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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION POUR LE CONTROLE DE L'APPLICATION DES LOIS


Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de M. David Assouline, président et de M. Daniel Raoul, président de la commission des Affaires économiques -

Mise en oeuvre de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques - Examen du rapport d'information

M. David Assouline, président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois. - L'ordre du jour appelle la présentation du rapport d'information de MM. Luc Carvounas, Louis Nègre et Jean-Jacques Lasserre sur l'évaluation de la loi n° 2009-888 du 22 juillet 2009 de développement et de modernisation des services touristiques.

Permettez-moi, tout d'abord, de remercier le Président Daniel Raoul et les membres de sa commission des Affaires économiques pour l'intérêt et le soutien qu'ils portent à nos travaux.

Je veux également saluer la contribution du groupe d'études sur le tourisme et les loisirs, que préside M. Jean-Jacques Lasserre - ce qui le qualifiait tout particulièrement comme co-rapporteur sur le sujet que nous allons aborder cet après-midi, la pertinence du dispositif légal encadrant l'industrie du tourisme en France.

Comme l'avait souligné M. Carvounas lorsque nous avions inscrit ce thème à notre programme de travail, c'est une question d'une très grande importance sur le plan économique et social, car le tourisme représente, tous secteurs confondus, près de deux millions d'emplois en France.

C'est aussi, dans une certaine mesure, un thème « sociétal », dans un environnement collectif où les loisirs représentent un enjeu fort.

J'ajoute que l'accueil des millions de visiteurs étrangers qui viennent chaque année dans notre pays est aussi une des composantes de l'image et de la réputation de la France dans le monde.

Notre rapport s'inscrit dans une chronologie efficace, car il vient utilement actualiser les conclusions que l'Assemblée nationale avait adoptées il y a un peu plus de deux ans, avec un premier rapport d'information de Jean-Louis Léonard et Pascale Got.

Dans l'intervalle, il me semble que différents éléments de complexité sont venus interférer dans ce dossier - je pense, en particulier, à la modulation de la TVA et à sa baisse dans la restauration, dont le bilan semble pour le moins contrasté, pour ne pas dire contesté !

Sans oublier l'explosion de nouveaux modes d'accès aux prestations des opérateurs touristiques, en particulier l'achat en ligne de séjours touristiques ou le développement des sites comparatifs sur Internet.

Après le propos introductif du Président Daniel Raoul, nos rapporteurs vont devoir se partager en trois les temps de parole, je les remercie donc par avance de ne pas allonger trop leur présentation initiale, pour permettre à tous les sénateurs de poser leurs questions ou d'apporter des compléments d'information.

Je vous précise enfin que la Conférence des Présidents envisage d'inscrire ce sujet à la séance publique du mardi 15 octobre.

M. Daniel Raoul, président de la commission des Affaires économiques. - Nous sommes heureux de nous réunir cet après-midi avec nos collègues de la commission d'application des lois et ceux du groupe d'études « tourisme et loisirs » pour évoquer l'application de la dernière grande loi sur le secteur, du 22 juillet 2009.

Le tourisme est un « atout formidable pour la France », pour reprendre le titre d'un rapport d'information qu'avaient publié nos collègues André Ferrand et Michel Bécot au nom de notre commission en juin 2011.

En ces temps difficiles où l'on cherche la croissance, le secteur recèle un potentiel de développement extrêmement important pour notre pays : le nombre de touristes dans le monde va doubler d'ici à 2030 et leur pouvoir d'achat va croître avec l'arrivée des classes moyennes des pays émergents.

Le secteur est donc à la fois source de recettes pour notre économie, mais aussi garant du développement des territoires, car on ne « délocalisera » jamais la tour Eiffel, les châteaux de la Loire ou les plages de la côte d'Azur ! Encore faut-il qu'il soit encadré et soutenu de façon satisfaisante par les pouvoirs publics.

Nos trois rapporteurs vont nous donner leur analyse de ce point de vue, en attendant le débat en séance de la semaine prochaine, qui permettra à la ministre de répondre sur les interrogations qui auront été soulevées.

M. Luc Carvounas, rapporteur. - C'est à l'initiative conjointe des commissions de l'application des lois et de l'économie - et je tiens ici à en remercier leurs présidents respectifs - qu'a été initié, il y a presque un an désormais, ce bilan de l'application de la loi du 22 juillet 2009 dite « de développement et de modernisation des services touristiques ».

Les trois sénateurs chargés de ce rapport ont été, outre moi-même, mes collègues Jean-Jacques Lasserre - qui préside par ailleurs le groupe d'études « tourisme et loisirs » de notre assemblée - et Louis Nègre. Je tiens à souligner l'excellent esprit qui a animé notre travail, au-delà des sensibilités politiques représentées, et le caractère collectif du constat porté par le rapport et des propositions qui l'accompagnent.

Au cours du printemps, nous avons réalisé une vingtaine d'auditions des différents acteurs impliqués par le texte, essentiellement les professionnels du tourisme et les pouvoirs publics. Pour des raisons de calendrier, nous n'avons pu présenter ce rapport durant la session extraordinaire de juillet, alors que nous avions terminé notre travail.

Sa présentation aujourd'hui devant nos commissions réunies, ainsi que devant le groupe d'études « tourisme », intervient toutefois au bon moment. Elle précède en effet un débat que nous aurons en séance publique sur le sujet dans une semaine, le mardi 15 octobre prochain, à l'initiative de la commission pour le contrôle de l'application des lois.

Je vais pour ma part retracer le contexte général du secteur du tourisme dans lequel s'est inscrit ce texte, et les commentaires - assez critiques, vous le verrez - qu'il appelle de notre part.

Vous avez tous ou presque en tête, j'imagine, que la France est « le » pays du tourisme par excellence, et que ce secteur constitue un atout majeur pour notre pays. Certes, cela a longtemps été le cas ; ça l'est encore en partie ; mais ça risque très rapidement de ne plus l'être si l'on ne se mobilise pas fortement à tous les niveaux.

Il est vrai que notre pays demeure la première destination touristique au monde. Avec 83 millions de visiteurs étrangers accueillis en 2012 selon l'Organisation mondiale du tourisme (OMT), il reste leader devant les États-Unis, la Chine, l'Espagne et l'Italie. Les retombées directes du secteur dans notre économie sont estimées à 7,1 % du produit intérieur brut (PIB) ; elles apportent des excédents considérables à notre balance des paiements, réduisant ainsi son déficit global.

Dans une période de forte inactivité, le tourisme emploie près de deux millions de personnes, dont la moitié directement. Et ces emplois, il faut insister sur ce point, sont par nature difficilement « mécanisables », et encore moins délocalisables. Le tourisme fait vivre nos territoires, et apporte du travail à des populations souvent peu ou pas qualifiées, qu'il contribue à insérer socialement et professionnellement.

Pourquoi notre pays est-il aussi performant sur ce secteur du tourisme ? Il y a bien sûr des raisons historiques et géographiques, tenant à la richesse de notre patrimoine et la diversité de nos paysages. Mais il y a aussi le fameux « savoir-vivre à la française » dont on est friand aux quatre coins du monde.

Pourtant, ne nous laissons pas abuser, le tableau est loin d'être aussi idyllique qu'on veut souvent nous le laisser croire, et l'avenir s'annonce difficile pour le secteur.

Notre place de leader mondial, pour commencer, est un « trompe-l'oeil ». En termes de revenus, avec une quarantaine de milliards d'euros de recettes, la France se classe troisième, derrière les États-Unis et l'Espagne.

Les touristes que nous accueillons sont extrêmement concentrés sur certaines provenances. Plus de 80 % sont européens ; à l'inverse, nous n'attirons pas suffisamment les populations des pays émergents, qui constituent pourtant le « gros » de la demande touristique de demain.

À vrai dire, la vérité des chiffres se concilie mal avec l'autosatisfaction affichée dans les discours des responsables, y compris politiques. « Tout va très bien », veut-on nous laisser croire, alors que notre pays n'est plus l'Eldorado touristique qu'il a longtemps été.

Dans un courrier adressé le 26 mars dernier à Mmes Sylvia Pinel, ministre en charge du tourisme, et Fleur Pellerin, ministre en charge des petites et moyennes entreprises, le Comité pour la modernisation de l'hôtellerie française fustigeait ainsi très vivement une « posture de vainqueur, aux sonorités "cocoricoesques", dont chaque gouvernement s'attribue tous les mérites d'un succès putatif ».

Les conséquences de ce « brevet de bonne santé » octroyé à l'industrie du tourisme sont lourdes, selon ces professionnels : « cela induit directement la croyance que crise ou pas crise, notre pays n'a pas d'effort à faire, puisque de toute façon nous serions les "champions" incontestés, quoi qu'il arrive ». Tout le monde pense ainsi à tort « que tout va bien dans notre tourisme, que l'investissement n'y est pas nécessaire y compris dans la promotion et la communication, que la modernisation de notre offre touristique n'est pas d'actualité, que la formation et l'attirance des jeunes aux métiers touristiques sont sans fondement... Bref, que la France est suffisamment et naturellement attractive et que le tourisme est une affaire qui marche toute seule, sans avoir à y regarder de près ».

Il y a donc urgence à tirer la sonnette d'alarme, et ce sur plusieurs éléments de faiblesse structurels.

Les statistiques en matière de tourisme sont à la fois imprécises et parcellaires. Elles émanent de nombreux organismes, dont certains peu crédibles ou objectifs, et paraissent avec des mois de retard. D'où notre proposition de mettre en place un observatoire économique du tourisme fiable, crédible et réaliste, pour « prendre le pouls » du secteur.

Le budget consacré à la promotion est manifestement insuffisant à l'échelle de ce que représente la concurrence européenne et internationale. L'Agence de développement touristique Atout France dispose ainsi d'un budget cinq à six fois moindres que celui de son homologue espagnole ! D'un milliard de touristes dans le monde aujourd'hui, nous devrions passer à 1,5 milliard en 2020 et 2 milliards en 2030 : comptons-nous les attirer dans notre pays uniquement sur sa réputation ?

L'environnement technique et normatif est beaucoup trop contraignant pour les professionnels. Je laisserai mes collègues développer ce point ultérieurement, mais il s'agit d'un élément crucial pour l'avenir de notre secteur, qui étouffe sous une réglementation excessivement protectrice et mal adaptée aux réalités de terrain.

La gouvernance du secteur du tourisme, pour autant qu'il y en ait une, est très délicate à mettre en place. Le tourisme fait partie des compétences les plus diluées, puisque chaque niveau de collectivité est habilité à y intervenir. La loi de modernisation de l'action publique et d'affirmation des métropoles, que nous avons examinée en deuxième lecture tout dernièrement, ne change rien sur ce point. Si chaque niveau de collectivité a légitimement sa voix à faire entendre en la matière, ne faut-il pas tout de même mieux articuler les différents champs d'intervention ?

Notre infrastructure touristique reste limitée et vieillissante. Selon les chiffres des professionnels eux-mêmes, un quart de notre hôtellerie classée est obsolète, et un bon tiers carrément « à bout de souffle ». La clientèle estime, lorsqu'on l'interroge, que le rapport qualité-prix se détériore. Malgré la réforme du classement, dont mes collègues vous parleront, nos standards d'équipement et de confort ne correspondent plus aux attentes du touriste d'aujourd'hui. Les professionnels en ont bien conscience, mais peinent à financer les travaux de modernisation aujourd'hui nécessaires.

Le marché « légal » du tourisme se trouve de plus en plus concurrencé par un marché parallèle, qui soit profite de vides juridiques, soit est manifestement illégal.

Au titre du premier, on trouve le développement des plates-formes de réservation touristique en ligne, souvent basées à l'étranger. Celles-ci imposent à nos prestataires, sous peine de les déréférencer, des conditions commerciales très désavantageuses. Elles empochent, sans apporter de réelle valeur ajoutée, des commissions substantielles qui ne sont d'ailleurs pas imposées dans notre pays.

L'essor du numérique, s'il est une chance pour l'industrie du tourisme, est aussi source d'inquiétude : le poids croissant des sites de notation touristiques, dont certains sont alimentés de façon artificielle par des officines « d'e-réputation », est notamment redouté car il joue - à la hausse comme à la baisse - sur le référencement des opérateurs, capital pour leur attractivité.

Au titre des activités cette fois-ci clairement illégales, on constate une recrudescence des offres de service non déclarées et non encadrées, dans les domaines de l'hôtellerie et la restauration ou du transport. Elles concurrencent les opérateurs « réguliers » et sont porteuses de risques potentiels pour les consommateurs. Mes collègues développeront ce sujet pour chacun des domaines concernés.

Telles sont les réflexions générales sur le secteur du tourisme que nous ont inspirées ce travail : un atout formidable pour notre économie et nos territoires, à condition d'en prendre soin et de lui donner dès aujourd'hui les moyens de saisir les opportunités de demain.

M. Louis Nègre, rapporteur. - Je vais poursuivre la présentation de ce rapport en demi-teinte, en m'intéressant plus particulièrement à l'application qui a été faite de la loi de 2009, avec ses points positifs et les problèmes qu'elle soulève.

Quelques mots tout d'abord pour vous rappeler l'origine du texte. Il résultait d'un projet de loi de Mme Christine Lagarde, alors ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Ce texte s'inspirait très fortement des conclusions des Assises nationales du tourisme qui s'étaient déroulées un an plus tôt, en juin 2008.

Notre assemblée avait été saisie la première, et c'est notre collègue Bariza Khiari qui avait rapporté le projet de loi au nom de la commission des affaires économiques. C'est le sénat qui avait, en deuxième lecture, adopté définitivement ce texte, passé entretemps de 15 articles à 35 au final.

Cette loi a été considérablement médiatisée car elle contenait l'article -issu d'un amendement du Gouvernement - étendant la baisse de la TVA dans la restauration. Il ne s'agissait là cependant que la partie la plus visible de l'iceberg, qui ne doit pas cacher le nombre important des autres dispositions et visant le secteur du tourisme de façon plus générale.

Signalons que deux ans après son entrée en vigueur, en juin 2011, cette loi a fait l'objet d'un premier d'un premier bilan d'application par deux de nos collègues députés, M. Jean-Louis Léonard et Mme Pascale Got. Ils s'y félicitaient que les principales dispositions nécessitant des mesures règlementaires soient entrées en vigueur dans les délais prévus. Mais ils observaient toutefois que des ajustements pourraient utilement être apportés à certains dispositifs.

Ce bilan, nous pourrions, à quelques évolutions marginales près, le reprendre à nouveau deux ans plus tard. D'un point de vue formel, le texte est applicable à 100 % : les 30 mesures règlementaires d'application prévues ont bien été prises, 8 mesures non attendues y ayant même été rajoutées. Notre rapport dresse la liste de l'ensemble de ces mesures et des articles du texte auxquels elles se rattachent.

Seuls quatre rapports prévus par la loi n'ont pas été remis par le Gouvernement, quatre ans après son adoption. Ils concernent respectivement les difficultés de mise aux normes des hôtels, la réforme du classement des hébergements touristiques, l'offre d'hébergement et le régime des chèques-vacances. Même s'ils ne sont pas comptabilisés dans les statistiques d'application du texte, il est regrettable que ces rapports, sur des sujets majeurs du texte, n'aient pas été établis par l'administration ; nous en faisons d'ailleurs clairement mention.

M. Daniel Raoul, président. - Cela illustre une fois de plus pourquoi nous sommes peu favorables à ce type de rapports.

M. Louis Nègre, rapporteur. - À cette exception près, le texte est donc entièrement mis en application. En pratique cependant, ses différentes dispositions sont d'une portée et d'une efficacité très variables.

La première partie concerne la règlementation des professions de tourisme. Elle porte sur quatre grands axes.

Le premier axe concerne la mise en place d'Atout France. Il s'agit d'un groupement d'intérêt économique qui associe État, collectivités et sociétés privées. Il remplace deux structures précédentes, la Maison de la France et ODIT France, et rassemble ainsi en une même entité les fonctions de promotion, d'information, d'édition et d'accueil.

Son action en tant qu'opérateur de l'État a été réalisée de façon satisfaisante, aussi bien pour le classement des hébergements touristiques, que pour l'immatriculation des opérateurs de voyage et de séjours ou celle des exploitants de voitures avec chauffeur.

Toutefois, son action en matière de promotion de la « destination France » est limitée par deux types d'obstacles :

- le budget de l'agence, de près de 74 millions, est très insuffisant, comme cela a été évoqué en introduction. Il est moins important que celui des deux entités qu'il remplace. Et il a reculé cette année, de 4,5 %, du fait d'une baisse de la dotation publique venant de l'Etat. Il ne lui permet pas de mener les actions nécessaires en matière de promotion de notre pays à l'étranger. Si l'activité réalisée à l'attention des professionnels est satisfaisante, celle en direction du grand public - c'est-à-dire des touristes potentiels - est notoirement insuffisante. Elle ne nous permettra pas « d'aller chercher » une nouvelle clientèle, plus jeune et d'origine plus diversifiée, qui risque alors de préférer des destinations concurrentes. Nous ne pouvons pas compter que sur la réputation de la « marque France » pour attirer le tourisme du XXIème siècle, il faut que nous lui expliquions pourquoi venir dans notre pays est -et restera- une expérience unique et irremplaçable ;

- par ailleurs, l'organigramme de l'agence illustre son côté très « institutionnalisé » : dominé par les grands acteurs privés du secteur et les pouvoirs publics, il ne rend pas compte de l'extrême diversité des formes de tourisme dans notre pays. Il faut donc davantage l'ouvrir à ces nouvelles pratiques, comme le tourisme durable ou le tourisme chez l'habitant, qui sont aussi les types de tourisme qui croissent le plus aujourd'hui alors que ses acteurs se sentent un peu laissés à eux-mêmes.

Le deuxième axe de cette première partie touche au régime des opérateurs de voyage et de séjours. Sous la pression communautaire, s'est substitué aux quatre régimes précédents un régime unique d'immatriculation de ces professions auprès de l'opérateur Atout France. Par ailleurs, les agents de voyage ont perdu l'exclusivité de leur activité, mais ont vu en compensation la gamme de leurs activités potentielles élargie.

Des difficultés opérationnelles sont apparues en 2012 pour le gestionnaire du registre, Atout France, du fait de la fin de la période transitoire entre anciens et nouveau régime. Toutefois, aux dires de l'opérateur lui-même, celles-ci paraissent à présent évacuées.

En l'état, le nouveau régime d'immatriculation semble avoir peu affecté ce marché, qui connaît aujourd'hui une légère contraction : les consommateurs font moins appel aux agences de voyage et organisent de plus en plus leurs séjours par eux-mêmes, en se servant notamment d'Internet. C'est là en réalité que réside le défi pour la profession : savoir s'adapter aux évolutions des pratiques, et communiquer sur les garanties que le recours à une agence offre aux consommateurs, garanties qui sont absentes lors de l'achat direct de prestations sur Internet.

Le troisième axe porte sur l'activité de voiture de tourisme avec chauffeur, dite autrefois « de grande remise ». Différente de celle de taxi, elle consiste à prendre des clients sur commande pour des tarifs forfaitaires préétablis. La loi a remplacé l'obligation de détenir une licence par celle d'être également immatriculé sur un registre national.

Or, ce nouveau régime aurait provoqué une confusion des rôles entre les préfectures, chargées de contrôler les véhicules, et Atout France, chargé de tenir le registre, les services préfectoraux se déchargeant de leur mission, en quelque sorte, sur l'opérateur d'État.

Excessivement souple, ce régime aurait également eu pour effet de déstructurer profondément le secteur : en baissant le seuil d'exigence de la part des professionnels, il augmenterait l'offre tout en réduisant sa qualité moyenne. C'est donc à un renforcement de la règlementation qu'appellent les professionnels du secteur, pour garantir les compétences techniques et l'honorabilité des opérateurs. Ils s'inquiètent par ailleurs, tout comme les taxis d'ailleurs, d'une recrudescence d'entrepreneurs clandestins qui « cassent le marché » en pratiquant des prix bas et font peser des risques sur la sécurité de leur clientèle.

Le quatrième et dernier axe traite de la réforme des offices de tourisme. Le réseau représente aujourd'hui 2 800 structures pour 12 000 salariés. À 80 % associatives, elles ont des tailles et des activités très différentes : de la simple information à la gestion d'équipements touristiques ou la réalisation de prestations commerciales.

La loi de 2009 a simplifié leur procédure de classement, autrefois présenté sous forme d'étoiles. Elle distingue désormais trois catégories : du III pour les plus importantes structures, au I pour les plus petites.

Cette réforme est bonne dans son principe, car elle incite à une montée en qualité globale des services rendus par les offices. Cependant, il faut aujourd'hui augmenter le rythme de classement : en effet, au 31 mars de cette année, 150 offices de tourisme seulement, sur les 2 800 existants, avaient été reclassés.

Par ailleurs, mais c'est un point plus technique, il faudrait assouplir le ratio « nombre d'habitants/capacités d'hébergement » dans les critères exigés pour être classé en catégorie II ou I. Ce ratio est en effet trop élevé actuellement, car calé sur les seules communes touristiques et stations classées ; il empêche donc de nombreux offices d'accéder à des classements auxquels ils peuvent pourtant légitimement prétendre.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - Je vais poursuivre la présentation des différentes dispositions de la loi de 2009, en commençant par celles consacrées à la modernisation et la rénovation de l'offre touristique, non sans avoir souligné auparavant tout le plaisir que nous avons eu à travailler ensemble.

Le premier point - et l'un des plus importants du texte - concerne la procédure de classement des hébergements touristiques. L'ancien système, remontant au milieu des années 80, était surtout d'ordre administratif. Il reposait sur un classement en étoiles - de 0 étoiles à 4 étoiles luxe - et sur des critères d'appréciation devenus archaïques et inadaptés aux standards de qualité internationaux. Il n'incitait plus les hôteliers à se moderniser et éloignait d'ailleurs les financeurs des projets de modernisation.

Le nouveau système a été conçu de manière à intégrer les standards internationaux les plus récents, et à inciter les professionnels à « monter en gamme ». Des organismes privés habilités par le COFRAC, le comité français d'accréditation, contrôlent désormais 246 critères aboutissant à un classement par l'autorité préfectorale de 1 à 5 « étoiles », voire en catégorie « palace ». L'ensemble des éléments concourant à la qualité de service est désormais pris en compte. Les nouvelles normes sont révisées tous les cinq ans ; les classements, qui étaient accordés à vie, font désormais l'objet de contrôles réguliers. Auparavant gratuite du fait de son caractère administratif, la procédure de classement est désormais payante, à la charge de l'hôtelier, qui est toutefois libre de ne pas y recourir.

Le bilan que l'on peut en faire, quatre ans après, reste en demi-teinte. D'un point de vue quantitatif, 70 % des hôtels et 85 % des chambres sont aujourd'hui reclassés. La situation est toutefois variable selon les types d'hébergement. Les grandes chaînes et l'hôtellerie de plein air ont aisément intégré la réforme, le taux de reclassement montant même jusqu'à 86 % pour cette dernière. Au contraire, la petite hôtellerie peine davantage. En cause, sa fragilité financière, mais aussi et surtout une règlementation de plus en plus pointilleuse, qui étrangle littéralement nos hôteliers.

Après la sécurité incendie, ce sont les mises aux normes demandées, notamment en matière d'accessibilité des handicapés, qui sont aujourd'hui en cause. Certes, il convient de tout faire pour permettre à ces personnes de profiter des mêmes services que les autres, mais jusqu'à quel point et jusqu'à quel prix ? Est-il raisonnable d'exiger que l'ensemble des chambres d'un hôtel soient accessibles aux handicapés, lorsque l'on connaît le taux d'utilisation de tels équipements et leur coût pour le professionnel ? Ne peut-on pas adapter ces obligations à la taille et à la configuration de l'hôtel, de sorte que le service puisse être rendu sans mettre en péril l'équilibre financier de l'établissement ? De l'absence de réponse à ces questions, il résulte une situation très difficile pour l'hôtellerie d'entrée de gamme, notre pays perdant ainsi pas moins d'un hôtel par jour en moyenne !

Autre catégorie d'hébergement, les meublés de tourisme relèvent d'une problématique spécifique. Ils sont d'abord marqués par la lenteur du processus de reclassement : là où 45 000 étaient classés avant la réforme, ils ne sont plus que 15 000 aujourd'hui. Le coût de la procédure en serait la principale explication.

Par ailleurs, les meublés de tourisme pâtissent de la coexistence de ce système public de classement avec des labels privés, qui introduisent de la confusion chez les consommateurs. Le nouveau classement en étoiles est ainsi peu utilisé, au contraire des classements privés en « clés » (pour Clévacances) ou en « épis » (pour Gîte de France), par exemple. Et les deux systèmes ne sont pas harmonisés, de sorte qu'un meublé « trois étoiles » n'est pas de même standing qu'un meublé « trois épis ». Pour couronner le tout, plusieurs organismes interviennent : ceux accrédités par le COFRAC dans le système public et une multitude de structures locales dans le système privé.

Je précise que je souhaite déposer à titre personnel, sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, deux amendements se rapportant à ces meublés de tourisme. Ils visent à faciliter la mise la location par des particuliers de leur « pied à terre » à des touristes de passage, ce qui permettrait de développer l'offre d'hébergements touristiques, tout en encadrant cette pratique afin d'éviter les abus potentiels.

J'en reviens à la suite de notre rapport, et plus particulièrement sur le nouveau classement. D'autres critiques, plus générales, ont été émises à cet égard. Outre son coût pour les finances publiques comme pour les professionnels, il engendre des montées en gamme artificielles, un « ancien 3 étoiles » n'étant pas forcément moins confortable qu'un « nouveau 4 étoiles ».

J'aborde maintenant un volet important du texte, les dispositions en faveur de la restauration, et plus particulièrement la baisse de TVA dans le secteur. Il s'agissait d'une revendication ancienne de la profession, qui a été accordée par le précédent gouvernement fin avril 2009, et aménagée par voie d'amendement au texte de 2009.

Cette baisse du taux normal de 19,6 % à un taux réduit de 5,5 % a été consentie en échange de divers engagements de la profession, formalisés au sein d'un contrat d'avenir pour la période 2009-2012 : baisser les prix d'au moins 11,8 %, créer 40 000 emplois dans les deux ans, améliorer la situation - salariale, notamment - des salariés et engager de nouveaux investissements.

La loi de 2009 renforce le dispositif, en prévoyant notamment son extension aux ventes à consommer sur place et la création d'un fonds de modernisation de la restauration, qui a cessé d'exister au 30 juin de l'année passée.

Après de nombreux aménagements, et alors que le taux réduit sera relevé au 1er janvier prochain à 10 %, cette mesure fait aujourd'hui l'objet d'un bilan nuancé. Les avis sur la réforme sont très variables. Pour ne parler que des travaux parlementaires, notre collègue Michel Houel concluait en octobre 2010 qu'elle « avait fait ses preuves », quand le député Thomas Thévenoud jugeait au contraire qu'elle n'avait pas eu les effets escomptés.

Pour ma part, j'estime que cette mesure a eu des effets positifs, dans une échelle variable, sur la création d'emplois et la situation des salariés du secteur, et des conséquences plus incertaines, vu les difficultés de mesure du phénomène, en matière de prix.

J'en viens à présent à une dernière série de dispositions, concernant la facilitation de l'accès aux séjours touristiques.

La diffusion des chèques-vacances dans les PME constitue à cet égard la principale mesure. Instauré en 1982, ce dispositif, fondé sur une épargne des salariés abondée par une participation de l'Etat et géré par l'Agence nationale pour les chèques-vacances, a connu un vif succès. Afin d'éviter que ceux des grandes entreprises en profitent majoritairement, la loi de 2009 l'a plus largement ouvert aux entreprises de moins de 50 salariés, ainsi qu'à leurs dirigeants salariés.

D'un point de vue quantitatif, les objectifs n'ont pas été tenus, loin de là : seulement 127 000 bénéficiaires supplémentaires sur les 500 000 attendus étaient comptabilisés en 2012 ! Cela du fait de contraintes règlementaires continuant de limiter leur diffusion dans les PME. Il faut bien avoir en tête que le dispositif des chèques-restaurant a mis 40 ans avant d'atteindre ce chiffre de 500 000 bénéficiaires.

Outre un assouplissement accru de son régime, l'opportunité d'une ouverture du dispositif aux dirigeants de PME non-salariés, qui n'y ont toujours pas le droit, mériterait par ailleurs d'être étudiée.

Dernier point abordé dans notre rapport : les contrats de jouissance d'immeuble à temps partagé, dits aussi en « timeshare ».

Cette pratique consiste à acheter un droit de séjour dans une résidence de vacances, pour quelques jours ou semaines par an, auprès d'une société qui en assure la gestion et l'entretien. Très en vogue dans les années 70, ce système est ensuite tombé en désuétude, les conditions restrictives à la sortie des associés dissuadant l'arrivée de nouveaux entrants. Ces associés se retrouvent aujourd'hui avec des droits qu'ils ne souhaitent souvent plus utiliser - car les infrastructures n'ont pas été rénovées et ne correspondent plus à leurs attentes - mais qu'ils ne peuvent plus revendre non plus.

Bien que la loi de 2009 ait tenté de renforcer leurs droits, le système reste aujourd'hui bloqué, opposant les associés entre eux, mais aussi aux sociétés gérant les résidences, sociétés dont la situation est elle-même très variable. La meilleure solution serait un accord amiable entre ces acteurs. À défaut, nous proposons de revenir sur les cas légaux de sortie du dispositif, en les assouplissant, pour faciliter la revente des droits par leurs propriétaires.

Je conclurai en insistant sur la nécessité impérative pour notre pays de s'ouvrir aux touristes de provenances nouvelles, notamment des pays émergents, et de cultiver les nombreux avantages concurrentiels qu'il possède dans ce secteur.

M. Michel Bécot. - J'ai été le rapporteur au Sénat de la loi du 22 juillet 2009. Selon moi, le tourisme, premier secteur économique en France, avec 11,7 milliards d'euros de chiffre d'affaires annuel, justifierait qu'y soit dédié un ministre à part entière, avec cependant un pilotage interministériel du fait des nombreuses activités couvertes. Le tourisme est un secteur stratégique pour l'économie française et a d'importantes retombées locales. Il peut aussi dégager de réelles économies d'échelle, en rationnalisant l'actuelle multiplication des intervenants et la dispersion des moyens que cela implique.

Le tourisme souffre d'un véritable déficit d'investissement : depuis une quinzaine d'années, les infrastructures touristiques, en particulier immobilières, ne sont plus adaptées aux évolutions sociologiques qui se sont produites, par exemple la multiplication des familles recomposées qui rend nécessaire de disposer de bâtiments plus grands.

Avec s'il y a lieu l'aide de l'État, le tourisme doit également investir dans l'économie numérique et je me réjouis qu'Atout France conduise un projet pour se doter d'une plate-forme numérique. Il convient de l'aider dans cette voie.

Pour mieux mailler le territoire, il conviendrait d'entreprendre des campagnes de communication à l'échelle nationale sur de grands sites touristiques tels que Paris, la Côte d'Azur ou les châteaux de la Loire. À cet égard, ces derniers sont devenus une destination touristique globale grâce à la réalisation d'infrastructures complémentaires, par exemple des circuits de vélo.

M. Joël Labbé. - Je voudrais insister sur la restauration qui fait aussi partie du patrimoine français. Je vous rappelle à cet égard les débats sur le « fait maison ». Il y a beaucoup de restaurants qui inscrivent à leur carte des plats « faits maison » et qui contribuent ainsi à l'attractivité du territoire. Or, ils souffrent de la concurrence très forte des restaurants de chaîne situés à la périphérie des villes. Ce même phénomène est observable dans l'hôtellerie, les hôtels de centre-ville rencontrant des difficultés pour satisfaire les mises aux normes nombreuses auxquelles ils sont astreints. Il me paraît donc nécessaire de soutenir les restaurants et les hôtels de centre-ville.

Je me félicite du projet d'Atout France de développer une plateforme numérique pour lutter contre le « racket » des sites de réservation en ligne.

M. Gérard Bailly. - Le département du Jura connaît une diminution du nombre d'hébergements proposés aux touristes en raison des obligations de mise aux normes, alors même que la dernière saison estivale a été globalement bonne. Les normes d'accessibilité en faveur des personnes handicapées contribuent à ce phénomène. Sans remettre en cause la nécessité de faciliter l'accès des personnes handicapées, ne serait-il pas envisageable de limiter l'obligation non pas à tous les bâtiments, mais simplement à certaines de ses parties, comme c'est le cas dans les résidences universitaires ?

Les professionnels ont beaucoup de motifs d'inquiétude : les coûts d'organisation des grandes manifestations, telles que la Transjurassienne, explosent également.

En outre, le tourisme souffre de défauts de gouvernance. Pour le tourisme rural, le rôle de chef de file des structures intercommunales devrait être affirmé dans les prochaines lois de décentralisation.

Les équipements touristiques risquent de pâtir de la diminution des crédits, non seulement nationaux mais aussi européens. Enfin, j'insiste sur la gastronomie comme facteur important d'attractivité de la France.

M. Yannick Vaugrenard. - On dit, à juste titre, que la France est la première destination touristique du monde, mais on ignore généralement qu'il s'agit trop souvent d'un tourisme de passage.

Je voudrais insister sur l'importance de développer un tourisme industriel. Notre pays dispose d'un riche patrimoine, par exemple en matière de constructions navales et aéronautiques, auquel le public s'intéresse de plus en plus et qui permet aussi de sensibiliser les jeunes aux métiers de l'industrie. De même le tourisme culturel est-il essentiel dans notre pays qui, en période estivale en particulier, se transforme en une sorte de festival permanent. Je regrette toutefois que les touristes étrangers ne soient pas suffisamment informés de l'existence de ces multiples festivals. Notre pays dispose de nombreux offices de tourisme qui, néanmoins, manquent parfois d'efficacité et qui ne travaillent pas suffisamment en réseau.

Mme Renée Nicoux. - Je voudrais moi aussi faire observer que la mise aux normes imposée à l'hôtellerie, en particulier pour la sécurité incendie et pour l'accessibilité des personnes handicapées, se traduit par la disparition de nombreux petits hôtels qui préfèrent fermer leurs portes plutôt que d'engager d'importants investissements sans rentabilité immédiate. Ces normes sont tout à fait légitimes dans les constructions neuves, mais, dans l'ancien, il conviendrait de répondre à la demande touristique par une mise en réseau des infrastructures, plutôt que de chercher à mettre aux normes chaque établissement, de telle sorte qu'un touriste handicapé puisse éventuellement être orienté vers un établissement accessible par un établissement qui ne l'est pas.

Les professionnels du tourisme manquent parfois d'informations de la part des offices de tourisme, qui devraient davantage travailler ensemble. Néanmoins, il convient de conserver les offices de proximité pouvant renseigner un maximum de touristes. Beaucoup de gens restent attachés aux dépliants papier. Le contact humain doit compléter Internet, d'autant plus que les personnes âgées, qui ne maîtrisent pas toujours les nouvelles technologies, constituent une part importante des touristes.

Enfin, j'insiste sur le lien entre tourisme et agriculture, le tourisme agricole pouvant promouvoir l'image des cultures biologiques, par exemple, et constituer une source de revenus complémentaires pour les agriculteurs.

M. Daniel Raoul, président. - Je résumerai en disant que le niveau local assure le contact avec les touristes, le niveau intermédiaire remplit un rôle de coordination et le niveau supérieur assure la promotion des sites touristiques.

M. Alain Chatillon. - L'activité touristique souffre de trop nombreuses contraintes administratives pour l'obtention des fonds européens qui sont souvent difficiles à débloquer. J'ai le sentiment que sur ce point, les administrations de certains de nos partenaires européens sont plus à l'aise avec ces procédures. Le maillage territorial est essentiel pour séduire les touristes. Ainsi, dans la région Midi-Pyrénées, la vingtaine de sites touristiques majeurs ont entrepris des campagnes de publicité qui se révèlent très efficaces. Je considère que les offices de tourisme devraient relever de la compétence des conseils régionaux et ne plus se trouver en compétition avec les comités départementaux du tourisme (CDT).

M. Jean-Jacques Mirassou. - L'obligation de mise aux normes s'impose également aux transports en commun, non seulement les bus, mais aussi les arrêts, les cheminements piétons, etc... et tout cela se traduit par une augmentation du prix du billet. Nous devrions nous interroger sur l'étalement dans le temps de cette mise aux normes et sur la mise en place de réseaux de transports dédiés.

M. David Assouline, président. - Je rappelle que la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a évalué la loi de 2005 relative au handicap. Je conviens qu'il y a un problème de mise aux normes mais cette loi avait été conçue de manière globale et a posé un principe général d'accessibilité. Il convient donc d'en respecter l'esprit, au risque de voir se multiplier des dérogations ponctuelles qui, bout à bout, finiraient par remettre en cause ce principe général.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. - Notre rapport, d'une façon plus générale, avait vocation à ouvrir la réflexion sur certains thèmes d'importance - la mise aux normes certes, mais aussi la classification de l'hébergement touristique, la promotion, la restauration, avec notamment le label de « maître-restaurateur », dont nous n'avons pas eu le temps de discuter aujourd'hui - auxquels nous ne prétendons pas apporter de solutions toutes faites.

M. Daniel Raoul, président. - Cher collègue, ce thème du label de « maitre-restaurateur » viendra en discussion au mois d'avril ...

M. Louis Nègre, rapporteur. - Il m'apparaît, en voyageant, que notre pays ne se rend pas compte de sa richesse et ne donne pas au tourisme la visibilité qu'il devrait avoir au niveau national. Notre parc hôtelier risque d'apparaître obsolète comparé à celui d'autres pays. La création d'un label de « maître-restaurateur » est une bonne chose en soi, mais les professionnels ne sont pas tous en phase sur son contenu et son usage ...

Attention, il ne faut pas que nous perdions la bataille du tourisme ! Nous avons aujourd'hui besoin de mettre en place une meilleure gouvernance du secteur, de façon plus directive si besoin est.

M. Luc Carvounas, rapporteur. - Je tenais pour conclure à remercier à nouveau les présidents Assouline et Raoul, et à rappeler que l'actuel gouvernement est le premier à disposer d'une ministre de plein exercice en charge du tourisme, en la personne de Mme Sylvia Pinel, même s'il est vrai qu'elle a d'autres secteurs dans son portefeuille. Il nous faut en effet une meilleure gouvernance, structurée autour d'Atout France pour ce qui est de sa dimension nationale, ainsi qu'une consolidation du budget consacré au tourisme, dont il n'est pas acceptable qu'il soit orienté à la baisse.

À l'issue de ce débat, la publication du rapport est autorisée à l'unanimité.