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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 30 octobre 2013

- Présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président -

Nomination de co-rapporteurs

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La semaine dernière, la commission a validé la décision de son bureau de créer une mission d'information sur l'open data  et la protection de la vie privée. Compte tenu du nombre important de missions d'information que nous avions décidées en 2012, et dont plusieurs sont en cours, nous sommes convenus de nous limiter à cette nouvelle initiative pour la présente session. Deux rapporteurs doivent être nommés et j'ai été saisi de deux candidatures, celles de MM. Pillet et Gorce.

M. François Pillet et M. Gaëtan Gorce sont nommés co-rapporteurs pour la mission d'information sur l'« open data » et la protection de la vie privée (session 2013-2014).

Reconquérir l'économie réelle - Échange de vues et saisine pour avis

Puis la commission décide de se saisir pour avis sur la proposition de loi n° 7 (2013-2014), adoptée par l'Assemblée nationale, visant reconquérir l'économie réelle (procédure accélérée).

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. Desplan a souhaité faire son apprentissage avant de se charger d'un rapport.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'étaient les usages autrefois !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il s'estime prêt aujourd'hui et je vous propose de le nommer rapporteur pour avis de la proposition de loi visant à reconquérir l'économie réelle qui a été adoptée à l'Assemblée nationale.

M. Félix Desplan est nommé rapporteur pour avis sur la proposition de loi n° 7 visant à reconquérir l'économie réelle.

M. Félix Desplan. - Je vous remercie de votre confiance.

Questions diverses

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous avons rencontré la semaine dernière le président et le rapporteur général de la commission des finances sur la mise en oeuvre de l'article 40 au Sénat. Qu'envisagez-vous de faire, monsieur le président, pour donner suite à cette entrevue ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - À la fin de cette réunion, il a été convenu que le secrétariat de nos deux commissions préparerait un document qui en récapitulerait les conclusions. Je ferai une communication sur ce sujet mercredi prochain.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je crains que le résultat ne soit très mince... Serait-il au moins possible de modifier les procédures ? Nous ne pouvons guère compter sur la bonne volonté de nos interlocuteurs...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis moins pessimiste que vous : cette réunion a été utile. Ses conclusions figureront dans un document écrit : nous en débattrons mercredi prochain.

Économie sociale et solidaire - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi n° 805 (2012-2013) relatif à l'économie sociale et solidaire.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Nous nous sommes saisis pour avis de ce projet de loi qui sera examiné en séance la semaine prochaine.

En France, l'économie sociale et solidaire concerne plus de deux millions de personnes, soit un salarié sur dix et une entreprise sur dix. C'est dire l'ambition de ce texte, affirmée dans l'exposé des motifs.

Quatre thèmes concernent la commission des lois : trois assez consensuels et un qui l'est moins.

Le premier se borne à définir l'économie sociale et solidaire : sont dites sociales et solidaires les entreprises qui poursuivent un but autre que le seul partage des bénéfices, dont la gouvernance est démocratique ou participative et, critère plus complexe, dont les bénéfices sont majoritairement consacrés au maintien ou au développement de l'activité de l'entreprise et dont les réserves obligatoires ne sont pas distribuées.

Le texte énumère ensuite les catégories d'entreprises sociales et solidaires : celles qui en sont historiquement membres, comme les associations, les mutuelles, les coopératives ou encore les fondations. Font partie aussi de ces entreprises, les sociétés commerciales sous toutes leurs formes qui respectent les critères que j'ai rappelés, notamment le réinvestissement d'au moins 50 % des bénéfices dans l'entreprise.

Deuxième thème : comment favoriser le développement de l'économie sociale ? La notion de subvention n'étant juridiquement pas définie, beaucoup d'entreprises sociales et solidaires craignent une requalification de leurs subventions en marché public. L'article 10 définit donc la notion de subvention à des personnes morales de droit privé. Cette définition est conforme au droit européen : pour qu'il y ait subvention publique, il faut un intérêt général destiné à la réalisation d'une action ou d'un projet d'investissement, à la contribution au développement de l'activité ou au financement global de l'activité de l'organisme de droit privé bénéficiaire. Le Conseil d'État a approuvé cette définition.

Après avoir sécurisé la notion de subvention publique, le texte prévoit qu'un schéma de promotion des achats publics socialement responsables sera élaboré par certaines collectivités. Actuellement, certains marchés publics comportent une clause d'insertion des personnes en difficulté, mais ils ne représentent que 5 % du total. L'article créant ce schéma renvoie à des seuils de montant annuel d'achats, fixés par décret. Je vous proposerai de ne retenir qu'un seuil démographique : les collectivités de plus de 70 000 habitants auraient ainsi l'obligation d'élaborer un tel schéma, mais qui n'emporterait pas d'effet contraignant dans l'immédiat.

Le troisième point, plus controversé, concerne le privilège d'information accordé aux salariés en cas de projet de cession d'une entreprise. Aujourd'hui, plusieurs milliers d'entreprises ne trouvent pas de repreneurs ; près de 50 000 emplois seraient détruits tous les ans, faute de repreneur. Pour éviter cela, les salariés seront informés par leur employeur de son intention de céder l'entreprise et ils disposeront alors d'un délai de deux mois pour se prononcer avant qu'il ne se mette en quête d'un repreneur extérieur. L'entrepreneur n'aura pas l'obligation de céder son entreprise aux salariés pendant ces deux mois ; toutes les entreprises ne seront pas concernées, notamment celles qui font l'objet d'une procédure collective...

M. Jean-Jacques Hyest. - Les salariés le sauront automatiquement !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - ... ou celles cédées à cause de la liquidation d'un régime matrimonial ou encore cédées entre ascendants ou descendants. Ce dispositif touchera toutes les entreprises de moins de 250 salariés et dont le chiffre d'affaires est inférieur à 50 millions. Certains souhaiteraient créer un véritable droit préférentiel de rachat par les salariés tandis que d'autres estiment que le texte va trop loin en instaurant un droit d'information préalable qui risque de compromettre une reprise par un tiers.

Le délai d'information de deux mois ne s'appliquerait qu'aux entreprises de moins de 50 salariés puisque, étrangement, celles de plus de 50 salariés et disposant d'un comité d'entreprise n'auraient alors que quinze jours pour se prononcer, à moins que des clauses spécifiques à l'entreprise aient prévu des délais supplémentaires. Si le chef d'entreprise - qu'il soit propriétaire ou gestionnaire - ne notifie pas cette information, les salariés disposeront de deux mois pour engager une action en nullité de la cession.

Le texte n'étant pas assez précis sur les délais, je vous proposerai de le faire courir à compter de l'envoi d'une lettre recommandée adressée à chaque salarié ou de la signature par lesdits salariés d'une décharge prouvant qu'ils sont au courant de la cession à venir.

Le quatrième point, plus consensuel, concerne la modernisation du statut des acteurs traditionnels de l'économie sociale et solidaire, s'agissant notamment de l'accès au financement et de la gestion patrimoniale, et concerne entre autres les sociétés coopératives et participatives (SCOP) et les associations. La loi de 1901 sur les associations est modifiée pour mieux définir les opérations de fusion et de scission des associations. Aujourd'hui, une association peut acquérir et administrer des biens ou des immeubles qui sont strictement nécessaires à ses buts, mais elle ne peut acheter des biens ou des immeubles sans lien avec son activité. Le texte prévoit que les associations d'intérêt général, définies par l'article 200 du code général des impôts, pourront recevoir des dons et legs mais aussi posséder et administrer des immeubles reçus à titre gratuit.

Les associations reconnues d'utilité publique obéissent à d'autres contraintes : elles pourront administrer et gérer des immeubles sans lien avec leur objet statutaire et elles pourront même les céder.

Je ne me suis pas prononcé sur ce qui relevait, dans ce texte, des compétences de la commission des affaires économiques.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je suis assez perplexe sur les modifications apportées au droit des associations. Qu'en est-il des fondations ? Et que dire des organismes régionaux et nationaux mis en place par le texte et qui vont complexifier notre droit alors qu'il serait temps de le simplifier ?

Les articles 11 et 12 me posent problème : certes, certaines petites entreprises ont du mal à trouver des repreneurs, mais à partir de quel moment le privilège d'information accordé aux salariés se déclenchera-t-il ? En outre, qui va croire que l'obligation de discrétion - auquel les comités d'entreprise sont soumis - sera respectée ? Le remède proposé n'est pas bon. En outre, le texte prévoit que le chef d'entreprise ne pourra vendre son entreprise que si les salariés, unanimes, ne s'y opposent pas. Un seul salarié pourrait alors bloquer la cession...

Certaines SCOP obtiennent d'excellents résultats, mais d'autres se sont révélées de véritables catastrophes. Ce texte ne semble pas compatible avec les règles générales du droit du commerce, d'autant que les salariés pourront aussi racheter les parts sociales. Que de complications pour peu de résultats !

M. Jean-Pierre Vial. - La France compte de belles SCOP mais a aussi connu des scandales retentissants avec les mutuelles : sous une apparence sociale et solidaire, des sociétés offrent à leur dirigeants des situations très confortables. Pour éviter de telles dérives, ne pourrait-on instaurer plus de transparence ?

Les associations et les entreprises d'insertion bénéficient de facilités d'accès aux marchés publics. En revanche, il n'est pas sain que les entreprises d'insertion bénéficient aussi d'avantages lors de la passation de marchés, car les entreprises classiques sont alors défavorisées.

De même, les associations peuvent mener une activité économique. D'ailleurs, le fisc se charge de redresser les associations dont une partie de l'activité relève du domaine concurrentiel. Lorsqu'une entreprise est en vente, sa situation est souvent difficile : il ne faudrait pas la fragiliser encore en voulant trop protéger les salariés.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le monde de l'économie sociale et solidaire est extraordinairement divers : certaines banques et assurances n'ont de sociale et solidaire que le nom ; de même, des sociétés dites coopératives ne se sont pas particulièrement distinguées pendant la crise par leur comportement solidaire. Entre une SCOP de maçonnerie et une banque mutualiste, il y a un abîme ! Pourquoi ne pas prévoir des règlementations différentes en fonction des catégories d'entreprises ?

Mme Cécile Cukierman. - L'économie sociale et solidaire occupe une place importante dans notre pays et il était indispensable de sécuriser ce secteur. Pour avoir suivi la question pendant six ans au conseil régional, je confirme les propos de M. Collombat : les structures sociales et solidaires sont très diverses et certaines ne se gênent pas pour employer des travailleurs sous statut précaire. Des clarifications sont donc nécessaires et nous devrons veiller à ce que le label « social et solidaire » ne permette pas à des entreprises de s'exempter de dialogue social.

Contrairement à M. Hyest, je pense que le dispositif d'information des salariés et leur accompagnement juridique et technique doivent être renforcés, le passage du statut de salarié à celui d'employeur n'allant pas de soi. Nous vous présenterons des amendements en séance pour améliorer encore ce texte que nous saluons.

Mme Catherine Tasca. - Monsieur le rapporteur, pouvez-vous clarifier l'apport de ce texte en matière de subventions ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Depuis plus d'un siècle, l'économie sociale et solidaire a beaucoup apporté, tant en matière d'emplois que de responsabilités. La valorisation de cette économie est donc positive.

L'article 9, qui instaure un schéma de promotion des achats publics socialement responsables, pose des questions. Comment un schéma peut-il conduire à faire appel à l'économie sociale et solidaire sans créer des distorsions de concurrence ?

L'article 11 A prévoit que les salariés auront tous les trois ans une formation sur la reprise d'entreprise, indépendamment du contexte. Pourquoi pas ?

Enfin, permettre aux salariés de reprendre leur entreprise est une excellente chose, mais il faut plus de souplesse, car ils souhaitent avant tout la reprise de leur entreprise. Il faut veiller à ce que l'information des salariés n'interfère pas avec la reprise de l'entreprise, que celle-ci soit le fait des salariés eux-mêmes ou d'un tiers. Mais l'idée même d'informer les salariés est bonne : informer, ce n'est pas un gros mot !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Le projet de loi ne traite quasiment pas des fondations, sauf sous l'angle financier, Monsieur Hyest.

Qu'est-ce qu'une intention de céder ? Quand l'entrepreneur veut proposer son entreprise à quelqu'un d'autre. Durant le délai de deux mois, il pourra renoncer à son intention de céder, mais son intention exprimée impliquera l'obligation d'informer ses salariés. Si, une fois informés, tous les salariés sont d'accord pour ne pas reprendre l'entreprise, le délai de deux mois tombe.

Le chef d'entreprise peut toujours céder à un tiers. S'agissant des modalités de reprise et donc des SCOP, un associé non coopérateur pourra être majoritaire d'une SCOP pendant sept ans : c'est ce qu'on appelle la SCOP d'amorçage.

M. Jean-Jacques Hyest. - C'est bien.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - M. Vial a fait une distinction entre les associations et les sociétés commerciales : dès l'instant où nous sommes dans le champ concurrentiel, peu importe le régime juridique, puisque le régime fiscal et social sera imposé par la nature concurrentielle du secteur. Les associations seront donc soumises aux mêmes règles que les autres entreprises.

M. Collombat a raison d'insister sur l'extrême diversité de ce secteur : 46 % des salariés des assurances et 30 % de ceux des banques relèvent de l'économie sociale et solidaire, nous dit l'étude d'impact.

M. Jean-Jacques Hyest. - Si le Crédit agricole en fait partie...

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Mme Cukierman estime ce texte important, mais souhaite aller plus loin. Prévoir une cession préférentielle aux salariés serait susceptible d'une censure du Conseil constitutionnel.

Mme Tasca a demandé des précisions sur la notion de subvention publique : la nouvelle définition reste assez compliquée. Il s'agit uniquement des subventions accordées par l'État, par les collectivités territoriales ou par les établissements publics aux personnes morales de droit privé. La subvention doit, en outre, être justifiée par un intérêt général lié à la réalisation d'une action, d'un projet d'investissement, du développement de l'activité ou du financement global de l'activité de l'organisme bénéficiaire. Ne sont donc pas visées les subventions entre personnes publiques. Je vous proposerai un amendement de simplification.

Le schéma de promotion, monsieur le président, se limite à fixer des objectifs aux collectivités pour qu'elles favorisent ce type d'achat solidaire.

Un amendement de notre collègue Daunis a précisé, à l'article 11 A, que tous les trois ans il devra y avoir une information des salariés sur les avantages et les risques d'une reprise d'entreprise.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - La définition des entreprises sociales et solidaires, notamment les alinéas 10 et 11 relatifs aux sociétés commerciales, est assez lourde. L'amendement n° LOIS.1 clarifie et simplifie la rédaction.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comment les seuils qui figurent à cet article ont-ils été fixés ? Que se passe-t-il si l'entreprise ne remplit temporairement plus les conditions ?

Et puis, le premier alinéa à l'article 1er qui énonce que « l'économie sociale et solidaire est un mode d'entreprendre » ne veut rien dire ! Quel jargon !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je vais vous faire une confidence : je n'aurais pas choisi cette rédaction... mais nous ne sommes saisis que pour avis.

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous déposerons un amendement.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Pour répondre à vos deux questions, les seuils correspondent à la réalité d'aujourd'hui et les variations n'entrent pas en ligne de compte : il s'agit d'obligations qui doivent figurer dans les statuts des sociétés.

M. François Zocchetto. - L'article premier dit que « les réserves obligatoires constituées ne peuvent être distribuées ». De quoi s'agit-il ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Il s'agit des réserves prévues par les statuts des différentes catégories d'entreprises de l'économie sociale et solidaire.

L'amendement n° LOIS-1 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-2 précise que pour pouvoir bénéficier de la qualité d'entreprise de l'économie sociale et solidaire une société commerciale doit être immatriculée au registre du commerce et des sociétés avec cette qualité.

L'amendement n° LOIS-2 est adopté.

Article 9

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'article 9 crée un schéma de promotion des achats publics socialement responsables. L'amendement n° LOIS-3 supprime la référence à un montant annuel d'achats et prévoit que ce schéma sera obligatoire pour les collectivités territoriales dont la population dépasse un certain seuil. Initialement je suggérais un seuil de 30 000 habitants. Je propose une rectification pour le fixer à 70 000 habitants.

Mme Cécile Cukierman. - Pourquoi ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Avec un seuil de 30 000 habitants, beaucoup de communes seraient concernées par ce dispositif expérimental dépourvu de sanctions.

M. Patrice Gélard. - Que signifie l'expression « achats publics socialement responsables » ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Il s'agit des achats qui concourent à l'intégration sociale ou professionnelle de travailleurs handicapés ou défavorisés. Les établissements et services d'aide par le travail ou les entreprises adaptées, par exemple, sont concernés.

Mme Catherine Tasca. - Cette expression laisse entendre que certains achats publics seraient socialement irresponsables. Pourquoi ne pas utiliser l'expression « achats à objectif social » ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Il s'agit d'une notion courante pour les acteurs de ce secteur.

M. Jean-Jacques Hyest. - Privilégier des candidats peut être taxé de favoritisme.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'élaboration de ce schéma risque de ne pas être aisée pour les collectivités territoriales.

Mme Cécile Cukierman. - Les expériences en cours donnent de bons résultats. Il est important que les collectivités territoriales prennent conscience des liens avec leur environnement économique. Et les acteurs publics doivent avoir un comportement responsable... Bref, rien de très compliqué !

M. Christophe Béchu. - Il ne faut pas compliquer les choses. Les collectivités territoriales réalisent déjà des achats responsables... Sous le contrôle des électeurs. À multiplier les schémas on va compliquer et rigidifier. Chacun souhaitera être homologué ou s'étonnera de ne pas l'être. Il est déjà possible de faire travailler des entreprises responsables, même si elles n'entrent pas toujours dans le champ de l'économie solidaire. Ainsi, dans mon département, nous avons passé des conventions avec des agriculteurs pour assurer l'approvisionnement de proximité des cantines des collèges. Il ne s'agit pas toujours de coopératives, ni d'agriculture biologique. Nous avons privilégié l'autonomie sur la base d'un cahier des charges simplifié. Un schéma aurait introduit de la rigidité là où la souplesse est indispensable. Il en va de même pour l'économie sociale ou pour l'insertion : laissons les élus locaux fixer de grandes orientations sans contrainte inutile. Cette mesure est une fausse bonne idée.

M. Jacques Mézard. - Aucune sanction n'est prévue en cas d'absence du schéma ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - En effet. Il s'agit d'un schéma d'orientation librement défini par les collectivités territoriales ; il n'est pas opposable. Il vise à sensibiliser les élus à l'insertion sociale et solidaire en provoquant un débat sur l'insertion de personnes handicapées ou défavorisées.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'article 9 prévoit aussi que les préfets de région passeront des conventions avec « des organismes dont le but est de faciliter le recours aux clauses concourant à l'intégration sociale et professionnelle des travailleurs handicapés ». Quels sont ces organismes ? Les préfets n'ont-ils pas mieux à faire ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je voterai cet amendement qui améliore la rédaction actuelle ; le seuil de 70 000 habitants est réaliste.

Mme Cécile Cukierman. - Les petites communes dépensent aussi de l'argent public.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Rien n'empêchera les petites communes de le faire.

L'amendement n° LOIS-3 ainsi rectifié est adopté.

Article 10

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-4 simplifie la définition de la subvention publique.

L'amendement n° LOIS-4 est adopté.

Article 11

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-5 prévoit que, dans le cas où le propriétaire est aussi l'exploitant du fonds de commerce, sa cession ne peut intervenir qu'à l'issue d'un délai de deux mois à partir de la notification aux salariés, et non à compter de la date à laquelle tous les salariés ont reçu cette notification.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les dispositions de l'article 11 s'appliquent-elles également aux cessions d'entreprises ou seulement aux fonds de commerce ? Il s'agit de deux notions différentes.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'article 11 concerne la cession des fonds de commerce. L'article 12 concerne les cessions de parts sociales d'entreprises.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je ne comprends pas : la cession de toute entreprise de moins de 50 salariés doit faire l'objet d'une déclaration. La rédaction proposée de l'article L. 141-23 du code du commerce ne fait pas mention des fonds de commerce.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'article 11 vise la cession des fonds de commerce, quel que soit leur statut.

M. Jean-Jacques Hyest. - Si le fonds de commerce constitue une personne morale, c'est une société !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - D'où le choix du terme « entreprise » plus général à l'article L. 141-23.

L'amendement n° LOIS-5 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-6 précise que la décision de ne pas présenter d'offre de reprise appartient à chaque salarié individuellement et ne relève pas d'une décision collective.

M. Jean-Jacques Hyest. - Celui qui souhaitera bloquer le processus ne répondra pas et le délai de deux mois courra.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'objet du texte est que chaque salarié soit informé. Le délai de deux mois est de droit.

L'amendement n° LOIS-6 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-7 précise que l'action en nullité de la cession du fonds de commerce, en cas de méconnaissance de l'obligation d'information préalable des salariés, peut être engagée par « tout salarié » et non par « des salariés ».

L'amendement n° LOIS-7 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Avec l'amendement n° LOIS-8, seuls les salariés ayant pu avoir l'intention de présenter une offre de rachat du fonds de commerce seront habilités à demander l'annulation de la cession, de façon à restreindre la possibilité d'annulation par le juge.

M. Jacques Mézard. - Il faudrait revoir la rédaction : comment définir juridiquement le « souhait » de présenter une offre ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pourquoi ne pas remplacer l'expression « aucun salarié ne souhaitait présenter une offre » par « aucun salarié n'a présenté une offre » ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Seuls les salariés qui n'ont pas été informés sont visés. Ils ne peuvent donc pas avoir présenté une offre.

M. Christophe Béchu. - Comment savoir si un salarié qui n'a pas été informé envisageait de déposer une offre ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Il appartiendra au juge d'apprécier selon les cas.

M. Christophe Béchu. - Quelle complexité !

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je retire cet amendement. Notre débat montre qu'il n'apporte pas de simplification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il sera possible de réexaminer cet article lors de la navette.

L'amendement n° LOIS-8 est retiré.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Dans un souci de sécurité juridique, l'amendement n° LOIS-9 prévoit que la notification de l'intention de vendre et l'information des salariés ont lieu par lettre recommandée avec accusé de réception ou lettre remise contre récépissé.

M. Christophe Béchu. - Dans un souci de parallélisme des formes, pourquoi ne pas laisser au pouvoir réglementaire le soin de fixer les modalités, comme pour les salariés qui ne souhaitent pas déposer une offre de reprise ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Ces deux mesures ont des effets différents : une mauvaise information des salariés risque d'entraîner une action en nullité. Pour plus de clarté, il convient que la loi précise la procédure.

M. Christophe Béchu. - Le délai de deux mois peut être abrégé si la totalité des salariés renonce à présenter une offre. Ne convient-il pas de préciser comment ce renoncement s'exprime ? Est-il pertinent de soumettre les petites entreprises aux mêmes formalités qu'une entreprise de 200 salariés ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - La rédaction actuelle est conforme aux intérêts de tous, notamment du chef d'entreprise.

L'amendement n° LOIS-9 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-10 transforme l'obligation de discrétion des salariés en clause de confidentialité, déjà utilisée dans notre droit. Il faut en outre que les salariés puissent s'entourer de professionnels pour les aider à formuler leur offre de rachat.

M. Jacques Mézard. - Aucune sanction n'est prévue. Il est illusoire de croire, alors que de multiples personnes seront informées, et que toutes ne seront pas soumises au secret professionnel, que la confidentialité sera respectée.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je vous comprends, mais il n'est pas possible de supprimer cette mesure : ce serait remettre en cause l'équilibre du texte. En outre, des sanctions disciplinaires sont possibles, voire des actions en responsabilité, du moins en théorie, si la divulgation de l'information a des effets sur une reprise ultérieure.

M. Jean-Jacques Hyest. - Le dispositif s'inspire de l'obligation d'information des comités d'entreprise. Quelles sont les sanctions prévues dans ce cas ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Ce sont les mêmes.

M. Jean-Jacques Hyest. - On sait très bien que lorsque le comité d'entreprise est saisi, toutes les informations se trouvent dès le lendemain dans la presse économique !

L'amendement n° LOIS-10 est adopté, ainsi que les amendements n°s LOIS-11 et LOIS-12.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-13 donne aux salariés des entreprises de plus de 50 personnes un délai de deux mois pour déposer une offre, comme il existe déjà dans les entreprises de moins de 50 personnes. Il s'agit de lever une incohérence du texte que nous ne comprenons pas.

L'amendement n° LOIS-13 est adopté ainsi que l'amendement n° LOIS-14.

Article 12

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Les amendements à l'article 12 sont de conséquence par rapport à ceux présentés à l'article 11.

Les amendements n°s LOIS-15 et LOIS-16 sont adoptés.

L'amendement n° LOIS-17 est retiré.

Les amendements n°s LOIS-18, LOIS-19 LOIS-20, LOIS-21 et LOIS-22 sont adoptés.

Article 15

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis.- Les articles 15 et suivants traitent du statut des SCOP. Je vous propose quelques amendements rédactionnels.

L'amendement n° LOIS-23 est adopté.

Article 16

L'amendement n° LOIS-24 est adopté.

Article 17

L'amendement n° LOIS-25 est adopté.

Article 18

L'amendement n° LOIS-26 est adopté.

Article 19

L'amendement n° LOIS-27 est adopté.

Article 41

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Les articles 41 et suivants traitent de la loi de 1901 sur les associations.

L'amendement rédactionnel n° LOIS-28 est adopté.

Article 42

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° LOIS-29 concerne les associations en Alsace - Moselle.

L'amendement n° LOIS-29 est adopté.

Article 43

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - L'amendement n° LOIS-30 modernise la rédaction du projet de loi et de la loi sur les associations  en remplaçant les mots « posséder et administrer » par les mots « jouir et disposer », s'agissant de la capacité juridique des associations, ce qui montre bien qu'elles disposent d'un droit de propriété plein et entier.

L'amendement n° LOIS-30 est adopté.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Grâce à l'amendement n° LOIS-31, sous le contrôle des préfets, les associations « poursuivant un but d'intérêt public » pourront disposer librement de biens acquis à titre gratuit, sans se référer aux dispositions du code général des impôts pour définir ce que l'on entend par associations d'intérêt général.

M. Patrice Gélard. - Toutes les associations ne poursuivent-elles pas un but d'intérêt public ?

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Pas nécessairement. Songez aux associations pour la gestion commune d'un bien.

M. Jean-Jacques Hyest. - Les associations de copropriétaires poursuivent seulement l'intérêt de leurs membres. Certaines associations ont même un but lucratif et sans intérêt social !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il y a trente ans je m'étais élevé contre la notion d'association d'utilité sociale. Chaque association estime en faire partie. C'est un vaste sujet !

M. Patrice Gélard. - Je m'abstiens.

L'amendement n° LOIS-31 est adopté.

Article additionnel après l'article 43

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. -L'amendement n° LOIS-32 précise les critères de la reconnaissance d'utilité publique et les contrôles auxquels elles sont soumises.

L'amendement n° LOIS-32 est adopté.

Article 44

L'amendement n° LOIS-33 est adopté.

Article 53

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Pour plus de clarté, l'amendement n° LOIS-34 précise que l'obligation d'information préalable des salariés entrera en vigueur à compter du premier jour du troisième mois suivant la publication de la loi.

L'amendement n° LOIS-34 est adopté.

La commission donne un avis favorable aux articles dont elle est saisie pour avis, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

M. Yves Détraigne. - Ce texte procède d'un bon sentiment mais sera contre-productif. L'avantage de l'économie sociale et solidaire est sa souplesse. Il ne faut trop l'encadrer, sinon nous découragerons bien des initiatives. Je m'abstiens.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie le rapporteur pour son travail sur ce sujet délicat.

Indemnisation des victimes - Examen du rapport d'information

La commission procède enfin à l'examen du rapport d'information de MM. Christophe Béchu et Philippe Kaltenbach consacré à l'indemnisation des victimes d'infractions pénales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - MM. Béchu et Kaltenbach nous présentent les conclusions de leur rapport d'information sur l'indemnisation des victimes d'infractions pénales. Il est devenu rituel de penser aux victimes ; mais aux évocations incantatoires, nous préférons des propositions concrètes !

M. Philippe Kaltenbach, co-rapporteur. - Chacun souhaite donner toute leur place aux victimes mais le fossé reste grand entre les discours et les actes. Les premières lois datent des années 1970, mais la grande référence reste la loi Badinter sur la protection des victimes d'infractions de 1983. Il convient de noter qu'en 2004, dans le gouvernement de M. Raffarin, Mme Nicole Guedj avait même été nommée secrétaire d'État aux droits des victimes.

Nous avons procédé à une quarantaine d'auditions et nous sommes déplacés dans des juridictions, à Angers et à Lyon, ainsi qu'à la maison de la justice et du droit de Gennevilliers.

Notre dispositif juridique est complet, conjuguant possibilité de se constituer partie civile et existence d'un système d'indemnisation fondé sur la solidarité nationale, mais des faiblesses apparaissent lors de son application.

Je présenterai nos propositions relatives à la meilleure prise en compte de la victime à chaque stade du procès pénal, laissant à M. Béchu le soin de présenter celles relatives à l'indemnisation au titre de la solidarité nationale.

Il appartient à l'auteur des faits de réparer le préjudice et à l'autorité judiciaire de veiller à la garantie des droits des victimes lors d'une procédure pénale, comme l'affirme la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes.

Tout d'abord, nous souhaitons faciliter la constitution de partie civile. Nous proposons d'améliorer l'information délivrée aux victimes dès leur dépôt de plainte, par un effort supplémentaire de sensibilisation et de formation des personnels de police et de gendarmerie, mais également par l'établissement, au niveau national, d'un formulaire d'information clair et accessible sur les conséquences de la constitution de partie civile et sur les diverses voies d'indemnisation. Tous les justiciables doivent être traités de la même manière. Il faut également assurer l'interconnexion des fichiers de police et de gendarmerie, d'une part, et de la justice, d'autre part. Selon le cabinet de la ministre, les interconnexions des fichiers de la justice avec ceux des forces de l'ordre sont en cours, mais il reste à harmoniser les fichiers de la police et de la gendarmerie entre eux. Nous proposons aussi d'améliorer la procédure permettant à la victime de se constituer partie civile au cours de l'enquête de police.

Les mesures alternatives aux poursuites et les procédures rapides de jugement sont de plus en plus utilisées ; elles accélèrent la justice et contribuent à désengorger les tribunaux mais la victime est parfois oubliée. C'est pourquoi nous proposons de développer le recours à la médiation pénale, sous la responsabilité de professionnels spécialement formés, et d'engager une réflexion sur l'opportunité d'ouvrir la possibilité de prononcer cette mesure, si la victime donne son accord, dans le cadre d'un contrôle judiciaire, d'un ajournement de peine ou d'un sursis avec mise à l'épreuve. Évitons de recourir à la procédure de l'ordonnance pénale lorsque les faits impliquent une ou plusieurs victimes. Certains tribunaux, comme le tribunal de grande instance de Lyon, procèdent déjà ainsi. Améliorons également l'information des victimes dans le cadre des procédures de comparution immédiate, notamment en nous appuyant sur les associations d'aide aux victimes. Il faut aménager la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de la culpabilité (CRPC) afin de permettre à la victime d'être entendue par le procureur de la République avant que ce dernier ne prenne sa décision sur la ou les peines qu'il proposera à l'auteur des faits d'exécuter.

Nous avons constaté que les victimes sont traitées inégalement en matière d'indemnisation. Ainsi la pratique de la correctionnalisation des viols, permise par la loi Perben du 9 mars 2004, ne saurait en aucun cas se traduire par une minoration de l'indemnisation du préjudice subi par la victime. Nous souhaitons, en outre, assurer une large diffusion, auprès des personnels de santé comme de l'ensemble des acteurs du procès pénal, du guide de Recommandations pour la pratique clinique (RPC) pour la rédaction des certificats médicaux initiaux concernant une personne victime de violences établi par la Haute autorité de santé afin de parvenir à une harmonisation des incapacités totales de travail (ITT) attribuées. Il ne nous paraît toutefois pas opportun de remplacer la notion d'ITT, référence connue de tous les praticiens du droit pénal, par celle de déficit fonctionnel temporaire ou permanent. Dans un même souci d'harmonisation, nous proposons de diffuser un référentiel national d'indemnisation des préjudices corporels, dans le prolongement des travaux conduits par le premier président de la cour d'appel de Paris. Les associations craignent que les assurances ne négocient en amont, entraînant un plafonnement des indemnités. Toutefois, ce référentiel ne lierait pas l'appréciation du juge.

Nous souhaitons également mieux accompagner les victimes tout au long de la procédure pénale. Nous proposons de supprimer le juge délégué aux victimes (Judevi), et au contraire de pérenniser les bureaux d'aide aux victimes (BAV) en leur donnant les moyens nécessaires à leur bon fonctionnement. Le Gouvernement s'emploie à en installer dans toutes les juridictions. Les associations d'aide aux victimes jouent un rôle essentiel. Il faut sanctuariser les crédits qui leur sont alloués par l'État. Enfin, il est nécessaire de clarifier les conditions de prise en charge des frais avancés par les victimes dans le cadre des procès d'assises.

Enfin, dernier volet, il faut conjuguer responsabilisation de l'auteur et protection de la victime. Les personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation doivent être sensibilisés aux conditions d'exécution par le condamné de l'obligation d'indemnisation de la victime, prononcée dans le cadre d'une peine ou d'un aménagement de peine. En outre, il est important d'affecter les effectifs nécessaires, de magistrats comme de greffiers, au fonctionnement des bureaux d'exécution des peines (BEX). Il faut mieux informer les acteurs du procès pénal et les victimes de la possibilité d'obtenir le paiement des dommages et intérêts sur les biens confisqués de l'auteur condamné. De même, nous proposons d'étendre le dispositif d'indemnisation des victimes à partir du produit de la vente des biens confisqués de l'auteur aux biens relevant de la compétence du service des domaines.

Notre dernière proposition consiste à confier à un organisme collecteur le soin de jouer le rôle d'interface entre la victime et l'auteur des faits lorsque ce dernier ne s'est pas acquitté volontairement du paiement des dommages et intérêts auxquels il a été condamné. Cette mission pourrait être confiée au fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions (FGTI).

Telles sont nos pistes pour que les victimes utilisent les dispositifs existants et soient mieux indemnisées.

M. Christophe Béchu, co-rapporteur. - Les propositions que je présente visent à rationaliser et simplifier les conditions d'accès à l'indemnisation au titre de la solidarité nationale même quand aucune décision de justice n'a été prononcée ou que l'auteur est considéré comme irresponsable. Dans ces cas, les victimes s'adressent à la commission d'indemnisation des victimes des infractions (Civi), qui est une juridiction existant au sein de chaque TGI. Depuis 2008, la solidarité nationale joue aussi lorsqu'une décision de justice n'a pas été exécutée grâce au service d'aide au recouvrement des victimes d'infractions (Sarvi).

En aval, le FGTI assure l'indemnisation des victimes de préjudices corporels (article 706-3 du code de procédure pénale), de dommages matériels (article 706-14) ou de l'incendie de leur véhicule (706-14-1). Il se comporte parfois comme une partie adverse pour minimiser le montant de l'indemnisation des victimes devant la Civi.

Il faut simplifier cet ensemble.

Nous proposons tout d'abord d'allonger la durée des délais de saisine. Le délai pour saisir le FGTI, au titre du Sarvi, par exemple, est d'une année après une décision de justice non exécutée. C'est trop court. En matière de terrorisme le délai de saisine est de dix ans à compter de l'infraction. Nous proposons également d'ouvrir l'accès au dispositif de l'article 706-3 du code de procédure pénale à toute personne victime d'une ITT égale ou supérieure à 15 jours, et non plus 30 jours.

Il faut ensuite évaluer l'opportunité de conserver l'article 706-14-1 du code de procédure pénale relatif à l'indemnisation des personnes victimes de la destruction par incendie de leur véhicule. En effet, 70% des indemnisations relèvent de l'article 706-3, 26 % de l'article 706-14, 4% seulement relèvent de cet article, même si cette part est très dynamique, pour un montant de 800 000 euros. Mais les incendies sont-ils toujours fortuits ? En outre, les plafonds de ressources sont plus généreux que ceux au titre de l'article 706-14. Beaucoup de professionnels s'interrogent sur l'opportunité de maintenir cet article 706-14-1.

Enfin, nous proposons de fondre les dispositifs de l'article 706-14 et du Sarvi au sein d'un dispositif plus large jouant le rôle d'interface entre l'auteur et la victime.

Le deuxième axe consiste à renforcer le rôle du FGTI. Nous proposons de mener à son terme la logique de déjuridictionnalisation de la procédure d'indemnisation entre le FGTI et la victime afin que la Civi ne soit plus saisie qu'en cas de désaccord entre ces derniers, soit environ 20% des cas. De plus, recourons à des experts agréés par le FGTI pour la réalisation des expertises relatives à l'évaluation du préjudice de la victime dès le stade du procès pénal, afin d'éviter les doubles expertises.

Pourquoi, également, ne pas solliciter l'expertise du FGTI en amont de l'élaboration de directives générales de politique pénale relatives au traitement de contentieux présentant des problématiques similaires en matière d'indemnisation des victimes ?

Pour lui permettre d'exercer ces nouvelles missions, il faut renforcer les ressources du Fonds.

Nous proposons d'affecter au FGTI une part des amendes pénales collectées. De même, affectons une partie du produit des biens confisqués par décision de justice définitive à l'indemnisation des victimes par le FGTI. Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) bénéficie ainsi déjà d'une partie du produit des amendes routières.

Comme l'a dit M. Kaltenbach dans son introduction, l'indemnisation des victimes doit d'abord relever des auteurs, d'où notre proposition n° 30. La solidarité nationale fonctionne de manière subrogatoire : le FGTI paye et tente de se rembourser sur les auteurs. En 2012, le FGTI a ainsi récupéré 73,5 millions d'euros. Depuis trois ans, ce montant stagne et pour l'accroître, le FGTI devrait pouvoir accéder au fichier sur l'application des peines, probation et insertion (APPI) afin d'avoir une meilleure idée de la situation des auteurs.

Enfin, tout ce que j'ai dit sur la CIVI, le SARVI et le FGTI ne s'applique pas aux victimes couvertes par des fonds particuliers : victimes de l'amiante, des accidents de chasse, des accidents de la route... Notre proposition n° 31 suggère de rapprocher les fonds existants sur un modèle proche de celui existant entre le FGAO et le FGTI. Une structure unifiée permettrait d'avoir une seule plateforme téléphonique, un seul système de gestion des fonds, une seule catégorie de personnel. Un FGTI unifié gèrerait ainsi l'ensemble des fonds ce qui mettrait un terme aux empilements.

Nous avons beaucoup parlé d'argent - telle était notre mission - mais nous sommes bien conscients que les perspectives d'indemnisation ne peuvent remplacer la catharsis nécessaire qui accompagne le procès. Néanmoins, l'indemnisation est nécessaire et nous avons le sentiment qu'avec ces 31 propositions, nous allons dans le bon sens.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez fait un très important travail.

M. Patrice Gélard. - Ce rapport était très intéressant. Néanmoins, devant la multiplicité des abréviations, un lexique est indispensable.

Certaines propositions auraient pu être mise en oeuvre par Mme la garde des sceaux par le biais des instructions aux procureurs, notamment la proposition n° 8.

La proposition n° 5 (éviter de recourir à la procédure de l'ordonnance pénale lorsque les faits impliquent une ou plusieurs victimes) me gêne un peu : pourquoi cette suggestion s'il n'y a qu'une seule victime ?

Un grand nombre d'auteurs de faits répréhensibles sont insolvables et ils n'ont aucun patrimoine. Ils sont condamnés à des dommages et intérêts, mais ils ne les payent jamais. Et quand ils ont un emploi, il est impossible de les retrouver s'ils changent d'adresse, un peu comme les pères qui abandonnent leur foyer...

Même si vous avez rappelé le rôle joué par la cour d'appel de Paris en matière d'harmonisation des indemnisations, je regrette que la Cour de cassation ne joue pas pleinement son rôle.

Un mot sur l'indemnisation des personnes victimes de la destruction par incendie de leur véhicule. Lorsque des voitures sont incendiées au cours d'émeutes, la responsabilité de la puissance publique est engagée, y compris les 24 et 31 décembre. Deuxième cas : ceux qui volent des voitures et y mettent ensuite le feu pour effacer leurs empreintes. Souvent, les propriétaires n'ont pas d'assurance incendie, et ils se retrouvent doublement victimes : leur instrument de travail est parti en fumée et ils n'ont pas les moyens d'en racheter un autre.

M. Jean-Jacques Hyest. - L'assurance incendie est obligatoire.

M. Patrice Gélard. - Pas du tout ! Pour conclure, j'approuve l'essentiel de vos propositions dont certaines pourraient être très rapidement mises en oeuvre.

M. Yves Détraigne. - Félicitations à nos deux rapporteurs dont les propositions sont très pragmatiques. C'est d'autant plus important que les victimes sont souvent perdues face à la multiplicité des dispositifs.

De même qu'il a fallu revivifier le Conseil national de l'aide aux victimes, auquel j'appartiens, les victimes doivent pouvoir faire valoir leurs droits plus facilement, plus simplement et plus rapidement.

Je souscris totalement à ce rapport.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je reviens sur la proposition n° 5 : pourquoi ne pas modifier la loi ? Lorsqu'il y a des victimes, la procédure d'ordonnance pénale ne leur permet pas de faire entendre leurs droits.

Lors de récents débats, nous avions fait la distinction entre les instructions à caractère personnel ou individuel et les instructions à caractère général. Les sujets dont nous débattons pourraient donner lieu à des instructions à caractère général.

Comme M. Collombat s'apprête à rapporter une proposition de loi de M. Mézard sur la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), pourquoi ne pas y inclure la proposition n° 7 ?

Enfin, je partage totalement l'esprit de la proposition n° 14. Le malheur, c'est que le principe de l'annualité budgétaire ne nous fait disposer que d'un pouvoir de persuasion auprès du garde des sceaux actuel et de ses successeurs : ils doivent comprendre qu'il serait inconcevable de diminuer les moyens accordés aux associations d'aide aux victimes.

M. Christophe Béchu, co-rapporteur. - Monsieur Gélard, vous trouverez un lexique à la fin du rapport.

Pour les incendies de voiture, la complexité du dispositif justifierait une évaluation : en cas d'émeute, c'est le juge administratif qui reconnait la responsabilité sans faute de l'État qui n'a pas pu empêcher la destruction de biens. Pour les incendies après vol, les voitures abandonnées sont souvent de grosses cylindrées : le problème du défaut d'assurance des propriétaires ne se pose souvent pas.

Nous avons créé en 2008 le SARVI pour indemniser les victimes confrontées à des auteurs insolvables. Dans 68% des cas, ce service est saisi de demandes d'indemnisation inférieures à 1 000 euros. Or, jusqu'à ce montant, l'indemnisation est totale. Au-delà, l'indemnisation est limitée à 30%, et le plafond est de 3 000 euros. Ensuite, le FGTI essaye d'obtenir le remboursement par les auteurs, d'où la proposition n° 20.

M. Philippe Kaltenbach, co-rapporteur. - L'ordonnance pénale est une procédure simplifiée, écrite et non contradictoire, qui a été étendue par la loi du 13 décembre 2011. Comme les victimes ne peuvent pas intervenir dans la procédure, certains tribunaux, comme celui de Lyon, n'ont pas recours à cette procédure. Nous n'avons cependant pas voulu écarter cette possibilité qui peut parfois s'avérer pertinente, par exemple pour un vol de téléphone portable.

M. Jean-Jacques Hyest. - La prudence des tribunaux doit pouvoir s'exercer.

M. Patrice Gélard. - Dans certains cas, cela s'est très bien passé.

M. Philippe Kaltenbach, co-rapporteur. - Peut-être faudrait-il des instructions pour limiter cette procédure à des cas extrêmement simples.

Nous allons voir s'il est possible d'amender la proposition de loi de M. Mézard.

Mme la garde des sceaux va certainement se saisir de la proposition n° 8.

Enfin, il ne faut plus que les subventions versées aux associations des aides aux victimes diminuent, comme ce fut le cas dans un passé pas si lointain. Les moyens financiers doivent être pérennisés et même augmentés, car la subvention pour un bureau d'aide aux victimes ne représente que 20.000 euros par an, coût très faible comparé à ce que l'administration devrait payer pour les prendre en charge.

Ces 31 propositions peuvent entrer en vigueur rapidement, qu'elles soient reprises par le ministère dans le cadre de circulaires ou instructions, ou qu'elles soient intégrées dans des textes à venir, comme le projet de réforme pénale qui comporte déjà des dispositions en faveur des victimes.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je remercie nos deux rapporteurs.

La publication du rapport d'information est autorisée.