclure, je voudrais dire un mot du nouveau ministre de la défense nommé en décembre 2012 en remplacement de M. Anatoli Serdioukov, M. Sergueï Choïgou, dont le profil me paraît intéressant à double titre.

Il s'agit d'un côté d'un homme né en 1955 originaire de la république de Touva, et d'un responsable d'envergure nationale bien connu des Russes, puisqu'il a été longtemps ministre des Situations d'urgence et plus récemment gouverneur de la région de Moscou. Il est général d'armée.

Va-t-il remettre en question, comme beaucoup le craignent, la réforme menée par son prédécesseur M. Anatoli Serdioukov, réforme qui est pourtant perçue par beaucoup comme le seul véritable élément de modernisation en Russie ces dernières années ?

Ses annonces concernant l'augmentation du nombre d'officiers, le retour des « praporchtchiki » et des « mintchmany », le rétablissement de divisions, la suspension de la fusion entre certains organismes d'enseignement militaire ou encore des changements concernant la politique d'externalisation de certaines fonctions (récoltes, cuisine, construction, logistique, médecine...), semblent laisser penser à un « retour en arrière ».

Cependant, pour l'instant, il ne semble pas que les réformes de fond ayant une portée structurelle et fondamentale, voire « philosophique », soient remises en question. Et Shoïgou apparaît comme un homme capable de résister à la pression des généraux qui ont pu voir dans l'éviction de Serdioukov (qui n'a jamais eu le respect des militaires, auxquels il le rendait visiblement bien) une opportunité de revenir sur des réformes qui leur ont déplu.

Il semble certain qu'il va certainement chercher à rendre les modalités et le tempo des réformes plus acceptables - et sans doute plus transparents - pour les officiers. L'ancien ministre de la défense bénéficiait certes du soutien du pouvoir politique, mais pas de celui des militaires, ce qui créait un climat de relations civilo-militaires tendu, qui a pu aussi peser dans son limogeage.

En tout état de cause, le nouveau ministre de la défense jouit d'une forte popularité au sein de l'opinion publique russe et on le présente parfois comme un successeur possible, voire le « dauphin » préféré de Vladimir Poutine pour lui succéder à la présidence de la Russie.

M. André Dulait. - Où en est le démantèlement des sous-marins nucléaires sur la base de Mourmansk ? L'union européenne est-elle toujours investie dans ce projet ?

M. Joël Guerriau. - La Russie affiche l'ambition de construire trente sous-marins dans les dix ans et de se développer en direction de la Mer noire et de la Méditerranée. Qu'en est-il ? Quelle est l'importance réelle de la base russe de Tartous en Syrie et que pouvez-vous nous dire de la vente par la Russie de batteries de missiles antiaériens au régime syrien ?

M. Alain Gournac. - Les forces armées russes auraient-elles été capables de conduire une opération comme celle que la France a menée au Mali ? Où en sommes-nous de la vente des BPC de type Mistral à la Russie ? Enfin, quelle est aujourd'hui la situation en Géorgie, avec l'arrivée au gouvernement d'une nouvelle équipe moins hostile à la Russie ?

Mme Isabelle Facon, maître de recherche à la Fondation pour la Recherche stratégique, spécialiste des politiques de sécurité et de défense russes - A Mourmansk, beaucoup a déjà été fait, avec l'aide européenne (et de pays européens à titre individuel) et japonaise notamment, dans le cadre du programme « réduction de la menace Russie-Occident ». S'agissant d'un site particulièrement sensible, puisque regroupant des capacités nucléaires stratégiques, les Russes sont désormais moins allants sur la présence d'Occidentaux. La Russie ayant décidé de se retirer du programme de réduction de la menace l'an dernier, il est plus difficile de savoir ce que les Russes font ou ne font pas.

La programmation militaire russe, ambitieuse, prévoit la construction de huit sous-marins stratégiques, de huit sous-marins à propulsion nucléaire et de huit sous-marins à propulsion diesel. On peut toutefois mettre en doute la capacité des chantiers navals à tenir une telle cadence, même si la volonté des Russes d'être présents dans « l'océan mondial » est réelle. Ils participent d'ailleurs à la lutte contre la piraterie maritime dans l'océan Indien, ce qui est pour eux une manière de soutenir cette ambition. De même pour leur attachement à la base (plutôt point d'appui logistique) de Tartous, en Syrie, qui est un élément important, même s'il ne l'explique pas à lui seul, de leur position sur le dossier syrien. Cette base de maintenance de logistique est un des rares accès à la Méditerranée et aux mers chaudes, avec celle de Sébastopol en Ukraine, que peut utiliser la Russie, or historiquement, c'est une ouverture à laquelle ils tiennent beaucoup. D'une façon générale, le réseau de bases à l'étranger de la Russie hors voisinage immédiat est faible. Les rumeurs sur l'ouverture d'un certain nombre de bases ou l'accès à des bases à l'étranger (Vietnam, Yémen, etc.) ne se sont pas concrétisées jusqu'à présent, et l'acquisition d'un BPC répondait justement à l'idée de compenser partiellement, par l'achat de cet équipement, cette faiblesse. Le discours ambitieux sur les programmes de porte-avions, qui s'inscrivent dans un horizon temporel lointain, répond au même désir d'être présent dans l'océan mondial, pour des raisons politiques et économiques. Pour l'instant, les investissements sont toutefois plutôt concentrés sur les besoins de possibles opérations dans le Caucase du nord, et sur la capacité de projection de forces à la périphérie immédiate, notamment vers les républiques d'Asie centrale, dans un contexte de risque perçu d'un accroissement possible des problèmes de sécurité présents dans la région à la suite du retrait de la coalition internationale d'Afghanistan (radicalisation islamiste, développement de la criminalité organisée, trafics de drogue).... Les Russes n'excluent pas la possibilité d'un réveil de conflits locaux, dans le Haut-Karabagh, par exemple : la Géorgie est là pour nous rappeler que les conflits gelés se dégèlent parfois.

S'agissant des contrats d'armement avec la Syrie passés avant la crise, la Russie a bien dit qu'elle entend les honorer. Dans le passé certaines pressions d'Israël ou des États-Unis ont pu conduire ce pays à renoncer à certaines ventes demandées par Damas, comme celles des missiles tactiques Iskander. N'oublions pas que la Russie a perdu ces derniers temps des positions sur le marché de l'armement, qu'il s'agisse de la Libye ou d'autres pays concernés par les printemps arabes. Leur retour en Irak dans ce domaine n'est encore que conditionnel, et leur volonté d'apparaître comme des fournisseurs fiables les conduit à ne faire que très peu de concessions du type de celle sur le contrat sur les S-300 avec l'Iran. A ce propos, ceux qui ont été promis à la Syrie n'ont pas été livrés, et il semblerait que l'opération ait été suspendue. Il est difficile de dire si la Russie cèdera aussi aux pressions occidentales. Les relations russo-occidentales sont encore plus tendues sur le dossier Syrie que sur l'Iran.

Les Russes n'auraient sans doute pas pu agir aussi efficacement et rapidement que les forces françaises au Mali, en raison de difficultés d'intégration des différentes unités, de failles dans les systèmes de commandement et de contrôle.

Le premier contrat de vente de deux BPC de type Mistral à la Russie n'est pas remis en cause. C'est plutôt l'achat, en option, de deux bâtiments supplémentaires, qui seraient construits en Russie, qui est remis en question aujourd'hui. Un bras de fer interne se déroule, dans lequel le lobby russe de la construction navale et de ceux qui sont hostiles aux importations d'armement a récemment repris l'avantage, l'incertitude autour du Mistral en est une traduction directe.

Pour la Géorgie, on peut considérer que l'arrivée au pouvoir du Premier ministre Ivanishvili est un facteur d'apaisement dans la relation bilatérale. Le projet d'adhésion à l'OTAN était déjà compromis par la guerre et si Ivanishvili ne le récuse pas, il en parle moins, et on peut considérer la situation aujourd'hui comme gelée, dans la mesure où la Russie veut, à mon sens, le maintien du statu quo, notamment dans la perspective des Jeux olympiques d'hiver, qui doivent se dérouler à Sotchi en février 2014. Ils n'ont aucune intention de revenir sur la reconnaissance des indépendances et l'installation de leurs bases militaires dans les deux territoires. La situation, malgré un dialogue bilatéral qui semble s'annoncer plus constructif, restera naturellement un fort point de crispation.

Mme Nathalie Goulet. - J'ai du mal à voir la Russie en « colosse aux pieds d'argile » dont l'armée et le système seraient déliquescents... Je voudrais vous interroger sur les forces russes à l'extérieur, en particulier en Arménie, où elles occupent une partie du territoire, ainsi qu'en Géorgie, où, dans le Sud de l'Ossétie, on croise une base militaire russe tous les dix kilomètres, ou encore en Syrie. Que pouvez-vous nous dire de l'affaire du radar de Gabala en Azerbaïdjan ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Quelle est aujourd'hui l'architecture des différents services de renseignement en Russie ?

Mme Josette Durrieu. - Je ne partage pas votre analyse sur la Géorgie : il y a violation flagrante de la souveraineté d'un pays. L'Ossétie du Sud, qui n'est reconnue que par la Russie, est l'Alsace-Lorraine géorgienne... J'aimerais vous interroger sur un autre conflit gelé : la Transnistrie. Qu'en est-il du reliquat de la 14e armée ? Quel stock d'armes et quelle capacité de production d'armes subsistent-ils ?

Mme Isabelle Facon.- Je ne vous ai pas décrit la Russie comme un univers déliquescent sur le plan militaire, bien au contraire. Mon exposé a mis en lumière un substantiel effort de modernisation, tant en termes d'organisation que d'équipement (mais cela ne doit pas masquer les nombreux blocages, que j'ai aussi évoqués, en effet). Les forces armées russes seront à l'avenir sans nul doute plus efficaces pour intervenir dans la proche périphérie. Cela peut d'ailleurs être un facteur de stabilisation, y compris régional ; ou un élément de nuisance, en fonction des circonstances. J'ai voulu dire qu'en l'état actuel et pour l'avenir prévisible la capacité militaire russe n'est plus une menace pour l'Occident, les Russes jouent sur d'autres registres que le levier militaire pour équilibrer le rapport de forces.

Comme dans la région du Caucase du Nord, les forces russes en Arménie ont bénéficié d'un effort particulier : deux transferts importants d'armements avaient eu lieu sous Eltsine, suscitant un scandale, l'équipement des bases russes en Arménie a été renouvelé, les personnels sont en grande partie des militaires sous contrat, l'Arménie est membre de l'OTSC.

Pour le radar de Gabala, les Russes peuvent sans doute s'en passer sur le plan opérationnel, ils ont développé de nouveaux systèmes ; la perte est surtout symbolique, par rapport aux liens qu'ils entendent entretenir avec l'ancien espace soviétique. On peut craindre des conséquences : la Russie a par exemple annulé des projets de ventes d'armement à l'Azerbaïdjan, qui devra compenser par des achats auprès d'autres partenaires, comme Israël ou la Turquie. Certains en Azerbaïdjan que la Russie tente un scénario « à la géorgienne » à l'occasion des futures présidentielles. Il est vrai que ce camouflet (Gabala) s'ajoute à d'autres contentieux, s'agissant par exemple de l'absence de manque d'intérêt de Bakou pour le projet russe d'une Union économique eurasiatique ou des projets engageant l'Azerbaïdjan dans des pipelines contournant le territoire de la Russie. Du côté azerbaïdjanais, cette affaire est présentée comme un gage de bonne volonté à l'égard des Occidentaux, qu'ils jugent partiaux et/ou inactifs sur le dossier du Haut-Karabagh.

La situation qui prévaut en Géorgie depuis la guerre de 2008 est sans nul doute un acte grave de violation de souveraineté d'un pays. Mon propos constatait qu'avec 3 500 militaires russes dans chaque entité séparatiste et du matériel sur place, le conflit était désormais gelé et qu'il avait donc changé de forme ; le constater n'est pas le justifier. J'ai aussi souligné que le nouveau Premier ministre géorgien est plus ouvert à la relation avec Moscou. Il y a donc objectivement une situation plus favorable pour les Russes. Je n'ai pas dit pour autant que le Premier ministre géorgien allait brader l'intégrité territoriale de son pays.

En Transnistrie, la situation m'apparaît moins cadenassée qu'en Ossétie du Sud - ce qui ne signifie pas pour autant que la solution est pour demain. Mais la présence militaire russe y est moindre, l'historique de cette présence n'a rien à voir avec celui des bases russes en Ossétie et en Abkhazie. Toutefois, les Russes feront naturellement tout pour garder la Moldavie dans leur escarcelle et l'empêcher d'intégrer l'Union européenne -ce que l'Union européenne ne lui propose d'ailleurs pas aux dernières nouvelles-.

Concernant les services de renseignements russes extérieurs et militaires, je n'en suis pas spécialiste, je n'aurais donc que des généralités à vous proposer.

M. Alain Néri. - Quelles seront les conséquences éventuelles sur la société russe d'une professionnalisation de l'armée et d'une baisse du nombre des officiers ?

M. Jacques Berthou. - Quelle est la politique de la Russie en matière de capacités offensives et défensives dans le cyberespace ?

M. Jean-Pierre Chevènement. - L'empire soviétique s'est défait dans des conditions relativement pacifiques, ce qui est sans précédent historique. Le système russe de défense est obsolète : le service militaire n'est accompli que par une partie de la population, et le complexe militaro-industriel, bien qu'efficace à l'export, doit être réorganisé. L'effort de réforme entrepris sous l'ère Joukov, visant à réduire le format et à moderniser les équipements, va-t-il être poursuivi ? La Russie n'est plus une menace militaire pour l'Occident. L'Asie centrale, le Caucase, les conflits gelés, sont aujourd'hui leurs vrais problèmes. Je relève que les Abkhazes et les Ossètes s'étaient déjà largement émancipés de la tutelle géorgienne. Ce n'est pas un jugement de valeur, mais un simple constat.

Comment voyez-vous la reconversion d'une armée jadis pléthorique ?

Mme Isabelle Facon.- La professionnalisation de l'armée est à mon sens inévitable. Pour répondre à l'actuelle crise de la conscription, les Russes ont mis en place un processus de contractualisation, les contrats sont d'une durée de 3 ans, sur des postes prioritaires tels que le corps des sous-officiers, qui fait cruellement défaut, le personnel des sous-marins et des troupes aéroportées, ou les bases dans « l'étranger proche ». Mais avec une croissance économique de 3 à 4 % par an et une solde de seulement 1 000 euros, les carrières militaires sur contrats ne sont pas suffisamment attrayantes pour les jeunes Russes. L'Etat-major n'obtient pas la qualité de recrutement escomptée et les contrats ne sont souvent pas renouvelés. Le maintien de la conscription répond donc tout à la fois à l'idée, très forte, de creuset de formation de la nation russe, pluriethnique, à une certaine angoisse de « se contenter » d'une armée réduite en taille compte tenu des dimensions du territoire russe mais aussi, et c'est un paradoxe, aux difficultés de la contractualisation.

En matière de cyberdéfense, les Russes savent pratiquer les cyberattaques, sans doute même parfois avec le soutien du gouvernement, comme vraisemblablement en Estonie en 2007. Ils font eux-mêmes l'objet d'attaques. Sur le plan de l'organisation et des structures militaires, la réflexion est encore embryonnaire : un commandement cyber existe dans les forces armées, mais la base conceptuelle est en devenir. Un débat interne existe sur l'opportunité d'actions offensives, tout comme en France.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Les Russes semblent sur ce point moins en avance que les Chinois.

Mme Isabelle Facon - Certes. Concernant l'attitude des pays occidentaux à l'égard de la Russie, le réarmement de la Russie ne représente pas à proprement parler une menace pour l'OTAN, puisque d'une part il répond d'abord à des préoccupations de sécurité à l'intérieur du territoire ou dans son voisinage immédiat, où la Russie conserve des intérêts, ce que certains dans les pays occidentaux ont eu souvent trop tendance à négliger, voire à nier, par le passé ; puisque d'autre part, on peut douter de la capacité de la Russie à mener son projet à bien. On peut déplorer le rôle peu constructif de la Russie dans le cadre des « conflits gelés ». Cela étant, on ne peut nier que quand ces conflits étaient dans leur phase active, personne en Occident n'a manifesté l'intention de jouer quelque rôle que ce soit. On ne peut nier davantage qu'actuellement, en Asie centrale, à tort ou à raison, les Etats de la région estiment que seule la Russie interviendrait pour les aider en cas de troubles majeurs dans la zone - en lien ou non avec l'Afghanistan.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Comment expliquer les propos très violents et parfois provocateurs des dirigeants russes à l'égard de l'Occident et qu'en est-il de l'attitude du Président russe à l'égard de l'armée ?

Mme Isabelle Facon.- L'arrogance dont peuvent parfois faire preuve les responsables russes à l'égard de l'occident ne peut s'expliquer sans prendre en compte le sentiment d'humiliation ressenti par les Russes dans les années 1990 avec l'effondrement de l'URSS, la crise économique et sociale et leur sentiment que leur position n'était pas écoutée par les occidentaux, par exemple lors de l'intervention de l'OTAN au Kosovo, ce qui explique un certain « sentiment de revanche » aujourd'hui face à un Occident frappé par la crise. Ce sentiment qui est largement partagé au sein de l'opinion publique nous ne sommes pas obligés de l'approuver, mais ne pas tenir compte de cette perception côté russe serait contre-productif. Par ailleurs, ce discours fait aussi partie intégrante de la stratégie de la Russie pour de retrouver son rôle et sa place sur la scène internationale.

L'attitude du Président Vladimir Poutine à l'égard de l'armée est jugée plutôt positivement par les milieux militaires. Lors de son accession au pouvoir, au moment de la guerre en Tchétchénie, il a assumé pleinement sa responsabilité en tant que commandant en chef suprême des armées, il est apparu comme un acteur de la revalorisation de la chose militaire, de l'armée et de son budget. Ces dernières années, les soldes ont pu être augmentées, le récurrent problème du logement a connu des améliorations. Vu de l'armée, cela est positif. La politique menée par Anatoli Serdioukov a suscité des tensions avec une partie du monde militaire, certes, mais le dépit qu'elle a suscitée a surtout eu un impact sur les relations armée - M. Serdioukov, et au fond beaucoup d'officiers russes étaient convaincus qu'après quinze ans de réformes cosmétiques, un changement de fond était inévitable. Mais il est vrai que Poutine est vigilant quant aux évolutions au sein de l'armée sur le plan politique.

M. Michel Boutant. - Qu'en est-il du facteur démographique et de son impact pour la réforme de l'armée russe, notamment en matière de recrutement ? Comment la Russie perçoit-elle la Chine et peut-on craindre une poussée démographique chinoise dans l'extrême orient russe ?

M. Jean-Louis Carrère, président. - Pourriez-vous revenir sur la perception de la Russie à l'égard de la Chine. Ce pays est-il considéré comme un partenaire ou comme une menace ?

Mme Isabelle Facon. - La question démographique est l'un des facteurs qui a justifié la réforme de l'armée russe et la fin de la mobilisation de masse, avec à l'horizon la fin à terme de la conscription et le passage progressif vers une armée professionnelle. On pourrait aussi mentionner les besoins en main d'oeuvre de l'économie russe, qui nécessitent des arbitrages.

Les rapports entre la Russie et la Chine sont ambivalents. D'un côté, la Chine est considérée comme un partenaire stratégique et il existe de nombreuses commissions et groupes de travail bilatéraux où les responsables des deux pays échanges sur différents sujets, notamment ceux qui « fâchent ». La Russie espère que cela peut stabiliser durablement les relations entre les deux.

D'un autre côté, avec l'inversion du rapport de forces ces vingt dernières années, la Russie est consciente de la forte montée en puissance de la Chine dans les prochaines années, qui pourrait potentiellement menacer ses intérêts, voire ses ressources naturelles. Elle est donc vigilante à ce sujet. Là aussi, la dimension démographique est présente.

Il faut cependant relativiser le risque d'un « péril jaune » sur l'extrême orient russe ou la Russie. On trouve certes une forte disproportion de population des deux côtés de la frontière du fleuve Amour, avec d'un côté environ 7 millions de Russes, et de l'autre 120 à 130 millions de Chinois, mais on n'a pas constaté ces vingt dernières années d'immigration massive chinoise dans ces territoires, qui restent encore largement difficiles à vivre.

Enfin, la Russie dispose de l'arme de la dissuasion nucléaire, qui la protège, dans l'esprit de ses dirigeants, contre toute menace éventuelle d'une intervention chinoise sur son territoire - et on en revient là à ce que j'ai dit il y a quelques instants sur la doctrine russe en matière d'emploi des forces nucléaires.

Audition de Mme Anne Paugam, candidate désignée aux fonctions de directeur général de l'Agence française de développement - Avis et résultat du scrutin

Cette audition est suivie d'un vote, en application de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Le Président de la République a désigné Mme Anne Paugam aux fonctions de directrice générale de l'AFD, l'opérateur pivot de la coopération française en matière de développement et de lutte contre le réchauffement climatique. Aux termes de l'article 13 de la Constitution, nous sommes appelés, après une audition publique, à nous prononcer par un vote à bulletin secret sur cette nomination. Le résultat du vote sera connu cet après-midi, après le dépouillement simultané du scrutin au Sénat et à l'Assemblée nationale. Si « l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions », le Président de la République ne pourra procéder à la nomination.

Madame Paugam, soyez la bienvenue. Nos rapporteurs des crédits consacrés à l'aide au développement, MM. Cambon et Peyronnet, qui sont également membres du conseil d'administration de l'AFD, auront à coeur de vous interroger après votre exposé liminaire ; de même que notre excellent collègue, M. Collin, rapporteur spécial de la commission des finances.

Notre commission s'intéresse de près et depuis de longues années au devenir de l'AFD. A nos yeux, la coopération constitue un élément du rayonnement de la France aux côtés de la diplomatie et de la défense, un outil de réduction des déséquilibres dans le monde sans compter la contribution qu'elle apporte à la sécurisation de l'environnement international de la France. Des échéances importantes pour l'AFD jalonnent l'année 2013 : la réunion du comité interministériel de la coopération international et du développement (Cicid) qui n'avait pas eu lieu depuis 2009 ; la discussion du projet de loi d'orientation et de programmation de la coopération au développement, le premier de la Ve République ; et, enfin, la discussion du prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD pour les années 2014 à 2017. C'est dire l'importance de cette audition, de cette procédure et des responsabilités qui vous attendent si nos collègues confirment votre nomination.

Mme Anne Paugam. - Parce que je mesure l'intérêt que vous portez à l'AFD, venir devant vous représente un moment important pour moi qui ai consacré ma carrière à la politique d'aide au développement depuis vingt ans.

Après mes premiers pas à l'inspection générale des finances, j'ai rejoint la Banque mondiale puis le cabinet du ministre de la coopération d'alors, M. Charles Josselin, durant un an. J'ai ensuite successivement assumé, au sein de l'AFD, des responsabilités de pilotage stratégique, de direction du département finançant les projets sur la santé et l'éducation ainsi que de secrétaire générale et de membre du comité exécutif. Ces dernières années, en tant qu'inspectrice générale référente pour les questions de développement, j'ai piloté et contribué à diverses réflexions sur l'aide française.

Ayant exercé ce métier sous ses différentes facettes, j'ai appris à connaître la diversité et la richesse des acteurs qui interviennent dans ce domaine ainsi que la pluralité des tutelles - les affaires étrangères, la coopération, les finances et l'outre-mer.

Je me réjouis, si tant est que vous confirmiez ma nomination, de prendre la tête de cette belle maison qu'est l'AFD afin de servir mieux encore cette politique publique stratégique au coeur des enjeux de solidarité et des défis de la mondialisation.

L'AFD, dont le Sénat a contribué à faire connaître l'action, est, comme l'a rappelé le président Carrère, l'opérateur pivot de l'État pour le financement du développement dans les pays du Sud mais aussi dans les collectivités et les économies d'outre-mer. Établissement public, elle est également une banque. En 2012, elle a approuvé 7 milliards de projets dont 500 millions de dons, de subventions et d'annulations de dette pour les pays les plus pauvres, les pays en crise et les ONG et 5 milliards de prêts dans les pays étrangers ; le tout pour un coût inférieur à 500 millions pour le budget de l'État. Grâce à son statut bancaire, l'agence prélève en effet l'essentiel de ses ressources sur les marchés financiers ; avec un euro public, elle finance 10 à 12 euros de développement. Des avantages donc, mais aussi un devoir de vigilance accru dans la lutte contre la corruption et le blanchiment afin de répondre à une demande croissante de transparence.

Sa mission est de promouvoir les priorités de la France en matière de développement durable. Durable car les pays du Sud sont les premières victimes du changement climatique, durable parce que leurs croissances démographique et économique aggrave la menace collective qui pèse sur la planète. Oui, aujourd'hui, le développement ne peut être que durable, c'est-à-dire qu'il doit intégrer l'héritage que nous laissons aux générations futures. D'où la feuille de route tracée par le Président de la République durant les assises du développement : le développement économique des pays, la sécurité et la préservation de la planète. Pour ce faire, la France a besoin d'un outil bilatéral crédible et solide à l'instar de ceux qui existent au Japon, en Grande-Bretagne ou encore en Allemagne, d'un outil capable de mobiliser financements et expertises.

Nous partons d'une bonne base ; en particulier, les personnels de l'agence sont aussi engagés que qualifiés. Nous devrons toutefois relever de nombreux défis stratégiques dans les années à venir.

D'abord, le maintien de notre niveau d'intervention opérationnelle exigera de renforcer les fonds propres de l'agence, un sujet que votre commission a exploré lors de la discussion du budget pour 2103. L'enjeu, en apparence technique, est stratégique car il y va de notre capacité d'influence. A cause des ratios prudentiels, l'agence est déjà contrainte de limiter son action dans certains pays et le sera de plus en plus. Nous devrons en tenir compte et trouver des solutions.

Ensuite, tant à l'ONU qu'aux Assises du développement, la réflexion s'est engagée sur l'articulation entre objectifs post-Millénaire et ceux du développement durable issus des grandes conférences climatiques. La France a intérêt à promouvoir simultanément élévation du niveau de vie et respect des normes environnementales et sociales. Très concrètement, cela signifie intégrer davantage cette dimension dans le dialogue avec les pays tiers, les stratégies sectorielles de l'AFD et les appels d'offre financés par l'aide en liaison avec les autres bailleurs. Cela implique aussi, pour l'agence, de peser sur la préparation de la COP 21, Conference of the Parties, qui se tiendra à Paris en 2015 et la structuration du Fonds vert qui, avec 100 milliards de dollars par an, représentera une source importance de financement pour les pays pauvres.

Enfin, nous devrons favoriser la projection des savoir-faire français, une préoccupation légitime à condition de ne pas dénaturer l'objectif premier qui est l'aide au développement. Cela passera par l'identification, pays par pays et avec l'aide des affaires étrangères, des secteurs forts où nous pouvons répondre à la demande des pays de manière compétitive.

Ces trois défis stratégiques, je ne vous surprendrai pas, sont à moduler selon le niveau de développement des pays. Dans les pays les plus pauvres, dont le nombre est passé de 14 à 17, la priorité sera la réduction de la pauvreté et à la lutte contre les inégalités. Dans les pays en crise, l'aide devra contribuer à réduire les foyers de tension en menant des projets intensifs en main-d'oeuvre et des projets structurants d'aménagement du territoire. A ces deux catégories de pays sera attribué l'essentiel de la ressource en dons, qui est rare, sans exclure les prêts concessionnels qui sont nécessaires au développement à condition de s'assurer de la soutenabilité de la dette. Mais l'Afrique compte aussi des pays sortis de l'extrême pauvreté, dont le niveau de croissance fait pâlir les Européens. Avec ce continent, nous devons nouer un partenariat rénové, fondé sur le respect mutuel, afin de rechercher ensemble des modèles de croissance adaptés.

Dans le Bassin méditerranéen, l'accent sera mis sur une croissance riche en emploi et respectueuse de l'environnement pour répondre aux espoirs de la jeunesse. Autant que faire se peut, nous rechercherons la cohérence entre adéquation aux besoins des populations et promotion des savoir-faire français en mobilisant du financement d'expertise et d'études dans tous les pays de la région, et non dans la seule zone de solidarité prioritaire (ZSP) qui se limite à 55 pays. Aujourd'hui, nous sommes, par exemple, absents en Égypte ou en Jordanie.

Des réflexions sont en cours sur notre relation aux pays à revenus intermédiaires d'Asie et d'Amérique latine. Pour ma part, je crois aux vertus d'une coopération d'intérêt réciproque pour une croissance propre respectueuse des normes sociales favorisant au maximum l'expertise française. Nous pouvons agir avec des prêts dans ces zones, ce qui ne coûtera rien au budget de l'État.

Le fil rouge de notre intervention outre-mer reste le développement durable mais aussi le soutien à l'emploi et l'intégration de ces points de contacts de la France avec trois continents lointains dans leur environnement international.

Pour relever ces défis stratégiques, j'entends utiliser quatre leviers opérationnels, sachant que la concertation, le dialogue et l'ouverture seront les principes directeurs de mon action.

Premier levier, conforter la variété de nos instruments financiers, une marque de fabrique de l'agence, qui est un gage d'adaptation aux besoins et d'efficacité de l'argent public. L'AFD accorde aussi bien des dons que des prêts souverains, des prêts aux collectivités territoriales et aux établissements publics, des financements aux entreprises privées, des garanties et des fonds et fonds propres et des innovations financières. Que l'enveloppe consacrée aux dons soit restée stable constitue un signal fort malgré la crise ; à terme, tout redéploiement, même modeste, via des affectations de la taxe sur les transactions financières et un rééquilibrage entre aide multilatérale et bilatérale sera bienvenu pour relever son niveau historiquement bas. Prêts et innovations financières sont à relancer : recherchons les causes du ralentissement des prêts non souverains observé ces dernières années et réfléchissons au rôle que peut jouer notre filiale Properco vis-à-vis de l'économie sociale et solidaire.

Deuxième levier, renforcer le financement de l'expertise française dont l'offre est trop dispersée, comme l'a relevé le sénateur Berthou dans son rapport. Deux questions se posent : celle du paysage institutionnel des opérateurs publics d'expertise - France expertise internationale (FEI), Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF) ou encore CIVI.POL Conseil - et celle des financements que l'agence peut utiliser pour mobiliser de façon plus réactive de l'expertise publique ou privée dans tous les pays d'intervention, y compris dans ceux hors de la ZSP. Les réflexions en cours doivent aboutir, c'est la condition pour que l'agence puisse remplir ses objectifs d'influence.

Troisième levier, développer la mise en réseau. La production de connaissances, qui est en soi un outil d'influence, doit faire l'objet d'un programme ambitieux ; elle éclairera les stratégies d'intervention de l'agence ainsi que ses résultats - nous avons des marges de progression sur l'évaluation, un sujet qui me tient à coeur - et nourrira les positions de la France sur le Fonds vert. Nous y parviendrons en développant les partenariats, d'une part, avec les think tanks, les universités et les grandes institutions françaises en matière de recherche. Un objectif à décliner pour développer les cofinancements avec les ONG, la coopération décentralisée et les autres bailleurs de fonds, au premier chef desquels la Commission européenne dont le budget de l'aide au développement est financé à 20 % par la France. Pour le secteur privé, je compte instaurer un mécanisme permanent de dialogue.

Quatrième et dernier levier, moderniser le management de l'agence parce que sa force réside dans ses agents. Je privilégierai le dialogue, la transversalité et l'innovation pour déconcentrer la prise de décision dans le cadre d'objectifs clairs. Dans une démarche permanente de recherche de gains de productivité, il faudra également adapter les moyens aux évolutions de l'activité et, j'y tiens beaucoup, professionnaliser la gestion des ressources humaines en faisant toute clarté sur les critères de nomination, en veillant à l'adéquation des profils aux postes - ce qui suppose de tenir compte des compétences managériales et pas seulement techniques - et en menant une véritable politique de formation.

Enfin, l'agence, qui doit incarner les valeurs qui fondent sa mission, devra être exemplaire en matière de dialogue social, de promotion de la diversité et de l'égalité entre hommes et femmes et de réduction des impacts environnementaux liés à son fonctionnement:

Telles sont les grandes lignes du projet que je compte mener, si vous confirmez ma nomination. Ces propositions devront, dans le respect des orientations retenues par le Cicid et dans le projet de loi de programmation, se traduire dans le prochain contrat d'objectifs et de moyens. Ce sera l'occasion d'un nouvel échange avec votre commission avec laquelle j'espère un dialogue régulier.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis. - Cet exposé brillant montre votre connaissance très approfondie de la maison. Comme on le dit parfois, procéder à un inventaire est une nécessité...

Je continue de contester cette procédure de nomination, qui revient à confirmer une personne désignée par un Président de la République avec deux cinquièmes des voix seulement, mais vous n'y êtes pour rien.

D'abord, une question un peu gênante que vous trouverez peut-être stupide. Autrefois, vous avez travaillé avec M. Charles Josselin ; on vous dit proche de M. Laurent Fabius. M. Dov Zerah sera le seul directeur général, dans l'histoire de l'AFD, à ne pas être renouvelé. Ne craignez-vous pas qu'on vous suspecte d'être nommée pour des considérations politiques ? Surtout, cela peut-il constituer un obstacle dans la maison ?

Le conflit qui oppose actuellement le directeur général actuel et le président n'est un secret pour personne. A votre sens, quel doit être le rôle respectif de chacun d'entre eux ?

Ces dernières années, l'AFD a acquis une dimension planétaire. Faut-il encourager ou, au contraire, freiner cette évolution ? Quels choix effectuer dans les interventions selon les implantations géographiques et les niveaux de développement ?

L'État actionnaire a prélevé plus de 1 milliard sur l'AFD, une somme difficile à récupérer maintenant qu'elle se trouve dans les caisses de Bercy. Que comptez-vous faire exactement pour renforcer les fonds propres ?

Enfin, que signifie pour vous la déconcentration, un mot que vous avez utilisé à propos des ressources humaines ?

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Merci pour cet exposé introductif. M. Peyronnet a eu l'honnêteté intellectuelle de dire un mot de la procédure et des conditions qui ont précédé votre arrivée. Personnellement, nous nous prononcerons en fonction de vos mérites et de vos projets ; les appartenances politiques, supposées ou réelles, ne sont pas un critère lorsqu'il s'agit de nommer des hauts fonctionnaires.

M. Jeanny Lorgeoux. - Visez-vous également le directeur général actuel ?

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Je parle de toutes les nominations, en général.

Le soleil ne se couche jamais sur votre empire, comme sur celui de Charles Quint, mais l'émiettement des actions de l'AFD constitue un risque que nous soulignons dans notre rapport. L'exemple malien est frappant : les dons ont été réduits si bien qu'ils représentent la moitié du budget d'investissement de la communauté de communes que j'avais l'honneur de présider... Cela n'est pas sans poser difficulté. Quels regards portez-vous sur les extensions géographiques régulières auxquelles procède l'agence ? La liste des pays pauvres est passée de 14 à 17 pays sans que le Parlement n'en ait délibéré. Le Kazakhstan, les Philippines ou le Pérou correspondent-ils aux priorités géostratégiques de la France ? Nous rappellerons avec vigueur que la priorité est d'aider les pays les plus pauvres. En fait, le noeud du problème réside dans le double rôle que joue l'AFD, celui d'agence de coopération et de banque de développement. Ouvrir indéfiniment le champ des actions se fait aux dépens de pays plus directement dans notre zone d'influence, comme ceux du Maghreb où nous sommes au maximum de nos interventions.

Plus généralement, l'exemple du Mali doit nous faire réfléchir : nous avons déversé des milliards sur ce pays, mais nos valeureuses troupes n'en voient pas les fruits lorsqu'elles traversent le territoire.

M. Alain Gournac. - Surtout dans le Nord !

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Renforçons l'efficacité de la coopération en liant davantage objectifs, résultats et modes d'intervention.

L'évaluation, que vous avez évoquée de manière un peu trop légère à mon goût, est capitale. Lorsque M. Peyronnet et moi-même réclamons des rapports sur les expériences préalables avant de prendre une décision sur un nouveau dossier, le reste du conseil d'administration nous lance des regards étonnés. Inspecteur des finances, aurez-vous la volonté d'adopter des procédures rigoureuses d'évaluation ? Et lorsque je parle d'évaluation, je ne pense pas seulement à l'autoévaluation, qui équivaut souvent à de l'autosatisfaction, mais à des évaluations externes qui se pratiquent beaucoup en Grande-Bretagne avec célérité et transparence.

Enfin, les ministres de la coopération déplorent souvent l'autonomie du directeur général de l'AFD, qu'ils assimilent à un ministre de la coopération bis. De fait, vous disposez de moyens financiers et humains plus substantiels. Quelles relations entretiendrez-vous avec vos tutelles ?

M. Yvon Collin, rapporteur spécial. - Merci de m'avoir associé à cette audition. Merci pour votre exposé, qui dénote une parfaite connaissance de l'outil.

L'AFD propose des taux légèrement inférieurs aux taux du marché quand son homologue allemande, la KFW, fait mieux parce qu'elle dispose de la garantie de l'État allemand. Dans ces conditions, comment améliorer la compétitivité de l'agence ?

L'AFD ne peut pas engager plus de 25 % de fonds propres auprès du même emprunteur ou du même garant. Le ratio est atteint au Maroc et le sera bientôt au Vietnam, ce qui limite nos possibilités d'intervention dans ces deux pays. Comment résoudre cette difficulté ?

Je passe sur l'évaluation dont M. Cambon a parlé pour en venir au défi alimentaire, auquel j'ai consacré un rapport pour la délégation à la prospective. L'an 2050 paraît lointain mais se prépare aujourd'hui. L'AFD possède-t-elle les armes et l'ambition suffisante pour que la France tienne son rôle en ce domaine ?

Mme Anne Paugam. - Ma nomination s'inscrit dans mon parcours de serviteur de l'État ; je ne suis ni une élue ni une militante active.

Je souhaite entretenir avec le président du conseil d'administration, quel qu'il soit, une relation sereine fondée sur le dialogue et l'écoute. Ces deux fonctions, et c'est une spécificité de l'agence, sont clairement définies dans les statuts. Il revient au directeur général d'assumer la totalité des pouvoirs de gestion en bonne intelligence avec le conseil d'administration et son président, qui approuvent les actes les plus importants au nombre desquels les orientations stratégiques. Mon idée est d'associer le conseil en amont à la réflexion stratégique en organisant des séminaires ou en formant des comités afin d'éviter les ordres du jour surchargés que l'agence connaît actuellement. Le président joue également un rôle essentiel de représentation avec les partenaires extérieurs à l'institution.

Mon souhait est de surmonter la question difficile des fonds propres de manière non maastrichtienne. Différentes pistes sont envisageables ; elles sont à explorer avec Bercy. En tout cas, ce sujet, que nous voyons venir collectivement depuis longtemps, doit être traité. La somme de 1,3 milliard prélevée à l'AFD ces dix dernières années fait défaut aujourd'hui. L'État a recapitalisé d'autres banques récemment ; s'il a la volonté de maintenir cet outil bilatéral, nous trouverons, j'en suis persuadée, une solution.

L'Afrique reste la priorité de l'agence. Gardons en tête que l'aide aux pays émergents lui bénéficie indirectement puisque nous y intervenons à coups de prêts grâce auxquels l'agence peut couvrir ses coûts et ses risques sans prendre un centime au budget de l'État. En élargissant ses mandats géographiques, l'agence gagne en expertise, en taille et en crédibilité pour peser sur les questions environnementales - une question d'importance pour les pays sahéliens -, par exemple en finançant dix experts de réputation internationale qui travaillent aussi bien avec l'Afrique que l'Asie. Ces mandats, loin d'être exclusifs, sont complémentaires. Dans les pays émergents, nous cherchons à influer sur le modèle de croissance. La Chine n'a pas besoin de financements pour lutter contre la pauvreté ; notre souci est de créer des partenariats stratégiques avec elle sur des secteurs prioritaires pour la France. Nous devons à cette agrégation d'influences d'être l'une des rares agences bilatérales admise à la table du Fonds vert. Cela dit, les contraintes budgétaires nous obligent à un travail de sélection. La réflexion est en cours. Pour autant, une liste est toujours difficile à réduire...

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Les Britanniques l'ont bien fait !

Mme Anne Paugam. - Je suis particulièrement sensible à la question de l'évaluation. Il faut élargir le périmètre aux aides sectorielles et aux annulations de dette, développer les rapports sur les résultats ex post et l'évaluation stratégique des projets achevés. Le regard externe d'un consultant ou d'une agence est utile : l'agence y recourt déjà très largement. Elle ne peut pas être juge et partie.

M. Jean-Louis Carrère, président. - A ce sujet, nous ferons des propositions sur le contrôle parlementaire lors de la future loi de programmation.

M. Jean-Marie Bockel. - Vous faites un bon oral bien que vous soyez issue de l'inspection des finances ; c'est rare ! J'aurais toutefois aimé plus de précision sur les forces et les faiblesses de l'agence et les pistes que vous envisagez pour adapter l'outil à la nouvelle donne africaine. Vous avez commencé à répondre à la question mais, à propos de la gouvernance, quelles relations envisagez-vous avec le Gouvernement ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Comment réamorcer la pompe dans les pays tels le Maroc ou l'Afrique du Sud où le ratio est atteint ? Comment mieux épouser la nouvelle géographie africaine marquée par la montée en puissance de l'Éthiopie, du Kenya, de l'Ouganda ou du Mozambique ?

M. Yves Pozzo di Borgo. - On attend des inspecteurs des finances qu'ils nous aident à faire des économies, j'aimerai les voir plus présents ! Mon groupe soutiendra votre nomination en raison de l'action que vous menez à l'étranger, sans rien contester des qualités qui sont les vôtres pour remplir cette fonction.

M. Jacques Berthou. - Le nombre d'acteurs et d'opérateurs intervenant dans le champ de l'expertise ne nous permet pas d'être à la hauteur des Britanniques ou des Allemands, et nous perdons des parts de marché. Une mutualisation des moyens de base, je pense à la communication ou à la veille, serait bénéfique. L'AFD envisage-t-elle d'y apporter son concours en faisant valoir son rôle aux quatre coins du monde ? En un mot, comptez-vous répondre aux préoccupations que j'ai exposées dans mon rapport ?

Mme Leila Aïchi. - Quelle est votre position sur les OGM et les énergies renouvelables ? Quels indicateurs de résultats allez-vous adopter ?

A propos des pays en crise, le président éthiopien a posé la première pierre du barrage sur le Nil bleu après la chute de Moubarak. Total a également un projet de pipeline sous le Nil. Le risque écologique est énorme et pourrait dégénérer en conflit. Quel est votre sentiment ?

M. Robert del Picchia. - Mon choix est fait ; le temps pressant, je poserai mes questions lors d'une prochaine audition.

Mme Anne Paugam. - Je m'engage à revenir devant vous apporter des réponses précises. L'agence a conscience des enjeux de l'investissement en Afrique, nous devons mobiliser différents instruments, et pas seulement dans les pays en conflit, pour jouer notre rôle. L'Afrique dans son ensemble est la priorité de l'AFD.

Loin de moi l'idée d'éluder la question des relations entre l'agence et le gouvernement ; simplement, je ne suis pas inquiète. Que le directeur général assume toutes les responsabilités en matière de lutte contre le blanchiment des personnalités politiques engagées dans un programme d'aide offre un cadre protecteur au Gouvernement. L'agence est le bras armé de notre politique d'aide au développement, l'outil bilatéral pour promouvoir les intérêts de la France. Sinon, autant donner tous les crédits aux coopératives mondiales, que je connais bien pour y avoir travaillé.

Monsieur Berthou, nous devons financer l'expertise française pour accroître notre influence diplomatique, économique et environnementale. Cela dit, cela n'exclut pas de favoriser un regroupement des différents opérateurs publics, un travail que l'agence mènera si ses tutelles l'y incitent. L'enjeu est d'articuler les objectifs de manière cohérente dans le temps.

Madame Aïchi, le développement durable, qui est au coeur de nos préoccupations, appelle une grande vigilance, y compris sur les projets précis que vous avez cités.

J'espère que nous progresserons sur le renforcement des fonds propres dans le dialogue avec les tutelles, y compris Bercy.

M. Jean-Louis Carrère, président. - J'hésitais à parler de la difficulté en France de travailler avec les militaires et les civils à la reconstruction des pays, comme on le fait ailleurs... Voilà qui est fait.

Merci de vous être livrée, madame, à cet exercice intéressant en répondant de manière précise à nos interrogations.

Nous allons maintenant délibérer entre nous et procéder au vote sur le projet de nomination de Mme Paugam en qualité de directrice générale de l'AFD.

La commission procède au vote.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Nous allons procéder au dépouillement. Mes chers collègues, les résultats du vote à bulletin secret sur la proposition de nomination de Madame Anne Paugam au poste de directeur général de l'Agence française de développement sont les suivants :

- nombre de votants : 17

- nombre de suffrages exprimés : 17

- pour : 16

- contre : 0

- abstention : 1

Audition de M. Jean-Hugues Simon-Michel, ambassadeur, représentant permanent auprès de la Conférence du désarmement à Genève, chargé de la négociation du traité sur le commerce des armes

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur l'ambassadeur, voici la deuxième fois que vous venez devant notre commission pour évoquer la régulation du commerce des armes. Après une première session de négociation en juillet dernier, puis fin mars, c'est finalement l'assemblée générale des Nations unies qui a adopté le 2 avril dernier le traité sur le commerce des armes (TCA), à une écrasante majorité: 155 voix pour, 3 contre - Iran, Syrie et Corée du Nord. En discussion depuis sept ans, l'adoption de ce traité est une étape importante d'un long processus pour lequel la France et les ONG se sont fortement mobilisées depuis 2006. D'après ces dernières, le commerce des armes fait 2 000 morts par jour.

Si ce traité, le premier instrument international du genre réglementant le commerce des armes classiques, est le résultat de compromis et de concessions, il contient des dispositions suffisamment robustes : en particulier, il fait référence au respect des droits de l'homme dans les critères de décision ; il couvre aussi les munitions, et règlemente la totalité des transferts, y compris les activités de courtage. Certaines organisations auraient aimé qu'il aille plus loin encore. Était-ce possible ?

L'enjeu est désormais qu'il soit signé et ratifié par un assez grand nombre d'Etats, en particulier par ceux qui comptent. Le commerce des armes représente un chiffre d'affaires de 100 milliards de dollars en 2012, et les exportations d'armement sont aux trois quarts effectuées par les cinq membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies et Israël. Elles n'obéissaient jusqu'à présent à aucune règle internationale, hormis celles, très rigoureuses, prévalant au sein de l'Union européenne.

Vingt-deux Etats se sont abstenus, et treize n'ont pas voté, parmi lesquels des pays exportateurs comme la Russie ou la Chine, ou des pays importateurs comme l'Egypte, l'Inde et l'Indonésie. Que faut-il en déduire sur leur position future en matière de signature et de ratification ? A quel degré d'universalité ce traité pourra-t-il prétendre ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel, ambassadeur, représentant permanent auprès de la Conférence du désarmement à Genève, chargé de la négociation du traité sur le commerce des armes. - Je vous remercie de m'accueillir à nouveau. Lorsque vous m'avez auditionné pour la première fois, en juillet 2012, nous nous apprêtions à entamer les négociations sur un texte dont l'état d'avancement était satisfaisant. Certains Etats, les États-Unis au premier chef, avaient néanmoins demandé un délai supplémentaire afin de parfaire sa rédaction : la conférence de mars était de finalisation. Les quelques imperfections du texte auraient pu être corrigées dans les dernières heures de la conférence, mais la politique intérieure américaine a peut-être pesé dans la décision de demander plus de temps. Une négociation-compromis repose largement sur le président, qui juge de ce qui peut représenter une bonne base de compromis, susceptible de n'entraîner l'objection d'aucun pays - contrairement à un vote, il n'y a pas d'abstention lors d'un compromis.

Je vous avais décrit les forces en présence. D'un côté, l'on trouvait les pays désireux de parvenir à un traité ambitieux : cette tendance était très largement majoritaire avec la France, tous les pays de l'Union européenne, une grande partie des Etats occidentaux, presque tous les Etats africains et d'Amérique latine. Seuls les distinguaient leur disposition au compromis et leur attachement à l'universalité du traité : certains étaient partisans d'une négociation ferme, quitte à ce que la ratification soit difficile à obtenir ; d'autres, plus réalistes, plus enclins aux concessions pour avoir tous les grands acteurs à bord.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Tout à fait.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - De l'autre côté, on trouvait les Etats sceptiques : ceux sous sanctions internationales (l'Iran, la Corée du Nord, la Syrie), mais aussi leurs alliés (Cuba et le Venezuela), disposés à jouer l'obstruction.

Entre ces deux groupes, une série de positions intermédiaires. Premier exportateur d'armes au monde, les États-Unis, qui demandaient du temps en juillet, ont bien joué le jeu en considérant que les lignes rouges qu'ils avaient fixées étaient respectées : d'abord, l'absence de conséquences sur le régime de possession des armes sous le deuxième amendement de leur Constitution ; ensuite, l'exclusion de l'importation et des mouvements de munitions de son champ d'application ; en outre, le respect de la position des Etats par rapport au Statut de Rome relatif à la prévention et à la répression des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité, qu'ils n'ont toujours pas ratifié ; enfin, un mécanisme d'évaluation n'excluant pas toute prise de risque et reconnaissant la possibilité d'atténuer le risque - nous pourrons revenir sur la formulation retenue, qui nous convient.

Si la Russie a adopté une position attentiste et critique, les grands Etats émergents ont insisté sur leur besoin de défense et la nécessaire stabilité des contrats souscrits avec leurs fournisseurs ; ils se sont préoccupés du sort réservé aux importateurs, davantage contraints selon eux que les exportateurs.

D'une manière générale, ce traité conjugue deux dimensions : d'une part, la régulation du commerce légitime entre Etats, principal sujet de débat ; d'autre part, la prévention des trafics illicites, plus consensuelle et sur laquelle les Etats sceptiques auraient souhaité que le traité se cantonne.

La conférence de mars 2013 a été courte : d'abord car le texte rédigé en juillet 2012 était bien avancé, ensuite parce qu'il était dans l'intérêt de tous de ne pas rouvrir la boîte de Pandore des exigences de chacun. Trois Etats se sont finalement opposés au consensus : l'Iran, la Corée du Nord, et la Syrie, soit deux Etats sous sanctions du Conseil de sécurité, et un sous sanctions de l'Union européenne ainsi que de certains Etats. Comme l'on ne peut demander aux délinquants de faire la loi qu'ils auront à subir, l'on peut estimer que la situation équivaut à un compromis, même si, juridiquement, ce n'en est pas un. A l'instar de la solution retenue en 1996 pour le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICEN), il a été décidé de recourir à une décision de l'Assemblée générale des Nations unies pour ouvrir le TCA à signature. D'un point de vue politique donc, le consensus le plus large a été recueilli.

M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est très important.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Ce texte robuste et ambitieux remplit tous nos objectifs. Il englobe les deux dimensions essentielles du commerce des armes, et son champ d'application est large, puisqu'il concerne toutes les armes conventionnelles - dont les armes légères et de petit calibre, les plus meurtrières - et l'exportation de munitions. Il ne couvre en revanche pas le matériel de guerre dont le droit français et européen prévoit le contrôle à l'exportation. L'autorisation d'exporter des armes s'apprécie au regard du risque de violation du droit international humanitaire et des droits de l'homme : son existence fonde l'obligation de refuser de telles exportations. Enfin, le traité couvre toute la chaîne d'exportation, sans omettre le transit et le courtage des armes. Le TCA est ainsi le premier grand traité adopté dans le domaine du désarmement depuis le TICEN.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Un vrai traité de désarmement.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Certes, une convention sur l'interdiction des mines antipersonnel a été adoptée en 1997, et une autre sur les armes à sous-munitions en 2008. Mais les nombreuses oppositions qu'elles ont suscitées ont contraint les Etats parties à les adopter hors des Nations unies, dans un cadre juridique ad hoc, les privant ainsi de l'adhésion des grands Etats comme les États-Unis, la Russie, la Chine, l'Inde, ou encore le Pakistan.

Le traité sera ouvert à la signature le 3 juin prochain. Il devra ensuite être ratifié par les Etats parties. La France applique déjà un dispositif de contrôle rigoureux du commerce des armes, en vertu notamment de la position commune du Conseil de l'Union européenne de 2008. Le TCA étend donc à tous les Etats parties le degré d'exigence en la matière, mais n'a pas de conséquence majeure sur le droit français...

M. Jean-Louis Carrère, président. - ... compte tenu des exigences européennes.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Je vois des conséquences favorables pour l'industrie française, non des complications au niveau de la mise en oeuvre.

L'entrée en vigueur nécessite une ratification par 50 Etats membres. On estime à deux ans le délai moyen d'entrée en vigueur d'un traité jouissant d'un large soutien, mais celle du TCA pourrait prendre encore moins de temps. L'enjeu est ainsi la ratification par les grands acteurs. Avant-hier, les États-Unis ont assuré qu'ils signeraient le traité. Leur ratification requiert un vote favorable des deux tiers des membres du Sénat, ce qui est très difficile à obtenir.

La Chine a soutenu le traité mais s'est abstenue lors du vote : pour une raison de principe, elle ne pouvait accepter le contournement de la règle du consensus, ce qui ne préjugeait toutefois en rien de son attitude future. Elle n'a pas toujours défendu ce principe : l'opposition de l'Inde ne l'avait pas empêchée de signer le TICEN. La Chine, qui s'était abstenue sur la résolution initiale, s'est ralliée progressivement au traité en raison du soutien qu'il recueillait dans de nombreux pays non-alignés d'Afrique et d'Amérique latine où elle a d'importants intérêts. Il va sans dire que le ralliement de la Chine est capital, et qu'il emporterait celui de la Russie. L'Inde était à deux doigts de signer, mais a estimé ses exigences moins scrupuleusement respectées que celles de la Chine, notamment sur l'importation d'armes. Il en va de même de l'Indonésie.

Signer le TCA est toutefois dans l'intérêt de ces deux grands pays émergents, qui, bien qu'importateurs d'armes, en exportent de plus en plus, sont affectés par le trafic et le terrorisme, et qui jouent un rôle croissant dans le maintien de la paix dans le monde, notamment au sein des opérations de maintien de la paix conduites par l'ONU. En outre, l'Inde est candidate à l'adhésion à l'Arrangement de Wassenaar, club de pays exportateurs qui émet des recommandations en matière de contrôle des exportations d'armement. Si ces pays venaient à signer le TCA, la partie serait gagnée.

L'emplacement du secrétariat, modeste, que prévoit le traité est un autre enjeu, quoique de moindre importance. Les négociations n'ont pas abouti sur ce point.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Paris ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - La concurrence oppose New-York, Genève et Vienne. La France au nom de la francophonie, est sensible à la candidature de Genève ; le traité fait d'ailleurs une large place au droit international humanitaire et aux droits de l'homme ; ensuite, Genève abrite les organes de désarmement créés par les conventions d'Ottawa et d'Oslo ; enfin le TCA est aussi un traité de commerce et Genève abrite le siège de l'OMC.

Un meilleur traité était-il envisageable ? Certes, on peut toujours faire mieux. Mais une négociation impose des concessions, et l'on en a fait moins qu'on pouvait le craindre. La position des ONG l'atteste.

M. Christian Cambon. - Merci monsieur l'Ambassadeur. Je rends hommage au travail de la France et au vôtre dans l'élaboration de ce traité.

Au-delà du TCA, qui marque une avancée, quel est votre sentiment global sur le sujet ? Certains pays spécialisés dans le trafic d'armes ne l'ont pas voté ou s'y sont opposés, Un grand pays situé aux confins de l'Europe réalise un commerce florissant en ce domaine ; le trafic d'armes fait tous les jours l'actualité, qu'il s'agisse des 100 tonnes retrouvées par notre armée au Sahel ou de celles en circulation dans certaines cités. Le verre est-il un peu rempli ou très vide ? Quelle est l'étape suivante ? Notre ratification ne fera pas plier la Syrie, pas plus que la Corée du Nord. Enfin, les mines antipersonnel entrent-elles dans le champ d'application du traité ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Nous n'ignorons pas que les objectifs du traité ne seront remplis qu'à long terme, mais plus les Etats parties seront nombreux, plus vite ils seront atteints.

Bien sûr, il peut y avoir un écart entre la règle de droit et son application. Le traité ne prévoit pas de mécanismes de coercition, mais il favorise la transparence et le suivi des pratiques, avec des conférences de suivi, des réunions d'Etats parties, où d'autres pays pourront relever des manquements. Ce n'est pas rien, même si l'application de celui-ci est de la responsabilité de chaque Etat. Rappelez-vous toutefois que l'encadrement international du commerce des armes est une matière récente : les premières règles européennes datent de 2008, et les premiers engagements politiques de 1998. Au niveau mondial, on partait de zéro. Avec le TCA, nous passons ainsi du néant à l'être... Nous disposons d'un socle juridique qui faisait défaut. Je crois à la règle de droit et à ses effets, que nous espérons considérables.

Le traité ne définit pas les différentes catégories d'armes. En première analyse, les mines antipersonnel ne rentrent pas dans la catégorie des armes légères et de petit calibre. Chaque Etat partie est libre de l'interprétation qu'il fera de cette notion. Les mines antipersonnel sont interdites pour 160 Etats dans le monde parties à la convention d'Ottawa - la Chine, l'Inde, le Pakistan ou encore Israël n'en sont pas.

M. Joël Guerriau. - Ce traité pose la question de savoir quelles sont les bonnes raisons de se munir d'armes et celles, très mauvaises, de s'en servir. Le soutien des pays d'Afrique à ce traité est une bonne nouvelle, car ils sont souvent victimes des trafics qui se développent sur leur continent, et qui facilitent l'activité de groupes rebelles - je pense à la Côte d'Ivoire de Laurent Gbagbo. La récupération et la destruction des armes, indispensables à la limitation des risques de renversement politique, sont-elles abordées par le TCA ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Le TCA n'est pas un traité de désarmement. Il ne fournit pas d'assistance au désarmement, à la démobilisation et à la réintégration. S'il contient des stipulations relatives à la coopération internationale en matière de contrôle des transferts internationaux, il ne peut toutefois pas aider à résorber les tensions internes. La limitation aux transferts internationaux était une exigence des États-Unis. Et, dans le cas ivoirien, il y avait des armes en provenance des pays frontaliers mais beaucoup d'autres circulaient dans le pays. Bref, c'est un traité ambitieux, mais qui ne traite pas tout.

M. André Dulait. - Merci pour le travail considérable que vous avez accompli. Vous avez indiqué que le commerce d'armes officiel représentait 100 milliards de dollars. Peut-on estimer le poids commerce officieux ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Je crains que non.

M. André Dulait. - Comme pour la drogue...

Mme Michelle Demessine. - Je vous remercie de nous rapporter un succès, celui de la France et des ONG mobilisées. Le secrétaire général des Nations unies, et les ministres de plusieurs Etats seront présents à la signature du traité. La France ira-t-elle au bout de son succès en étant représentée au niveau ministériel ?

Quel sera l'impact du TCA en droit français ? Ses articles 6 et 7 listent les interdictions et précisent les conditions d'évaluation des demandes d'exportation. Faut-il les traduire dans la loi et la France va-t-elle opter pour la norme la plus élevée ? S'agit-il de la position commune de l'Union européenne, du TCA ou d'autres engagements internationaux ?

D'autres instruments sont mobilisables pour lutter contre la face sombre du trafic d'armes, à commencer par la lutte contre les paradis fiscaux : tant que l'argent sale pourra être blanchi, rien n'enrayera le commerce illicite, qu'il porte sur les armes ou les stupéfiants.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - La question de la représentation de la France à la signature du traité n'était pas tranchée hier.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Quel ministre y serait envoyé ? Le ministre des affaires étrangères ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Naturellement. À la fin de la semaine dernière, les Etats représentés par un ministre n'étaient guère plus de deux. Quoi qu'il en soit, cette question déborde mes compétences.

Le code de la défense nationale nous a semblé satisfaire à l'ensemble des stipulations du traité et des dispositions du droit de l'Union européenne.

M. Jean-Louis Carrère, président - Il ne change donc rien au droit français.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Non. La position commune de l'Union européenne va en règle générale plus loin, sauf sur deux ou trois points. Nous appliquerons bien entendu la règle la plus contraignante.

M. Jacques Berthou. - Comment les trafiquants d'armes se fournissent-ils ? Des Etats voyous sont-ils impliqués ?

M. Jean-Louis Carrère, président - Des voyous dans des Etats bien-pensants.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Cela dépend des armes. Les stocks d'armes légères circulent partout dans le monde. Les flux d'armes plus sophistiquées supposent la complaisance d'un Etat peu vertueux. Il circule également de nombreuses armes d'occasion. Des initiatives efficaces ont été prises pour inciter les Etats parties à contrôler les compagnies de transport aérien, qui sont parfois simultanément prestataires de service pour les trafiquants d'armes et pour l'ONU dans le cadre des opérations de maintien de la paix...

Mme Leila Aïchi. - Quelle est l'articulation entre le traité et la position de l'Union européenne sur l'armement de l'opposition syrienne ? Les drones rentrent-ils dans le champ d'application du traité ? Ils peuvent être armés et servir à des exécutions sommaires. Le traité pourra-t-il limiter ces pratiques ?

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Les drones armés sont couverts par le traité. À un stade plus initial de la négociation, l'article sur le champ d'application était plus détaillé. Nous aurions préféré une mention explicite, mais enfin, le traité mentionne les aéronefs de combat, ce que sont les drones armés, même sans pilote. Ils sont donc couverts par le champ d'application du traité.

M. Jacques Gautier. - Les drones armés sont des UCAV, des unmanned combat aerial vehicles, sans pilote.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - Certes, mais les drones n'ont pu être inclus explicitement. Nous considérons les drones même dépourvus de pilote comme des aéronefs de combat. Armés, ils sont couverts par le traité. Ce dernier ne vise toutefois pas les drones d'observation, et ne définit pas leurs règles d'engagement.

M. Jean-Louis Carrère, président. - C'est pour cela que nous en acquérons.

M. Jean-Hugues Simon-Michel. - C'est un traité de réglementation, non d'interdiction. Il n'interdit nullement de vendre ce qui est dans son champ d'application. Chaque Etat sera tenu de savoir ce que son territoire abrite, et l'Etat vendeur devra procéder à l'évaluation prévue aux articles 7 et 8.

Dans ce type de négociation, l'on se garde bien d'évoquer une situation régionale particulière : personne n'en parle, tout le monde y pense. Si le conflit syrien avait été invoqué, les négociations n'auraient jamais abouti. Il était néanmoins au coeur des préoccupations de tous les participants. Que le pays concerné se soit opposé au consensus n'est pas un hasard. Si les négociations avaient eu lieu deux ans plus tôt, nous aurions sans doute rassemblé un consensus pur et parfait.

Les pays sceptiques contestaient les règles susceptibles de contrôle du commerce légitime entre Etats et reprochaient au traité sa faiblesse en matière de lutte contre les trafics illicites, notamment l'absence d'interdiction de tout transfert d'armes à des acteurs non étatiques. Cela était impossible, car il y a un marché privé légitime de l'armement : pour les particuliers dans les Etats au régime de détention d'armes sinon permissif du moins libéral, ou pour les sociétés de transport de fonds par exemple.

M. Jean-Louis Carrère, président. - Monsieur l'ambassadeur, je vous remercie. Nous essaierons de réserver le meilleur sort à ce texte.