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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 29 octobre 2013

- Présidence de M. Daniel Reiner, vice-président -

La place de la France dans une Afrique convoitée - Présentation du rapport d'information

M. Daniel Reiner, président. - Nous examinons le rapport de MM. Jeanny Lorgeoux et Jean-Marie Bockel consacré à « La présence de la France dans une Afrique convoitée ». M. Robert Hue, qui a participé au groupe de travail, vous prie de l'excuser pour son absence.

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - Je voudrais remercier en préalable les participants au groupe de travail, Kalliopi Ango Ela, Jean-Claude Peyronnet, René Beaumont et Robert Hue : durant huit mois, nous avons auditionné une centaine de personnes, à Paris ou lors de nos déplacements en Afrique du Sud, en Ethiopie, et en Côte d'Ivoire - et je crois exprimer le sentiment général en disant que ces rencontres très riches nous ont beaucoup apporté, en témoigne l'imposant rapport qui en résulte.

Parmi les défis auxquels l'Afrique fait face, le plus flagrant est démographique : d'ici quarante ans, le continent devrait compter deux milliards voire trois d'habitants, ce qui signifie qu'il devra nourrir, loger et former au moins un milliard d'êtres humains supplémentaires. Cette transformation est une opportunité : l'Afrique est l'un des plus grands marchés de la planète, avec 326 millions de consommateurs, presque autant que l'Europe - et sa croissance est exponentielle. Cette explosion démographique s'accompagne de dynamiques spatiales : ce seront les villes africaines qui accueilleront le milliard d'habitants supplémentaire ; une nouvelle Afrique est en train de naître puisque la moitié de la population a moins de 25 ans, et l'emploi des jeunes sera au coeur de la stabilité du continent.

L'explosion démographique met les sociétés africaines sous tensions. La pression est d'abord écologique. L'empreinte écologique de l'Afrique a augmenté de 240% entre 1961 et 2008 et elle devrait doubler à l'horizon 2040. Le capital naturel de l'Afrique a été largement exploité, voire surexploité et pillé, qu'il s'agisse de l'agriculture, de la pêche ou de l'exploitation des ressources minérales et pétrolières. A cela s'ajoute le réchauffement climatique. Alors que l'Afrique produit moins de 4% des émissions de gaz à effet de serre, elle est considérée comme la région la plus vulnérable aux effets des changements climatiques.

La pression, ensuite, est migratoire : en moins de dix ans, l'Afrique s'est accrue de 100 millions d'actifs et le continent devrait compter un milliard d'actifs supplémentaires en 2040 - ce qui en fera la plus nombreuse population active au monde. D'ici 2050, le nombre d'actifs européens va diminuer de 90 millions, alors que l'Afrique subsaharienne va au minimum gagner 700 millions d'actifs.

Malgré ces défis, une partie de l'Afrique semble bien partie, et nous sommes loin du temps où, avec Louis Dumont, on pensait que l'Afrique était bien mal partie... Une partie de l'Afrique connaît un véritable décollage économique, avec 5% de croissance annuelle depuis dix ans, taux moyen qui recouvre des réalités cependant très contrastées sur le continent. Voyez l'essor de la téléphonie mobile : le marché a crû de 244% par an sur cinq ans et plus d'un Africain sur deux possède un téléphone portable.

La situation est certes très difficile dans des pays comme la Centrafrique, la République démocratique du Congo, ou encore au Sahel - mais en dehors de ces « trous noirs », il y a une Afrique dynamique, une Afrique courtisée par les pays émergents, une Afrique qui peut être pour nous un formidable réservoir de croissance. Ce dynamisme économique a permis une réduction de la dette publique pour des pays comme le Ghana, le Bostwana, le Rwanda, qui connaissent des progrès sociaux et économiques. Il y a dix ans, la mode était à l'afro-pessimisme - est aujourd'hui à l'optimisme, car l'Afrique décolle. Pour notre part, nous n'avons pas souhaité être pessimistes ou optimistes, mais vigilants et résolument afro réalistes.

D'immenses défis restent néanmoins à relever. Celui de la pauvreté, tout d'abord : en Afrique, 400 millions de personnes vivent avec moins d'1,25 dollar par jour et avec une espérance de vie de 24 années inférieure à la moyenne des pays de l'OCDE, le continent n'a pas encore transformé une décennie de croissance en développement. Les inégalités de niveaux de vie se creusent sur le continent entre les pays et à l'intérieur des pays. Par ailleurs, l'économie africaine reste encore peu diversifiée. L'industrialisation est balbutiante et ne représente que 11% de la production contre 31% en Asie du Sud Est. Les économies africaines sont encore bridées par la fragmentation du continent et le manque infrastructures. 20% de la population a accès à l'électricité courante, moyens de transport à l'intérieur du continent peu développés... Le délitement de certains Etats, le terrorisme, les conflits entravent encore l'émergence économique et politique de l'Afrique sur la scène mondiale. Or, il n'y pas de développement possible sans sécurité, mais il n'y aura pas de sécurité durable sans développement.

L'Afrique est donc à la croisée des chemins, où se pose la question suivante : comment va-t-elle se développer ? L'Afrique a encore le choix : entre un développement « à la chinoise », ou un développement qui préserve les équilibres sociaux et environnementaux. C'est un des défis de notre coopération avec l'Afrique que d'intégrer davantage ces enjeux dans les projets.

En 2050, le quart de l'humanité sera africain. Il faut donc dès à présent penser le monde en plaçant l'Afrique au coeur de nos analyses. C'est ce que font la plupart des pays émergents qui investissent aujourd'hui ce continent. Hier ignorée, aujourd'hui convoitée, l'Afrique est devenue un lieu de rivalités : c'est devenu le nouvel eldorado des pays émergents.

Connectée à la mondialisation, l'Afrique est, en effet, au coeur d'une redistribution des cartes entre anciennes puissances coloniales et puissances émergentes. La part des échanges de l'Afrique avec les pays émergents a presque doublé en dix ans. En 2009, la Chine est ainsi devenue le premier partenaire commercial de l'Afrique. On pense à la Chine, à l'Inde, au Brésil, mais les ressources minérales et les marchés africains suscitent aussi l'appétit des investisseurs, marocains, turcs, indiens, brésiliens, coréens ou japonais... La Chine développe une stratégie dite « des petits pas » qui va de la construction d'écoles à l'extraction minière ; le commerce bilatéral avec le continent se chiffrait à plus de 100 milliards de dollars en 2008, cent fois plus qu'en 2000 ! L'Inde s'appuie sur une diaspora ancienne pour développer son influence en Afrique, ses échanges commerciaux avec le continent ont bondi de 3 à 60 milliards de dollars entre 2000 et 2011. L'Afrique du Sud, qui représente 25% du PIB de l'Afrique subsaharienne, s'affirme comme le moteur du développement du continent et s'en fait le porte-parole sur la scène mondiale.

La coopération Sud-Sud se nourrit d'une expérience concrète et récente du développement des pays émergents. On nous a dit en Afrique du Sud : « l'Occident nous a apporté les 3 c : commerce, civilisation et colonisation, les BRICS viennent avec les trois i : intégration, infrastructure et industrialisation ».

Partenaire économique, l'Afrique est également un soutien politique primordial pour les émergents qui veulent acquérir une envergure diplomatique nouvelle. Les 53 voix des États africains à l'ONU font l'objet de toutes les convoitises, sur fond de renversement du rapport de force avec l'occident.

Il y a enfin des aspects stratégiques. Regardons la carte de l'Afrique : à l'Est l'océan Indien, avec une Inde prise dans une concurrence effrénée avec la Chine. A l'Ouest, au-delà de l'Atlantique, le Brésil cherche à se positionner comme point de jonction entre les deux rives de cet océan.

La France est-elle en perte de vitesse en Afrique ? Nous avons le sentiment d'une relation sans équivalent, mais d'une présence en recul dans ce continent en essor. La relation entre la France et l'Afrique, c'est tout d'abord une histoire commune et une langue partagée, avec la francophonie. La présence française en Afrique se caractérise également par sa continuité depuis les indépendances, à travers les quelque 1 000 entreprises françaises implantées sur le continent, le réseau des 200 Alliances françaises et Instituts français qui forment 80 000 étudiants africains chaque année, ou encore notre communauté d'expatriés forte de 100 000 Français.

La France et l'Afrique, c'est ensuite l'Afrique en France, avec quelque 800 000 immigrés, qui participent à la présence en France de la culture africaine.

La France est enfin un des premiers bailleurs de fonds et le premier partenaire militaire de l'Afrique, avec 10 000 militaires déployés sur le continent.

Pourquoi, dans ces conditions, avoir le sentiment d'un déclin ? Premier facteur : nos parts de marché diminuent en Afrique, à mesure qu'y augmentent celles des entreprises chinoises. Ainsi le poids de la France dans le PIB de la zone franc est passé de 40% sur la période 1985-1995 à 20% sur la période 2005-2009 tandis que celui de la Chine a été multiplié par huit. Alors que le secteur bancaire est en plein décollage, les géants français de la banque ont vu leur participation chuter drastiquement. Comme nous l'a dit Dominique Lafont, directeur de Bolloré Africa Logitics « Le CAC 40 a fui l'Afrique ».

Deuxième facteur : la France n'a pas de stratégie bien établie en Afrique. Depuis dix ans, tout se passe comme si notre politique africaine était tétanisée par le débat sur la « Françafrique ». Alors qu'une grande partie du continent se modernise, le discours français est resté obnubilé par le passé sans voir que le continent changeait. De là, une politique hésitante, qui oscille entre l'ingérence et l'indifférence. A ces hésitations correspond en Afrique un sentiment ambivalent à l'égard de la France, fait d'attirance et de répulsion. Le succès de l'opération Serval ne doit pas nous donner l'illusion de l'efficacité des solutions militaires. L'intérêt mutuel de la France et des pays africains est avant tout de créer les conditions d'un développement durable.

Troisième facteur : faute de stratégie politique, le critère budgétaire est devenu le seul fil conducteur de l'intervention française et la réduction de la voilure a été notre seul cap, aussi bien dans la coopération civile que militaire. L'Europe aurait pu prendre le relais, ce n'est pas encore le cas. En matière d'aide au développement, l'UE est en revanche devenue le premier bailleur de fonds de l'Afrique, nous y prenons une part active. L'enjeu est là comme ailleurs de trouver la meilleure articulation possible entre le niveau bilatéral et le niveau européen.

Dans ces conditions, la France est-elle en train de rater un tournant stratégique ? Notre présence reste marquante dans certains aspects militaires et dans l'aide au développement qui sont à la charge de l'Etat, pendant que d'autres pays développent des relations commerciales. Comme nous l'a dit un ambassadeur chinois : « Vous assurez la sécurité, nous faisons des affaires ». La France peut apparaître moins menacée qu'on ne le croit. Après tout, l'Afrique ne fait que s'ouvrir à de nouveaux partenaires. De plus, la lune de miel avec les nouveaux partenaires émergents est sans doute temporaire. Apparaît çà et là une prise de conscience d'un partenariat qui n'est pas si « gagnant-gagnant » et qui serait en matière d'approvisionnement en hydrocarbures et en minerais plutôt « gagnant-perdant ».

Pour autant, tabler sur l'échec des pays émergents serait une stratégie perdante. Il faut surtout être compétitif et montrer à nos partenaires africains que nous avons un intérêt partagé pour un développement durable et harmonieux.

Il y a pour la France un impératif africain, avec la montée des interdépendances, l'échec de l'Afrique serait un cauchemar. Avec l'explosion démographique de l'Afrique, notre intérêt premier est la sécurité et le développement de ce continent. Nous jouons là-bas une partie de notre croissance. Comme le dit Larry Summer, l'ancien secrétaire d'Etat américain, il est aujourd'hui plus risqué de ne pas investir en Afrique que d'y investir. De ce point de vue, comme nous l'a dit Mathieu Pigasse de la Banque Lazard, « la France est en retard d'une guerre. Le continent est en train d'émerger, et nous regardons encore l'Afrique avec le prisme de l'APD et des forces prépositionnées. »

Ce « pivot Africain » qui englobe aussi le Maghreb est d'autant plus nécessaire que nous entrons dans une nouvelle géopolitique de la pénurie où la sécurisation des approvisionnements en hydrocarbures et en métaux sera l'un des enjeux majeurs. Les pays émergents ne s'y sont pas trompés.

Notre intérêt bien compris est donc de favoriser un co-développement de l'Europe et de l'ensemble du continent africain -Maghreb compris - et de tirer l'Afrique vers un modèle de développement équilibré. Mais une chose est sûre : l'Afrique ne nous attendra pas.

M. Jeanny Lorgeoux, co-rapporteur. - La politique africaine de la France a évolué moins vite que l'Afrique elle-même. C'est pourquoi nous proposons 70 mesures regroupées en dix priorités pour relancer une politique africaine rénovée. Pour ce faire, nous avons commencé par distinguer, comme les stoïciens le faisaient en leur temps, ce qui dépend de nous et ce que l'on ne maîtrise pas.

Les facteurs qui ne peuvent pas être maîtrisés par la France sont nombreux. J'en citerai quatre : l'ouverture des pays africains aux nouveaux pays émergents et l'implication croissante de ces derniers sur le continent ; l'appétence des Africains pour le monde anglophone ; la défiance à l'égard de tout ce qui pourrait s'apparenter à une forme de néocolonialisme ; enfin, les risques d'instabilité politique et sécuritaire : les bouleversements démographiques et économiques que nous avons décrits mettront sous tensions l'ensemble du continent. Alors que les zones les moins développées connaissent les affres des pays où la déliquescence de l'Etat ne lui permet pas d'assurer ni l'ordre public, ni les services publics minima nécessaires au développement, dans les zones plus développées, la croissance économique, l'élévation de vie et d'éducation pourraient entraîner une instabilité politique croissante dans des pays où l'espace public est encore très réduit.

En revanche, certains facteurs peuvent être mieux maîtrisés par les pouvoirs publics français : nous pouvons renforcer la cohérence de notre politique africaine et les synergies entre les différents acteurs est possible ; nous pouvons promouvoir une image rénovée de l'Afrique qui, sans masquer la réalité, mette aussi en valeur les nombreuses opportunités est envisageable ; nous pouvons renforcer la présence des entreprises françaises dans les zones d'Afrique anglophones particulièrement dynamiques est souhaitable ; enfin, les conditions d'accueil des élites africaines aussi bien dans le domaine universitaire que dans les domaines du commerce et des arts, dépendent de la partie française.

Nous avons dégagé dix priorités :


· Première priorité : tenir un autre discours sur l'Afrique : il s'agit de quitter le « vieux récit » sur une Afrique du passé et de susciter un « besoin d'Afrique » qui soit le pendant d'une « demande de France ». Il faut se départir des préventions postcoloniales et assumer le fait que l'Afrique n'est pas seulement partie prenante de notre histoire, mais aussi un élément clé de notre avenir.

Il faut fonder nos relations sur nos intérêts partagés : des millions de Français qui sont d'origine africaine, ou vivent ou ont vécu en Afrique ; des intérêts économiques et stratégiques, un enjeu pour la sécurité de la France comme de l'Afrique. Pour cela nous proposons que soit établie une stratégie africaine de la France sous la forme d'un Livre blanc sur l'Afrique en associant des membres représentant le Parlement, les administrations, les opérateurs, les ONG intervenant en Afrique et des personnalités qualifiées, françaises, étrangères et notamment africaines. Nous proposons de créer un programme « pour une écriture franco-africaine d'une histoire partagée » afin promouvoir le travail d'équipes mixtes franco-africaines sur l'étude de notre histoire commune.

Deuxième priorité : le pilotage de cette politique africaine. Le constat c'est une politique éclatée à tous les niveaux. Au niveau central, la cellule africaine, comme le secrétariat général aux affaires africaines et malgaches n'est plus. C'est en théorie une bonne chose. Dans la pratique, chacun va de son côté, les diplomates, les militaires, les services économiques, l'AFD. Au sein de chaque secteur, c'est la même chose.

Le soutien aux entreprises françaises, ce sont des services économiques de moins en moins nombreux, Ubifrance, les chambres de commerce, des opérateurs de promotions de l'expertise française en nombre. Dans le domaine de la coopération vous avez deux pilotes, Bercy et le quai d'Orsay et un opérateur, l'AFD, qui jouit d'une autonomie renforcée.

Chez les militaires c'est plus simple comme toujours. En revanche, le pilotage d'une synergie entre civils et militaires est encore balbutiante : ce qui est un problème dans des pays en crise comme le Mali.

Nous n'avons pas voulu proposer de révolution institutionnelle mais il nous semble quand même que les choses pourraient être améliorées tant au niveau central que sur le terrain.

Au niveau central, nous proposons, dans le droit fil des recommandations de nos collègues Christian Cambon et Jean-Claude Peyronnet et du dernier bilan décennal de l'aide au développement française, de créer un ministère de la coopération internationale de plein exercice qui mettrait fin à la concurrence entre les services de Bercy et du Quai d'Orsay sur ce sujet. Ce ministère, qui ne serait pas réservé à l'Afrique, permettrait enfin au ministre de la coopération ou du développement d'avoir une capacité de pilotage des fonds bilatéraux et multilatéraux comme c'est le cas en Angleterre ou en Allemagne.

Nous proposons également de mettre en place une gouvernance de haut niveau en charge de la gestion civilo-militaire des crises au niveau du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

Sur le terrain, nous proposons d'instaurer une structuration régionale de notre dispositif diplomatique avec la nomination d'ambassades chefs de file régionaux et l'établissement régulier de stratégies région validées au niveau interministériel. La plupart des problèmes de sécurité et de développement en Afrique, du fait de l'extrême fragmentation du continent, se posent au niveau régional. C'est vrai au Sahel, c'est vrai autour du lac Tchad, c'est vrai dans la Corne de l'Afrique. Il ne s'agit pas de déshabiller des ambassades, mais de permettre au dispositif de définir des priorités régionales.

Troisième priorité : l'économie. Nous avons intitulé ce chapitre « L'économie d'abord » parce qu'il faut regarder désormais ce continent avant tout à travers le prisme de l'économie.

Nous proposons de structurer une stratégie sur les plans sectoriel et géographique qui corresponde aux marchés africains. Le plan export de Nicole Bricq nous semble sous-estimer les perspectives des marchés africains. Il n'y a que quatre pays cités. Elle est en train de redresser la barre avec une tournée africaine. Mais il y a une réflexion à développer sur l'adaptation de notre stratégie aux réalités africaines, l'adaptation de nos produits à ce qu'on appelle « le bas de la pyramide », et enfin sur la façon dont les grands groupes présents en Afrique -je pense à Bolloré, à Bouygues, à Total- pourraient renforcer le portage des PME. Les Chinois, les Allemands, pour ne parler que d'eux, chassent en meute. Il faut s'en inspirer.

En ce qui concerne le dispositif public, il faut mettre fin à l'hémorragie de nos services économiques en Afrique. La suppression du seul poste qu'il y avait au Mozambique à un moment où ce pays a découvert des réserves de gaz et de pétrole supérieures à celles du Qatar est une illustration de la sous-estimation des potentiels de cette Afrique qui bouge.

Nous proposons également d'inscrire dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD un mandat de dialogue avec les entreprises privées et les bureaux d'études et de promotion de l'économie française autour de l'expertise. Il ne s'agit pas de relier l'aide mais de faire en sorte que, notamment en matière d'expertise, l'AFD puisse travailler avec les entreprises pour définir les secteurs et les géographies où elles ont un avantage compétitif dans des domaines qui, par ailleurs, contribuent au développement.

Nous pensons, par ailleurs, qu'il faut renforcer les exigences environnementales et sociales dans les appels d'offres financés par la coopération française afin de pouvoir éliminer, au stade de la pré-qualification et de l'évaluation, celles qui ne seraient pas conformes à ces exigences, je pense évidemment aux entreprises chinoises.

Nous pensons également qu'il faut poser au niveau international la question de la réciprocité avec les pays émergents. La majorité d'entre eux pratiquent en Afrique de l'aide liée qui est réservée à leurs entreprises. Les pays occidentaux ont fait un choix différent. C'est une longue discussion dans laquelle je ne vais pas rentrer. En revanche, je pense que nous devrions collectivement, au sein de l'OCDE, obtenir des Chinois qu'ils ouvrent leurs appels d'offres et faire valoir que, s'ils continuent, nous n'avons pas de raison d'accepter leurs entreprises sur des appels d'offres financés par notre aide. Notre mot d'ordre est donc clair : défendons nos intérêts !

En matière d'approvisionnement stratégique, nous demandons à ce qu'un bilan des intérêts français en Afrique en matière d'hydrocarbures et de minéraux soit actualisé par le COMES et le SGDSN. Dans le même temps, la France doit se montrer exemplaire en matière de transparence des industries extractives, en adhérant à l'initiative du même nom et en exigeant de ces entreprises le respect de normes sociales, environnementales et financières de nature à convaincre nos partenaires africains que, contrairement à nos concurrents, la France est partisane d'un partenariat durable, respectueux des intérêts de long terme des pays africains.

Quatrième priorité : la stabilité et la sécurité du continent. Notre diagnostic nous conduit à être favorables au maintien de huit points d'appui militaire en Afrique : Abidjan, Dakar, la zone sahélienne (Mali, Niger, Burkina Faso), Libreville, Ndjamena, Bangui, Djibouti, et l'île de la Réunion.

Je crois que la volonté de ne plus figer les effectifs mais d'avoir un dispositif souple et réactif est pertinente. Nous pensons qu'il faut dédier de façon visible quatre pôles à la coopération avec les quatre organisations régionales, à Libreville avec la brigade centre de la Communauté Economique des Etats de l'Afrique Centrale (CEEAC), à Dakar avec la brigade de l'ouest de la Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), à la Réunion avec la brigade sud de la Communauté de développement d'Afrique australe (SADC) et à Djibouti. Il faut afficher clairement la volonté française de participer à l'architecture de sécurité africaine. C'est ce que nous appelons donner un sens africain à la présence militaire française.

Nous pensons qu'il ne faut pas exclure la possibilité d'ouvrir les pôles de coopération français à des participations de partenaires européens et internationaux à l'instar de ce qui a été fait pour les écoles navales à vocation régionale (ENVR).

Nous estimons qu'il faut renforcer les crédits de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) et développer les ENVR avec des financements croisés de l'ensemble des ministères concernés et un recours croissant aux financements européens, multilatéraux, voire à des partenariats avec des pays qui partagent notre vision de l'Afrique comme le Canada.

Cinquième priorité : les aspects plus politiques. Il nous semble que tout en conservant à l'esprit les exigences de stabilité du continent, il faut regarder sur le long terme et maintenir un discours français sur la démocratie. Mais nous proposons que ce discours soit centré non pas sur la procédure formelle d'élections - qui peut s'accompagner de dérives - pour privilégie la notion de pluralisme et de contre-pouvoirs, tout en tenant compte de relations d'Etat à Etat.

Pour ce faire nous proposons notamment la constitution de fondations en faveur de la vigilance citoyenne, des contre-pouvoirs, des médias, des parlements, et de la « société civile ». Il nous faut tirer les leçons des printemps arabes et d'un dialogue trop exclusivement centré sur l'Etat. Pour cela il nous faut entretenir un dialogue avec la société civile, ne pas oublier les ONG et les collectivités territoriales françaises.

Sixième priorité : la coopération au développement. En dehors de la création d'un ministère de plein exercice, qui exerce la responsabilité des programmes 110 et 209, qui sont actuellement gérés, l'un par Bercy, l'autre par le Quai d'Orsay, nous proposons de simplifier l'organisation du réseau de coopération. Il faut poursuivre la réforme de 1998 et la mener à son terme, mettre fin à la double compétence des SCAC et des agences de l'AFD et réduire ainsi le coût du réseau en s'appuyant principalement sur les agences de l'AFD sous l'autorité des ambassadeurs. Cela signifie poursuivre les transferts de compétence opérationnelle au profit de l'AFD de façon à ce que les fonds de solidarité prioritaire (FSP) soient gérés par l'AFD.

Il nous faut également mutualiser des fonctions support entre les représentations des instituts de recherche pour le développement dans un même pays et les opérateurs du développement.

Voilà pour ce qui est de l'organisation institutionnelle.

S'agissant des financements, nous estimons qu'il faut redresser l'équilibre des contributions bilatérales et multilatérales de façon à retrouver un niveau d'intervention sous forme de subventions supérieur à 500 millions à la fin du triennum budgétaire.

Il y a des redéploiements possibles. Ils sont nécessaires pour retrouver une capacité d'intervention significative dans les pays pauvres prioritaires.

Parallèlement, nous ne pouvons qu'encourager le gouvernement à accroître la part de la taxe sur les transactions financières françaises affectée à la coopération, à achever le processus d'adoption de la TTF européenne et de poursuivre le travail de conviction pour l'adoption d'une TTF au niveau mondial.

Voilà pour ce qui est des moyens d'interventions sous forme de subventions.

Pour ce qui est des prêts, qui représentent 80% de l'activité de l'AFD, nous plaidons fermement pour une augmentation de ses fonds propres et la suppression du plafond de ses effectifs.

La septième priorité concerne la promotion de l'expertise française. Nous pensons, dans le droit fil du rapport de notre collègue Jacques Berthou, qu'il faut regrouper l'ensemble des financements consacrés aux études et à l'expertise auprès d'un guichet unique géré par l'AFD.

La huitième priorité concerne le renforcement de la francophonie. Vous l'avez compris, il n'y aura pas de dividendes démographiques automatiques si nous ne formons pas des maîtres d'école dans les pays francophones. C'est pourquoi nous estimons qu'il faut absolument renforcer notre participation au partenariat mondial pour l'éducation, qu'il faut promouvoir des partenariats public-privé en faveur du développement de système de formation professionnelle en Afrique.

Il y a une formidable demande en matière de formation professionnelle en Afrique. Nous avons un savoir-faire. Nous avons les entreprises susceptibles d'être intéressées par des investissements dans des unités de production en Afrique, des projets particulièrement intéressants ont été implantés, notamment au Maroc et en Tunisie.

Nous pensons également que la promotion de la francophonie passe par la création d'une université francophone pilote à Dakar, à l'image de l'université Paris-Sorbonne-Abou Dhabi. Pour les étudiants qui n'ont pas les moyens d'aller à Paris, une université parrainée par le système universitaire français et francophone des formations de qualité constituerait un progrès important pour les étudiants africains et un symbole politique fort pour la francophonie.

La neuvième priorité concerne l'immigration. Comme nous l'avons souligné, il y a eu ces dix dernières années une incohérence entre notre politique d'influence, qui visait à former et à tisser des liens forts avec les élites africaines, et notre politique migratoire qui a détourné de la France non seulement des étudiants, mais également des artistes et des hommes d'affaires.

Nous proposons d'assouplir le code de l'entrée et du séjour des étrangers de façon à instaurer des visas pluriannuels calqués sur la durée des études, à permettre l'exercice d'une première expérience professionnelle pour les étrangers juste diplômés d'un établissement d'enseignement supérieur français, et enfin d'accorder un visa illimité aux étudiants ayant obtenu un doctorat en France.

Ces réformes doivent être accompagnées d'une redynamisation de la politique d'accueil des personnalités d'avenir, de la gestion du réseau des anciens élèves des lycées français à l'étranger. Voilà pour ce qui est de l'accueil des élites africaines en France dont une majeure partie retournera dans une Afrique qui offre aujourd'hui de nombreuses opportunités pour les plus qualifiées d'entre elles.

S'agissant de l'immigration économique, ou de celle en provenance de zones désertées par le développement ou soumises à des régimes autoritaires comme l'Erythrée, chacun est bien conscient qu'il n'y a pas de solution de court terme. La Méditerranée n'a jamais été une frontière, et ne le sera pas plus demain qu'hier. La solution, c'est évidemment le développement de l'Afrique.

En attendant, nous estimons qu'il faut entretenir le dialogue avec les pays d'origine sur les questions migratoires, sans tabou. Il faut pouvoir parler aux autorités maliennes des besoins réciproques de chaque pays, de la question des filières clandestines, de celle de la fraude documentaire. Ce n'est pas en ignorant ces questions que nous allons les résoudre. Il convient, par ailleurs, de relancer la politique de développement solidaire qui prenait appui sur les diasporas présentes en France. Cette politique a été quelque peu discréditée par le lien qui avait été fait avec l'immigration clandestine, mais il y a pourtant une piste à creuser. Vous savez qu'aujourd'hui les transferts financiers des diasporas de l'Europe vers l'Afrique sont supérieurs à l'aide publique au développement.

La dixième priorité, c'est de définir une stratégie africaine de la France dans les instances multilatérales et européennes. Il nous faut convaincre nos partenaires européens qu'il y a là un axe stratégique majeur pour les décennies à venir. Les transferts économiques que nous avons opérés vers les pays de l'est sont aujourd'hui sans commune mesure avec ceux que nous consacrons à la rive sud de la Méditerranée. Il y a là un rééquilibrage à opérer qui exigera un travail de conviction. L'opération Serval y a contribué, il faut néanmoins poursuivre. De même, nous n'avons pas de stratégie française globale dans les instances multilatérales, ce qui nous empêche évidemment d'avoir une stratégie concertée sur les questions africaines. Là encore il y a un travail de coordination à renforcer si nous voulons que nos contributions financières dans ces organismes poursuivent bien des objectifs cohérents avec nos priorités.

Nous ne prônons pas la révolution, nous avons bien conscience que l'Afrique n'est qu'une partie du monde, qu'il y a l'Asie du sud-est, l'Amérique latine, mais une Afrique de 2 milliards d'habitants à 14 km du sud de l'Europe avec autant d'opportunités et de risques devrait être une préoccupation centrale de l'Europe.

Voilà, mes chers collègues, un résumé de notre rapport. Vous trouverez dans le document écrit une déclinaison des dix priorités en 70 mesures concrètes. Ce que nous voulions vous faire partager aujourd'hui c'est la conviction qu'une partie de l'avenir de la France est en Afrique. C'est pourquoi nous avons intitulé ce rapport : « L'Afrique est notre avenir ».

M. Daniel Reiner, président. - Un grand merci pour cette analyse fournie et ces propositions hardies - et place au débat.

M. Christian Cambon. - Je commencerai par rendre hommage aux rédacteurs de ce rapport qui, par la qualité de son diagnostic et de ses préconisations, honore notre commission et le Sénat tout entier. Je note avec plaisir que ses conclusions convergent grandement avec celles que nous présenterons demain sur le Maghreb, en particulier l'idée qu'il faut donner le primat à l'économique - comme me l'a fait remarquer André Vallini, je serais devenu marxiste - et qu'une grande voie s'ouvre à la France si elle sait, par ce primat, se repositionner en Afrique.

Lors de notre déplacement aux Nations unies, nous avons largement constaté l'importance de la relation entre la France et les pays africains, l'attente que ces pays nourrissent envers le nôtre - ce qui rend d'autant plus difficile à accepter le peu d'appétence de grandes entreprises françaises envers l'Afrique, la fermeture de postes diplomatiques, la dispersion de notre coopération, son manque de résultats, ou encore l'incapacité de l'Union européenne à s'organiser sur le continent africain, alors que c'est bien par lui que l'Europe, qui est en manque d'espérance, pourra se revivifier ! Je crois que l'Afrique doit reprendre son destin en mains : pourquoi son développement devrait-il passer par de grandes entreprises internationales, et pas, d'abord, par de grandes entreprises africaines ? Je l'ai dit devant le secrétaire général des Nations Unies, en prenant l'exemple de la Corée, qui était aidée jusque dans les années 1960 et qui nous dame le pion depuis vingt ans sur les téléviseurs et aujourd'hui sur l'automobile. Le développement économique de l'Afrique sera le fait des Africains, il faut le répéter sans cesse, y compris à certains Africains qui peuvent avoir tendance à en attendre trop de la France.

Je suis parfaitement d'accord avec nos rapporteurs sur le caractère primordial de la formation professionnelle, sur l'utilité qu'aurait une grande université francophone en Afrique ou encore sur la nécessité de revoir notre politique de visas - même si je crains que l'accueil permanent de docteurs africains formés en France ne renforce la fuite des cerveaux, alors que ces élites sont très attendues et nécessaires en Afrique. Sur la formation dans l'ensemble, je crois également que la France a beaucoup à faire en Afrique et qu'elle dispose d'une expertise hors pair, que nous devons promouvoir.

Sans dévoiler ce que nous dirons demain, je crois également que nous avons à renouveler nos relations avec et envers le Maghreb, qui est notre voisin méditerranéen, mais qui est également une porte d'entrée sur le continent africain dans son ensemble, ce qui doit nous inciter à y investir bien davantage, sur le plan économique aussi bien que social et culturel.

Ce qui est certain, enfin, c'est que notre commission élabore une doctrine sur l'Afrique et sur le Maghreb : j'espère que nous serons entendus !

M. Jacques Berthou. - Je suis, comme mes collègues, impressionné par ce rapport. Nous y constatons que la présence française décline en Afrique, comme dans le reste du monde - une situation dont nous sommes tous redevables. Ne doit-on pas craindre une Afrique à deux vitesses, où les progrès d'une partie du continent, n'entrainent pas ceux d'une autre partie qui reste aux prises avec les conflits, le terrorisme et une pauvreté toujours plus importante ?

Leila Aichi, enfin, m'a chargé de vous poser cette question : que pensez-vous d'une ambassade française placée exclusivement auprès de l'Union africaine ?

M. André Vallini. - A mon tour, je salue la qualité de ce rapport. Je me reconnais parfaitement dans le propos de Christian Cambon sur l'attente et « l'envie de France » en Afrique : c'est ce que nous en ont dit les ambassadeurs africains que nous avons rencontrés à New York, j'ai bien ressenti leur désir d'un certain retour de la France en Afrique, mais aussi le fait que les Chinois n'y étaient pas toujours très bien vus - en particulier parce qu'ils y travaillent quasiment en autarcie, sans recourir aux travailleurs africains et en leur livrant plutôt une concurrence directe : je crois, à ce titre, que la présence chinoise en Afrique n'a rien d'inéluctable.

Mme Josette Durrieu. - Je partage ces impressions. Je connais très peu l'Afrique subsaharienne, mais beaucoup mieux l'Afrique du Nord ; à ce titre, je ne sais pas si le Maghreb fait partie de l'Afrique, au-delà de la géographie, mais je crois très fortement que nous devons le repositionner politiquement, sur son socle africain : nous devons promouvoir une vision longitudinale, celle d'un axe vertical qui va de l'Europe à Afrique du Sud, en passant par le Maghreb ! Dans ce fuseau se dessine une grande région du monde, aussi importante que l'Amérique ou que l'ensemble Asie-Pacifique, mais nous ne le savons pas assez : nous devons le dire davantage, en France comme en Europe.

Ensuite, comme André Vallini, j'ai été surprise par la vigueur de « la demande de France » en Afrique : je l'ai constatée lors d'un déplacement en Angola et en Namibie, nos interlocuteurs étaient si enthousiastes qu'ils nous ont transmis des messages pour le gouvernement. Je n'y ai du reste ressenti aucune amertume envers le passé, ni aucun soupçon de visées néocolonialistes. Je crois donc qu'il faut aller en Afrique : il faut, même, y aller vite ! Lors de l'assemblée interparlementaire qui s'est tenue à Quito, j'ai constaté que le terrain politique envers les Africains était occupé, ou tentait de l'être, par un bloc de pays réunis autour de Cuba, avec des pays comme la Corée du Nord ou le Venezuela : ne nous obnubilons pas sur la présence chinoise en Afrique, il y a aussi la concurrence politique d'autres pays qui se félicitent de notre absence relative. C'est aussi ce qui me fait dire que la reconquête économique passe par l'instauration d'un nouveau mode de partenariat, qui soit enfin d'égal à égal.

M. Daniel Reiner, président. - J'ajouterai quelques questions, non sans avoir félicité à mon tour les auteurs de ce rapport qui honore effectivement notre commission.

Les « BRICS » sont des partenaires particulièrement dynamiques en Afrique, mais ils traversent une période difficile : ressentez-vous que leurs difficultés actuelles amoindrissent leur influence ?

Où en sont, ensuite, les institutions africaines, qu'il s'agisse de l'Union africaine ou des organisations régionales, comme la CDAO : sont-elles solides, représentatives, quelle est leur réalité sur le plan économique, social, culturel ?

Vous suggérez que la France participe davantage à l'architecture de la sécurité africaine, aux côtés de l'Union européenne, déjà engagée dans la mise en place d'états-majors ou encore d'écoles militaires : où en est-on ? Comment renforcer notre présence sans s'ingérer dans les affaires intérieures des Etats africains ?

Vous proposez la création d'un ministère de la coopération internationale qui soit à égale distance de Bercy et du Quai d'Orsay : y croyez-vous vraiment ?

Vous concluez en déplorant une absence de stratégie concertée de notre pays en Afrique : le constat est-il véritablement si sévère ? Si c'est le cas, quelle voie suivre pour conforter notre stratégie ? L'institutionnalisation d'une stratégie particulière à l'Afrique n'encoure-t-elle pas le risque d'une forme de néocolonialisme ?

M. Jeanny Lorgeoux, co-rapporteur. - Je vous remercie pour votre propos, Monsieur Cambon, que je partage très largement. Cependant, un visa permanent pour les docteurs formés en France ne signifie pas une résidence dans notre pays, mais bien une possibilité d'aller et de venir librement dans le pays où l'on a obtenu son doctorat - et aussi une marque de respect envers les docteurs que nous avons formés ; c'est très important, car les Africains ressentent trop souvent que la France leur manque de respect : c'est particulièrement vrai avec la procédure de délivrance des visas. Quatre Africains diplômés de Harvard sur cinq reviennent travailler en Afrique : la fuite des cerveaux n'est pas inéluctable. La facilité d'aller et venir, en fait, facilitera les affaires, l'esprit d'entreprise entre l'Afrique et la France - n'oubliez pas que la première fortune africaine, celle de la famille nigériane Dougote, s'élève à quelque 113 milliards de dollars...

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - Je rejoins tout à fait Christian Cambon : notre commission élabore une doctrine sur l'Afrique - et je suis convaincu que nous faisons oeuvre utile, parce qu'il est toujours utile de dire les choses qui doivent être dites parce qu'elles sont vraies.

Jacques Berthou s'en inquiète et nous nous sommes penchés sur le sujet : oui, les pays d'Afrique ne progressent pas au même rythme, il y a bien une Afrique à deux vitesses - et la partie francophone est singulièrement celle où les difficultés sont les plus importantes. Nous n'avons pas trouvé d'explication unique, mais nous devons tenir compte de ce contexte.

Faut-il qu'une ambassade se consacre spécifiquement à l'Union africaine ? Les moyens actuels de notre ambassade en Ethiopie, qui suit l'UA, ne sont pas suffisants : un seul fonctionnaire auprès de l'ambassadrice pour l'organisation panafricaine ! Cependant, je ne crois pas très pertinent de consacrer une ambassade à l'UA et je pencherais pour plus de pragmatisme. Les organisations africaines se professionnalisent, nous sommes loin de la caricature d'hier dans les relations Nord/Sud ; cependant, Nkosazana Dlamini-Zuma, la présidente de l'UA, est à la croisée des chemins - et nous pouvons, avec l'Union européenne, l'aider à prendre la meilleure voie, celle qui fera que les Africains s'organiseront par eux-mêmes dans le concert des nations.

Je crois également, avec André Vallini, que « l'attente de France » en Afrique nous ouvre une fenêtre d'opportunité et que le temps est bien à l'action, en Afrique même. Je crois encore à la vision longitudinale euro-africaine que Josette Durrieu nous propose, au nécessaire repositionnement politique que nous devons prendre envers le continent africain dans son ensemble, pour pouvoir y compter bien davantage : nous devons renouveler notre présence, sans être enchaînés au passé, sans angélisme cependant, tout en prenant en compte les émergents, qui vont rester en Afrique. Cela vaut également pour la perspective sécuritaire : nous devons réinventer les voies de notre présence, sans tout remettre en cause comme cela avait été envisagé un temps, lorsque j'étais au gouvernement.

Enfin, un ministère de la coopération internationale est-il envisageable ? L'idée n'est pas dans l'air du temps et il est vrai que les Britanniques ont institué un tel ministère dans une période plus faste - le combat, cependant, mérite d'être mené.

M. Jeanny Lorgeoux, co-rapporteur. - Je crois que nous assistons, globalement, à une bascule géostratégique du monde, qu'un nouveau « Bandung » se prépare - et que notre rôle, dans ces conditions, est bien d'identifier les facteurs décisifs qui nous aiderons à bâtir une France « non alignée » : c'est bien le sens du Livre blanc sur l'Afrique que nous appelons de nos voeux et qui devra nous aider à prendre la mesure des changements en cours.

Sur l'architecture de la sécurité, notre idée est assez pragmatique : aujourd'hui, les Etats africains, sauf exceptions, n'ont pas les moyens d'assurer leur sécurité ; notre rôle, dès lors, peut être d'aider à sortir des crises civilo-militaires en nous appuyant sur les institutions africaines et européennes, d'où l'idée de nous caler sur les quatre pôles institutionnels africains. Enfin, je crois que l'heure n'est pas de nous focaliser sur les seuls problèmes liés à notre propre gouvernance, mais bien de tenir compte de la profondeur stratégique des changements en cours.

M. René Beaumont. - Je crois très utile d'insister sur la politique des visas : nous devons aller bien plus loin qu'on ne le dit ici ou là, l'enjeu est bien de définir une véritable politique d'accueil des étudiants étrangers ; car au-delà du baccalauréat, la France n'est quasiment plus présente, c'est déplorable quand on sait la qualité des élites et des classes moyennes africaines - qui sont, on le constate de plus en plus, formées ailleurs qu'en France.

M. Jeanny Lorgeoux, co-rapporteur. - Parfaitement d'accord.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Tirons-nous complètement les bénéfices, en termes d'influence, de notre présence militaire sur le continent ? Nous devons bien poser la question sous cet angle, car nous avons des concurrents sur le terrain, qui veulent prendre notre place - je pense en particulier à l'Afrique du Sud. C'est aussi à cette aune, je crois, que nous devons mesurer les moyens dont nous avons besoin en Afrique, même s'il est toujours difficile d'expliciter nos objectifs en matière d'influence...

M. Jean-Marie Bockel, co-rapporteur. - Je crois que c'est précisément notre travail, de politique.

La commission adopte le rapport.

Nomination d'un rapporteur

La commission nomme rapporteur :

M. Jacques Berthou sur le projet de loi n° 97 (2013-2014) autorisant la ratification de l'accord relatif à une juridiction unifiée du brevet.

Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Pascal Canfin, ministre délégué chargé du Développement (mission Aide publique au développement)

M. Daniel Reiner, vice-président. - Monsieur le ministre, vous allez nous présenter les crédits de la mission « Aide publique au développement ». Comment entendez-vous maintenir notre effort en ce domaine, en dépit de la conjoncture budgétaire contrainte ? Comment l'évaluation des actions progresse-t-elle ? La répartition entre les contributions bilatérale et multilatérale vous semble-t-elle équilibrée ? A-t-on tiré tous les enseignements de nos échecs au Mali, je ne parle bien sûr pas de l'opération militaire récente mais de l'aide au développement versée dans le passé. Comment articuler au niveau international les politiques en faveur de l'environnement et du développement ?

M. Pascal Canfin, ministre délégué chargé du développement. - Comme l'an dernier, ce budget est soumis à des contraintes. Leur effet demeure néanmoins limité grâce à la mobilisation de financements innovants : la taxe de solidarité sur les billets d'avion n'avait pas été revalorisée depuis 2006, grâce à un rattrapage de l'inflation, nous récupérons 23 millions d'euros ; la part de la taxe française sur les transactions financières consacrée au développement et à la solidarité internationale passera de 10% à 15%. Ainsi les crédits de la mission « Aide publique au développement » ne baisseront que de 100 millions, de 3,3 milliards d'euros à 3,2 milliards, sachant que le montant total consacré par la France à l'aide au développement s'établit à plus de 9 milliards. Nos capacités d'action sont préservées ; le niveau de l'Aide publique au développement est stabilisé à 0,45%, voire 0,46%.

Nous mettons en oeuvre les engagements du président de la République. Les Assises du développement et de la solidarité internationale se sont tenues de novembre 2012 à mars 2013. Chacun s'accorde à reconnaître leur résultat satisfaisant. Nous poursuivons l'augmentation de l'aide financière gérée directement par les ONG, afin de parvenir à un doublement en 2017. Nous préparons une loi de programmation et d'orientation sur le développement et la solidarité internationale, une première dans l'histoire de notre République. Le texte est en cours d'examen devant le Conseil d'État, il sera présenté en Conseil des ministres en décembre et le parlement en discutera avant la pause de mars et les élections municipales. Nous maintenons notre aide pour la réalisation de projets, qui constitue l'essentiel de l'aide bilatérale. Les deux tiers de nos dons transitent par un cadre multilatéral, européen surtout. Enfin, nous poursuivons notre travail en faveur de la création de la taxe européenne sur les transactions financières. L'échéance approche. Ce projet soulève des critiques de l'industrie financière, inévitables ; toutefois, est-il normal de soumettre la baguette de pain à la TVA tandis qu'une opération spéculative est exonérée ? Nous menons le combat pour parvenir à un accord politique au 1er janvier 2014 entre les onze pays membres de la coopération renforcée.

Le montant de l'aide alimentaire est préservé. Les financements d'Etat pour conforter la coopération décentralisée sont sanctuarisés, M. Laurent Fabius s'y est engagé à la suite du rapport de M. André Laignel. Enfin, nous maintenons notre contribution de 1,08 milliard d'euros au Fonds mondial de lutte contre le sida pour les 3 prochaines années car cet outil est, de l'avis de toute la communauté scientifique, le plus efficace. Notre souci permanent est de mieux articuler notre action multilatérale et notre intervention bilatérale, afin que l'effort de la France soit mieux reconnu. J'ai accompagné le président de la République en Afrique du sud, pays qui déplore 200 000 morts du sida par an : membres du gouvernement sud-africain, associations, ONG, chacun savait que la France est le deuxième contributeur à ce fonds.

L'évaluation est fondamentale. En dépit des conservatismes, il est important de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat. Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid), lors de sa réunion du 31 juillet dernier - il ne s'était pas réuni depuis cinq ans ! - a décidé que la France se doterait d'une série d'indicateurs agrégés pour évaluer l'ensemble des actions menées au titre de l'aide publique au développement, éducation, santé, accès à l'énergie, à l'eau, etc. Il s'agit de procéder à une évaluation projet par projet et d'éclairer la société française sur l'utilisation de l'argent public. Le choix des politiques à évaluer sera arrêté pendant la discussion de la future loi. Les parlementaires y seront donc associés. Un Conseil national du développement et de la solidarité internationale (CNDSI), a été créé en remplacement du Haut conseil de la solidarité internationale, d'abord vidé de sa substance puis supprimé. Nous avons voulu restaurer une instance de concertation entre l'Etat, les élus, la société civile et nos partenaires du sud.

La transparence est la meilleure des évaluations. Ainsi, pour la première fois, toutes nos actions menées au Mali figureront sur un site internet hébergé par notre ambassade à Bamako. Si elles s'aperçoivent d'un dérapage sur un projet, les associations pourront nous alerter. Les citoyens maliens comme les contribuables français seront informés. Il y a là un enjeu politique. Dans le passé, des tombereaux de francs CFA ont été déversés au Mali, dans la région du nord en particulier. Or, sur place, certains affirment qu'ils n'en ont pas vu un centime. L'argent s'est-il perdu dans les sables ? Soyons désormais transparents ! C'est un gage d'efficacité, et un signal fort adressé aux autorités maliennes. Le même dispositif de transparence sera étendu, il concernera 16 pays africains en 2014. Lors de la conférence de Bruxelles en mai dernier, nous avons réussi à mobiliser 3,2 milliards d'euros en faveur du Mali sur deux ans. La semaine prochaine aura lieu à Bamako la première réunion de suivi des réalisations. La France, à elle seule, a mis sur la table 280 millions d'aide et, via son réseau diplomatique en particulier, actionne tous les leviers afin de relancer le développement économique du Mali. Nous en voyons déjà les effets concrets. Dans le nord, la moitié des écoles ont rouvert. Mais il faut poursuivre nos efforts : les camps de réfugiés en Mauritanie, au Burkina Faso, ne se sont pas vidés ; les gens ont peur et les événements récents ont alimenté une incertitude peu propice aux retours. Notre responsabilité est d'amorcer un cercle vertueux : dialogue et réconciliation politiques, sécurité et développement sont intimement liés.

Quelques mots à propos de l'agenda post-2015. Inutile de décrire ici toutes les beautés des processus onusiens. La France plaide pour la convergence des deux agendas, agenda international de développement durable et révision des objectifs du millénaire pour le développement. Cela fait l'objet d'un large accord parmi nos partenaires. Reste à définir la méthode pour parvenir une nouvelle feuille de route pour la communauté internationale en 2015.

Puisque nous souhaitons cette convergence au niveau international, il serait étrange de ne pas la mettre en oeuvre dans nos propres programmes d'action. Aussi nous révisons le cadre d'intervention de l'Agence française de développement (AFD). Notre but est de mener une politique qui inclue la soutenabilité environnementale dans les programmes de lutte contre la pauvreté. Comme le souligne le rapport de la Banque mondiale, si rien n'est fait, la température augmentera de 4 degrés à moyen terme, ce qui aggravera l'insécurité alimentaire, la mortalité infantile, etc. Je le répète, les objectifs des deux agendas internationaux doivent converger ! Quant à nous, nous donnerons la priorité, dans les projets financés par l'AFD dans le domaine énergétique, aux énergies renouvelables. Dans le domaine agricole, nous avons doublé la part consacrée à la sécurité alimentaire avec une priorité à l'agriculture familiale, qui est la meilleure garantie.

Je ne partage pas l'avis de ceux qui prétendent que l'argent versé aux fonds multilatéraux est de l'argent perdu. Au contraire ! Mais pour peser sur les politiques menées par les instances internationales, nous devons y renforcer notre influence, en nouant, par exemple, des alliances avec d'autres États, en premier lieu avec nos partenaires au sein de l'Union européenne. Et veiller à la complémentarité entre notre action bilatérale et multilatérale. C'est la meilleure stratégie pour être efficace, influent et visible. Le Cicid a recommandé que la France se dote enfin d'une stratégie multilatérale. La Cour des comptes comme l'OCDE ont déjà regretté le manque de pilotage et la dispersion de nos aides. Aussi, pour la première fois, nous clarifions notre politique. Le dernier rapport de l'OCDE est d'ailleurs moins critique que par le passé.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis. - Les moyens d'intervention du ministère devraient être maintenus grâce à des recettes supplémentaires procurées par deux taxes. Cela me semble un peu fragile... Avez-vous reçu des garanties ? Pourquoi ne pas étendre les possibilités offertes par la loi Oudin-Santini aux ordures ménagères ?

L'AFD est un outil excellent mais elle a agi de manière un peu trop autonome dans le passé. Quel contrôle avez-vous sur ses orientations ? Où en est-on sur la question des fonds propres ?

Une loi de programmation en matière de coopération et de développement constitue une nouveauté. Le risque est grand néanmoins qu'elle reste très générale et se cantonne aux grandes orientations. Contiendra-t-elle des orientations financières ? Si tel n'était pas le cas, sa crédibilité en pâtirait.

Les 360 millions d'euros alloués au Fonds mondial de lutte contre le sida sont une bonne chose. Mais ce fonds est aussi chargé de la lutte contre la tuberculose et le paludisme. Or, dans un colloque sur les maladies transmissibles, les intervenants ont déploré l'absence de recherche sur la tuberculose ou le paludisme. Ces deux maladies sont maltraitées par le Fonds. Ne conviendrait-il pas de mener une politique autonome en la matière, et de réorienter les programmes de recherche ?

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - L'administrateur qui travaillait avec M. Peyronnet et moi-même a rejoint le cabinet de M. Laurent Fabius. Il faut trouver rapidement une solution sans quoi nous ne pourrons mener à bien notre mission.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis. - Je suis d'accord !

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - N'y voyez pas une manoeuvre !

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Quelles garanties avez-vous sur les recettes issues des deux taxes ? La crise économique risque de diminuer leur produit. Des crédits de substitution sont-ils en ce cas prévus ?

Nous voudrions en savoir un peu plus sur le contenu de la loi de programmation. Qu'y a-t-il dans la hotte ?

Le Fonds mondial de lutte contre le sida fait l'objet d'interrogations récurrentes, sachant qu'il manque entre 200 et 500 millions d'aide bilatérale pour les pays pauvres. Celle-ci est une priorité du gouvernement ; or les sommes distribuées à chaque pays sont très faibles. Je comprends vos préoccupations quant à l'affichage. A New-York, lors de l'assemblée générale, les intervenants ont souligné le rôle de la France. Mais quid des autres maladies ? Le Président de la République avait besoin d'un effet d'annonce en Afrique du sud. Soit. Mais le niveau de notre engagement est-il raisonnable ? M. Fabius a noté notre suggestion, qui était d'étudier la possibilité de mobiliser des fonds européens.

L'enthousiasme et la générosité des donateurs, à la Conférence de Bruxelles sur le Mali, mérite d'être saluée. L'effort est considérable. Mais aura-t-on le courage de dresser un bilan des actions passées ? On s'aperçoit aujourd'hui que nombre de villages du bassin du fleuve Niger n'ont ni école ni maternité : où sont passés les milliards de dollars versés au fil des ans pour les construire et les faire fonctionner ? Evitons de renouveler les erreurs.

Pouvez-vous nous en dire plus sur l'agenda post-2015 ? A New-York, nous n'avons entendu personne s'engager sur le sujet. Il vous faudra user de tout votre talent de conviction !

Vous souhaitez que l'AFD prenne en compte la soutenabilité environnementale des projets. Mais elle est avant tout une banque. Et je n'ai pas l'impression que cette préoccupation soit centrale au conseil d'administration.

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - Vous avez des exemples précis en tête ?

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - Il me semble que l'application de critères financiers conduit à accorder des prêts à des pays qui ne sont pas prioritaires. Nous avons eu une controverse avec le directeur de l'Agence, à propos du Kazakhstan. C'est un exemple.

Les habitants des pays les plus pauvres chercheront toujours à émigrer vers le continent riche le plus proche. Quels que soient les efforts, le flux ne se tarit pas, le nouveau drame de Lampedusa l'a une fois de plus montré. Que pouvez-vous faire pour endiguer ce mouvement ? On estime que 20 000 migrants se sont noyés en Méditerranée. Ne faudrait-il pas privilégier, dans notre aide à l'éducation, l'apprentissage de métiers concrets plutôt que l'université par exemple ?

Enfin, je me joins à mon co-rapporteur pour estimer que la loi de programmation ne doit pas contenir seulement des orientations générales. Elle doit baliser un chemin.

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - Nous souhaitons que les dispositions de la loi Oudin-Santini sur l'eau soit étendues aux déchets. Nous cherchons le bon véhicule juridique, éventuellement un amendement à la future loi sur le développement. Une évaluation sur les modalités du dispositif est en cours.

L'autorité de tutelle de l'AFD n'a pas à se substituer à son directeur ni à s'impliquer dans la gestion de chaque projet. Notre rôle est de définir les orientations puis de vérifier que les projets retenus leur correspondent. Deux ministères, Bercy et le Quai d'Orsay exercent une co-tutelle : nous veillons, depuis 18 mois, à ce que l'État parle d'une seule voix au sein du conseil d'administration. C'est important, et je dois dire que cela n'était auparavant pas le cas, ce qui a nui à la politique menée. La question de l'augmentation des fonds propres sera tranchée au plus tard lors de l'adoption du contrat d'objectifs et de moyens, début 2014. Nous sommes dans la phase de conclusion des discussions. Différentes solutions sont envisageables, qui ont des conséquences différentes sur le niveau de la dette publique au sens maastrichtien. Sans augmentation de fonds propres, l'AFD ne sera plus en mesure de financer de nouveaux projets au Maroc, en Tunisie, en Afrique du sud ou bientôt au Kenya. Bref, il faudra trouver un compromis entre coût budgétaire et maintien des marges d'action.

Nous n'avons pas davantage de garanties concernant le niveau des financements innovants que n'en avait Jacques Chirac en 2006 lorsqu'il a créé la taxe sur les billets d'avion. Nous avons réalisé des simulations sur la base d'hypothèses réalistes. Et la part de la taxe sur les transactions financières affectée au développement a été accrue, pour compenser la baisse attendue de son rendement. Ce n'était pas acquis au début des arbitrages ! Les crédits seront maintenus.

Au plan européen, je n'ai pas l'assurance que nous parviendrons à un accord des onze membres de la coopération renforcée, mais je m'y attelle. Lorsque la taxe sera en place, nous resterons de toute façon minoritaires en Europe à vouloir affecter une part significative du produit à l'aide au développement.

Je rencontrerai la semaine prochaine le directeur du Fonds mondial sur le sida. Quelles que soient ses faiblesses, ce fonds constitue un instrument reconnu par la communauté scientifique, à l'image de Mme Barré-Sinoussi. Notre action dans ce cadre est plus visible et plus efficace que dispersée en de multiples actions bilatérales de petite envergure. La contribution de l'Europe à ce Fonds s'élève à 100 millions. Elle est très inférieure à la nôtre...

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis. - C'est un problème !

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - Non car l'Union européenne investit plus d'argent ailleurs. Entre partenaires, nous coordonnons nos actions pour éviter les doublons. Certes des améliorations sont possibles. Mais nous avons, en construisant patiemment une majorité en ce sens, obtenu que 20% des crédits du Fonds européen de développement soient consacrés au social et 20% à la lutte contre le changement climatique. Notre intervention groupée via ce fonds est plus efficace qu'une action bilatérale.

Il faut lire ensemble les articles de la future loi d'orientation et de programmation, généraux par nature, et le rapport annexé, qui apporte de nombreuses précisions sur les doctrines sous-jacentes à nos actions. La loi de programmation militaire montre qu'il est possible de prendre des engagements et de ne pas les tenir, mais cela vaut pour tous les gouvernements... Nous rappelons l'objectif de parvenir à 0,7% et, comme l'a indiqué le Président de la République, dès que la situation économique s'améliorera, nous augmenterons à nouveau les crédits.

Depuis octobre dernier, les projets soumis au conseil d'administration de l'AFD font l'objet de deux avis. L'un est financier, l'autre évalue la contribution au développement durable. Si la notation extra-financière est insuffisante, le conseil d'administration de l'AFD peut rejeter le projet, quelle que soit sa qualité financière. Aux administrateurs de prendre leurs responsabilités, au regard des deux orientations fixées, concentration et universalisation. Nous concentrons nos interventions sur seize pays prioritaires, et non plus dix-sept. Et 85% des aides sont destinées à l'Afrique. Mais le mandat de l'AFD conserve une dimension universelle : elle peut agir dans tous les pays éligibles à l'aide au développement selon la liste définie par l'OCDE, dans le souci d'une croissance verte et solidaire. Pourquoi se priver de financer des équipements publics au Pérou ou en Equateur si les projets présentés sont pertinents ? En Chine ou dans les grands pays émergents, c'est surtout notre expertise technique que nous offrons, dans le but de conclure des partenariats économiques. Le coût pour l'Etat est nul.

M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur pour avis. - Notre action se réduit parfois à du saupoudrage !

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - Pour le Mali, n'est-il pas plus profitable que nous réussissions à récolter 3,2 milliards d'euros dans un cadre multilatéral ? Notre intervention bilatérale ne peut en effet excéder 280 millions ! Notre influence se mesure au montant total collecté grâce à la mobilisation de notre diplomatie. De plus, nous avons cherché à tirer les leçons du passé. Le site internet mis en place recense les projets, leurs calendriers comme leurs montants. Si des dérapages sont signalés, nous prendrons nos responsabilités.

L'épisode tragique de Lampedusa montre qu'il n'est pas possible de se contenter d'un discours sur la gestion des conséquences. Quelle que soit la hauteur des murs, les gens chercheront toujours à passer. Il faut traiter les causes : les conflits, l'absence de développement, le non-respect des droits, la mauvaise gouvernance,... Tel est bien le but de notre politique de développement. Nous stabilisons les crédits ; dès que la conjoncture budgétaire l'autorisera, nous augmenterons notre effort. N'oublions pas néanmoins que l'essentiel des migrations se font du sud vers le sud. Ce sont les pays du sud qui sont les plus déstabilisés !

Mme Kalliopi Ango Ela. - Quelle est la position des chefs d'État africains sur le changement climatique et la convergence des agendas en 2015 ? Tous n'ont pas la même attitude : le Tchad subit les conséquences du changement, disette, baisse du niveau du lac Tchad, etc. La Namibie, elle, est très volontariste.

J'ai rédigé un rapport avec M. de Raincourt, au nom de la mission d'information du Sénat sur l'action extérieure de la France, Au coeur du développement : la recherche en partenariat avec les pays du Sud. Quelles sommes la France alloue-t-elle à la recherche ? Cet effort, partagé entre le ministère du développement et celui de la recherche, représente 4% de notre aide. Comment l'articuler avec la coopération décentralisée ? On a du mal à estimer les montants cumulés de l'aide bilatérale, l'aide décentralisée et l'aide multilatérale.

Enfin, pour améliorer l'évaluation, il convient de favoriser son appropriation par les populations bénéficiaires de l'aide.

M. Jacques Berthou. - Pendant 20 ans le Mali a été érigé en modèle : une République démocratique, des coopérations décentralisées innombrables, des jumelages... Or en quelques mois le pays s'est délité. Quelle surprise ! Personne n'avait prévu la chute ni n'avait conscience de la corruption. Avouons-le : il n'était pas de bon ton de demander des comptes à une ancienne colonie. Désormais la transparence est indispensable. Les contribuables français doivent savoir ce que devient leur aide. La gestion de ces 3,2 milliards collectés en faveur du pays sera un champ d'expérimentation. Comme le préconisent MM. Lorgeoux et Bockel dans leur rapport sur la place de la France en Afrique, la France devra mobiliser ses savoirs et son expertise.

M. Daniel Reiner, vice-président. - Souhaitez-vous la création d'un ministère de la coopération internationale de plein exercice ? Etes-vous satisfait de la gestion des programmes de coopération ?

M. Pascal Canfin, ministre délégué. - Nous voulons faire du Mali un modèle de transparence - qui sera appliqué à 16 pays prioritaires, tous situés en Afrique subsaharienne, en 2014. Les standards de l' International Aid Transparency Initiative (IATI) s'appliquent. La France a été critiquée pour sa gestion passée. La transparence est nécessaire pour renforcer l'efficacité de l'aide et son appropriation par les bénéficiaires. Nous conduisons un programme pour simplifier et moderniser le cadre de notre aide publique : à terme il serait souhaitable que, pour chaque Etat, un seul gros opérateur soit responsable de l'ensemble de l'aide. Nous nous inspirerons des propositions inscrites dans votre rapport.

Le sommet de l'Elysée pour la paix, la sécurité et le développement en Afrique réunira une vingtaine de chefs d'État africains à Paris en décembre. L'enjeu est de nouer une nouvelle alliance. Là est la clé du succès de cette conférence.

Un tiers de mon temps est consacré à l'agenda 2015, aux négociations climatiques et à la convergence que nous voulons instaurer. Deux ans sont vite passés, et nous devons réussir ce rendez-vous et parvenir à un accord. La conférence sur le climat qui sera organisée en 2015 à Paris est la plus grande conférence jamais organisée par la France, c'est un objectif diplomatique considérable et M. Laurent Fabius est très mobilisé sur le projet.

Sur la recherche, je vais m'imprégner de vos propositions ! Une meilleure visibilité est effectivement souhaitable. Là comme ailleurs, l'évaluation est fondamentale. Le CNDSI accueillera, c'est une première, nos partenaires du sud. Enfin, j'ai cosigné une lettre au Cirad avec Mme Fioraso. Votre rapport est précieux et je vous en remercie.

M. Daniel Reiner, vice-président. - Quant à nous, nous vous remercions de toutes ces réponses.

Mercredi 30 octobre 2013

- Présidence de M. Daniel Reiner, puis de M. Jean-Claude Peyronnet, vice-présidents -

La rive sud de la Méditerranée, une zone de prospérité à construire - Présentation du rapport d'information

La commission examine le rapport de Mme Josette Durrieu et M. Christian Cambon, co-présidents du groupe de travail : « La rive sud de la Méditerranée, une zone de prospérité à construire ».

M. Daniel Reiner, président.- Avant de donner la parole à Josette Durrieu et Christian Cambon pour la présentation de leur rapport au nom du groupe de travail sur les pays de la rive sud de la Méditerranée, je voudrais me réjouir avec vous de la libération de quatre des otages français dans le Sahel, que nous avons apprise hier soir.

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- La mission qui nous a été confiée porte sur les pays de la rive sud de la Méditerranée mais pour toutes sortes de raisons, y compris la limitation de nos déplacements, nous avons vite perçu que les problématiques pouvaient s'avéraient différentes et qu'il y avait une logique à concentrer nos efforts sur le Maghreb et la Méditerranée occidentale, qui constitue un espace géographique et humain pertinent, même s'il n'est pas dépourvu de liens avec les Moyen-Orient.

Dans le cadre de ce travail, nous avons avec les membres du groupe de travail auditionné 18 personnalités et effectué quatre déplacements : avec Christian Cambon à Alger et à Rabat, Michèle Demessine et Joëlle Garriaud-Maylam se sont rendus à Tunis, je me suis rendu à Laayoune et nous avons conduit une délégation à Bruxelles.

Cinq ans après le lancement, à l'initiative de Nicolas Sarkozy, de l'Union pour la Méditerranée (UPM) qui suscitait de grandes espérances, l'objectif étant le développement concerté des pays de la rive sud et la transformation de cet espace en une zone de coprospérité, trois ans après le déclenchement en Tunisie d'évènements qui allaient entrainer la chute de Ben Ali et une révolution qui allait s'étendre à nombre d'Etats du monde arabe et conduire à des changements de régimes (Libye, Tunisie, Égypte) ou des évolutions (Maroc, Algérie) et à l'arrivée au pouvoir, seuls ou au sein de coalition, de partis islamistes, proches de la mouvance des Frères musulmans aux termes d'élections démocratiques, il était particulièrement opportun que notre commission s'interroge à cet instant sur la situation de ces Etats, leur devenir et leurs perspectives et les relations que devraient entretenir avec eux l'Europe et la France.

La situation dans ces pays est loin d'être stabilisée et il faut continuer à suivre leur évolution. Comme le rappelait le Président de la République, François Hollande, le 24 mai dernier lors de la présentation du Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale, « les printemps arabes qui avaient suscité de grands espoirs soulèvent désormais de grandes inquiétudes. »

Il faut donc nous interroger sur les tensions qui traversent, aujourd'hui, ces sociétés. Elles sont à l'évidence religieuses, voire identitaires, mais elles ne sont pas que cela ! Elles sont incontestablement économiques et sociales dans tous ces Etats et à replacer dans le contexte de la mondialisation, qui les concerne aussi. La mort de Mohamed Bouazizi à Sidi Bouzid (17 décembre 2010), petit marchand ambulant à qui on avait pris sa charrette, ses légumes, sa balance et qui s'est immolé par le feu va déclencher le processus révolutionnaire en Tunisie. Cette revendication avait des raisons économiques : l'emploi et le travail, le droit et la dignité. Les vrais raisons du déclenchement de la révolte en Tunisie sont donc économiques et sociales et celles des Révolutions arabes dans leur ensemble, aussi. Ainsi les réponses devront être économiques et sociales. L'échec politique de l'Islam et des Frères Musulmans est là. L'Islam n'était pas un projet de gouvernement. Il n'a pas répondu à l'attente des populations.

Les tensions sont donc politiques et elles ont entraîné la chute des régimes autoritaires (Libye, Tunisie, Égypte) ou leur évolution (Maroc, Algérie) mais certaines évolutions sont chaotiques vers des régimes qui se voudraient plus démocratiques. A ce stade, notons cependant que l'Islam a du mal à trouver sa place et l'armée aussi. Il est donc nécessaire de continuer à suivre avec intérêt ces évolutions politiques et constitutionnelles dans tous ces Etats de la rive sud de la Méditerranée. La révolution ne fait que commencer.

Il est important aussi de se préoccuper des questions sécuritaires. Nous pensons évidemment aux divers mouvements migratoires et au risque d'installation des groupes terroristes.

Mais nous sommes convaincus qu'au-delà de cette période incertaine est engagé un processus irréversible. L'Europe et la France doivent savoir mesurer la place de la Méditerranée et des Etats arabes du sud de la Méditerranée dans leurs stratégies politiques et affirmer dès maintenant que peut-être : l'avenir est au sud !

S'agissant de la Méditerranée, placée au centre de notre réflexion, notons que le trafic maritime est le deuxième du monde. Notons également que la Méditerranée est aussi, pour reprendre la formule de Bernard Kayser, « un espace d'écart qui a occasionné l'affirmation au cours de l'histoire d'une ligne de fracture : l'interface ». Il faut aussi distinguer dans cet ensemble l'existence d'une Méditerranée occidentale, un espace de proximité qui se détache et regroupe cinq pays au nord (Portugal, Espagne, France, Italie, Malte) et cinq au sud, les Etats du Maghreb (Mauritanie, Maroc, Algérie, Tunisie, et Libye) qui ont formé une sous-région et ont établi leurs relations dans la cadre du Dialogue 5+5, depuis 1990. C'est ce cadre que nous avons privilégié pour l'élaboration des propositions et de projets d'avenir.

Encore faut-il que dans ce dispositif, l'Europe et la France redéfinissent leurs politiques et deviennent les acteurs de ces transformations. Les atouts existent mais des conditions s'imposent pour que soit définie l'intégration de ces ensembles régionaux.

Il faut également avoir à l'esprit que le positionnement du Maghreb est stratégique sur la rive sud de la Méditerranée, à 14 km de l'Europe et à la proue de l'Afrique, qui serait dit-on le « continent du XXIème siècle » 2 milliards d'Africains d'ici 2025 et ¼ de francophones soit 500 millions. Nos collègues Lorgeoux et Bockel l'ont exposé hier excellemment. Ainsi, voit-on se dessiner verticalement une « Grande région Nord-Sud » constituée de l'Europe, de la Méditerranée, du Maghreb et de l'Afrique qui pourrait peser dans la mondialisation.

Dans la première partie, nous avons essayé de montrer que les relations entre les pays de la rive nord et de la rive sud de la Méditerranée sont inscrites dans la géographie et dans l'histoire et se sont traduites par un fort brassage des populations. D'où l'importance du véhicule des langues : la place du français au Maghreb naturellement et la place de l'arabe en Europe et en France.

Nous montrons également l'asymétrie des échanges et les mouvements de population. Les relations s'inscrivent dans un processus de développement économique soumis à la réalité de l'interface entre les deux rives dont l'expression se retrouve dans la répartition des activités économiques concentrées au Nord tandis que la situation démographique montre encore une assez forte croissance de population au Sud. Mais l'évolution va vers une stabilisation de cette population. C'est cette situation qui conduit aujourd'hui à ces mouvements migratoires du Sud vers l'Europe. En résumé, l'asymétrie des relations met en évidence la position privilégiée en Europe des pays côtiers dits de « l'arc latin » et plus particulièrement de la France. Quelques chiffres illustrent cette relation. On compte 28 millions de francophones sur 90 millions d'habitants. Près de 70 000 étudiants originaires des pays du Maghreb effectuent des études en France (sur 290 000 étudiants étrangers). L'Union européenne importe 12 à 15% de sa consommation de pétrole et de gaz d'Algérie et de Libye. Elle bénéficie de positions commerciales fortes dans les pays du Maghreb : égale ou supérieure à 50% pour l'Union européenne dont 15 à 20% pour la France. Les investissements directs des entreprises restent faibles en volume mais importants pour ces pays, la France est souvent l'investisseur le plus important. La population originaire du Maghreb vivant en Europe est de l'ordre de 3 millions d'habitants, principalement installée en France (1,1 million soit 30% des étrangers), en Espagne (près de 800 000) et en Italie (plus de 550 000). Notons que le rythme des entrées s'est réduit sensiblement depuis les années 80 : environ 150 000 pour l'Union européenne dont 1/3 en France. Notons également que 40 000 résidents maghrébins acquièrent la nationalité française chaque année (37%) et que la mobilité est importante : 430 000 visas de court séjour sont délivrés par la France à des nationaux des pays du Maghreb. Enfin 6 millions de touristes européens séjournent dans le Maghreb faisant du tourisme un secteur vital notamment au Maroc et en Tunisie.

M. Christian Cambon, co-président du groupe de travail.- Josette Durrieu a souligné le caractère particulier des relations établies entre la France, l'Europe et le Maghreb. C'est bien l'intensité de ces liens qui fonde notre intérêt pour cet ensemble régional.

Or cet ensemble est aujourd'hui en mouvement. Il connaît une triple évolution.

La première est lisible, prévisible, inscrite dans le long terme, il s'agit de son évolution démographique. Elle se manifeste par la baisse tendancielle des taux de natalité et de fécondité. Toutefois la population jeune reste importante et permet un accroissement démographique conséquent. La région passera de 87 millions d'habitants en 2012 à 107 millions en 2050. La différence continue donc de s'accroître, à un rythme moindre sans doute, entre une rive nord vieillissante et une rive sud qui n'a pas achevé sa transition. La principale difficulté, nous le verrons, c'est que les économies ne parviennent pas à offrir des emplois en nombre suffisant aux générations qui arrivent sur le marché du travail.

La seconde mutation concerne les économies des pays du Maghreb qui sont assez dissemblables.

L'Algérie et la Libye ont mis en place une économie de rente fondée sur les hydrocarbures, mais sans développer des secteurs industriels et de services susceptibles de prendre le relai. En Algérie, par exemple, le secteur des hydrocarbures représente environ 1/3 du PIB, 98% des recettes d'exportation et 70% des recettes budgétaires mais seulement 3% des emplois. Les politiques économiques très administrées privilégient la redistribution par la compensation des prix des denrées de base, la création d'emplois publics, l'assistanat d'une part, et les investissements publics, d'autre part. Mais elles font une place insuffisante à la constitution d'un environnement favorable au développement du secteur privé. Insatisfaisante sur le plan social (chômage, notamment des jeunes, emplois précaires), cette situation présente des risques à moyen terme. L'Algérie s'est désendettée et a constitué une réserve de près de 200 Mds d'euros en tirant bénéfice de l'augmentation des prix des hydrocarbures, mais cette situation est fragile. La contribution du secteur à la croissance est plutôt orientée à la baisse, l'accroissement de la consommation domestique (qui est passée de 26% de la production en 2005 à 40% en 2010), risque à terme de réduire sa capacité d'exportation et d'accélérer l'épuisement des réserves. Certains observateurs estiment qu'elle pourrait devenir un importateur net d'hydrocarbures à partir de 2026.

Le Maroc et la Tunisie ont opté pour le modèle libéral. Ils ont attiré des investissements étrangers et choisi un modèle volontariste en matière d'investissements publics. Ce modèle a connu un succès. Si l'on prend l'exemple du Maroc, les années 2000 ont été caractérisées par une accélération de la croissance par rapport à la décennie précédente : 4,8% en moyenne de 2000 à 2009 contre 2,6% dans les années 1990. Ce taux de croissance est tiré par la demande intérieure (consommation finale et investissement). Le taux d'investissement a connu une augmentation historique (de 26% en 2000 à 34% en 2010). Les entrées d'investissements directs étrangers (IDE) ont été multipliées par 5 en 10 ans et représentaient plus de 4% du PIB en 2010. Cela a permis le développement d'activités industrielles ou de services exportatrices (pensons à l'usine Renault de Tanger et au pôle aéronautique de Casablanca). Toutefois ce modèle trouve certaines limites avec le creusement du déficit budgétaire et de celui de la balance des paiements. Les économies sont particulièrement sensibles à la baisse de l'activité économique en Europe et dans le cas de la Tunisie se surajoute le poids de la situation politique intérieure.

Au-delà de leurs différences, ces économies présentent des caractéristiques communes. Leur croissance, avec des taux de chômage élevés, plus particulièrement chez les jeunes, et notamment les diplômés, est insuffisamment créatrice d'emplois. Une certaine inadéquation entre formation initiale et emplois demeure. La place faite aux femmes sur le marché du travail est insuffisante. Le traitement social est inadapté et peu productif. Les déséquilibres régionaux se sont accrus. On observe une émigration plus limitée et l'arrivée d'une immigration pérenne en provenance notamment de l'Afrique subsaharienne.

Ces difficultés économiques expliquent pour partie les mouvements sociaux qui ont débouché sur les révolutions arabes du printemps 2011.

Si les révolutions arabes ont débuté en Tunisie, l'ensemble des pays du Maghreb ont été touchés par des manifestations. Elles ont conduit à un changement de régime en Tunisie, et au terme d'une guerre civile en Libye. Au Maroc, elles ont débouché sur une réforme constitutionnelle. En Algérie, sur quelques ajustements modestes.

En Tunisie, Michèle Demessine et Joëlle Garriaud-Maylam qui se sont rendues sur place pourront compléter, le processus démocratique est en cours, mais il fonctionne de façon heurté. Les élections à l'assemblée nationale constituante ont conduit à la constitution d'un gouvernement de coalition dirigé par Ennahda, parti islamiste proche des Frères musulmans. Ce gouvernement a tenté d'imposer un agenda politique qui a suscité de fortes réactions de la société civile et la reconstitution d'une opposition politique plus soutenue. La montée des violences, et notamment les assassinats de personnalités de gauche et les heurts avec des terroristes islamistes, ont tendu le climat politique. Le gouvernement au terme d'une première crise politique en février a dû composer (changement de premier ministre, ministères régaliens confiés à des techniciens). Une nouvelle crise plus profonde est née cet été. L'opposition appuyée par une large partie de la société civile a demandé la démission du gouvernement. Des discussions ont été menées, sous la houlette du syndicat UGTT qui représente une véritable force dans le pays et de trois autres organisations. Elles n'ont que tardivement abouti vendredi dernier mais tout reste à faire pour mettre en oeuvre la feuille de route qui conduira à la mise en place d'un gouvernement de techniciens, à l'adoption de la Constitution et à l'organisation des élections. Cette situation est inquiétante car elle s'accompagne d'une recrudescence d'activité de groupes jihadistes et d'une dégradation de la situation économique.

En Libye, la situation politique s'est progressivement bloquée. Les élections du 7 juillet 2012 ont été considérées comme un succès avec une forte participation. Le gouvernement de coalition conduit par Ali Zeidan a beaucoup de mal à s'imposer. La mise en chantier de la constitution a pris du retard. Les divisions tribales et locales sont prégnantes. La situation sécuritaire s'est fortement dégradée avec le développement d'attentats visant notamment les représentations diplomatiques, la difficulté à constituer de nouvelles forces armées et la question de la réinsertions des milices, la porosité des frontières et l'incapacité de contrôler une large partie du territoire notamment le Sud où se sont regroupées différentes composantes du terrorisme de la zone saharo-sahélienne. C'est bien d'une absence d'Etat dont souffre la Libye. La reconstruction sera longue.

L'Algérie a connu à la fin des années 80 une transition démocratique qui a débouché sur une guerre civile qui a entraîné entre 150 et 200 000 morts. Cette situation a créé un traumatisme profond. Avec la relative aisance économique, le maintien d'un appareil de sécurité et l'absence d'une opposition unie, elle explique que l'Algérie soit restée à l'écart du mouvement du printemps 2011. Elle est une démocratie inaboutie car le système est dominé par un cercle restreint de dirigeants qui détient la réalité du pouvoir, dans lequel l'armée tient une part. La déconnexion entre la classe politique et la population se manifeste par l'abstention qui a atteint 57% lors des législatives de 2012 et le vote blanc (plus de 18%). Entamée avec la politique de réconciliation nationale initiée par le président Bouteflika, le processus démocratique s'est poursuivi timidement. La situation sécuritaire s'est améliorée, mais les actes terroristes se soldent encore par plus de 300 victimes chaque année (ex : In Amenas en janvier 2013). Des réformes sont nécessaires mais les incitations aux changements sont faibles. L'élection présidentielle de 2014 est un point clef qui permettra peut-être des évolutions plus marquées au détour d'un renouvellement de génération. A défaut, l'usure progressive du système modifiera les équilibres internes, risque de fragiliser le système et de rendre une rupture brutale plus probable.

Au Maroc le processus démocratique semble engagé de façon maîtrisée. Il s'agit d'une orientation ancienne qui s'appuie également sur le système traditionnel marocain d'inclusion progressive, mais contrôlée, des oppositions. Après les manifestations du printemps 2011, le roi a repris l'initiative avec l'adoption par referendum d'une nouvelle constitution qui instaure une forme de monarchie parlementaire et des avancées significatives dans la construction de l'Etat de droit. Les élections qui ont suivi ont abouti à la désignation comme Premier ministre du leader du parti arrivé en tête, le Partie de la Justice et du Développement (PJD islamiste modéré), qui siégeait alors dans l'opposition. Après une année de fonctionnement, une crise s'est ouverte au sein de la coalition, qui après 3 mois de discussions a abouti au remplacement de l'Istiqlal par le Rassemblement national des indépendants (RNI) au sein d'une coalition gouvernementale où les ministres PJD sont moins nombreux. Il reste qu'un certain nombre de forces politiques (notamment islamistes) sont maintenues hors du cadre institutionnel (ce qui explique pour partie le taux d'abstention élevé) et que de nombreuses questions doivent être réglées sur le plan social. On soulignera enfin la place éminente du Roi qui surplombe cet édifice institutionnel, conserve une forte popularité et définit les orientations stratégiques, même si l'objectif, au demeurant fixé par lui, est de se tenir à distance du jeu partisan.

Des points de convergence peuvent être observés dans l'évolution des sociétés du Maghreb: une forte frustration est née des dérèglements économiques et sociaux, la mondialisation a ouvert ces sociétés sur la modernité, l'islam conservateur, identitaire, s'est peu ou prou transformé en islam politique. La confrontation de ces transformations profondes crée des tensions extrêmes qui expliquent largement les phénomènes que nous avons connu depuis 2011 et qui sont partis pour durer.

En conclusion, la transition démocratique suit des chemins très différents selon les États et connaîtra fatalement des avancées et des reculs. La démocratisation ne se fera probablement pas exactement par un alignement pur et simple sur la démocratie occidentale, compte tenu de l'histoire et de la culture de ces sociétés. De plus contrairement aux précédentes révolutions en Europe, il manque un moteur puissant de convergence. N'oublions pas que la perspective d'adhésion à l'Union européenne avait fortement motivé l'orientation démocratique des sociétés du sud, dans les années 70, et de l'est de l'Europe après la chute du mur de Berlin. Il faudra donc donner à ces pays une perspective attrayante afin de ne pas affaiblir les aspirations démocratiques et laisser le champ à d'autres influences.

La stabilité de cette région est conditionnée par des facteurs conjoncturels (menace terrorisme, sécurité), mais surtout structurels (croissance insuffisamment créatrice d'emplois et génératrice de déséquilibres).

Tout en réalité se tient, pas de stabilité politique sans progrès social, de progrès social sans développement économique, de développement économique sans sécurité ni stabilité politique.

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- Les pays du Maghreb disposent de véritables atouts sous réserve que certaines conditions soient réalisées.

Le principal d'entre eux est leur positionnement géographique à proximité avec l'Europe occidentale et leur place pivot à la proue de l'Afrique. La mondialisation est marquée par une dynamique de constitution de « grandes régions ». La Méditerranée et l'Afrique constituent une grande région Nord-Sud. Elle réunirait les forces des pays développés « vieillissants » (brevets, scientifiques, expérience industrielle, taille du marché) et les forces des pays jeunes et émergents du Sud (matières premières, énergie, main d'oeuvre). La vision prospective exposée par Jean-Louis Guigou est convaincante. Dans cet ensemble, le Maghreb n'est plus une « périphérie », mais le coeur ou le pivot de cette grande région.

Une jeunesse nombreuse, 40% de la population a moins de 25 ans, qui dispose d'un niveau d'éducation encore perfectible, constitue le second atout.

Le troisième est leur important potentiel énergétique dans le domaine des hydrocarbures mais aussi et surtout des énergies renouvelables notamment solaires et éoliennes. L'ensoleillement est exceptionnel dans ces pays. Le Plan solaire Méditerranée lancé en 2008 dans le cadre de l'UpM prévoit des lignes d'interconnexion vers l'Union européenne. On estime que ces nouvelles sources d'énergie pourraient satisfaire les besoins actuels et futurs de l'Europe et de la région. L'Allemagne est impliquée dans ces projets.

Bien entendu, le tourisme dont le développement n'a pas atteint son apogée reste un atout véritable. Le potentiel est immense. Il faut le diversifier et monter en gamme. Mais ces pays doivent veiller à la protection de son environnement.

Par ailleurs et cela constitue un avantage, les pays du Maghreb entretiennent des liens étroits mais de nature différente avec le monde arabo-musulman et les pays africains. L'Algérie était très influente auprès des pays arabes modernistes et, en raison des luttes anticoloniales, auprès des pays africains notamment au sein de l'Union africaine où elle mène une active diplomatie. Le Maroc bénéficie de liens étroits avec les pays du Golfe et, en Afrique, notamment de l'Ouest, son influence est fondée sur les liens économiques, sociaux, universitaires et confrériques.

Enfin, les pays du Maghreb disposent d'une culture de l'Etat (sauf peut-être la Libye). Algérie, Maroc et Tunisie sont des États structurés qui leur donne une certaine assise et même une stabilité dans les périodes de crise.

Toutefois, ces atouts ne pourront véritablement être mis à profit que si un certain nombre de conditions sont remplies. Nous en avons identifié quatre : la sécurité régionale, une solution au conflit du Sahara occidental, une plus grande intégration économique et la prise en compte de l'environnement dans le développement.

Les questions de sécurité concernent l'espace sahélo-saharien dans son ensemble. Véritable océan minéral, cet espace peu peuplé et difficilement contrôlable est devenu un lieu des trafics illégaux notamment de transit de la drogue, et d'installation de groupes terroristes. Si la menace terroriste a diminué d'intensité, elle reste très présente en Algérie (plus de 300 morts par an et la présence probable de la direction d'AQMI). Le Maroc est moins vulnérable mais il subit régulièrement des actions et des menaces. La Tunisie est en proie à une action plus virulente depuis le début de l'année. On a noté également la présence de nombreux Tunisiens dans le djihad en Syrie et dans les actions terroristes dans le Sahel ou en Algérie. Enfin, le désordre régnant en Libye fait du sud une zone de refuge et d'action en direction de tous les pays voisins. L'internationale terroriste apparaît comme un nouvel acteur politique dans le nord de l'Afrique avec des regroupements et des alliances entre les réseaux maghrébins et africains.

Le Maroc et l'Algérie disposent des armées les plus nombreuses et les mieux équipées. Ils consacrent respectivement 3,5 et 4% de leur PIB aux dépense militaires. Cet effort a principalement été orienté jusqu'à maintenant, par la « paix chaude » entre les deux pays, mais aussi par la menace terroriste.

La sécurité passe aussi par la réduction des tensions. Or depuis 40 ans un conflit reste non résolu, celui du Sahara occidental qui oppose le Maroc qui administre de fait cette ancienne colonie espagnole et propose un statut de large autonomie et le Front Polisario attaché à l'organisation d'un référendum portant sur l'indépendance, l'autonomie ou l'intégration, et qui a proclamé en 1976 la république arabe sahraouie démocratique. C'est une pierre d'achoppement majeure entre l'Algérie qui soutient le Front Polisario et le Maroc. Sa résolution relève des Nations unies qui disposent d'une mission sur place depuis 1991. Plusieurs plans ont été présentés aux parties sans résultat. La France soutient les efforts des Nations unies pour trouver une solution politique juste, durable et mutuellement agréée. Le Président de la République a eu l'occasion de réaffirmer que l'impasse actuelle est préjudiciable à tous. En outre, la crise au Sahel rend encore plus urgente la nécessité de mettre fin à cette situation. La France considère le plan d'autonomie proposé par le Maroc comme « une base crédible pour une solution négociée ». Je me suis rendue à Laayoune dans le cadre de notre mission et j'ai pu constater la division de la population sur l'avenir du territoire, et l'investissement considérable du Maroc en matière de développement économique.

Il reste que cette situation bloque depuis 40 ans le rapprochement entre l'Algérie et le Maroc et l'intégration économique de la région. Chacun considère que la fermeture des frontières, notamment, la frontière algéro-marocaine et la faible intégration économique comme une absurdité, on estime à deux points de croissance annuelle le coût du « non-Maghreb ». Il est clair que la coopération régionale conférerait à ces pays un poids plus important dans les négociations commerciales et politiques avec les partenaires internationaux. Une organisation a bien été mise en place en 1989, l'Union du Maghreb arabe, mais son activité est réduite.

Enfin, les préoccupations environnementales ne doivent pas être ignorées dans des pays considérés comme particulièrement vulnérables notamment en raison de leur déficit en eau. Les problèmes de l'assainissement et du traitement des déchets sont aussi des questions importantes.

M. Christian Cambon, co-président du groupe de travail.- L'intensité des relations avec le Maghreb, la nécessité de conduire les mutations économiques et politiques dans un cadre rendent nécessaire une implication plus grande de l'Europe et de la France.

Les relations politiques et diplomatiques entre l'Europe et le Maghreb sont pour l'essentiel des relations bilatérales entre Etats, qui ont été complétées par une politique commune de l'Union européenne.

Grâce à un réseau particulièrement développé, la France entretient des relations fortes avec les pays du Maghreb. Le Président de la République a visité les trois pays au cours de la première année de son mandat. Elle consacre plus de 10% de l'aide publique au développement aux pays du Maghreb. Elle est le premier pourvoyeur d'aide en Tunisie et au Maroc et doit prendre les dispositions nécessaires pour maintenir le montant des engagements de l'AFD qui ont atteint les limites prudentielles, ce qui va rendre difficile le soutien de ces pays à leur niveau actuel.

Les autres puissances européennes sont présentes mais à un moindre degré, mais elles affichent davantage une volonté de nouer des liens commerciaux avec les pays du Maghreb.

L'Union européenne a conclu des accords d'association avec chacun des pays du Maghreb et développé une politique commune, dite de voisinage. Dotée de plus de 9 Mds d'euros pour la période 2007-2013 (Territoires palestiniens compris), cette politique a été aménagée pour accompagner le processus démocratique en cours. Le Maroc et la Tunisie ont le plus avancé dans la mise en oeuvre du partenariat. La politique de voisinage s'appuie également sur des prêts de la BEI dont elle assure la garantie jusqu'à un certain niveau.

Compte tenu de l'évolution de ces pays, les relations bilatérales doivent évoluer vers un partenariat d'égal à égal. Il y a un fort besoin de reconnaissance d'identité et de respect. Outre la mise en oeuvre d'un dialogue de haut-niveau avec chacun d'eux, il convient de maintenir des moyens d'action conséquents en matière de coopération, d'action culturelle.

Enfin, il est nécessaire d'inscrire ces relations dans un cadre multilatéral. Vous le savez, les projets comme le processus de Barcelone et l'Union pour la Méditerranée ont trouvé leurs limites en raison des conséquences du conflit israélo-palestinien. Leur fonctionnement au niveau politique s'en trouve perturbé.

A l'occasion du « printemps arabe » la communauté internationale a mis en oeuvre un plan d'aide faisant appel à un cadre international dépassant l'Europe, partenariat de Deauville, et permettant l'intervention de la BERD.

Pour autant, un espace de coopération politique, spécifique à la Méditerranée occidentale permettant le développement de projets concrets, est nécessaire. Le Dialogue 5+5 peut fournir ce cadre, parce qu'il est souple et relativement informel et permet l'expression des besoins et des consensus. Mais il réussira d'autant mieux s'il est articulé avec des partenaires naturels : les instances de l'Union européenne, qui sont en charge de nombre de domaines qui intéressent les pays concernés, le secrétariat général de l'UpM comme opérateur de projets, parce qu'il est doté des compétences nécessaires et enfin l'Union du Maghreb arabe pour favoriser la mise en oeuvre de projets régionaux.

L'idée essentielle est d'utiliser les institutions et mécanismes existant pour conserver une organisation légère et souple, plutôt que de reconstituer une nouvelle institution. L'idée est d'aller davantage vers la réalisation de projets, comme l'autoroute entre les pays du Maghreb dont la réalisation nous paraît fondamentale.

Ce travail en partenariat est également nécessaire pour réguler les phénomènes migratoires.

Cela passe par un soutien au développement des activités économiques : la ré-industrialisation à travers une stratégie de colocalisation des activités économiques, qui ne peuvent être développées en France, incluant les PME, et développement de l'économie numérique en veillant à ce que les projets soutenus par l'Union européenne et la France soient créateurs d'emplois et intègrent le développement équilibré et durable des territoires ; le soutien aux projets d'infrastructures et de services publics (logement, déplacements urbains, santé...) qui bénéficient directement à la population en s'appuyant sur la coopération décentralisée notamment dans le domaine de l'expertise et de la conduite de projet, mais aussi des jumelages entre collectivités et un investissement commun dans les domaines de l'éducation, de la formation professionnelle. Le rapport propose toute une série de pistes en ce domaine pour favoriser la rénovation des systèmes éducatifs, universitaires et de formations professionnelles, développer les échanges.

Il est également très important de soutenir les projets qui favorisent l'intégration et l'unité de la région : les infrastructures régionales de transports comme le réseau autoroutier transmaghrébin et, à moyen terme, la liaison routière ou ferroviaire avec l'Europe - le tunnel sous le détroit de Gibraltar reviendra à un moment ou à un autre d'actualité -, mais aussi les projets de communauté euro-méditerranéenne de l'énergie fondée sur la production d'électricité grâce aux énergies renouvelables et l'interconnexion des réseaux électriques.

Promouvoir un partenariat avec les pays du Maghreb est un défi, car l'évolution de ces pays est une source d'inquiétudes mais c'est aussi une obligation.

Il y aurait un paradoxe à réduire notre soutien au moment où ils entament une transition et où ils en ont le plus besoin. Ce serait là un message catastrophique pour la promotion de nos valeurs, alors qu'elles sont partagées par un grand nombre de personnes au Maghreb.

Désormais les pays du sud de la Méditerranée peuvent faire d'autres choix en termes de coopération. L'Europe et la France doivent donc démontrer qu'elles sont en mesure de répondre à leurs attentes. En outre, elles ne peuvent se permettre de laisser s'instaurer dans leur proximité immédiate une zone d'instabilité, alors même que son développement économique pourrait être un facteur de croissance pour leurs économies.

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail.- Pour conclure, nous formulons des propositions autour des réflexions suivantes :

- La Méditerranée occidentale est pour l'Europe et la France un espace de proximité adapté.

- Le cadre du Dialogue 5+5 qui regroupe dix Etats apparaît pertinent.

- La démarche suppose une volonté politique d'intégration et de décloisonnement sud-sud dont les principes reposent sur le partenariat d'égal à égal, la coopération économique et les projets communs.

- La démarche est fondée sur des projets selon 4 grands axes : la paix et la sécurité, la jeunesse et les femmes avec un investissement à réaliser dans les domaines de la formation et de l'éducation, la mobilité ou la circulation des personnes et enfin la coopération économique dont nous avons esquissé les champs de développement.

Cette redéfinition de la politique européenne devra prendre en compte la Méditerranée, non comme un espace périphérique mais comme un cercle à intégrer avec des objectifs et des politiques communes ainsi que nous les avons exposés.

En conclusion, « les rêves du Maghreb ouvrent le champ des possibles »...

L'Europe et la France sont face à des défis stratégiques. Après l'ouverture à l'Est depuis 20 ans, ... « Cap au Sud » !

Le XXIe siècle sera le siècle de l'Afrique, 2 milliards d'Africains et ¼ de francophones, soit 500 millions d'ici 2050 ! « Un boulevard s'ouvre pour la France ».

Et on aperçoit se dessiner les limites d'une « grande région Nord-Sud » constituée de l'Europe, de la Méditerranée, du Maghreb et de l'Afrique. Et elle pèserait dans la mondialisation. Les grandes entreprises mondiales s'organisent déjà autour de ces perspectives et le capital, comme souvent, anticipe.

Après les révoltes arabes et les désordres qui s'en suivent, souhaitons que les forces démocratiques reprennent le pouvoir et fassent triompher les valeurs de justice et de dignité de l'homme.

M. Jacques Gautier. - Ce rapport complète les travaux exposés hier par le groupe de travail sur l'Afrique.

Vous avez abordé le cas de la Mauritanie, comment se situe ce pays, est-il dans la sphère méditerranéenne ou se rattache-t-il plutôt aux problématiques sahéliennes ?

Vous présentez le Maghreb comme pivot entre l'Europe et l'Afrique, mais la zone saharo-sahélienne ne constitue-elle pas une fracture ? Le lien entre l'Europe et une Afrique en développement ne risque-t-il pas de se faire par-dessus le Maghreb ?

Mme Leila Aïchi. - Je partage globalement votre analyse. Je voudrais simplement poser un bémol s'agissant du Sahara occidental pour rappeler que les forces de sécurité marocaine maintiennent 100 000 hommes sur place, que le référendum n'est pas qu'une demande du Front Polisario mais aussi une disposition des résolutions des Nations unies et que cette demande conforme au droit international est soutenue par le Parlement européen et par des pays comme la Suède, enfin que l'exploitation des ressources naturelles de ce territoire ne peut se faire sans l'accord des populations locales. Or le Maroc exploite notamment les gisements de phosphates et les ressources halieutiques en violation des résolutions des Nations unies sur le sujet. Je voudrais aussi rappeler que, pour les experts de l'Union africaine en matière de prévention des conflits que nous avons rencontrés à l'occasion d'un récent déplacement en Éthiopie avec le groupe de travail sur l'Afrique, ce territoire demeure une zone de tension et une zone à risques. La France est la patrie des droits de l'homme, sa position est-elle soutenable ? Ce n'est pas celle des Nations unies, des États-Unis, ni de la Grande-Bretagne, ni du Parlement européen.

Mme Josette Durrieu, co-présidente du groupe de travail. - La Mauritanie occupe une place singulière. Elle est membre du Dialogue 5+5 et nous ne souhaitons pas l'en exclure, mais au titre des politiques européennes, elle relève des accords de Cotonou passés par l'Union européenne avec 79 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) en 2000 et non de la politique de voisinage.

La crainte d'une éviction du Maghreb est un risque, mais la dynamique d'un Maghreb unifié devrait lui permettre de le surmonter, car ces pays ont des atouts.

S'agissant du Sahara occidental, je vous remercie de votre appréciation. La situation est complexe. Nous avons voulu dans le rapport être les plus objectifs possible dans la relation des faits et reprendre la position de la France telle qu'elle a été formulée par le Président de la République. Nous nous sommes rendus sur place et avons pu constater que la population est divisée sur la question de l'avenir du territoire et que le Maroc investit de façon importante pour son développement.

M. Rachel Mazuir. - Je reste perplexe sur les conditions de développement de la démocratie dans ces pays. La coopération décentralisée me paraît une voie de coopération intéressante, comment les collectivités territoriales peuvent-elles procéder si elles souhaitent développer des projets ?

M. Christian Cambon, co-rapporteur du groupe de travail. - De nombreuses collectivités développent une coopération avec des collectivités du Maghreb. Au-delà de l'expertise technique, il me paraît également nécessaire, à travers des jumelages, de favoriser une meilleure connaissance entre les sociétés civiles, à travers les associations locales, et de développer des liens entre les populations.

Mme Michelle Demessine. - Il est dommage de ne pouvoir disposer que de peu de temps pour s'exprimer sur ce travail auquel j'ai participé notamment en me déplaçant en Tunisie et en suivant l'évolution de la situation dans ce pays. La situation dans les pays du Maghreb est évolutive. Elle est loin d'être stabilisée. Il est important que notre commission puisse suivre ces évolutions et qu'elle assure une permanence de ses travaux. Nous avons perçu beaucoup d'interdépendances dans la situation de ces pays malgré leur diversité et dans leurs relations avec la France et avec l'Europe. Il est donc particulièrement important de maintenir une veille permanente. Il y a un préalable, c'est la stabilité et la sécurité de ces pays, notamment en Libye et en Tunisie. Je reste optimiste mais la situation peut devenir très rapidement conflictuelle et la France ne pourra rester à l'écart de ces évolutions.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Je crois effectivement que nous devons être attentifs à ces développements, compte tenu de la proximité de ces pays.

M. Christian Cambon, co-rapporteur du groupe de travail. - Le rapport dresse un état des lieux mais la situation est très évolutive sur tous les sujets et il faudra que nous puissions en débattre plus longuement et plus régulièrement. Tous méritent d'être abordés car il s'agit de sujets complexes. Nous avons essayé de nous placer dans des perspectives de long terme.

La commission a ensuite approuvé les conclusions du groupe de travail et autorisé leur publication sous forme de rapport d'information.

Loi de finances pour 2014 - Audition de Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries culturelles au ministère de la culture et de la communication (programme 115 « Action audiovisuelle extérieure » de la mission Médias)

La commission auditionne Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries culturelles au ministère de la culture et de la communication, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 115« Action audiovisuelle extérieure » de la mission Médias).

M. Daniel Reiner, président. - Madame la directrice générale, nous vous recevons, comme chaque année, en tant que responsable du programmes 115 « action audiovisuelle extérieure » qui concerne les crédits du budget de l'Etat affectés aux opérateurs que sont France Média Monde (ancienne AEF qui regroupe les chaînes France 24, RFI et MCD) et TV5 Monde (chaîne francophone que nous partageons avec nos partenaires canadien, belge et suisse), mais aussi du programme 844 « contribution au financement de l'action audiovisuelle extérieure », qui concerne la part de la redevance affectée à France Média Monde.

C'est aussi pour la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, l'occasion d'une information sur les objectifs et les résultats d'une action qui participe pleinement à la diplomatie culturelle et d'influence de la France.

Le contexte international est en évolution, notamment dans les zones traditionnelles que sont l'Afrique, le Maghreb et le Moyen-Orient. Le contexte budgétaire est contraint. Vous nous direz comment le Gouvernement entend maintenir, voire développer, ces outils, puisque nous sommes à la veille de la présentation d'un nouveau contrat d'objectifs et de moyens pour France Média Monde et d'un nouveau plan stratégique pour la chaîne francophone TV5 Monde.

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- L'audiovisuel extérieur fait l'objet en 2014 d'un traitement spécifique qui se traduit par une augmentation de ses moyens, dans un contexte de restriction budgétaire. Les défis identifiés en 2012 ont en effet pu être relevés, et un contrat d'objectifs et de moyens (COM) vient enfin d'être arbitré avec France Médias Monde qui formalise la relance de l'audiovisuel extérieur engagée depuis l'été 2012. Le texte de ce COM a été présenté au conseil d'administration de FMM pour information jeudi dernier et devrait être transmis aux commissions compétentes du Parlement dans les jours qui viennent. Celles-ci ont un délai de six semaines pour rendre leur avis. Si cela est possible, cet avis pourra être pris en compte par le conseil d'administration de FMM de décembre, sinon un conseil ad hoc sera réuni.

La réforme de l'audiovisuel extérieur de la France engagée durant l'été 2012 s'était fixé deux objectifs majeurs au regard des conclusions du rapport de la mission confiée à M. Jean-Paul Cluzel sur l'avenir de l'audiovisuel extérieur et l'évaluation de la fusion qui était alors en cours dans un contexte humain, social et stratégique extrêmement délicat. Le premier objectif était la mise en oeuvre d'une société en charge de l'audiovisuel extérieur fusionnée au sein de laquelle les rédactions des antennes restent distinctes et conservent leur identité propre alors qu'à l'origine le projet était une fusion et une mise en commun totale des moyens des rédactions de RFI, France 24 et MCD. Le second objectif était le rapprochement de TV5 Monde et de France Télévisions, en effet la situation entre FMM, principal actionnaire, et TV5 Monde était ambigüe et assez mal vécue par nos partenaires francophones.

Ces grandes étapes de la réforme de l'audiovisuel extérieur ont été réalisées.

En effet, à la suite de la fusion juridique intervenue le 13 février 2012, France Médias Monde a poursuivi la réorganisation de ses fonctions « support ». Le regroupement des équipes de RFI, MCD et de France 24 dans les mêmes locaux a été achevé. Je voudrais souligner le rôle de la nouvelle équipe de direction dans la réalisation de cette réforme et dans son rééquilibrage. Dans le cadre d'une entité unique mais dotée de rédactions autonomes, la nouvelle direction a mis en oeuvre sa stratégie éditoriale visant à réaffirmer les identités distinctes et complémentaires des médias de France Médias Monde. Si le climat social est plus serein, il reste à négocier l'harmonisation des accords sociaux au sein de FMM et à les mettre en oeuvre pour considérer la fusion achevée. C'est l'un des enjeux de l'exercice 2014.

Enfin, par un transfert capitalistique, France Télévisions est devenu, le 23 mai 2013, le principal actionnaire de TV5 Monde en lieu et place de France Médias Monde. À cette occasion, le président de France Télévisions s'est substitué à celui de France Médias Monde dans le rôle de président du conseil d'administration.

Ces étapes étant franchies, il s'agit aujourd'hui d'achever la rédaction du contrat d'objectifs et de moyens. Je rappellerai que les négociations sur le COM ont débuté en 2009. Elles ont achoppé sur la trajectoire financière et à cause du climat social extraordinairement tendu. Un COM ne peut se préparer sans l'adhésion de l'ensemble des équipes de la société. Les négociations ont ensuite repris de novembre 2011 à mars 2012 pour aboutir à un projet qui n'a pas été signé par le président.

A la suite de la mise en place, le 7 octobre 2012, de la nouvelle direction de FMM, de nouvelles négociations ont repris autour du COM 2013-2015. Il vient d'être présenté au conseil d'administration de FMM la semaine dernière.

Ce COM permettra de consolider la couverture mondiale de France 24, de continuer à adapter le programme de RFI et de MCD aux publics ciblés, notamment par les langues de diffusion, dans un environnement international mouvant et difficile, de renforcer la diffusion sur tous les supports numériques et d'approfondir les synergies, tant en interne qu'avec les autres acteurs de l'audiovisuel extérieur.

Les montants des crédits, issus du programme 115 de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du programme 844 de la mission « Avances à l'audiovisuel public », alloués à la société France Médias Monde, dans le cadre du futur COM, s'élèvent à 240,3 M€ en 2014 et à 242,1 M€ en 2015.

Il s'agit d'une augmentation. En 2013 la dotation était de 238,7 M€. Dans un contexte de diminution des dotations des organismes de l'audiovisuel public, cela démontre la décision du Gouvernement d'accorder à FMM les moyens nécessaires, d'une part à l'affirmation du caractère référent de ses médias par l'enrichissement de leurs grilles de programmes, et d'autre part à la consolidation des antennes dans les zones d'influence prioritaires que sont le Maghreb, l'Afrique subsaharienne, et le Moyen-Orient. C'est un signe de reconnaissance du travail qui vient d'être accompli et de confiance à l'équipe actuelle pour développer et faire rayonner davantage l'audiovisuel extérieur qui participe pleinement à notre diplomatie culturelle, économique et d'influence.

Pour ce qui concerne TV5 Monde, le fait d'avoir fait de l'audiovisuel extérieur une priorité se traduit par un effort budgétaire en 2014. En, effet, il est proposé d'allouer à TV5 Monde une dotation totale de ressources publiques de 76,2 M€ issues du budget général de l'État, en hausse de + 1,6 % par rapport à la LFI 2013.

L'augmentation de la dotation budgétaire doit permettre à la France de rattraper le retard pris en 2013, en matière de financement de la chaîne francophone multilatérale, vis-à-vis des autres gouvernements bailleurs de fonds. En effet, en 2013 la France n'avait pu que maintenir constante sa dotation alors que les partenaires suisses, canadiens et québécois ont augmenté leurs contributions de 2,9 %, et la Fédération Wallonie Bruxelles de 1,9 %. L'effort français avait été de maintenir la stabilité de la dotation. Il s'agit de monter notre implication à nos partenaires.

Dotée en 2013 d'un nouvel outil de production, postproduction et diffusion en haute définition, adapté aux défis technologiques actuels, TV5 Monde poursuivra en 2014 sa stratégie visant à accroître l'influence française et francophone dans le monde, dans le cadre d'un nouveau plan stratégique 2014-2016, qui sera soumis à l'approbation des gouvernements bailleurs de fonds de TV5 en novembre 2013.

M. André Vallini, rapporteur pour avis du programme 115.- Vous avez répondu par avance à ma question sur le contrat d'objectifs et de moyens de France médias monde. A quel moment sera-t-il sera communiqué aux commissions compétentes des assemblées parlementaires afin qu'elles puissent formuler un avis ?

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- Il y a eu quelques apports lors de la dernière réunion du conseil. Nous devons également parfaire les indicateurs. Je pense que nous pourrons le transmettre dans la semaine du 11 novembre.

M. André Vallini, rapporteur pour avis du programme 115.- Le ministre des affaires étrangères s'est donné comme priorité de mobiliser tous les moyens dont il dispose, y compris ceux de la diplomatie culturelle, au service de la diplomatie économique, quelle est la contribution de l'action audiovisuelle extérieure à cette mobilisation ? Cette priorité est-elle soutenue par un objectif du COM ?

A-t-on une explication de la baisse de l'audience de France 24 et de TV5 Monde en 2012 dans les pays du Maghreb (à l'exception de l'Algérie pour TV5 Monde) ? Plusieurs pays du Maghreb envisagent le déploiement de la TNT, quelle stratégie d'influence le gouvernement français est-il susceptible de déployer pour que l'accès des chaînes françaises et francophones puisse être autorisé? Quelle stratégie entend-il mettre en oeuvre ? Privilégiera-t-il de façon exclusive les chaînes de l'audiovisuel extérieur ? Nous avons été interpellés lors de notre déplacement en Tunisie par l'expression du regret que France 2 ne soit plus accessible avec le passage en HD ?

Dans notre dernier rapport, avec Joëlle Garriaud-Maylam, nous plaidions pour la diffusion sur le territoire national des chaînes internationales françaises. Plusieurs projets de diffusion sur la TNT avait été envisagés par France 24, y compris avec une chaîne privée sous forme d'une fenêtre dans ses programmes. Nous plaidions également pour la diffusion de RFI au-delà de la seule région parisienne sur la bande FM. Enfin, nous insistions sur la diffusion des programmes arabophones dans certaines agglomérations pour enrichir l'offre en langue arabe, celle-ci étant assez largement monopolisée par des opérateurs privés ou étrangers dont les émissions sont souvent politiquement ou religieusement orientées. Outre l'apport de ressources propres pour FMM, cette diffusion serait une contribution à la diversification de l'offre et un juste retour pour le contribuable de la redevance qui aujourd'hui paie sans avoir accès gratuitement aux programmes de FMM. Que prévoit le COM en la matière ?

Le projet de nouveau plan stratégique (2014-2016) de TV5 Monde est ambitieux, avec la création d'une chaîne enfant et le développement des productions propres, les moyens financiers seront-ils à la hauteur de ces ambitions ? Nos partenaires francophones envisagent-ils de poursuivre leurs efforts dans le financement de TV5 Monde ?

On compte beaucoup sur le développement de synergies pour permettre la baisse des coûts d'exploitation de TV5 Monde, on a vu au cours de la période précédente que les synergies avec AEF étaient décevantes. Doit-on attendre des synergies efficaces avec France télévisions dont on connaît la situation financière difficile ?

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- Il y a un partage des compétences entre le ministère des affaires étrangères et la ministère de la culture et de la communication, ce dernier étant plus chargé de la tutelle classique, budgétaire, économique, financière, et sociale que de diplomatie.

La diplomatie économique est portée par le ministre des affaires étrangères, elle prend les formes les plus diverses. L'audiovisuel a un rôle important mais cela ne nécessite pas un objectif fléché dans le COM. La réponse à donner, c'est l'existence, la couverture, l'étendue et le rayonnement de FMM qui participent directement à cette diplomatie. Il faut que la stratégie éditoriale puisse aussi traduire l'image que l'on veut donner de la France sur le plan du rayonnement économique et puisse concevoir des émissions, des reportages des documentaires qui le favorisent, mais c'est l'existence de ce périmètre qui incarne cela.

La diffusion de France 24 sur la TNT est un projet de la direction actuelle de FMM. Elle a songé à un partenariat avec une ou plusieurs chaînes privées. Nous sommes sensibles à sa demande et la ministre s'est déjà exprimée publiquement sur ce sujet. On travaille à une diffusion sur la région Île de France sur le multiplex numérique R1 de la TNT sur une plage horaire qui pourrait être très large. Dans quelques jours, une demande de préemption sera adressée au CSA. Cette diffusion est intéressante sur le plan financier et sur celui de la notoriété mais on regardera également de très près si cette diffusion ne rétroagit pas sur la conception du programme de France 24 en langue française car l'objectif n'est pas de mettre à l'antenne une nouvelle chaîne d'information continue comme BFMTV, i-télé ou LCI. Il faut que la chaîne conserve cette exigence d'être sur un registre différent d'information internationale.

La question n'est pas de même nature pour RFI qui est déjà diffusée en région parisienne. L'extension dans d'autres villes n'est pas une question nouvelle. Le COM ne ferme pas la porte et le rend possible, d'autant plus que RFI a une programmation très spécifique et très ancrée. Le risque de dérive est donc faible.

La question est de même nature pour MCD. Il y a eu une autorisation temporaire à Marseille. Nous allons nous rapprocher des ministères des affaires étrangères et du ministère de l'intérieur pour avoir une réflexion partagée, car il peut être intéressant d'offrir à des populations particulièrement intéressées, des programmes d'information de qualité, arabophone, laïc qui seraient une contribution au pluralisme et à la démocratie. Sans donner une réponse lapidaire, la ministre y est plutôt ouverte et favorable. L'évaluation de l'expérience marseillaise semble positive. Il faudra dans le cadre du COM voir les villes qui pourraient être prioritaires pour ce type de diffusion. Ce n'est pas très onéreux et cela devrait être possible de l'intégrer dans la trajectoire financière. Ce que nous aimerions aussi encourager, ce sont des partenariats avec des radios locales, ce qui permet de ne pas monopoliser toute une fréquence FM, d'enrichir le programme de certaines radios FM existantes et de capitaliser sur leur public. Une autre piste pourrait être intéressante, c'est la radio numérique terrestre si elle se lance à plus grande échelle en France. Nous réunirons des assises de la radio prochainement, cette question pourra y être abordée.

S'agissant de la baisse d'audience de France 24 au Maghreb, je suis plus embarrassée pour vous répondre car les mesures d'audience ne sont pas aussi fiables qu'en Europe. Il s'agit davantage de sondages ou d'enquête de notoriété. Cela peut varier beaucoup en fonction de l'importance de la conjoncture et de l'actualité. En Syrie, France 24 est appréciée car elle est au coeur de l'actualité.

M. Masafumi Tanaka, chef du bureau du secteur de l'audiovisuel public.- La notoriété de France 24 était exceptionnellement haute après les révolutions arabes, il n'est pas anormal qu'elle ait pu baisser avec une actualité moins soutenue.

M. Jean Besson. - S'agissant des synergies, n'y en a-t-il pas à rechercher avec les opérateurs de la diplomatie culturelle ? En tant que rapporteur pour avis des crédits de la diplomatie culturelle, je pense à l'Institut français ou aux Alliances françaises. TV5 Monde a développé une méthode d'apprentissage de la langue française très intéressante, est-elle utilisée par nos réseaux ? Agit-on en complément, en concurrence ou en substitution ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Nous recevons RFI à Gap en FM, s'agit-il de la proximité de l'Italie ou la retransmission par une radio locale ?

J'ai déposé une proposition de résolution en faveur de la création d'une radio, Radio France Europe, destinée à faire mieux connaître la vie quotidienne de tous les pays de l'Union européenne. La construction de l'Europe ne peut se faire qu'avec un rapprochement des peuples. Jean Monnet disait qu'« on ne rassemble pas des États, on unit des peuples ». Un certain nombre de radios ont des séquences européennes, mais ce ne sont que des séquences et cela ne correspond pas nécessairement à l'emploi du temps des auditeurs. Il importe d'identifier une radio spécialement consacrée à l'Europe. La proposition de résolution a été examinée en séance publique et elle a été votée de façon assez large. J'ai noté un très fort consensus. Il y a sans doute des problèmes de financement et d'allocation de fréquences mais ce projet rassemble une large majorité. Quelles sont les difficultés réelles qui empêchent sa mise en oeuvre ?

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- Le plan stratégique de TV5 Monde insiste sur les mises en réseaux avec les autres entités de la diplomatie culturelle et de la francophonie. La méthode d'enseignement du français mise au point par TV5 Monde est très pédagogique. Elle est prisée et reconnue. C'est la seule qui soit aussi complète. C'est un outil ouvert. Il serait intéressant de voir s'il est utilisé par le réseau culturel.

Il y a eu un débat sur RFE en séance publique au Sénat. La ministre a répondu à vos propositions. Tout le monde partage l'objectif, mais il y a la question du paramètre audience-coût financier, la question de savoir s'il doit y avoir un programme spécialisé ou plus d'Europe sur les programmes du service public notamment de Radio France. N'est-il pas plus efficace de capitaliser sur la notoriété de ces grands médias, Ne peut-on grâce au numérique fédérer une plateforme à vocation européenne avec Arte et les vecteurs radiophoniques ? Pour l'instant, l'idée est plutôt de renforcer la dimension européenne des programmes existants que d'avoir un canal dédiée.

M. Pierre Bernard-Reymond. - Ce sont deux conceptions différentes, je prétends que l'efficacité n'est pas dans votre proposition car il est impossible au public d'identifier le moment de diffusion des séquences européennes sur les radios généralistes.

M. Daniel Reiner, président.- Il existe en matière de télévision Euronews, qui est une chaîne véritablement européenne et de nombreux blogs ou sites internet sont consacrés à cette question. La radio est-elle vraiment le vecteur indispensable ? Nous l'écoutons à des heures bien précises de la journée, lors de nos déplacements en voiture ou le matin. Est-ce le média approprié pour informer les jeunes sur les questions européennes. Ne sont-ils pas davantage sur Internet ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - Je rappelle qu'il ne s'agit en aucun cas d'une radio institutionnelle qui serait la voix de Bruxelles ou de Strasbourg mais d'une radio qui s'intéresserait à la vie quotidienne des Européens.

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- Sur Internet, Arte diffuse une radio et Euronews a une diffusion son. C'est une réponse partielle, j'en conviens.

M. René Beaumont. - L'Afrique est un continent d'avenir, elle comptera en 2050, 2 milliards d'habitants, le nombre de francophones sera fonction des efforts que nous consentirons. En Afrique, nos antennes sont concurrencées par le développement des télévisions locales en langues véhiculaires, dont les moyens de diffusion sont financés en grande partie par la Chine. Comment lutter pour préserver et développer notre audience ?

M. Jeanny Lorgeoux. - Quel est l'avenir d'AITV, agence vidéo adossée à RFO qui compte une trentaine de journalistes en Afrique et dont l'existence serait remise en question. Quelles sont les intentions de France télévisions à son égard ? Dans notre travail sur l'Afrique, nous avons considéré que tout ce qui concourt à augmenter la voie de la France nous paraît aller dans le bon chemin.

M. Raymond Couderc. - Qu'est-ce qui explique la diminution de moitié des crédits affectés à la chaîne franco-marocaine Medi 1 ?

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- Vous soulevez un point-clef qui au coeur du nouveau plan stratégique en abordant les partenariats entre TV5 Monde et l'Afrique. Une partie de la réponse passe par l'augmentation des moyens, ceux des partenaires actuels, mais également les moyens locaux car il faut que ce partenariat soit plus équilibré et plus réciproque. Une autre partie de la réponse est la vitalité retrouvée de TV5 Monde puisqu'elle projette de lancer une chaîne pour la jeunesse en Afrique. C'est un enjeu important que de s'adresser aux nouvelles générations. L'équipe y travaille. Il faudrait un financement par les pays africains partenaires. Enfin, l'enjeu de la distribution dans un contexte de plus en plus concurrentiel est important. Vous avez cité la présence chinoise. Il faut s'adapter aux exigences du marché et en Afrique, comme sur les autres continents diffuser en haute-définition.

M. Masafumi, Tanaka, chef du bureau du secteur de l'audiovisuel public.- J'ajoute, concernant RFI, qu'un des moyens de développement en Afrique, sans coûts trop importants est de lancer des émissions en langue vernaculaire. C'est déjà le cas en haoussa et en swahili, ce sera le cas en 2014 en bambara. Cet axe stratégique est inscrit au COM.

Mme Laurence Franceschini, directrice générale des médias et des industries.- S'agissant d'AITV, c'est une question épineuse dans le cadre des évolutions du groupe France télévisions. Nous y sommes attentifs et recherchons les voies de solutions acceptables par les différents interlocuteurs.

S'agissant de Médi 1, une réforme est en cours, notamment capitalistique. La cession des parts du CIRT dans la régie publicitaire permet de maintenir le niveau de financement à 1,6 M d'euros et donc de maintenir notre participation. Cela n'augure pas de ce qui se passera dans les prochains exercices. Nous sommes conscients de l'importance de cette radio qui diffuse un message laïc et de paix dans la région. Sa diffusion s'étend sur le Maroc et l'Algérie. Elle diffuse en français et en arabe. Mais il y a des modifications en cours dans la gouvernance de cette chaîne. Avec le ministère des affaires étrangères, nous sommes dans une situation d'observation compte tenu de la marocanisation de l'équipe de direction de cette radio.

Jeudi 31 octobre 2013

- Présidence de M. Daniel Reiner, vice-président -

Loi de finances pour 2014 - Audition de M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor (programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission Aide publique au développement)

La commission auditionne M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor, sur le projet de loi de finances pour 2014 (programme 110 « Aide économique et financière au développement » de la mission Aide publique au développement).

M. Daniel Reiner, président. - Nous vous auditionnons, Monsieur le directeur général, sur les crédits du programme 110 placés sous votre responsabilité au sein de la mission «Aide au développement ».

M. Canfin peut s'appuyer sur deux directions : la direction générale de la mondialisation au Quai d'Orsay et la direction générale du Trésor à Bercy. Consacré à l'aide économique et financière, le programme 110 poursuit un double objectif de solidarité envers les pays en développement, d'une part, et, d'autre part, d'influence et de promotion des intérêts français. Il représente près d'un tiers des crédits d'aide au développement inscrits au budget. Il comprend la participation française aux institutions multilatérales de développement, la tutelle de l'Agence française de développement (AFD), la gestion des crédits de bonification mis à la disposition de cette agence ainsi que des crédits bilatéraux d'assistance technique et de traitement de la dette. Parallèlement, le Trésor traite des questions de développement dans différentes enceintes, qu'il s'agisse de la Banque mondiale, du secrétariat du Club de Paris ou des conseils d'administration des banques centrales de la zone franc. Ces différentes fonctions conduisent le Trésor à intervenir dans le domaine de la stabilité macro-économique des pays en développement, dans le secteur des infrastructures, de la promotion du secteur privé et, plus récemment, dans le domaine de la lutte contre le réchauffement climatique.

M. Ramon Fernandez, directeur général du Trésor. - Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » constitue avec le programme 209 la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Ce programme a pour objectif le soutien à la stabilité macroéconomique, aux politiques de croissance, au développement durable et à la santé. Ses crédits se répartissent en trois ensembles : ceux relatifs à l'aide multilatérale octroyée par les institutions financières internationales, comme les fonds concessionnels pour les prêts aux pays les plus pauvres, et quelques fonds sectoriels, comme sur le changement climatique ; les crédits relatifs à l'aide bilatérale, qui bonifient notamment les prêts de l'AFD ; et enfin les crédits relatifs au traitement de la dette des pays pauvres.

Le 31 juillet dernier, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid), qui ne s'était pas réuni depuis 2009, a défini les orientations de notre politique de développement.

Tout d'abord, la France maintient sa place parmi les principaux contributeurs à l'aide publique au développement en dépit d'un contexte budgétaire tendu. En 2013, elle restera le 4e contributeur mondial derrière les Etats-Unis, l'Allemagne, et le Royaume-Uni, avec près de 10 milliards d'euros. Son effort devrait passer en 2014 de 0,47% à 0,48% du PIB. La répartition de l'aide entre le bilatéral (deux tiers) et le multilatéral ou l'européen (un tiers) ne change globalement pas, bien que les aides multilatérales baissent de 4%. Les crédits de la mission « Aide publique au développement » diminuent de 5% par rapport à 2013 ; ce recul est partiellement compensé par la mobilisation de financements innovants : 208 millions proviendront de la taxe de solidarité sur les billets d'avion et 100 millions de la taxe françaises sur les transactions financières, dont la part destinée à l'aide publique au développement (APD) passe de 10% à 15%. Nous financerons ainsi des actions en matière de santé ou de lutte contre le changement climatique grâce à notre participation au Fonds vert.

De plus, nous optimisons le coût de notre aide grâce à des prêts concessionnels, c'est-à-dire sous conditions, tout en veillant à la soutenabilité de la dette des États bénéficiaires. Nous procédons également à des annulations de dette : en Guinée, en Birmanie ou en Côte d'Ivoire en 2013 ; en 2014 les crédits correspondant aux annulations de dette pourraient concerner la Somalie, le Tchad, le Soudan, la Zimbabwe, et la Côte d'Ivoire.

Les crédits de paiement du programme 110 baissent de 4%. En revanche les autorisations d'engagement (AE), qui suivent le calendrier de reconstitution triennale des principaux fonds multilatéraux d'aide aux pays les plus pauvres, augmentent : 1,2 milliard est inscrit pour trois ans au titre de l'Association internationale de développement (AID), et 400 millions seront consacrés au Fonds africain de développement, dont la dernière réunion de reconstitution s'est tenue dernièrement à Paris.

Ensuite, conformément aux orientations du Cicid, notre aide visera prioritairement l'Afrique. Au titre de la solidarité avec les pays les plus pauvres, la France concentrera ses efforts sur seize pays situés sur ce continent : ils bénéficieront de 50% des subventions de l'État et de deux tiers des subventions mises en oeuvre par l'AFD. L'Afrique et la Méditerranée seront destinataires de 85% de l'effort financier de l'Etat. En Afrique subsaharienne, nous mobiliserons toute la gamme des instruments : prêts, dons, garanties. Dans les pays de l'est et du sud de la Méditerranée, engagés dans des processus de transition, nous travaillerons dans une logique d'intégration régionale, de développement mutuellement bénéfique et de colocalisation. Dans le reste du monde, qui regroupe des pays à revenu intermédiaire ou des pays émergents en croissance rapide, nous favoriserons la croissance verte et solidaire grâce à une coopération économique, sans coût financier pour l'Etat à l'exception de l'expertise technique. Enfin, la France interviendra aussi dans les pays en crise ou en sortie de crise, comme Haïti.

La loi de finances traduit les priorités du gouvernement en matière d'aide bilatérale avec les bonifications de prêts de l'AFD ; les AE sont maintenues à 242 millions. L'AFD, qui joue un rôle central, a vu son activité croître. Elle intervient dans 110 pays sur les 143 de la liste des pays éligibles de l'OCDE adaptant ses modalités d'intervention aux besoins grâce à une palette d'instruments diversifiés (subventions, prêts, prises de participation).

Au titre de l'aide bilatérale liée, 19 millions d'AE sont consacrés au Fonds d'étude et d'aide au secteur privé (FASEP) qui finance notamment des études en amont des projets d'infrastructures. Conformément aux principes de l'OCDE, la quasi-totalité de notre aide est déliée, ce qui n'exclut pas de rechercher un bénéfice mutuel avec les pays bénéficiaires. Nous avons créé à cet effet un fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences (FEXTE) au sein de l'AFD afin de favoriser les synergies entre les compétences économiques et les besoins des pays en développement.

Au titre de l'aide multilatérale, les versements prévus correspondent à des engagements en faveur de l'AID, dont, grâce à notre mobilisation, 50% des crédits vont à l'Afrique subsaharienne- il est important de rester influents. De même, 75% des engagements concessionnels du FMI bénéficient à l'Afrique subsaharienne. Nous avons aussi maintenu notre participation au Fonds africain de développement. Au terme d'une négociation de huit mois, nous avons obtenu une hausse de 45% de l'enveloppe consacrée au Sahel, soit un milliard de dollars. En parvenant à aligner les objectifs des fonds multilatéraux sur nos propres priorités, nous renforçons l'efficacité de notre propre politique.

Nous maintenons notre participation au FAD et à l'AID . Pour cette dernière, il est désormais possible de contribuer sous la forme de prêts et non plus seulement de dons. Les négociations sont en cours et leur aboutissement devrait permettre d'orienter encore plus l'aide vers l'Afrique subsaharienne. De même, les AE progressent de 300 millions pour financer l'annulation de la dette, essentiellement africaine, décidée au G8 de 2005 et en compenser le coût pour les institutions multilatérales. Notre action en faveur de l'Afrique s'appuie également sur des initiatives politiques. Le sommet de l'Elysée réunira les chefs d'Etat les 6 et 7 décembre. Dès le 4 décembre, se tiendra à Bercy une conférence économique consacrée aux liens entre les secteurs privés et publics africains et français. Nous nous appuierons sur les propositions de la mission de réflexion confiée à Hubert Védrine.

Troisième objectif, renforcer la cohérence de notre aide. Les orientations du Cicid s'inscrivent dans la continuité des Assises du développement et de la solidarité internationale tenues entre novembre 2012 et mars 2013. La loi d'orientation et de programmation en préparation définira des orientations géographiques et sectorielles. De plus, la maquette du document de politique transversale a été refondue, conformément aux souhaits des parlementaires, afin de présenter nos objectifs avec plus de lisibilité. Nous avons pu vous le communiquer plus rapidement. En dépit de la réduction de nos effectifs, nous avons créé un bureau consacré à l'aide publique au développement. Nous rédigerons également périodiquement un rapport plus complet sur nos actions en matière d'aide au développement ; nous installerons un comité national du développement et de la solidarité internationale ; enfin nous définirons une stratégie pour notre aide multilatérale, incluant les dimensions européenne et internationale.

En 2015, nous devrons peser sur les réflexions en cours dans les grandes institutions internationales. Il ne faut pas réduire la mesure de l'aide au développement à un seul indicateur. N'oublions pas en effet le rôle des flux privés : les transferts des migrants s'élèvent à plus de 400 milliards, soit plus que les flux publics. Les indicateurs doivent tenir compte des différentes sources de financement et des différents instruments. Il nous faut inciter le privé à participer au développement, aux côtés des flux publics. Des partenariats conjoints sont envisageables, grâce à l'effet de levier de l'argent public.

N'hésitons pas à utiliser toute la gamme des instruments financiers disponibles en veillant à leur adéquation aux besoins. Les prêts, par exemple, présentent l'intérêt de mieux responsabiliser les décideurs locaux. Notre objectif est de maximiser l'impact de l'aide à partir d'une aide publique donnée. De plus, il faut renforcer le dialogue avec les nouveaux pays prêteurs, les puissances émergentes : la part de la Chine, du Brésil ou de l'Inde, dans le financement souverain a décuplé en dix ans ; ils accordent désormais 20% des prêts souverains. Il est nécessaire de les associer davantage à l'effort collectif en faveur du développement. Nous les avons invités, ainsi que le Qatar, l'Afrique du Sud ou la Corée, à participer à la conférence des créanciers souverains, organisée à Bercy en lien avec la présidence russe du G20 le 23 octobre dernier. Nous avons évoqué les disciplines collectives à respecter. Nous renouvellerons cette initiative.

Nous voulons aussi aider les pays à mieux mobiliser leurs propres ressources en améliorant leurs infrastructures fiscale, institutionnelle et administrative. M. Moscovici a signé ce mois-ci une initiative, sous l'égide de la Banque mondiale, visant à aider les pays en développement à mieux négocier les contrats avec les grandes multinationales en matière d'industries...

M. Jeanny Lorgeoux. - ...extractives.

M. Ramon Fernandez. - Nous contribuons au financement de cette initiative. Bercy est partie prenante de la politique d'aide au développement grâce à la gestion des accords de la zone franc et des dossiers concernant la dette, ou à notre expertise en matière de négociations internationales. Nous entretenons d'excellentes relations avec le ministère des affaires étrangères. Si nous sommes attentifs à la situation budgétaire, nous cherchons à tenir compte des problématiques du développement dans les différentes enceintes où nous sommes présents et sommes conscients du rôle de l'aide publique au développement en matière de diplomatie économique.

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Le programme 110 est réparti entre les Finances et les Affaires étrangères. Cette cotutelle nous laisse perplexes. Je comprends que Jeanny Lorgeoux et Jean-Marie Bockel souhaitent la création d'un ministère de plein exercice.

Nous soutenons le recours aux financements innovants : nous avions déposé le premier amendement relatif à la taxe sur les transactions financières. Nous espérons que les recettes seront conformes aux attentes. Les ministres, avec un sanglot dans la voix, nous parlent de retour à bonne fortune, tandis que les mauvaises fortunes s'accumulent. Quelles garanties avez-vous ? Avec la crise leur rendement risque d'être inférieur aux prévisions, comme pour la loi de programmation militaire. N'a-t-on d'autre choix que d'attendre un retour à bonne fortune ?

Il manque entre 200 et 500 millions à notre aide bilatérale en Afrique. Nous avons maintenu notre contribution au Fonds mondial de lutte contre le sida, mais ne cessons de voir notre contribution à d'autres fonds reculer, ainsi du PNUD. Nous multiplions les participations au risque de faire du saupoudrage : que peut-on faire avec les 19 millions alloués au Fasep ?

Où en est-on sur la question des fonds propres de l'AFD ? Les ratios prudentiels sont déjà atteints dans certains pays comme le Maroc. Elle intervient dans 110 pays. Là aussi, ne faudrait-il pas concentrer notre aide ? Voyez le Royaume-Uni qui a supprimé son aide à l'Inde ! Le Cicid a décidé de concentrer 85% de notre aide sur l'Afrique. Les sommes allouées à d'autres pays ne dépassent pas quelques millions d'euros, soit la moitié du budget d'investissement de la commune de 17 000 habitants que j'administre. L'objectif des 0,7% relève de l'incantation, alors que le Royaume-Uni l'a atteint. Pourquoi ne pas concentrer notre aide sur les seize pays les plus pauvres ? On le dit ? On le fait ! Est-il utile d'aller se promener au Kazakhstan, même si cela ne coûte pas cher ?

M. Daniel Reiner, président. - Cela peut rapporter...

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Nous avons d'autres moyens d'étendre notre influence. Je serais d'ailleurs curieux de savoir si le clivage entre partisans de l'aide aux Africains francophones et tenants d'une extension à ceux qui pratiquent le swahili traverse Bercy.

M. Jeanny Lorgeoux. - Fausse controverse !

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - L'AFD est à la fois le bras séculier de l'État en matière d'aide au développement et une banque. Le mélange des genres peut se révéler problématique.

Nous sommes passés du 4e au 5e rang des contributeurs à la Banque mondiale. Jusqu'où glisserons-nous ? La loi de programmation ne comporte pas d'objectifs chiffrés. Pourquoi ne pas fixer des objectifs en fonction des politiques sectorielles ? Vous connaissez notre combat pour clarifier les aides européennes. Au Mali, avant les événements, chaque pays européen menait un programme différent de celui de l'Union. Il serait préférable de désigner des chefs de file. Nous sommes déçus que la loi de programmation ne consiste qu'en une déclaration d'intention : M. Canfin nous a renvoyés vers Bercy pour les objectifs chiffrés. Un sommet de plus, pour faire une belle photo...

M. Jeanny Lorgeoux. - Vous êtes bien remonté...

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Je joue mon rôle de rapporteur ! A la conférence de Lyon, tous les donateurs en faveur du Mali étaient présents. Certes. Il n'en faudra pas moins évaluer nos actions. Des sommes considérables ont été versées pour ce pays et nous approuvons cet effort. Or, on n'a vu ni école ni hôpital ni maternité dans les villages traversés par nos troupes ! Nous devons mettre en place une approche qualitative. Est-ce le souhait du Cicid ? Les Anglais s'appuient sur des experts privés indépendants. En cette période budgétaire tendue, il incombe aux parlementaires de veiller au bon usage des deniers publics ; c'est pourquoi nous souhaitons que notre action soit mieux évaluée et que l'aide soit redéployée pour être plus concentrée.

M. Daniel Reiner, président. - Il appartient aux rapporteurs de porter un jugement sur l'action du gouvernement. Les ONG soulignent l'absence de garanties quant au niveau des financements innovants. Non seulement le produit de la taxe sur les transactions financières a été inférieur de moitié aux prévisions pour 2012, mais encore ces financements ne vont pas toujours aux actions qu'ils auraient dû financer. Où en est-on, d'ailleurs, de la création d'une taxe européenne sur les transactions financières ? En Allemagne, le SPD et la CDU ont conclu un accord et la soutiennent. La France a-t-elle les pieds sur les freins alors qu'elle est à l'origine de ce projet ?

M. Ramon Fernandez. - Les financements innovants compensent la baisse des dotations. Leur produit est parfois inférieur aux prévisions. Il est difficile d'apprécier ex ante le produit d'une taxe, surtout quand l'on fait preuve d'un volontarisme excessif. Les économistes ne sont pas surpris alors de constater que son résultat est inférieur aux attentes car ils savent que si l'on ignore la mobilité de la base imposable, on la constate après. Pour compenser, nous avons augmenté la part dédiée au financement du développement. La taxe sur les billets d'avion est moins volatile.

Le SPD et la CDU, qui ont conclu un accord de coalition, soutiennent la création d'une taxe européenne sur les transactions financières tout en demandant, comme en juin 2012, une évaluation de ses effets sur la prévoyance retraite, l'économie réelle, les petits investisseurs ainsi que sur des formes non souhaitées de transactions financières. Contrairement à ce qu'affirment des dépêches, la France n'a pas les pieds sur les freins ! Nous poussons le projet mais disons que le projet initial de la Commission européenne doit être revu ; les études d'impact sont perfectibles. En l'état le projet aboutira à une diminution de la base taxable. Une coopération renforcée requiert l'engagement de onze pays de la coopération renforcée. Attention aux conséquences sur l'économie et au renchérissement du coût de la dette publique !

M. Daniel Reiner, président. - C'est ce que dit le gouverneur de la Banque de France.

M. Ramon Fernandez. - Il le dit un peu différemment... Veillons simplement à bien calibrer le dispositif. La compétence sur l'aide au développement partagée entre deux ministères n'est pas une spécificité française.

M. Jeanny Lorgeoux. - C'est une question politique !

M. Ramon Fernandez. - En travaillant ensemble, nous partageons nos compétences. Bercy apporte son expertise en particulier en matière de gestion de la dette, de zone franc, ou d'évaluation des accords multilatéraux. Nous sommes complémentaires. De plus, le Cicid a tracé une orientation politique. De même, la construction des financements innovants garantit une certaine stabilité de cette ressource.

Le multilatéral ne s'oppose pas au bilatéral. Si nous étions absents des grandes institutions multilatérales, la moitié des financements de la Banque mondiale ou de l'Association internationale de développement (AID) n'irait pas à l'Afrique. Nous devons y plaider avec force en subordonnant notre participation à cette cible. Vous évoquez un saupoudrage...

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - J'évoquais le Fonds mondial de lutte contre le sida.

M. Ramon Fernandez. - Il revient au politique de déterminer l'équilibre entre les différents fonds. Quand nous augmentons le niveau de notre participation au Fonds mondial de lutte contre le sida, il est difficile de revenir en arrière. Lors de la conférence des ambassadeurs, Mme Guigaz soulignait l'impact du Fonds mondial. L'outil multilatéral, qui n'évince pas l'action bilatérale, est un vecteur d'influence à préserver. Les deux ministères s'y emploient de conserve : l'équipe de France joue ensemble.

Y a-t-il trop de fonds ? La Banque mondiale et l'AID absorbent l'essentiel de nos fonds multilatéraux. Il faut être au Fonds africain de développement si nous voulons être présents au Mali, au Niger, dans le Sahel et aider aux sorties de crise. Veut-on une facilité pour l'eau ? Certains pays accordent leur aide en fonction de la performance. En cas de mauvaise note, il devient impossible de financer des routes ou des barrages intéressant plusieurs pays. Nous plaidons pour que ces critères ne soient pas les seuls pris en compte pour les projets régionaux. Quant au Fasep, s'il est peu doté, son effet de levier est de un à cinq, ce qui est loin d'être négligeable, d'autant que ce fonds bénéficie aux entreprises françaises.

Contrairement à ce que vous suggérez, nous évaluons nos politiques : une unité d'évaluation, disposant d'un budget propre, existe au sein de la direction générale depuis une dizaine d'années et elle a recours à des prestataires extérieurs, comme le font les Britanniques. Avant chaque reconstitution des fonds multilatéraux, des évaluations sont réalisées par des cabinets d'expertise indépendants dont les études sont souvent très intéressantes.

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Je n'en en ai jamais eu connaissance.

M. Ramon Fernandez. - Ils sont disponibles sur le site du ministère. La transparence consiste aussi à évaluer l'impact nos actions. Ainsi, la semaine dernière, deux notes de notre inspection interne ont été publiées. Après le tsunami de 2004, nous avons évalué l'utilisation des crédits du Fasep et de la réserve pays émergents (RPE) que nous avions mobilisés dans l'urgence.

M. Arnaud Buissé. - La loi d'orientation et de programmation renforcera l'impact de ces évaluations.

M. Ramon Fernandez. - L'AFD, qui est un établissement bancaire, doit respecter les règles prudentielles de Bâle III et se heurte à des ratios qui limitent ses capacités d'intervention. L'augmentation de ses fonds propres lui rendra des marges de manoeuvre, notamment dans des pays ayant atteint les plafonds d'intervention comme la Tunisie, le Maroc et l'Afrique du Sud. Cependant, le niveau croissant de ses interventions suppose une recapitalisation proportionnée. Bien qu'elle puisse agir dans 110 pays, elle concentre plus des deux tiers de son effort budgétaire sur les 16 pays pauvres prioritaires, ce qui représente 50% des subventions de l'État. La concentration que vous appelez de vos voeux est une réalité.

M. Christian Cambon, rapporteur pour avis. - Certes, mais les actions menées dans les 94 autres pays ne manquent-elles pas d'efficacité ?

M. Jean Besson. - Elles peuvent revêtir un intérêt stratégique ou politique...

M. Ramon Fernandez. - L'AFD offre aux grands pays émergents des conditions de prêt plus favorables que celles du marché, mais sans coût budgétaire pour notre pays. Il ne m'appartient pas de juger les conclusions du Cicid, mais elles ne sont pas incompatibles avec votre souci de concentration.

Le sommet de l'Élysée réunira l'Afrique, qu'elle soit francophone ou anglophone. Nous devons nous intéresser à tous les Africains, même si nous ne tirons pas un trait sur notre histoire. D'ailleurs, l'essentiel de nos aides budgétaires bilatérales est concentré sur les pays de la zone franc. Si l'on veut être présents en Afrique, on ne peut être en Côte-d'Ivoire mais totalement absents du Nigéria...

Pourrait-on avoir plus de cibles chiffrées dans la loi de programmation ? Nous disposons d'éléments chiffrés dans les documents budgétaires pluriannuels. Il serait peut-être plus prudent de conserver une marge de manoeuvre tout en fixant des axes stratégiques.

M. Jeanny Lorgeoux. - Je me réjouis de la priorité donnée à l'Afrique. La semaine prochaine, notre groupe de travail publiera son rapport : L'Afrique est l'avenir de la France. Je vous félicite pour la conférence avec les acteurs du secteur privé et d'avoir invité les Brics à la conférence des créanciers souverains. Vous posez parfaitement le problème du déliement de l'aide. Si la France joue le jeu, les Brics conditionnent souvent la leur. Est-il possible de négocier dans les enceintes internationales ? Etablissons-nous des rapports de force ?

Mme Kalliopi Ango Ela. - Comment prendre en compte la dimension qualitative des aides ? Quel regard les pays qui les perçoivent portent-ils sur nous ?

M. Jean Besson. - La France se doit d'être présente dans les pays émergeants, comme la Chine, le Brésil, où l'AFD accomplit un excellent travail.

M. Ramon Fernandez. - Notre politique constante est de faire venir autour de la table les grands pays émergents. Ceux-ci doivent entrer dans le jeu collectif. La situation a récemment évolué puisque la semaine dernière, à l'occasion de la réunion du club de Paris, des représentants chinois, brésiliens, indiens et turcs ont, pour la première fois, réfléchi avec nous au nouveau paysage qui résulte de l'annulation de la dette de 35 des 39 pays pauvres très endettés (PPTE) - le total de ces annulations se monte à 76 milliards de dollars. Nous avons besoin de savoir ce que les grands émergents attendent de ces annulations de dettes.

Au G20, nous avons bataillé pour inscrire le financement soutenable à l'ordre du jour. Nous y sommes parvenus. La réflexion qui va se poursuivre devra inclure les pays qui perçoivent ces aides mais aussi les prêteurs.

Nous devons encore améliorer nos évaluations, notamment pour tenir compte de l'avis des pays aidés. Lors des dernières évaluations, les cabinets indépendants ont été voir les pays bénéficiaires. Nous travaillons projet par projet. Au Mali, un processus a été mis en place pour recueillir l'avis des populations. Un site web a été mis en place pour suivre les projets, la Direction générale de la mondialisation du Ministère des affaires étrangères travaille fortement sur cette thématique, en lien avec mes services.

Quant à l'AFD, si cette agence est devenue un outil de relations bilatérales, son objectif prioritaire reste d'accompagner le développement des populations les plus fragiles dans les pays les plus pauvres. Ses modalités d'intervention ont beaucoup évolué : quand l'AFD a commencé à intervenir en Chine, elle prêtait à Euribor - 150. À partir de 2008, les taux ont augmenté et se situent désormais à Euribor +150. L'AFD gagne désormais de l'argent avec ce pays, tout en concentrant ses aides sur les pays les plus pauvres.

M. Daniel Reiner, vice-président. - Je vous remercie d'avoir répondu à nos questions.

Loi de finances pour 2014 - Audition de Mme Anne Paugam, directrice générale de l'Agence française de développement (programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission Aide publique au développement)

M. Daniel Reiner, président. - Lors de chaque loi de finances, il est de tradition que nous entendions le directeur général - ou la directrice générale - de l'AFD, même si l'agence tire l'essentiel de ses ressources des marchés financiers et ne bénéficie plus de subventions de fonctionnement.

Vous gérez pour le compte de l'État les subventions d'aide-projet du programme 209 ainsi que les bonifications de prêts du programme 110. C'est à ce titre que nous vous entendons. Il nous serait agréable que vous nous présentiez les caractéristiques du budget 2014 du point de vue de l'opérateur pivot de la coopération française que vous dirigez, surtout après la réunion de juillet du comité interministériel de la coopération internationale et du développement (Cicid) qui a renouvelé la réflexion sur la coopération.

Mme Anne Paugam, directrice générale de l'AFD. - La dernière fois que je suis venue ici, j'étais candidate à la fonction de directrice générale : je vous renouvelle mes remerciements pour votre confiance. Après quelques mois de prise de fonction et après un Cicid très important, je vais donc évoquer le budget pour 2014.

Le Cicid, qui ne s'était pas tenu depuis quatre ans, a confirmé le rôle d'acteur central de l'AFD dans la politique bilatérale d'aide au développement, mais il a aussi affirmé son rôle dans la mise en oeuvre de projets visant à réduire l'impact du réchauffement climatique et de la politique climat de la France à l'égard des pays en développement, en vue de la COP21 qui se tiendra à Paris en 2015.

Les différentes dimensions du développement sont désormais intégrées : la lutte contre la pauvreté n'est ainsi pas dissociée des équilibres sociaux et environnementaux. Le Cicid a estimé que la problématique du développement durable était universelle : elle concerne les pays occidentaux, mais aussi tous les pays du monde, quel que soit leur niveau de développement. L'intégration explicite des enjeux climatiques est une nouveauté : 50% des projets de l'AFD devront avoir un co-bénéfice climat.

Le développement durable est un problème global mais il se déclinera de façon différenciée selon les niveaux de développement et le degré de priorité que la France accorde à divers ensembles géographiques. Le Cicid souhaite concentrer les dons sur les 16 pays pauvres prioritaires (PPP) qui se situent tous en Afrique subsaharienne mais aussi sur les pays en crise et en sortie de crise, comme l'Afghanistan, Haïti, les territoires autonomes palestiniens ou encore la Birmanie.

Le Cicid a décidé que 85% de l'effort du contribuable français porterait sur l'Afrique et la Méditerranée. Pour les autres pays en développement, l'AFD devra mettre l'accent sur la croissance verte, en influant sur la trajectoire de croissance de ces pays pour la rendre soutenable, en limitant son impact sur l'environnement et le climat et en accompagnant les savoir-faire français (efficience énergétique, eau, assainissement, gestion urbaine durable). Les mandats sont donc différenciés en fonction des ensembles géographiques et les instruments ne sont pas les mêmes : en Afrique subsaharienne, l'AFD mobilise toute la gamme des instruments, qui vont du don aux prêts au secteur privé ou aux garanties aux banques locales. Ainsi, pour 2012, cette région du monde a concentré 2 milliards d'engagements de l'AFD et 70% de l'effort budgétaire de l'État. À l'autre bout du spectre, mis à part l'outre-mer, l'AFD mobilise des montants importants de prêts pour l'Asie et l'Amérique latine, mais pas de ressources publiques, à l'exception du financement de l'expertise.

Le CICID a insisté sur des thématiques transversales, comme le renforcement de la transparence et de la responsabilité sociale et environnementale.

Enfin, le CICID a acté le fait que l'AFD devrait disposer de moyens pour exercer ses missions, ce qui implique le renforcement de ses fonds propres et la création d'un fonds pour financer l'expertise française, prioritairement en Asie et en Amérique latine, mais aussi dans les pays en croissance rapide en Afrique, afin d'influer sur les modèles de croissance.

Quels sont les chantiers, stratégiques et opérationnels, qui mobilisent l'Agence depuis ma prise de fonctions et la mobiliseront prioritairement dans les prochains mois ?

Dans les mois à venir, nous signerons le contrat d'objectif et de moyens (COM) pour la période 2014-2016. Nous venons d'entamer les discussions avec nos tutelles. Nous devrons maîtriser le calendrier afin de soumettre le COM au conseil d'administration de janvier. Nous allons traduire de manière concrète les grandes orientations que je viens d'évoquer, en fixant des objectifs précis par grandes aires géographiques.

Nous aurons un débat important sur le futur dimensionnement de l'agence. La question des fonds propres est évoquée depuis cet été avec la direction générale du Trésor, l'objectif étant de peser le moins possible sur les finances de l'État. Ces discussions techniques vont bientôt s'achever, ce qui nous permettra de relancer notre coopération avec plusieurs pays comme le Maroc ou l'Afrique du Sud.

Le déploiement des partenariats est l'une de mes priorités. Avec les ONG, pour lesquelles l'enveloppe dont dispose l'AFD a été augmentée et qui sera doublée d'ici 5ans, par décision du Président de la République. Nous travaillons étroitement avec nos homologues bailleurs, par exemple sur l'important chantier de la prise en compte des clauses environnementales et sociales renforcées dans les appels d'offre. Ainsi, avec divers pays partenaires du Sud, nous lançons des expériences pilotes pour augmenter notre niveau d'exigence lors de la pré-qualification puis de la qualification pour les appels d'offre.

L'AFD s'attachera également à diversifier davantage encore ses outils financiers, avec la diversité de ses partenaires, ONG, collectivités ou secteur privé. L'activité non souveraine, à destination du secteur privé, est ainsi relancée : relance du fonds d'investissement FISEA qui soutient les entreprises subsahariennes, augmentation de capital de PROPARCO, en sont des illustrations.

L'AFD participe, bien entendu, à la préparation de la COP21, le but étant de démontrer que le financement du développement (gestion des villes, transports...) peut aussi bénéficier à l'environnement. Des financements croisés sont en cours, y compris avec des acteurs du sud, comme la Banque nationale de développement économique et social du Brésil (BNDES), la Banque ouest-africaine de développement (BOAD) ou la Development Bank of Southern Africa (DBSA).

L'AFD contribue également à l'objectif de diplomatie économique énoncé par le Cicid, visant à promouvoir les savoir-faire français. A ce titre, des éléments de cadrage plus opérationnels, qu'ils soient régionaux ou thématiques, seront examinés par le conseil d'administration.

Dernier chantier clé que je souhaite évoquer avec vous : celui de la redevabilité, de la transparence et de la mesure de nos résultats et impacts : nous renouvelons notre politique interne d'évaluation des projets, de redevabilité sociale et environnementale avec un document RSO très important qui paraîtra en début d'année prochaine et qu'approuvera le conseil d'administration, de mesure des résultats avec des indicateurs ex ante mais aussi ex post sur les projets, et notre stratégie de production de connaissances.

Venons-en à notre budget, qui est le principal sujet de cette audition. Pour mémoire, l'AFD est un établissement public. Si nous empruntons beaucoup de ressources sur les marchés financiers, nous utilisons aussi des fonds, par délégation, provenant du budget de l'État. Pour ramener les choses à leur substantifique moelle, voici comment l'on peut caractériser notre relation à l'État. Aucune subvention de fonctionnement ; en revanche, nous recevons des crédits d'intervention tirés des programmes 209 et 110. Le premier prévoit des financements pour les subventions classiques et les contrats de désendettement et de développement, les C2D - respectivement 253 millions et 102 millions en 2013. Sur le second, on nous délègue des crédits pour les aides budgétaires globales, qui était de 89 millions en 2013, et une autre pour améliorer les conditions de nos prêts, de 194 millions toujours en 2013, sachant que nous tirons d'autres ressources du programme 853 de Bercy pour la bonification des crédits. En d'autres termes, nos crédits, si l'on raisonne hors programmes, sont de deux natures : d'une part, les ressources en dons, qui financent les ONG, les dons-projets ou encore les C2D ; d'autre part, la bonification des crédits de manière à accorder des prêts très longs et peu chers aux pays les plus pauvres.

Je l'ai dit, l'agence émet sur les marchés internationaux, et de plus en plus. Il y a dix ans, nous empruntions moins de 1 milliard ; aujourd'hui, 5 milliards. L'État ne nous apporte pas sa garantie directe ; nos prêts, qui sont donc un peu plus coûteux que ceux de l'Etat, ne sont pas comptabilisés dans la dette maastrichtienne. Grâce à ce modèle mixte, nous pouvons accorder un volume de prêts concessionnels très important sans peser sur le budget de l'État : nous transformons 1 euro d'argent public en 12 euros de prêts.

Le budget qui est nous est alloué pour 2014 est globalement stable, ce qui est évidemment positif vu la situation de nos comptes publics. Nous pourrons faire face, concernant la bonification des prêts, à condition que le gel ne soit pas trop féroce ; tout dépend de la politique de nos autorités de tutelle. Les crédits alloués aux dons et projets, vous le savez, sont stabilisés, mais à un niveau historiquement bas. Un effort supplément est consenti en faveur des ONG ; elles l'apprécient énormément. Évidemment, on pourrait souhaiter davantage pour les dons et projets. Nous comprenons toutefois la contrainte budgétaire. Il faut également tenir compte du rééquilibrage progressif entre aide multilatérale et aide bilatérale. Notons qu'une partie du produit de la taxe sur les transactions financières servira à financer une initiative en faveur de la santé maternelle et infantile dans le Sahel, pilotée par l'AFD.

Je souhaiterais pour finir rappeler en quelques phrases ce que fait l'Agence avec ce budget que lui alloue l'Etat.

Notre objectif d'autorisations d'engagement pour 2013 est de 8 milliards, ce qui est conforme au plan d'orientation stratégique. L'an dernier, nous avons réalisé 7 milliards, contre 7,5 milliards prévus. L'agence a désormais atteint une taille critique, elle joue dorénavant dans la même cour que la KFW allemande ou à la Jica japonaise et peut peser dans les débats. Notre volume en Asie et en Amérique latine progresse sans que cela se fasse aux dépens de l'Afrique qui concentre 40% des activités globales et mobilise l'essentiel de nos ressources publiques, gardons-le en tête.

La redevabilité, à laquelle vous êtes sensibles, est au coeur de l'AFD d'aujourd'hui : elle demande du temps et de l'énergie. Je compte poursuivre les efforts engagés par mon prédécesseur avec le document de politique générale sur la responsabilité sociétale et environnementale du groupe qui récapitulera l'ensemble de nos actions dans ce domaine, en interne comme en externe. Le conseil d'administration l'examinera en janvier prochain. Ensuite, nous travaillons sur les indicateurs de résultats : ils doivent être en petit nombre et pouvoir faire l'objet d'un suivi. Parmi ceux retenus par le Cicid, les 16 qui concernent l'agence prolongent notre réflexion sur la mise en place d'indicateurs parlants, agrégeables. Quelques exemples d'indicateurs en 2012 : par les financements de l'AFD, plus de 10 millions d'enfants ont été scolarisés au primaire, 208 000 adultes ont bénéficié d'une formation professionnelle, 1,9 million de personnes ont gagné un accès pérenne à l'eau potable et 7 millions ont vu leur système d'assainissement et d'eau potable s'améliorer. Surtout, ces indicateurs ex post serviront désormais à mesurer si les buts que nous nous étions fixés initialement pour un projet ont été ou non réalisés.

Pour finir sur les questions de redevabilité, je vous épargnerai un schéma trop complexe pour dire que notre activité s'inscrit dans un dialogue avec ses tutelles, ses partenaires et les pays. Les projets, qui entrent dans un plan d'affaires annuel élaboré à partir de la demande des pays du Sud partenaires, sont soumis aux ambassadeurs, lesquels nous donnent leur avis sur leur pertinence et leurs implications politiques et stratégiques. En définitive, le point d'entrée reste avant tout géographique.

Présidence de M. Christian Cambon, vice-président -

M. Christian Cambon, président et rapporteur pour avis. - Merci pour cette présentation qui éclaire le budget et la stratégie de l'agence. Je parlerai en tant que rapporteur pour avis en y associant M. Peyronnet qui ne peut malheureusement pas être présent.

La création du Fonds d'expertise technique et d'échange d'expériences, le FEXT, est une très bonne nouvelle ; des crédits de 20 millions constituent un bon amorçage. La France a beaucoup à apporter.

Le Cicid a fixé pour règle que 50% des projets devront avoir un co-bénéfice climat. Lutter contre le développement durable est louable, mais la règle n'est-elle pas trop rigide ? À l'ONU, où M. Vallini et moi-même avons passé quelques jours très récemment, de nombreux ambassadeurs nous ont répété que la priorité était de combattre la pauvreté. Parfois, les deux impératifs ne se recoupent pas ; voyez l'invasion de l'Afrique par des sacs plastique qu'il faudra des siècles pour éliminer.

Le Cicid a également donné la priorité aux 16 pays les plus pauvres et, donc, à l'Afrique et la Méditerranée qui concentreront 85% des opérations. On ne peut que s'en féliciter. Au regard de cet objectif, on peut toutefois s'interroger : l'AFD aura-t-elle la capacité d'intervenir dans 110 pays ? Si les activités dans d'autres zones pèsent peu sur le budget de l'État, vous mobilisez du personnel, ce qui a un coût. Par souci d'efficacité, ne faut-il pas, comme le demande l'inspection des finances, définir un périmètre d'intervention ? Évitons que certains pays soient systématiquement éligibles. Je pense, par exemple, à l'Équateur, très loin de notre zone.

Concernant vos moyens financiers, vous ne pouvez plus intervenir au Maroc et en Tunisie, votre fonction de banque vous obligeant à respecter des ratios prudentiels. Se pose donc la question du renforcement de vos fonds propres. Le Sénat sera très attentif aux décisions prises en ce domaine.

Une question sur le calendrier : ne serait-il pas plus logique de négocier le contrat d'objectifs et de moyens après l'adoption du projet de loi sur le développement ? Normalement, la loi prime sur le contrat.

Nous aimerions une politique d'évaluation systématique des politiques, par pays ou par thème, comme le font vos voisins et amis britanniques du DFID.

M. Alain Gournac. - Très bien !

M. Christian Cambon, président et rapporteur pour avis. - Le nombre de personnes ayant un accès pérenne à l'eau potable est une réalité palpable, un indicateur solide. En revanche, un indicateur portant sur le nombre d'enfants scolarisés ne nous renseigne pas sur le bagage de connaissances acquis une fois l'école quittée. Allons vers l'évaluation des projets, comme le veut le directeur du Trésor.

La Cour des comptes a pointé du doigt un doublon dans le système de la coopération entre délégations de l'AFD et services de coopération et d'action culturelle. Sans aller jusqu'à la fusion, ne peut-on pas réfléchir à une organisation plus rationnelle des outils ? Il le faudra peut-être à l'heure où les budgets ne cessent de se contracter.

M. Jeanny Lorgeoux. - En tout cas, la commission, elle, y a réfléchi !

Mme Anne Paugam. - Merci du soutien de votre commission au FEXTE. Vous avez raison de parler d'amorçage : la question du renouvellement des crédits se posera rapidement.

Ne soyons pas naïfs : il y a parfois des tensions entre les objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pauvreté même si les deux agendas n'en forment qu'un seul au bout du compte. On ne se trompe pas quand on aide une ville côtière à se développer en tenant compte du niveau de la mer dans cinquante ans. En revanche, sur les questions d'énergie, il faut parfois arbitrer entre le court et le moyen terme. À mon sens, puisque la France participe au financement de l'aide multilatérale, elle peut conduire une politique bilatérale très démonstrative, qui affirme la priorité du développement durable. Tout est question d'équilibre. Ainsi, la France a fait le choix de ne pas financer du charbon sans captage ni stockage ; Si d'autres bailleurs comme la Banque africaine ou la Banque mondiale le font, c'est un partage des rôles. Les grandes coopératives mondiales, par exemple, financent des projets de charbon propre ; la France, qui y participe, peut donc refuser de le faire. Ce serait différent si nous avions affaire à d'autres bailleurs qui financeraient du charbon sale, comme la Chine. Nous ne devrions pas avoir trop de peine à remplir l'objectif fixé par le Cicid : le ratio de projets ayant un co-bénéfice climat était de 48% l'an dernier, il sera probablement égal cette année. De plus, ces projets ne sont pas seulement d'atténuation, mais aussi d'adaptation au changement climatique. Surtout, cela ne nous empêche absolument pas de financer des projets de développement de l'énergie en Afrique, qui en a bien besoin.

M. Christian Cambon, président et rapporteur pour avis. - Prenons un cas concret, l'eau que je connais bien pour siéger au plus grand syndicat des eaux de France, le Sedif. Qui dit installation d'eau potable, dit traitement des eaux usées. Pour autant, on ne peut pas attendre la mise en place de l'assainissement pour amener l'eau potable.

Mme Anne Paugam. - Nous discuterons des priorités géographiques lors de la négociation du contrat d'objectifs et de moyens avec la direction générale du Trésor et le ministère des affaires étrangères. Travailler dans d'autres géographies que l'Afrique et la Méditerranée, c'est permettre à la France d'avoir plus d'impacts sur les dynamiques de développement de nos partenaires. Nous le faisons en couvrant nos frais, y compris le salaire des collaborateurs que nous recrutons pour gérer cette activité. Nous gagnons en expertise et contribuons à l'influence française dans ces géographies. Pourquoi s'en priver ?

Notre modèle économique est complexe, et donc souvent mal compris. Cela explique les décalages que l'on constate parfois avec des approches administratives, qui consistent par exemple à dire : « l'État réduisant la voilure, tout le monde doit faire de même ». C'est mal comprendre le modèle économique de l'Agence, qui permet à l'Etat français d'accroitre son influence à peu de frais. Pour progresser hors de nos zones traditionnelles d'intervention et maximiser l'influence française, nous aurions besoin de quelques ETP supplémentaires à terme, malgré la recherche de tous les gains de productivité possibles. Il est impossible de faire plus à moyens constants : à un moment donné, il faudra choisir...

Trois scénarios pour 2016 en termes d'activité étaient envisagés dans le Plan d'orientation stratégique : 8 milliards, 10 milliards ou 12 milliards. Je défends, moi, une version plus modeste : 9,5 milliards avec une progression par palier de 500 millions par an. Nous aurions ainsi de quoi débloquer la situation au Maroc, en Tunisie, au Vietnam ou en Afrique du Sud, et couvrir un peu plus de géographies. De toute façon, la question des fonds propres se posera à moyen terme. L'AFD, qui prête à horizon de 30 ans, est comme un paquebot : les choix faits il y a dix ans dessinent les grands équilibres économiques d'aujourd'hui.

Une précision sur nos géographies : puisque le Cicid fixe le principe d'une intervention de l'agence dans tous les pays en développement, notre déploiement est encadré. Si nous voulions agir en Birmanie, où on pourrait passer des dons aux prêts, il faudrait obtenir l'accord de nos autorités de tutelle.

Le calendrier entre la loi et la convention d'objectifs et de moyens dépend du Gouvernement. Quoi qu'il en soit, vous avez raison : la loi prime sur le contrat.

Nous menons déjà une politique d'évaluation pays par pays et secteur par secteur. À nous de mieux communiquer. Peut-être pourrions-nous revoir la composition de notre comité d'évaluation, que notre conseil d'administration a créé, pour y accueillir des parlementaires. Ou alors, on pourrait imaginer que notre responsable de l'évaluation vienne devant le Parlement une fois par an.

M. Christian Cambon, président et rapporteur pour avis. - Bonne idée !

Mme Kalliopi Ango Ela. - Très bien !

Mme Anne Paugam. - Quant aux éventuelles redondances entre les délégations de l'agence et les SCAC, la question est délicate. La situation varie beaucoup d'un continent à l'autre. Le potentiel à optimisation est peut-être plus élevé dans les pays où la coopération est ancienne, historique. En tout cas, je dois dire que, après trois ou quatre ans, je mesure les effets concrets du plan de charges : l'agence consacre beaucoup de temps et de frais à des tâches autrefois assurées par les ministères des affaires étrangères et de la coopération ou encore à ce que nous appelons l'appui aux politiques publiques qui recouvre aussi bien la production de connaissance que les partenariats. Ces activités non rémunératrices font sa richesse et servent la diplomatique économique et écologique du Gouvernement ; nous ne pourrions pas les financer si nous n'avions pas le statut de banque. Si l'État décide d'optimiser son réseau, je souhaite une identification précise des ETP et leur comptabilisation. On nous a déjà transféré de nombreuses tâches ...

M. Jean Besson. - La priorité va à l'Afrique et aux pays les plus pauvres. Mais ne pensez-vous pas que notre présence dans les grands pays émergents comme le Brésil et la Chine s'impose pour des raisons stratégiques ?

Le groupe d'amitié parlementaire France-Chine, que je préside, organise un colloque le 26 novembre avec des bons connaisseurs du pays comme M. Raffarin. Nous serions très honorés de la participation de l'AFD.

Mme Kalliopi Ango Ela. - Que faire après la fin des C2D ? Quelles suites allez-vous donner au rapport de MM. Lorgeoux et Bockel, qui insiste sur le rôle de l'ambassadeur dans notre système de coopération ? M. de Raincourt et moi-même plaidons pour un arrimage beaucoup plus fort entre production de connaissance et recherche opérationnelle, voire très opérationnelle ; entre agences dédiées, universités et instituts de recherche partenaires des pays bénéficiaires de l'aide.

M. Jeanny Lorgeoux. - Madame Paugam, merci pour vos explications très pédagogiques. Le rapport prospectif que M. Bockel et moi-même avons publié sur la présence de la France dans une Afrique convoitée est une pierre de plus apportée à l'édifice. Chacun en fera son miel.

Mme Anne Paugam. - L'AFD participera au colloque du 26 novembre au Sénat. Effectivement, il est important de manifester notre présence dans les pays émergents.

M. Jean Besson. - D'autant que vous gagnez de l'argent en Chine !

Mme Anne Paugam. - Il n'y a pas de concurrence avec nos activités africaines.

Nous serons ravis de vous entendre, madame Ango Ela, sur la question de la production de connaissances, qui est très importante. Vous avez raison : notre faiblesse est de travailler trop souvent en silo. Nous serions également ravis de dialoguer avec M. Lorgeoux. L'ambassadeur joue un rôle clé dans notre diplomatie économique et écologique. Dans la plupart des pays, la coopération entre agence et représentation diplomatique fonctionne très bien.

Merci de m'avoir reçue, n'hésitez pas à nous solliciter.

M. Christian Cambon, président et rapporteur pour avis. - Merci pour vos réponses très claires et très documentées.