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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX COLLECTIVITES TERRITORIALES


Mardi 8 octobre 2013

- Présidence de Mme Jacqueline Gourault, présidente -

Audition de M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France, sur le financement pérenne des allocations individuelles de solidarité par les départements

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Mes chers collègues de la délégation, je suis ravie d'accueillir aujourd'hui nos collègues de la commission des Finances et de la commission des Affaires sociales. Nous auditionnons M. Claudy Lebreton, président de l'Assemblée des départements de France (ADF). M. Lebreton nous parlera de la situation financière des départements, et particulièrement du financement pérenne des allocations individuelles de solidarité. Je voudrais accueillir aussi M. Yves Ackermann, président du conseil général du Territoire de Belfort, qui accompagne le président de l'ADF. Nous sommes très heureux de leur présence, d'autant que nous sommes à la veille du congrès de l'ADF, qui a lieu cette année à Lille. Je salue Mme Annie David, présidente de la commission des Affaires sociales, qui nous a rejoints. On voit que le financement des départements est un sujet très important et d'actualité pour l'ensemble de nos collectivités territoriales. Je passe la parole à M. Lebreton.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Madame la présidente de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Madame la présidente de la commission des Affaires sociales, à vous, à mes collègues des départements qui sont présents et aux membres de la délégation, je voudrais, dans mon propos liminaire, parler de la situation financière des départements. J'aborderai ensuite la question des solutions qui seront mises en oeuvre dans le cadre de la loi de finances 2014 pour financer les trois allocations individuelles de solidarité.

Les présidents de conseils généraux ici présents connaissent bien la situation budgétaire des départements de France. Mais je voudrais la rappeler aux membres de la délégation qui n'ont pas de responsabilités au sein des assemblées départementales.

En 2012, selon le compte administratif, les dépenses de fonctionnement des départements ont crû de 3,1%. Les dépenses d'investissement ont reculé de 1,1% pour la troisième année consécutive, et l'épargne brute a baissé de 1,2 milliard d'euros. En 2013, selon le compte administratif anticipé, les dépenses de fonctionnement devraient croître de 2,8%.

Nous sommes devant un effet ciseau : des dépenses sociales qui s'accroissent très fortement, en lien avec la situation économique et sociale, et des recettes qui diminuent. Sur les 71 milliards d'euros du budget des départements, 34,5 milliards d'euros de dépenses sont consacrées à l'action sociale, dont les 14 milliards d'euros de financement des trois allocations individuelles de solidarité.

La situation département par département est assez hétérogène, mais l'effet ciseau se traduit globalement par une diminution de l'épargne brute, donc de la capacité d'autofinancement nette et de l'investissement. Ceci a des conséquences pour l'économie de nos territoires, en particulier dans deux secteurs-clefs : les travaux publics et le bâtiment. Nous avons rencontré à plusieurs reprises M. Patrick Bernasconi, président de la Fédération nationale des travaux publics, et M. Didier Ridoré, président de la Fédération française du bâtiment : ils sont extrêmement attentifs au budget de nos départements.

En ce qui concerne le financement des allocations individuelles de solidarité, les 102 départements français - les 96 départements métropolitains et les 6 départements d'outremer - ont mobilisé 112 milliards d'euros de dépenses cumulées sur la période 2002-2012, pour une compensation de 40,5 milliards d'euros. Sur l'année 2012, la dépense est de 15,6 milliards d'euros, avec un reste à charge de 6,3 milliards d'euros. En 2016, selon les projections, les allocations s'élèveraient à 18,7 milliards d'euros, pour un reste à charge de 8,6 milliards d'euros. Cette forte croissance serait d'abord celle du revenu de solidarité active (RSA), avec des dépenses qui passeraient en cinq années de 8,2 à 10,4 milliards d'euros, avec un reste à charge qui augmenterait de 1,9 à 3,2 milliards d'euros. Dans ces 3,2 milliards d'euros, 1 milliard est lié à la décision du Premier ministre d'augmenter le RSA de 2% par an pendant cinq ans - malgré son engagement, fin 2012, de financer à 100% cette augmentation. L'allocation personnalisé d'autonomie (APA), en établissement comme à domicile, semble avoir atteint un plafond. Elle passerait de 5,5 à 6,2 milliards d'euros, mais pour un reste à charge de 4,5 milliards d'euros, un peu supérieur à celui du RSA. Enfin, la prestation de compensation du handicap (PCH) est en croissance mais part de beaucoup plus bas. Elle passerait, en l'espace de cinq années, de 1,9 à 2,3 milliards d'euros, avec un reste à charge de près de 1 milliard d'euros.

Ainsi, en l'espace de cinq années, du compte administratif 2012 aux prévisions pour 2016, le reste à charge augmenterait de 2,3 milliards d'euros - à ramener aux 71 milliards d'euros du budget des départements. Ces chiffres sont validés par tous : la direction générale des collectivités locales, les ministères, Bercy, l'ADF. On a pu constater avec le temps une diminution du taux de couverture des dépenses de l'APA : ce taux est passé de 47% en 2002, lors de la première année d'application de la mesure, à environ 20% aujourd'hui par endroit - avec certes des différences d'un département à l'autre.

Le pacte de confiance et de responsabilité entre l'État et les collectivités locales associe les départements à l'effort de redressement des comptes publics de la nation. Le Gouvernement a retenu dans la loi de finances pour 2014 la proposition du Comité des finances locales. Cela correspond pour les départements à un effort de 476 millions d'euros, de recettes en moins ou de dépenses en plus. Le tableau de répartition sera dans le projet de loi de finances pour 2014.

La répartition se ferait en fonction du revenu moyen par habitant, de l'effort fiscal, de la part que représente le foncier bâti, seul impôt direct des départements, par rapport à la masse des recettes. Je ne vais pas m'étendre sur la position de l'ADF sur cette mesure : nous étions extrêmement critiques à l'égard du Gouvernement, je n'ai pas besoin d'y revenir. Je rappellerai juste le rôle que jouent les départements dans la relance de la croissance économique de notre pays. On connaît les leviers que sont l'investissement industriel des entreprises, l'investissement des ménages et la consommation. Il ne faut pas oublier l'investissement public porté par l'Etat et les collectivités. Aujourd'hui, l'investissement des collectivités représente plus de 45 milliards d'euros, avoisinant presque les 50 milliards. Comment oublier l'impact économique de cet outil, dans une conjoncture extrêmement difficile, pour ne pas dire plus ? Certes, on peut demander un effort aux collectivités - et il le fallait - mais une autre approche aurait pu être cherchée. L'une des idées aurait pu être la mise en place de contreparties pour dégager des moyens financiers qui seraient alors réinjectés dans l'investissement public. Le département est aujourd'hui la seule collectivité qui a enregistré une diminution globale de l'investissement. Je reconnais que quelques départements continuent à connaître une croissance de l'investissement, mais l'immense majorité d'entre eux font face à une diminution. C'est notamment le cas des grands départements, des départements très urbains avec une forte démographie, ce n'est plus celui des plus petits départements. La situation n'est pas homogène : grands départements d'un côté et départements ruraux de l'autre. Il existe dans ces catégories des différences en fonction de la gestion du budget - et des choix politiques, il faut le dire, des uns et des autres.

Je pense que l'intérêt de cette audition est lié à la question du financement pérenne des allocations de solidarité. Quelles sont les propositions du Gouvernement sur ce sujet ? Il faut rappeler que l'annonce qui a été faite est le résultat d'une négociation de neuf mois. Celle-ci a débuté après la réunion tenue à l'Élysée le 22 octobre 2012. Dix points ont été évoqués. Le premier est le suivant : le Gouvernement s'engage en faveur d'un financement pérenne et durable des trois allocations individuelles de solidarité dès la loi de finances 2014. Un groupe de travail, dit groupe de travail Matignon, animé par M. Vincent Léna, conseiller-maître à la Cour des comptes, a été mis en place : d'un côté le Premier ministre et l'ensemble des ministres concernés, de l'autre côté l'ADF avec neuf présidents de toutes sensibilités, et celui qui représente l'ADF au sein du Haut conseil du financement de la protection sociale. Et nous avons travaillé avec le groupe technique animé par Vincent Léna. Nous avons ainsi pu arriver au compromis proposé par le Premier ministre lors de la réunion du 16 juillet 2013. Au sein du groupe, il y a eu unanimité concernant le diagnostic, unanimité sur les tendances d'évolution des allocations et, en revanche, discussion sur les solutions possibles. Aujourd'hui l'accord porte sur trois points : le premier concerne une recette supplémentaire pour les départements de 827 millions d'euros, résultant d'une réduction des frais d'assiette et de gestion de recouvrement du foncier bâti prélevés par l'Etat. J'ouvre une parenthèse sur ces 827 millions d'euros, car il s'agit d'une proposition intéressante : compte-tenu du contexte économique et financier et de la baisse de 476 millions d'euros des recettes des départements au titre du pacte de confiance et de solidarité, nous n'allons pas rejeter cette proposition d'un revers de main. Chacun peut porter l'appréciation qu'il veut, mais il s'agit toujours d'un gain. En outre, en ce qui concerne les fameux frais d'assiette et de gestion afférents aux impôts locaux, nous sommes plusieurs, moi et d'autres, à dire des choses depuis des années. Quelles que soient les alternances, Bercy retient 4% des recettes en compensation de ses services. Il s'agit de montants importants, et nous serions bien inspirés, au sein des collectivités, de nous en préoccuper.

Je reviens aux trois points de l'accord. Premièrement, donc, un retour de 827 millions d'euros. Il s'agit d'une somme pérenne, durable, actée pour toutes les années qui viennent. Deuxièmement, pour les années 2014 et 2015, la possibilité donnée à chaque département d'augmenter le plafond des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) à hauteur de 4,5%. Aujourd'hui le plancher est à 1,2% et le plafond à 3,8%. La proposition est de garder le plancher mais d'augmenter le plafond. J'y reviendrai tout à l'heure, car il y a des aspects qui ne sont pas que d'ordre financier mais qui sont aussi techniques et que l'on retrouve dans la loi de finances. C'est extrêmement important. Nous faisons le calcul, compte-tenu de l'état d'encaissement des DMTO aujourd'hui, qui sont en diminution, d'un supplément possible de 1,3 milliard d'euros. Voilà ce qui est proposé.

Troisièmement, et c'est qui explique la présence de Yves Ackermann à mes côtés, l'ADF a proposé la mise en place d'un fonds de péréquation de 400 millions d'euros, alimenté par l'excédent des DMTO quand ceux-ci sont dynamiques et par la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). L'idée est celle d'un potentiel fiscal corrigé, n'ayant rien à voir avec le potentiel fiscal et financier qui est appliqué aujourd'hui et qui avait été mis en oeuvre en 2010. Le Gouvernement a accepté d'expertiser notre proposition. Les encaissements de ce fonds devraient croître pour atteindre, dans les années 2020, 200 millions d'euros de plus et arriver à une somme de plus d'un milliard d'euros. Toutefois, il ne faut pas oublier qu'il s'agit d'un fonds basé sur les ressources et non sur les charges. Notre dispositif est en cours d'expertise dans les ministères, à la direction générale des collectivités locales. Le Gouvernement a également demandé un rapport à l'Inspection générale de l'administration (IGA). L'IGA vient de produire son rapport, qui n'est pas encore public, et va plus dans le sens des propositions de l'ADF que dans celui de la DGCL sur le sujet. Je le rappelle, pour nous ce fonds est un élément fondamental de l'avenir du financement des fonds péréqués. Tout cela est en discussion au sein de l'ADF, tout n'est pas acté, nous en sommes aux principes. La commission des Finances de l'Assemblée nationale se réunira le 16 octobre prochain, elle attend que nous lui fournissions une proposition. Nous faisons aujourd'hui des simulations pour voir comment nous pouvons avancer sur le sujet.

Cela signifie qu'il faut replacer tout cela dans un contexte global. Il est important de rappeler que ces fonds sont alimentés par des ressources. Or, plus que le montant de ces fonds, c'est le reste à charge qu'il est important de regarder. Plusieurs idées ont été émises, notamment la mise en place d'un seuil plancher et d'un seuil maximal de reste à charge pour les départements, avec une possibilité d'écrêtement. Concrètement, voici les différents éléments entrant en ligne de compte : 476 millions d'euros nous sont retirés dans le cadre du pacte de confiance et de responsabilité. Nous bénéficions toutefois de 500 millions d'euros dans le cadre du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion (FMDI) qui, au départ, était un fonds ponctuel reconduit d'année en année puis pour une période triennale, et est désormais pérennisé. D'un autre côté, un supplément de 1,3 milliard d'euros est attendu avec l'augmentation potentielle du taux de DMTO à 4,5%. À cela, il faut ajouter 400 millions d'euros de péréquation, 827 millions d'euros au titre de la réduction des frais d'assiette et de gestion, 2,3 milliards d'euros pour la contribution spéciale à l'apprentissage qui est un fonds péréqué, 1,5 milliard d'euros pour l'APA, environ 600 millions d'euros pour la PCH et, enfin, 200 millions d'euros pour les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH). Au total, nous avons un ensemble qui représente pour les départements 4 milliards d'euros de recette pour les allocations sociales.

La mise en place d'une péréquation répond à l'idée de faire en sorte que les départements riches soient un peu moins riches, et les départements pauvres un peu moins pauvres. Le rapprochement peut être assez rapide avec un fonds de péréquation. Ce qui est d'ores et déjà acquis c'est, d'un côté, les 827 millions d'euros de réduction de frais de gestion et, d'un autre côté, la liberté d'augmenter le taux des DMTO à 4,5%. La négociation sur les 400 millions de fonds de péréquation est en cours. Même lorsque les recettes des DMTO sont au plus bas, elles produisent encore quelques centaines de millions d'euros pour alimenter un fonds de péréquation. À titre d'exemple, pour l'année 2013, plus de 20 millions d'euros viendront des écrêtements des DMTO. Pour la loi de finances 2014, il y aura un fonds qui sera alimenté à 460 millions d'euros par les DMTO et la CVAE. Si cela remonte, des moyens financiers plus importants seront disponibles.

Aujourd'hui, tous les taux de DMTO sont au plafond. Selon le Code des impôts, ce taux plafond est un taux par défaut : les départements ont la possibilité de le diminuer. Pour procéder à cette modification, il est nécessaire de délibérer avant le 30 juin, la mesure est alors applicable au 1er janvier de l'année suivante. Si rien ne change, ce qui est prévu n'entrera en vigueur qu'en 2015, ce n'est pas acceptable. C'est pourquoi nous demandons que la délibération soit possible au 1er janvier pour une entrée en vigueur en mars. Une négociation est actuellement en cours avec le Gouvernement pour que s'applique dès le 1er janvier la possibilité d'augmenter les taux à 4,5%. Le Gouvernement est favorable à ce que chacun ait la liberté d'augmenter les taux, il l'indique dans le projet de loi de finances pour 2014.

En outre, nous partons du principe que puisqu'un effort nous est demandé pendant deux ans, il est alors possible d'imaginer qu'avec des taux à 4,5%, 0,7% soit consacré à alimenter un fonds de péréquation. Il y a une discussion politique sur ce sujet, elle va traverser toutes les sensibilités. En effet, si un accord a été trouvé sur le principe, les modalités d'application sont difficiles à fixer. Il n'existe pas de solution parfaite, dans la mesure où des inégalités existent au départ. Tout le travail de M. Ackermann a été de proposer un système où l'on part d'un instant « t » pour redéfinir les indices de richesses et de ressources afin de répartir le fonds de péréquation.

M. Bruno Retailleau. - Je souhaite faire deux remarques. Tout d'abord le compte n'y est pas. En effet, si l'annonce porte sur deux milliards d'euros, elle doit être comparée aux 6 milliards d'euros du coût des allocations sociales. Le reste à charge est de 4 milliards d'euros. En outre, les départements perdent 476 millions d'euros de recettes en dépit de l'engagement présidentiel n°54, lequel assurait la garantie du niveau de dotations au niveau actuel. Or, les collectivités toucheront 1,5 milliard d'euros de moins cette année et, en 2015, ce seront 3 milliards d'euros en moins par rapport à 2013. Dans mon département, entre la réforme des rythmes scolaires, le transport scolaire, l'affiliation obligatoire des élus, les mineurs isolés, j'en ai déjà pour 4 points supplémentaires de fiscalité pour tout financer. Ainsi, alors que l'on baisse les dotations, l'Etat continue au même moment à mener des politiques qui sont mises en place et financées par les collectivités. En outre, je trouve « fort de café », si vous me permettez l'expression, que l'Etat rachète en quelque sorte sa dette auprès des départements en matière de dépenses sociales en leur permettant d'augmenter la fiscalité locale. Par ailleurs, nous avons eu récemment l'exemple de la double peine que peut représenter un fonds de péréquation pour des départements. En effet, ceux qui choisiront d'augmenter le taux des DMTO à 4,5% - et ainsi prendre un risque politique - verront la portée de l'effort fiscal de leurs habitants diminuée du fait de la péréquation. Enfin, pour moi il ne peut y avoir de fonds de péréquation pour payer des restes à charge. En effet, la péréquation répond à une autre logique.

M. Albéric de Montgolfier. - J'abonde dans le sens de mon collègue, et je trouve cette audition intéressante. Mais il aurait également fallu souligner que les charges afférentes ont été évaluées de manière très précise lors du comité des charges locales (CCL), tant par le ministre du Budget, que par le président de la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN). Celui-ci, selon le rapport d'Alain Lambert, estime le montant des charges nouvelles pour cette année à 3 milliards d'euros, 650 millions d'euros pour les rythmes scolaires, 350 millions d'euros pour les catégories C de la fonction publique. Toutes ces charges sont chiffrées et ont été entérinées par le ministre du Budget lors de la réunion du CCL. Il faut donc également mettre en relief les charges nouvelles liées à ces contraintes.

Sur la question des DMTO, avoir la possibilité d'augmenter cet impôt est un peu surprenant. Tous les départements sont déjà au taux maximum. En pratique, il y a presque déjà un taux unique. Il faudrait que cette possibilité d'augmentation soit traduite en loi de finances et que cela puisse prendre effet en 2015. Au moins, la loi de finances a un effet immédiat.

Sur la péréquation, il s'agit d'un bon instrument, mais il n'y a jamais de simulation. Nous ne disposons pas de visibilité. Ni le ministère des Finances ni celui de l'Intérieur ne sont capables de produire des chiffres. Donc, lors de l'examen de la loi de finances, nous ne pouvons pas obtenir de chiffres. Nous devons voter des dispositifs dont on ne sait pas évaluer les conséquences. Il faudrait trouver un système plus efficace.

M. Éric Doligé. - Lors de la réunion du Bureau de l'ADF, il nous a été indiqué que, dans le projet de loi de finances pour 2014, il devrait y avoir la possibilité d'augmenter les droits de mutation de 3,8 % à 4,5 %. La question est donc de savoir s'ils seront fixés à 4,5 % et si la péréquation sera mise en oeuvre. Lorsque j'ai interrogé M. Cazeneuve, celui-ci m'a dit que la péréquation n'était pas prévue. Le dispositif pour les 827 millions d'euros était en place, mais la question de l'augmentation des droits de mutation de 3,8 % à 4,5 % n'était pas encore tranchée. Si ces droits ne montent pas à 4,5 %, il est prévu 1,130 milliard d'euros dans le projet de loi de finances. Ce chiffre doit être vérifié. Si l'on passait à 4,5 %, l'ADF annonçait que la péréquation porterait sur la recette théorique correspondante. C'est une réflexion qui existe actuellement, mais le ministre des Finances n'est pas dans cette ligne de conduite. Est-ce qu'il faudra déposer des amendements sur le sujet ?

La question est alors de savoir quelle est la position à défendre, puisque la position de l'ADF est différente de celle du ministère des Finances. Est-ce l'ADF qui décide pour les choix budgétaires des collectivités ? Est-il possible de raisonner sur des sommes pour lesquelles il n'existe aujourd'hui aucune assurance de perception future ?

M. Yves Ackermann, président du conseil général du Territoire de Belfort. J'apporterai à M. Retailleau une réponse en deux temps ; tout d'abord, une réflexion personnelle sur l'évolution des charges, ensuite le compte rendu des travaux de la commission de l'ADF, que je présidais, sur les moyens d'y faire face.

Je partage l'analyse de M. Retailleau : il y a bien deux modalités de remboursement aux départements des aides individuelles de solidarité. Ces charges, évaluées par l'État à 4,8 milliards d'euros, et par l'ADF à 6,2 milliards d'euros, doivent impérativement être compensées par l'État. Cette compensation doit être calculée en fonction du reste à charge pour les départements, pour coller au plus près de la réalité financière.

Vous savez comme moi que certaines péréquations ne sont pas fondées sur la réalité. C'est par exemple le cas de l'APA dont les remboursements par l'État sont calculés sur le nombre de personnes âgées résidant dans le département. Or, certains départements du sud de la France sont peuplés de beaucoup de personnes âgées, mais peu d'entre elles relèvent de l'APA, alors que d'autres départements, peuplés en majorité d'actifs, sont très sollicités dans ce domaine.

Le deuxième pilier est composé des ressources fiscales des départements. La commission compétente de l'ADF a mené une réflexion d'ordre général visant à créer un système de ressources cohérent. Il ressort de ces travaux que deux départements, Paris et les Hauts-de-Seine, disposent de recettes fiscales en croissance continue ; seize autres sont dans la même situation, mais pour des montants moindres. Cet état de fait a été accentué par la réforme de la taxe professionnelle. Au total, l'écart entre les départements les plus riches et ceux les plus pauvres est de 1 à 7, et notre objectif est de réduire cet écart, par la péréquation, de 1 à 5.

Les simulations faites montrent que les dix-huit départements les plus riches n'enregistreront pas de baisse de recettes, sauf Paris, qui se trouve dans une situation exceptionnelle. En effet, la plus grande part de l'impôt sur le foncier bâti y est acquittée par les entreprises, ce qui permet de pratiquer une faible imposition des particuliers.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Les représentants des régions et des communes ont exprimé le souhait d'obtenir des compensations du même ordre que celles que l'ADF a pu négocier. L'AMF a ainsi réclamé un déplafonnement des DMTO au profit des communes, alors que le bloc communal est relativement préservé dans sa capacité à prélever l'impôt, qui représente 42 % du total de ses recettes, à la différence des départements, dont le potentiel fiscal a chuté à 12 % des recettes totales.

Pour faire des comparaisons cohérentes entre les situations réelles dans les départements, il faudrait mettre en place un observatoire des finances publiques départementales. Je prendrai l'exemple de la protection de l'enfance, pour laquelle mon département, en 2011, a dépensé 13 millions d'euros de plus qu'en 2010, pour 1200 enfants placés. En Isère, le nombre des enfants placés est le même, alors que la population départementale est très supérieure. Ce différentiel s'explique par une conception du risque plus étendue dans les Côtes-d'Armor qu'en Isère. Nous avons donc adopté des critères plus stricts, ce qui nous a permis d'économiser 6 millions d'euros.

J'estime que certains départements qui disposent d'une grande métropole pourraient utilement se dispenser de faire du développement économique.

Je rappelle que le département de l'Indre, présidé par le sénateur Louis Pinton, a été désigné par l'Express premier département le mieux géré de France, suivi des Landes, et, en troisième position, de la Haute-Marne.

À l'évidence, le RSA devrait relever de la solidarité nationale ; le prochain projet de loi sur l'autonomie des personnes âgées posera, dès 2014, la question des charges relevant de ce secteur. Pour l'heure, la question la plus pressante touche à la nature du potentiel fiscal qu'il convient de donner aux départements

Un deuxième élément concerne le relèvement des DMTO. Il s'agit d'augmenter une taxation à un moment où un citoyen acquiert un bien immobilier. Le citoyen paie une fois, au moment de son achat : ce n'est donc pas une fiscalité pérenne. Nous avons calculé l'impact de l'augmentation du droit de mutation à titre onéreux à 4,5 % sur des biens achetés jusqu'à 250 000 euros. L'ADF a aussi établi des projections au regard de la situation de certains départements. Par exemple, pour un département de plus de 500 000 habitants, le passage à 4,5 % représenterait pour 2014 un gain de 21,2 millions d'euros. Ce chiffre descend à 19,7 millions si l'on met en oeuvre le taux de solidarité de 0,7 %. À partir de ces ordres de grandeur, il appartient à chaque département d'apprécier l'opportunité de mettre en oeuvre cette faculté. Le débat classique sur la bonne ou la mauvaise gestion du département, le poids de l'héritage des équipes précédentes, etc., aura naturellement lieu.

En matière de péréquation, il est intéressant de voir ce que produit le fonds Ackermann sur les 400 millions d'euros de péréquation de 400 millions d'euros alimenté par l'excédent des DMTO et par la CVAE, avec le potentiel fiscal corrigé. Il y a 20 départements qui contribuent, le plus petit apporte à peu près 100 000 euros ; deux départements, Paris et les Hauts-de-Seine, apportent 75 % du fonds, qui profite à 81 départements, qui touchent entre 1 million et 30 millions.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - L'effort fiscal est-il pris en compte, et à quel niveau ?

M. Yves Ackermann, président du conseil général du Territoire de Belfort. - Sur le fonds de péréquation, le prélèvement prévu est de l'ordre de 200 millions d'euros par an. Les simulations dont on dispose actuellement montrent que les recettes de tous les départements continuent de progresser, à l'exception de Paris, qui serait conduit à diminuer quelques dépenses ou à augmenter les impôts de l'ordre de un à deux points pour conserver son train de vie.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Une négociation est en cours avec le Gouvernement sur la possibilité du 0,7 %. Le bureau de l'ADF tranchera cette question lors de sa réunion du 15 octobre.

M. Bruno Retailleau. - La loi de finances n'est pas applicable en juin mais en janvier. Si le taux des droits de mutation à titre onéreux est porté à 4,5 %, je préférerais qu'on l'applique à tout le monde, comme aujourd'hui tout le monde applique celui de 3,8 %. Il faudrait en outre que l'effet de la mesure couvre tout l'exercice 2014.

M. Gérard Miquel. - Nous sommes un certain nombre de présidents de conseil général autour de cette table. Notre président nous explique ce qu'il a obtenu du Gouvernement. Il est vrai que la compensation n'est pas complète, mais l'avancée est indéniable. Il y a longtemps que nous n'avions pas obtenu des sommes aussi importantes pour compenser le « reste à charge » que nous dénonçons depuis longtemps. Dans cette affaire, je me méfie beaucoup des amendements parlementaires de dernière minute, surtout si la situation que nous avons connue l'année dernière au Sénat se reproduit : nous n'avons pas examiné la deuxième partie du projet de loi de finances, dans un tel cas c'est l'Assemblée nationale qui décide, ce qui ne me satisfait pas. Nous serons forts si nous sommes en mesure d'élaborer, au sein de l'ADF, un mécanisme que nous pourrions alors présenter au Gouvernement et, si l'accueil est favorable, que nous pourrions voter au Sénat. La cause serait alors entendue. Sur les 827 millions d'euros transférés par l'État, il n'y a pas de discussion : il nous faut trouver un mécanisme pour les répartir. Pour ma part, je crois qu'il nous faut tenir compte du potentiel fiscal et de l'effort fiscal. Si certains départements n'ont pas besoin de faire un effort fiscal parce qu'ils encaissent des droits de mutation importants, il faut en tenir compte. Ensuite, il faut tenir compte d'une répartition entre les trois restes à charge. Le plus important est celui du RSA ; on pourrait aller dans ce cas vers 60 % ; pour l'APA, on pourrait prévoir quelque 30 % ; pour l'APCH, ce pourrait être 5 à 10 %. Il faudrait autoriser les départements à fixer à 4,5 % le taux des droits de mutation à titre onéreux sans en faire une obligation et dire que l'on prélève sur cette possibilité d'augmentation un montant de 0,35 % ou 0,40 % pour abonder les 827 millions. Et là, nous aurions une masse budgétaire intéressante à répartir. Il faudrait prévoir, en complément, un mécanisme de plafond et de plancher, avec un plancher fixé à 32 % et un plafond fixé à 40 % compte-tenu de l'effort fiscal et du potentiel fiscal du département. Il me semble qu'avec ce mécanisme, on parviendrait à obtenir une compensation et une péréquation toutes deux intéressantes. Je salue le travail de Claudy Lebreton pour obtenir du Gouvernement une avancée que j'estime satisfaisante par rapport à ce que nous avons connu les années passées, quand nous voyions les dépenses exploser et les compensations ne pas arriver.

M. René-Paul Savary. - Je souhaite faire deux remarques. Tout d'abord, je suis très méfiant vis-à-vis de la théorie du « aide-toi et le ciel d'aidera », car c'est justement cette dernière qui explique la situation d'endettement actuelle. Deuxièmement, je trouve incroyable que la solution proposée par le Gouvernement soit de donner la permission aux présidents de conseil général d'augmenter les impôts locaux, et ceci dans le but de financer une politique décidée au niveau national. Selon moi, il est impératif, à partir du moment où il s'agit d'une politique nationale, de prendre la décision au niveau national de fixer le taux à 4,5%. La responsabilité de l'élu ne doit pas porter sur une augmentation du taux, mais au contraire sur une baisse de celui-ci : à charge pour lui d'expliquer pourquoi il souhaite que dans son département le taux soit inférieur à 4,5%. Enfin, on demande aujourd'hui à ceux qui investissent dans nos territoires de subvenir à des dépenses effectuées dans un autre département, par le jeu de la péréquation, pour payer des charges nationales.

Mme Annie David, présidente de la commission des Affaires sociales. - Le débat est très technique. J'interviens ici en tant que membre du groupe CRC. Je partage certains points évoqués par mon collègue René-Paul Savary. Il s'agit de politiques sociales nationales, que je soutiens par ailleurs, et elles devraient dès lors être financées par l'Etat. En outre, je regrette que pour trouver de nouvelles recettes, l'on impacte des habitants d'un département qui peuvent déjà connaître des difficultés. Pour payer des solidarités nationales, on va faire payer des citoyens qui sont parfois dans des situations difficiles. J'entends bien qu'en matière de DMTO et de CVAE, on ne touche pas forcément ce public, mais il ne faut pas oublier que beaucoup peuvent être soumis à des difficultés locales. D'autres possibilités de recettes sont peut-être possibles. Lors de l'examen du projet de budget, le groupe CRC fera des propositions de recettes nouvelles. Si elles ne peuvent être prises en compte, il sera alors complexe de trouver des financements pour mettre en place une politique sociale. Enfin, la question a été posée de savoir si la commission des Affaires sociales soutiendra la proposition de porter le plafond du taux des DMTO à 4,5%. Je ne sais pas quelle sera notre position, mais je pense qu'il faut trouver des recettes ailleurs que dans la poche des plus démunis et des habitants. Je suis très favorable à ce que l'ADF réclame des recettes qui ne touchent pas directement les habitants des territoires pour des politiques nationales.

M. Louis Pinton. - Depuis le début de la réunion, la solution qui nous est présentée pour résoudre en partie les difficultés des départements consiste en une augmentation des recettes. M. Lebreton a d'ailleurs expliqué que cette augmentation des DMTO n'aurait au final que peu de répercussions sur les habitants, dans la mesure où ils ne payent les DMTO qu'une seule fois. Or, c'est tout de même chaque année un prélèvement de 1,4 milliard d'euros.

Monsieur le président Lebreton, estimez-vous que certains départements pourraient faire des efforts pour améliorer la qualité de leurs comptes ?

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Ma réponse est oui.

M. Louis Pinton. - En situation de difficultés financières, certes il faut s'adresser aux recettes, mais également réaliser des économies de dépenses. L'augmentation des recettes est relativement facile en raison du caractère indolore des solutions choisies, mais il faut aussi s'interroger sur la qualité de la dépense et sur son efficacité.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - La proposition qui nous est faite est de faire un effort exceptionnel pour les 3,5 millions de foyers français les plus fragiles. Cette politique envers ce public sera en partie financée par ceux qui acquièrent un bien. Il y a une différence entre un appartement à 70 000 euros et une maison à 200 000 euros, et entre les deux, certains ont les moyens de participer à un effort national de solidarité.

M. Louis Pinton. - L'effort financier doit être fourni en fonction des capacités contributives. Et parfois, celui qui achète un appartement à 70 000 euros n'a pas les moyens de payer 0,7 points de DMTO en plus.

M. Claudy Lebreton, président de l'ADF. - Sur cette mesure exceptionnelle, il est proposé de prélever 0,7 % pour alimenter un fonds national de solidarité pour les départements, mais à un principe de solidarité nationale répond un financement national. En outre, les 827 millions d'euros que les départements vont recevoir relèvent également d'une logique nationale. Le seul élément véritablement local est la liberté qu'auront les départements d'augmenter ou non le taux de DMTO à 4,5%.

J'en viens au deuxième point. Nous avons, Madame la présidente de la commission des Affaires sociales, formulé cinquante-cinq propositions dans le débat. Nos collègues du groupe UMP proposaient la suppression d'un jour férié, l'instauration d'une seconde « journée de solidarité ». Nous qui étions hostiles au principe de cette journée - aujourd'hui instituée - avons soutenu la proposition de loi Roche tendant à élargir la contribution de solidarité pour l'autonomie aux travailleurs non-salariés et aux retraités, proposition de loi qui a d'ailleurs été votée par le Sénat. L'ADF y était favorable à l'unanimité. Nous avons aussi fait des propositions sur les retraites, sur le financement des maisons départementales des personnes handicapées. Nous avons mis toutes ces propositions, grandes et petites, sur la table. Elles ont toutes été rejetées. En tant que président de l'ADF, j'ai été sans concession à l'égard du Gouvernement, parce qu'il s'agissait de l'intérêt des départements. En l'absence de solutions, certains départements n'auraient plus été en mesure, à l'automne, de financer les allocations individuelles de solidarité. Il a donc été décidé de tester l'idée du déplafonnement des droits de mutation à titre onéreux.

Dans l'engagement que nous allons signer avec le Gouvernement sur le RSA, le Premier ministre a accepté, le 16 juillet dernier, un amendement qui dispose que le financement du RSA relèvera de la solidarité nationale d'ici la fin du quinquennat. C'est un nouvel engagement, après celui du Président de la république en octobre 2012 sur la pérennité de nos financements.

M. Yves Ackermann. - Pour prendre l'exemple de mon département, le territoire de Belfort, nos dépenses de fonctionnement représentent 100 millions d'euros. Le reste à charge nous coûte 20 millions d'euros par an. Si quelques départements peuvent encore diminuer leurs dépenses, la grande majorité d'entre eux est en extrême difficulté.

M. Louis Pinton. - Les dépenses de personnel par habitant vont cependant parfois du simple au double. Il reste dans certains départements beaucoup d'efforts et d'économies à faire sur la dépense publique. C'est une question de crédibilité.

M. Gérard Miquel. - Il ne faut pas laisser croire que beaucoup de départements sont mal gérés, qu'ils ont recruté un nombre incalculable de personnes. Nous avons tous fait des efforts. Certains départements ont intégré un certain nombre d'actions et les gèrent avec leur personnel, quand d'autres départements les ont déléguées. La différence se situe souvent à ce niveau. Deux départements sont en situation d'autofinancement négatif, c'est-à-dire qu'ils empruntent pour payer le fonctionnement, et il y en aura d'autres très rapidement si on ne fait rien. On a fait de l'optimisation, de la mutualisation de moyens. Il peut encore y avoir quelques exemples de départements qui ont de gros moyens et qui n'ont pas fait encore tout ce qu'ils pouvaient faire, mais ne généralisons pas. Trop souvent, on donne à penser à l'opinion que les élus gèrent mal, dépensent n'importe comment l'argent public. Dans 95% des cas, peut-être plus, je crois que c'est totalement différent.

M. Claude Haut. - Je voudrais réagir aux propos de notre collègue, car je pense qu'il faut éviter de généraliser les choses. En termes de personnel et de gestion, tous les départements ne sont pas les mêmes. Vous avez par exemple des départements qui ont un pourcentage de RSA très élevé. Il faudra plus de personnels sociaux là où il y a 50 000 bénéficiaires du RSA que dans un département qui en compte 10 000. Evitons toute généralisation, chaque département est différent et a une structure différente. Donc on ne peut partir d'un exemple - certainement vrai d'ailleurs - et le généraliser à tous les départements. Dans certains départements le pourcentage d'agents par rapport au nombre d'habitants est certes plus élevé que dans d'autres, mais il y a des raisons à cela.

Pour moi, tous les présidents de département ont fait des efforts, chacun de leur côté, à quelques exceptions près : il y aura toujours des cas particuliers. L'ensemble des départements, pour ne pas dire la totalité, ont essayé de compresser les bases tant qu'ils ont pu et ont essayé de ne pas embaucher des personnels quand ils partaient à la retraite. Je crois que chacun a fait ces efforts. Je crois aussi, devant les difficultés qui ont été les nôtres pendant toutes ces années, devant aussi le manque de soutien que nous avons quelquefois connu ces dix dernières années, que le compte n'y est pas et je suis d'accord avec tout ce qui a été dit, mais je suis content de prendre ce qu'on va nous donner.

Mme Jacqueline Gourault, présidente - Je pense que, comme dans tout système, il y a des brebis galeuses, mais je crois comprendre ce que veut dire aussi Louis Pinton : il faut toujours essayer de faire des économies de fonctionnement. Je pense que tout le monde est d'accord, et ceci dans toutes les collectivités territoriales.

M. Albéric de Montgolfier. - Avec Claudy Lebreton, nous avons tous partagé le diagnostic qui a été fait. Les 55 propositions, sauf erreur de ma part, nous les avons partagées également. Ma déception ne vient pas de ce que le Gouvernement ne nous aurait pas donné. Je considère qu'au vu de la situation des finances publiques, l'effort est tout à fait méritoire et doit être salué. Pour moi, la vraie déception vient de ce qu'aucune mesure n'a été retenue du côté des économies. Je prends un exemple très concret : depuis le vote au Sénat de la proposition Roche relative aux allocations familiales, il n'y a eu aucune évolution. Quel est l'avenir de cette proposition qui a été votée à la quasi-unanimité au Sénat - seulement 16 voix contre ? Lors de la réunion à l'Elysée, j'ai posé une question au Président de la République, qui a dit que c'était une question qu'il fallait impérativement traiter. Par ailleurs, là aussi à la quasi-unanimité, le Sénat avait posé la question de la remise en cause du principe de non-récupération sur les grosses successions, dans le cadre du financement de la dépendance. Le Président de la République avait dit, toujours lors de cette réunion, qu'on ne pouvait continuer ainsi, et qu'il s'y engageait. Du côté de la dépense, nous n'avons aucune réponse.

Je ne fais pas partie de ceux qui se contente de dire que l'on doit avoir plus, que l'on doit être compensé, car ceci revient à augmenter les prélèvements obligatoires. Notre taux de prélèvements obligatoires est le plus élevé du monde. Le ministère des Finances nous répondra à juste titre qu'il ne peut pas faire plus. Je crois réellement que nous avons atteint les limites en termes de prélèvements obligatoires. On ne peut pas avoir une dépense sociale qui continue à progresser de deux chiffres par an, alors que le taux de croissance est à zéro.

Je pose donc la question à Claudy Lebreton : a-t-on les moyens d'espérer du côté des dépenses un certain nombre de mesures qui permettront de ralentir le rythme de leur croissance ? Sinon, cela m'inquiète et je me pose la question de savoir si l'ADF a encore une voix. Car on peut aussi dire que l'on met l'année prochaine le taux de prélèvements obligatoires des DMTO à 5% ! Au fond, après 4,5%, pourquoi pas 5% ? Dans cette logique, nous pourrions fixer le taux à 6% aussi ! On ne peut pas continuer indéfiniment cette folie fiscale parce que nos concitoyens n'en peuvent plus. Toutes ces pistes ont été évoquées. Qu'en est-il de la proposition Roche ? Qu'en est-il de la proposition de notre collègue M. Béchu sur les allocations familiales ? Qu'en est-il de la récupération sur les grosses successions d'allocations versées par les départements ? Ces questions me paraissent aujourd'hui les plus fondamentales.

Mme Jacqueline Gourault, présidente. - Ce débat entre présidents de conseil général est très intéressant et je regrette que les membres de la délégation qui ne sont pas conseiller général ne soient pas tous venus. Je pense qu'il est toujours important de savoir ce qui se passe dans chaque niveau de collectivités territoriales, parce que nous sommes ici des sénateurs, et que nous devons avoir une vision globale. C'est pourquoi nous avons besoin d'échanges sur l'ensemble des collectivités. Il y a le CFL, mais avouons que ses débats sont parfois un peu technique : nous aurions besoin de pédagogie sur des choses assez simples. Après nous rentrons dans des techniques financières qui nous font perdre de vue l'essentiel.

En tout état de cause, la politique de solidarité sociale est en réalité une politique déconcentrée de l'Etat. Il faudrait que nous apprenions à employer les bons termes, car on parle parfois de décentralisation quand on ferait mieux de parler de déconcentration, je crois que cela serait mieux.