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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mercredi 11 décembre 2013

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Organisme extraparlementaire - Désignation d'un membre

La commission désigne M. Jean-Pierre Plancade à la nomination du Sénat comme membre du conseil d'administration de l'Institut des hautes études pour la science et la technologie.

Commission de concertation sur la réforme du financement des universités - Table ronde

La commission organise une table ronde relative aux travaux de la concertation sur la réforme du financement des universités. Sont entendus :

- Mme Simone Bonnafous, directrice générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche et M. Frédéric Forest, sous-directeur de l'allocation des moyens et des affaires immobilières ;

- MM. Jean-Loup Salzmann, président de la Conférence des présidents d'université (CPU), Gérard Blanchard, vice-président et Mme Hélène Pauliat, présidente de la commission des moyens et personnels ;

- MM. Christian Lerminiaux, président de la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI) et Marc Renner, président de la commission des moyens de la CDEFI.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous sommes réunis pour dresser le bilan des travaux du comité de pilotage qui réunit depuis avril 2013 des représentants du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, de la Conférence des présidents d'université (CPU) et de la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI) sur le thème de la réforme du financement des universités. Cette table ronde s'inscrit dans le prolongement du rapport d'information, commun à la commission de la culture et à la commission des finances, présenté par nos collègues Dominique Gillot et Philippe Adnot au printemps dernier. C'est pourquoi nous avons invité nos collègues de la commission des finances à se joindre à nous, bien que nous comprenions que la plupart d'entre eux soient retenus par les travaux sur le collectif budgétaire qui sera examiné en séance à compter de demain.

Il sera utile de déterminer, parmi les recommandations que nous avons formulées, celles qui seront effectivement prises en compte dans le cadre de la nouvelle version du système de répartition des moyens à l'activité et à la performance (SYMPA), qui devrait entrer en vigueur le 1er janvier 2015. Nous portons une attention particulière à l'équité géographique et disciplinaire du traitement des universités : rééquilibrage de dotations au profit des universités de proximité et des universités nouvelles, qui accueillent une forte proportion d'étudiants boursiers ; rééquilibrage, aussi, en faveur des sciences humaines et sociales, structurellement désavantagées par rapport aux filières scientifiques.

La prise en compte de la masse salariale demeure une question centrale. Nous en avions préconisé l'intégration dans le modèle à hauteur de 90 %, les 10 % restants pouvant être répartis dans le cadre du contrat. Quelle position le comité de pilotage a-t-il adoptée sur cette question ?

Mme Simone Bonnafous, directrice générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle. - Nous sommes heureux de l'intérêt porté par la Haute assemblée à ce sujet sensible. La démarche entreprise depuis huit mois se veut concertée avec la CPU et la CDEFI mais aussi avec le Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER) que nous tenons régulièrement informé de nos travaux. Au printemps prochain, nous rencontrerons les vingt-deux organisations représentatives. Conformément à l'esprit de transparence voulu par la loi relative à l'enseignement supérieur et à la recherche du 22 juillet 2013, il est prévu que soit établi un livre blanc sur le financement de l'enseignement supérieur et de la recherche. Nous communiquons d'ores et déjà au CNESER, depuis l'année dernière, les résultats par université comme par école, ce qui ne se faisait pas auparavant.

Nous avons suivi une démarche pragmatique et prospective en ne refusant aucune question a priori, en lien avec la stratégie nationale d'enseignement supérieur que va initier Mme Fioraso. Évitant de travailler dans un cocon français, nous n'avons pas ignoré ce que font les autres pays.

M. Frédéric Forest, sous-directeur de l'allocation des moyens et des affaires immobilières. - Le chantier lancé en avril 2013 par Mme Fioraso vise l'équité territoriale et disciplinaire conformément au préambule de la loi du 22 juillet 2013. Le champ est large : réinterroger l'allocation des moyens, la stratégie de financement et l'articulation des outils de financement de l'enseignement supérieur et la recherche. Les objectifs sont ceux d'un système cohérent avec les priorités stratégiques : réduire les écarts de dotation entre les établissements ; favoriser la politique de site, les regroupements et la coopération ; mieux valoriser le cycle licence qui est un objectif politique important.

Notre esprit de concertation forte - le comité de pilotage en est déjà à sa septième séance - nous a amenés à tenir compte des recommandations des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, du rapport Le Déaut, et du rapport d'information de Mme Gillot et de M. Adnot. Nous nous sommes adjoint le concours des autres directions du ministère (recherche et innovation, affaires financières, ressources humaines) et nous avons intégré les analyses de coût de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR). La réforme a clairement été menée en mode projet avec un calendrier et des étapes clés, pour un modèle opérationnel au 1er janvier 2015.

Nous voulons un modèle simple, lisible et incitatif. Outil d'aide à la décision, il vise à guider, sans la déterminer, l'allocation des moyens. C'est pourquoi nous avons supprimé l'enveloppe correspondant à l'excédent d'initialisation pour raisonner directement en termes d'écarts de dotation entre ce que calcule le modèle et ce qui sera versé : cela sera plus lisible.

La question du périmètre des établissements retenus reste posée : rassemblera-t-on écoles d'ingénieurs et universités au sein d'un même modèle ? Nous avons également d'ores et déjà des hypothèses qui permettent au modèle d'intégrer en amont l'effet des mutualisations au niveau du site, comme celles des écoles supérieures du professorat et de l'éducation (ÉSPÉ). La question de la prise en compte des organismes de recherche est également évoquée. L'allocation visera un équilibre entre financements critérisés, dépendants du modèle, et contrats quinquennaux : quelle doit être, par exemple, leur articulation avec les investissements d'avenir ? On tendrait plutôt à distinguer les modes de financement, sans créer de substitution : chacun a ses objectifs, notre souci est d'abord d'assurer leur cohérence. Il est impératif que le périmètre prenne en compte les avancées de la loi du 22 juillet 2013 et s'adapte à la coordination territoriale mise en oeuvre sur les sites. Le modèle doit prévoir la possibilité d'attribuer des moyens aux communautés d'universités et établissements si celles-ci doivent porter, par exemple, l'ÉSPÉ.

La masse salariale, sujet délicat, obéit à des déterminants particuliers. Un comité de pilotage mènera des simulations d'impact début 2014. Un modèle simple aidera encore à déterminer quels types d'emplois retenir.

Dans la partie « formation », le ministère a suggéré de conserver des critères d'évaluation d'activité, de performance et de qualité. En matière d'activité, nous tenons compte du nombre des étudiants présents aux examens, à l'exclusion de ceux qui sont financés par ailleurs et qui n'induisent pas une charge de formation pour l'université. En matière de performance et de finalité, nous retenons le nombre des diplômés, nous conservons la plus-value en licence et nous ajoutons la plus-value en master ; la part des apprentis parmi les étudiants ; la part des étudiants en formation continue ; le pourcentage des bacheliers technologiques en IUT, critère qui reste en discussion.

Cette partie vise à simplifier les enveloppes. Aujourd'hui, nous avons des enveloppes correspondant à la compensation TP=TD (travaux pratiques = travaux dirigés) des enveloppes licence... Nous souhaitons une enveloppe « formation » globalisée. La réforme, après 2014, de la compensation de l'exonération des droits de scolarité des boursiers, sera traitée hors modèle, au réel, c'est-à-dire financée à l'euro près. Le traitement des emplois et des crédits sera harmonisé. Le modèle devra aussi reconnaître les différences disciplinaires : nous allons davantage fonder nos regroupements sur les analyses de coûts, en lien avec les travaux de notre inspection générale. Il apparaît toutefois difficile de prendre en compte l'insertion professionnelle, qui pose encore des problèmes méthodologiques confirmés par l'expérience des autres pays européens.

Pour la partie « recherche » du modèle, d'autres indicateurs sont en discussion. En matière d'activités, nous proposons de retenir le nombre d'enseignants-chercheurs pondérés. En matière de performance et de qualité, nous proposons de retenir le nombre de docteurs, mesuré par celui des soutenances dans l'année et le nombre des enseignants-chercheurs pondéré en fonction des notes du Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur ou, à défaut, par le nombre d'enseignants-chercheurs inscrits à l'Institut universitaire de France, le montant du préciput versé par l'Agence nationale de la recherche (ANR) et le nombre de réponses aux appels à projets européens. Nous avons renoncé à des critères bibliométriques qui donnent lieu à débats.

Notre réflexion se nourrit d'exemples internationaux. En novembre, le ministère a participé en novembre au séminaire de la European University Association (EUA) sur le financement des universités. Le projet européen DEFINE (Designing strategies for efficient funding of higher education in Europe) de parangonnage international des modèles de financement tombe à pic : nous allons en profiter et nous allons bientôt inviter à ce propos M. Estermann, directeur de l'unité Governance, Autonomy & Funding de l'EUA.

Les prochaines étapes du calendrier finaliseront les principes et les critères retenus. La concertation avec les vingt-deux organisations du CNESER se déroulera au printemps 2014. Un travail de simulation, au même moment, aboutira un calibrage dès avant l'été, le tout pour une mise en oeuvre fin 2014. Comme cette année, SYMPA servira à répartir une grande partie des emplois au titre du rééquilibrage des dotations entre les établissements.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Qu'entendez-vous par « étudiants financés par ailleurs et n'induisant pas de charges de formation » ?

M. Frédéric Forest. - Par exemple, les étudiants des instituts catholiques sont inscrits à l'Université, se présentent aux examens, mais ne représentent aucune charge de formation. Il en va de même des personnes dont la formation continue est financée à un autre titre ou des étudiants présentant un diplôme d'université dont les frais de scolarité sont fixés librement par l'établissement. La formation de ces étudiants ou de ces personnes étant prise en charge par d'autres structures, ou par d'autres sources de financement, il n'y a pas lieu de les retenir dans le modèle.

M. Jean-Loup Salzmann, président de la Conférence des présidents d'université. - Ce très beau modèle s'améliore au fil de nos réunions et nous en apprenons tous les jours, encore aujourd'hui ! Il prêtera à des discussions serrées... Dans le fond, il reste extrêmement théorique ; sans moyens, il ne peut pas fonctionner. Il sera difficile, même avec du courage, de retirer de l'argent à des universités pour le donner à d'autres. On l'a vu en 2011, quand les moyens supplémentaires ont fait défaut, le système s'est arrêté brutalement. Même chose quand le gouvernement a décidé d'exonérer du paiement des droits d'inscription les étudiants boursiers : pour que certaines universités perçoivent la compensation du manque à gagner il aurait fallu que d'autres, qui accueillent moins de boursiers, touchent moins, aussi a-t-on recherché d'autres sources de financement.

La présentation de M. Forest a été claire : il s'agit d'un simple modèle d'aide à la décision, ce qui prend acte de l'impossibilité d'en faire fonctionner un s'il n'y a pas de grain à moudre.

M. Gérard Blanchard, vice-président de la CPU. - Le principe de convergence sera difficile à respecter sans une augmentation des moyens. Leur redéploiement entre universités sera très compliqué à mettre en place et nous conduira à une crise politique - et pas seulement au sein de la CPU. L'exemple des 5 000 emplois nouveaux nous montre que la convergence est possible si les moyens sont là. Comme la politique de sites ne répond pas nécessairement à une volonté de convergence, nous voyons encore assez peu de résultats dans ce domaine.

La masse salariale représente 80 % du budget des universités. Depuis le passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE), la CPU rappelle constamment la nécessité de compenser les dépenses du glissement vieillesse-technicité (GVT), source de grandes difficultés financières. Je me réjouis que le ministère ait annoncé la négociation de compensations, il est vrai partielles.

La CPU n'est pas du tout favorable à l'intégration de la masse salariale dans SYMPA. Nous ne voyons pas comment cela peut se faire techniquement. Les déterminants de la dynamique de la masse salariale, qui relèvent de la démographie, sont différents de ceux du modèle, qui se fonde sur l'activité et la performance de l'établissement. Il est relativement compliqué de marier les deux.

Nous sommes d'accord pour que SYMPA devienne un des principaux leviers de la politique de l'État. La CPU admet aussi que le Plan de réussite en licence (PRL) entre dans le périmètre du modèle et, logiquement, dans l'enveloppe Licence. De même, nous notons avec intérêt la volonté de développer l'apprentissage, mais à condition qu'il soit pris en compte dans l'activité des universités et non dans leur seule performance. Il est vrai que l'apprentissage est en partie financé par ailleurs, mais seulement en partie. Les coûts de l'apprentissage sont très loin de couvrir les coûts d'un étudiant dans une université. Nous ne voulons pas d'injonctions contradictoires à ce sujet : le modèle doit être l'expression des orientations prioritaires de l'État.

Nous aimerions que tous les aspects soient abordés : les enveloppes, les critères, et leurs coefficients. Un premier élément de changement tiendrait à la définition des enveloppes. Enfin, nous sommes tous d'accord sur la nécessité d'une compensation réelle, hors SYMPA, de l'aide aux boursiers, qui fait subir aux établissements un manque à gagner de 95 millions d'euros. Les mécanismes actuels de compensation demeurent partiels. L'enveloppe manquante devrait être inscrite au sein du programme 231 « Vie étudiante », et non dans le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire ». Les étudiants, même boursiers, doivent payer leurs droits : une telle enveloppe les en remboursera.

Mme Hélène Pauliat, présidente de la commission des moyens et personnels à la CPU. - Le système d'allocation des moyens aux universités ne coïncide pas avec le contexte d'ensemble : il comporte des éléments autres qui ne sont presque jamais pris en compte. Il en est ainsi de la gestion de la fonction publique : quid du financement de la revalorisation des agents de catégorie C ? Autre cas, paradoxal : le précédent gouvernement avait argué de l'instauration du jour de carence pour nous retirer, définitivement, une somme qui n'avait aucun rapport avec les coûts constatés. Cette somme a été définitivement retirée de la base et, alors même que le jour de carence a été supprimé, nous ne la récupérerons pas. Je pourrais encore mentionner le retrait de 29,5 millions en raison de la « loi TEPA » (loi du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat) : ils n'ont pas été récupérés depuis. Que faire enfin de l'application de la loi Handicap ? Je remercie Mme Gillot pour son implication dans ce dossier difficile ; les pénalités pour non-respect de la règle des 6 % auront des conséquences politiques majeures et pas seulement à l'université. En l'absence d'accompagnement ou de préparation, les universités devront gérer ces problèmes avec leurs ressources propres, si elles ont la chance d'en avoir... et ce n'est pas en nous formant rigoureusement par la voie de l'École nationale d'administration (ENA) que nous serons meilleurs pour traiter ces questions !

Le rééquilibrage entre les disciplines, la référence aux enquêtes de l'IGAENR, posent la question de la méthode d'analyse : les coûts constatés ne disent pas combien il aurait fallu pour que ça marche mieux. De même, nous souscrivons au rééquilibrage entre lettres et sciences humaines et sociales, d'un côté, et disciplines scientifiques, de l'autre. Tout est à construire.

M. Christian Lerminiaux, président de la CDEFI. - La CDEFI ne peut que s'associer à la CPU sur la difficulté de réformer sans moyens. Pour l'instant, on ne peut que les réallouer entre les établissements, décision politique difficile qui relève du Gouvernement et non des conférences.

Il faudrait quand même assurer la continuité de ce modèle. Les établissements auront du mal à comprendre qu'après avoir été sous-dotés en 2013, ils deviennent sur-dotés en 2014, ou inversement.

Nous n'avons pas de position de principe sur la fusion des enveloppes des universités et des écoles d'ingénieurs et nous attendons le résultat des modélisations. Comme toutes les écoles sont loin d'être passées aux responsabilités et compétences élargies, il est difficile de tester le modèle. Nous demandons aussi des simulations du rééquilibrage entre établissements d'une même communauté. Il sera difficile si les communautés ont du mal à se mettre en route - des attitudes tactiques ne manqueraient pas d'être problématiques.

La CDEFI a toujours été favorable à l'inclusion de toute la masse salariale dans SYMPA. Comment toutefois la connaître et la répartir entre les établissements ? Ne faudrait-il pas plutôt un modèle prenant en compte les emplois ? Il est difficile d'en rester à un modèle de répartition des seuls moyens sans les emplois.

Une partie de la dotation salariale des établissements passe actuellement par la dotation de fonctionnement dans le cadre de SYMPA. La compensation pour emplois manquants est parfois utilisée pour des salaires, quelquefois des salaires de fonctionnaires. Reste que ces sommes sont affectées d'un coefficient de mise en réserve correspondant aux dépenses de fonctionnement et non à la masse salariale. Cela a un impact financier non négligeable.

Nous acceptons que l'opérateur négocie avec l'État sa dotation totale et sans se préoccuper du GVT, mais à la seule condition qu'il soit maître de l'ensemble des opérations qui l'amènent à constater un GVT positif ou négatif. Or supprimer les promotions attribuées par le Conseil national des universités (CNU) déclencherait une révolution.

Nous sommes favorables à ce que SYMPA ne retienne pas les étudiants financés par ailleurs. Cela aura des effets vertueux : un tel financement « par ailleurs » devra être intégral. Par exemple, le financement de l'apprentissage doit être radicalement modifié et reposer entièrement sur d'autres acteurs que l'établissement : entreprises, régions, État.

Nous ne nous sentons pas concernés par les critères de la valeur ajoutée licence puisqu'un grand nombre de nos établissements ne délivrent pas de diplômes de licence. Dans les écoles d'ingénieurs, la valeur ajoutée d'un étudiant compte quel que soit le niveau auquel sort l'étudiant, que ce soit bac+3, +5 ou +8. Nous sommes d'accord avec la CPU sur le principe de la neutralité de la compensation boursière et sur la nécessité -logique- de sortir cette compensation du programme 150.

Certains établissements doivent subir des coûts importants d'hébergement d'institutions de recherche. Les situations diffèrent selon qu'un chercheur ressortit à une unité propre du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou d'un établissement lui-même. Il conviendra d'en tenir compte.

Il était sain que la relation entre évaluation par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) et dotation de l'établissement ne soit plus automatique : elle compliquait le travail de l'évaluateur et supprimait la marge de manoeuvre de la tutelle et du financeur. L'intégration de nouveaux critères correspond à la volonté du Gouvernement que la France bénéficie des mécanismes communautaires ; reste à discuter de leur contenu.

Attention aux ressources propres ! Nous refusons qu'on en tienne compte dans le calcul des dotations ministérielles. Il faut laisser les établissements trouver des ressources par eux-mêmes et ne pas en profiter pour les ponctionner. De même, nous attirons votre attention sur le risque de budgétiser les investissements d'avenir, qui n'ont pas vocation à remplacer des dépenses budgétaires.

Nous ne pouvons qu'encourager les financeurs, y compris publics, à prendre en compte les coûts complets des contrats de recherche. Au niveau de l'ANR, on a trouvé un moyen de contourner l'obligation de ne pas consacrer plus de 4 % à des frais de gestion en ajoutant un préciput. Mais cela reste un détournement de la prise en compte en coûts complets. Autoriser l'augmentation de ce seuil, ou la prise en compte des coûts complets et des coûts d'environnement, n'emporte aucune conséquence financière, la décision peut se prendre très vite ! Ces réflexions doivent inclure les collectivités et les financements au titre des contrats de projets État-région (CPER), non négligeables, et pour lesquels le seuil de 4 % est ridiculement sous-évalué eu égard aux coûts réels. Enfin, on ne peut pas faire l'économie du débat sur l'augmentation des frais de scolarité. Des écoles publiques d'ingénieurs s'apprêtent à y recourir. La réflexion doit se poursuivre car je ne vois pas comment le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche peut maintenir ses établissements compétitifs par rapport aux établissements étrangers ou relevant d'autres ministères. Cela dit, le financement de l'enseignement supérieur ne peut pas reposer uniquement sur les frais de scolarité, il faudra sans doute envisager un financement par les entreprises, d'une façon ou d'une autre.

M. Marc Renner, président de la commission des moyens de la CDEFI. - Nous participons activement à la refonte du modèle. Les quarante emplois supplémentaires dont nous avons bénéficié ont montré le lien entre performance et dotation. Nous savons très bien nous entendre dans ce cas-là pour que la répartition soit la plus équitable possible.

La question du redéploiement et de la convergence est délicate. Les établissements qui ne voient pas -en raison de l'écrêtement de la dotation- de lien entre financement et performance, peuvent être découragés. Un modèle d'aide à la décision peut les aider à évoluer.

Faut-il deux périmètres différents entre écoles et universités ? La réponse dépendra du critère de répartition. Celui de l'insertion professionnelle ne posera aucun problème aux écoles qui ont une maîtrise totale du devenir professionnel de leurs diplômés. Si nous travaillons dans une enveloppe entre écoles, ce critère ne sera pas différenciant, car la performance est quasiment la même pour toutes les écoles. Ce qui ne serait pas le cas d'une enveloppe unique pour l'ensemble des établissements.

D'autres pays ont une philosophie différente de la nôtre. En Grande-Bretagne, le mécénat est beaucoup plus développé qu'en France. On doit encourager les établissements à en chercher... à condition de ne pas en tirer prétexte pour réduire leurs dotations.

Mme Dominique Gillot, rapporteure pour avis des crédits de l'enseignement supérieur. - Le travail est considérable : on voit que le dialogue n'est pas terminé, par exemple sur la compensation de l'inscription des étudiants boursiers. Le nombre d'étudiants boursiers augmentant, la situation des établissements qui en accueillent le plus devient pénalisante.

Notre rapport recommandait d'abord d'affecter aux universités sous-dotées la quasi-totalité des 5 000 emplois créés sur la durée du quinquennat. Cela suffira-t-il à assurer un rééquilibrage complet par rapport à un modèle théorique en train d'évoluer ? L'attribution d'une partie de ces nouveaux emplois dans le cadre des contrats de site répond-elle aussi à l'objectif de convergence ? Vous voulez distinguer moyens et emplois ; or le budget ne fait pas la différence.

Dans quelle mesure le nouveau modèle d'allocation tiendra-t-il compte de la proportion d'élèves boursiers et de la compensation intégrale de l'exonération de leurs frais d'inscription ? S'ils doivent les payer eux-mêmes, comment neutraliser l'augmentation du nombre de boursiers ? Votre hypothèse de transférer ce coût sur le programme 231 appelle une décision politique parce que si, à l'avenir, les étudiants boursiers règlent les droits d'inscription, il conviendra d'augmenter les bourses à due proportion. D'autre part, le nouveau modèle intègrera-t-il l'implantation d'un établissement sur plusieurs sites ?

Nous avons constaté que SYMPA a privilégié la recherche au détriment de l'enseignement : la réussite de cinq cents étudiants de plus en licence rapporte à l'université 6 à 7 fois moins d'emplois et de crédits de fonctionnement qu'une augmentation de 2,5 % du taux d'enseignants-chercheurs produisants. Pour parvenir à un rééquilibrage, vous préconisez de diminuer le poids de la bibliographie dans les critères d'allocation des moyens, pouvez-vous nous apporter des précisions sur ce point ?

L'IGAENR a préconisé de redéployer les moyens en faveur des formations tertiaires traditionnellement moins dotées que les formations scientifiques. Une pondération entre les formations est-elle envisageable dans le nouveau modèle ? Doit-on s'en tenir à des coefficients de pondération historiques entre filières ou adopter des coefficients plus normatifs cohérents avec les orientations de la politique de recherche et de développement économique du pays ?

Peut-on objectiver les coûts de formation par filière ? Existe-t-il des logiciels de comptabilité analytique permettant de comparer les coûts de chaque formation ? J'ai constaté que les indicateurs divergent d'une université à l'autre, mais des progrès ont sans doute été réalisés, notamment grâce au travail de l'Agence de mutualisation des universités et établissements (AMUE).

Enfin, qu'en est-il de la prise en charge des étudiants non financés et des apprentis ? La loi de finances pour 2014 restreint les formations ouvrant droit au crédit d'impôt apprentissage en contradiction avec l'objectif affiché d'un développement de l'apprentissage à l'université.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - De la stimulation par manque de moyens...

Mme Dominique Gillot. - La modification envisagée de la répartition de la taxe d'apprentissage entre les régions et les organismes de formation ne doit pas priver ces derniers de leurs subsides.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial pour l'enseignement supérieur. - Je remercie la commission de la culture de m'avoir invité à participer à cette table ronde et félicite le ministère d'avoir engagé cette mission. Les réactions de nos intervenants démontrent qu'elle est délicate.

Faire d'une augmentation de moyens le préalable à un rééquilibrage est une position intenable, à l'université comme dans toute autre collectivité publique. Elle revient à dire qu'en l'absence de crédit supplémentaire, nous devrions nous accommoder des inégalités ! Quand nous manquons de moyens, il nous faut être inventifs. De ce point de vue, l'introduction de la masse salariale dans le modèle d'allocation est importante. On peut discuter des méthodes et des proportions. Réaliser le rattrapage uniquement sur les crédits supplémentaires, comme vous le préconisez, serait antinomique avec la logique du système SYMPA, né ici dans les bureaux du Sénat d'un partenariat entre les commissions des finances et de la culture, et qui repose sur l'idée de comparaisons et de variations sur la base d'une appréciation de la qualité.

Pourquoi diable la création de communautés d'universités et établissements justifierait-elle des moyens supplémentaires ? Je ferai un parallèle avec l'intercommunalité : sa mise en place s'est accompagnée d'une augmentation des dépenses de fonctionnement des communes de 3 milliards d'euros. Cela n'aurait pas dû être le cas : l'intercommunalité ne présente d'intérêt que si elle dégage des économies. Dans l'hypothèse inverse, mieux vaut réaffecter les moyens à d'autres projets.

Nous avions relevé les contradictions en matière d'apprentissage. J'aimerais en revanche savoir si vous avez bénéficié de l'instauration du jour de carence ?

Mme Hélène Pauliat. - « Bénéficié » est un grand mot. Le prélèvement forfaitaire a été quatre fois et demie supérieur au coût constaté dans les établissements.

M. Philippe Adnot. - Cela me paraît beaucoup. La réforme n'aurait-elle pas produit les effets escomptés ? J'ai pourtant lu que la mesure avait permis d'économiser 160 millions d'euros. Avez-vous constaté une baisse de l'absentéisme ?

Mme Hélène Pauliat. - Je tiens les chiffres à votre disposition.

M. Jean-Loup Salzmann. - Notre travail est si intéressant qu'il y a quatre fois moins d'absents dans les universités que dans le reste de la fonction publique. On ne nous a pas restitué l'argent correspondant quand on est revenu sur le jour de carence...

M. Philippe Adnot. - C'est une bizarrerie car, dans de nombreux services, l'instauration du jour de carence a fait disparaître les arrêts maladie du lundi matin ou du vendredi après-midi.

M. Jean-Loup Salzmann. - Cela représente 7 millions d'euros pour l'ensemble des universités.

M. Philippe Adnot. - Il convient d'être attentif à ne pas décourager les bonnes volontés. Les universités qui cherchent des moyens de financement externes ne doivent pas être pénalisées. Sauf à favoriser l'immobilisme, on ne peut leur dire : « vous avez trouvé des recettes, nous diminuons vos crédits ». La notion de coûts complets est intéressante. Si vous n'êtes pas à même comme une entreprise d'apprécier le coût marginal et d'engager une augmentation de votre volume d'activité pour le faire baisser, vous n'aurez plus de clients.

Pourquoi ne pas se rapprocher de la moyenne européenne en matière de participation financière des étudiants ? La gratuité est un mauvais signal envoyé aux élèves. Le prix participe de la conscience de la qualité de l'enseignement. Que pense un étudiant étranger de cours qui ne lui coûtent rien ? Il faut un minimum d'effort contributif. Les sommes demandées actuellement sont dérisoires. Les jeunes paient leurs cigarettes ou leur abonnement à un club de sport plus cher que leurs études ...

Enfin, je félicite M. Lerminiaux pour la belle place de l'Université de technologie de Troyes (UTT) qui est quatrième au classement des écoles d'ingénieurs les plus ouvertes à l'international.

Mme Dominique Gillot. - Les universités sont obligées d'inscrire en priorité les étudiants redoublants, voire triplants au détriment des primo-inscrits, ce qui débouche sur des sélections par tirage au sort. Cette situation doit être revue. L'inscription doit représenter un engagement réciproque de formation. Les redoublants ont leur place, mais il faut sortir du système des réinscriptions automatiques qui est incompatible avec l'objectif de réussite en licence.

M. Jean-Loup Salzmann. - Non, la CPU ne refuse pas le rééquilibrage, elle ne le subordonne pas à l'octroi de moyens supplémentaires. Ce n'est pas nous qui manquons de courage. Nous partons d'un constat : les gouvernements, de droite comme de gauche, ne parviennent pas égaliser les situations en déshabillant Pierre pour donner à Paul. Des moyens supplémentaires sont indispensables pour y parvenir. Il faut être pragmatique.

M. Gérard Blanchard. - Les difficultés de redéploiement ont été constatées. Le glissement sémantique est significatif : on ne parle plus de modèle de répartition mais de modèle d'aide à la décision. Une fois les calculs effectués, il faudra comparer une valeur théorique et une valeur de référence. On évoque la suppression des excédents d'initialisation. Nous sommes inquiets des effets de rupture éventuels. Comment seront-ils gérés ? On ne peut modifier brutalement le budget d'une université d'une année sur l'autre. Je suis favorable au redéploiement mais, qu'il s'agisse du gouvernement ou des conférences, peu de candidats sont prêts à payer son prix politique.

L'intégration de la masse salariale dans le modèle SYMPA n'est pas une solution. Elle n'aurait aucun impact redistributif, même si au lieu de parler de deux milliards d'euros, l'on a une masse de dix milliards. En revanche, je partage votre souci de ne pas décourager la recherche de financements externes. C'est la raison pour laquelle nous sommes vindicatifs sur le préciput et les frais de gestion : nous avons de plus en plus de difficulté à assumer les coûts de structure.

Il n'est pas naturel pour l'université de s'engager dans l'apprentissage, qui suppose une réorganisation complète des modes d'enseignement et le développement de relations avec les entreprises. Cela représente un travail énorme, qui n'est pas justement récompensé dans le modèle au niveau de l'activité. Les financements annexes couvrent une part marginale du coût d'un apprenti. Il ne viendrait à l'idée de personne de coter un enseignant-chercheur zéro dans le modèle au motif qu'il obtient des contrats de recherche. Or c'est la logique à l'oeuvre pour l'apprentissage.

M. Jean-Loup Salzmann. - Les universités savent s'adapter à la baisse des moyens, elles l'ont déjà prouvé. Nous avons été capables d'absorber des montants importants de glissement vieillesse-technicité (GVT). Nous pouvons nous réformer. En revanche, nous doutons de la capacité politique des gouvernants de tout bord de prendre aux uns pour donner aux autres. Reporter les décisions politiques sur les conférences ne résoudra pas les problèmes.

Mme Dominique Gillot. - La question de l'évaluation du GVT, de son portage est posée depuis longtemps. L'État a augmenté sa contribution à son financement. Il faut continuer d'affiner la réflexion. Le GVT n'est pas une matière inerte, il évolue en fonction de la masse salariale. En améliorant les fonctions support et la gestion des ressources humaines, vous serez en mesure de réclamer votre dû au ministère. Il incombe à l'État de supporter les charges transférées, mais d'autres décisions relèvent des universités. L'expérience dira où tracer la ligne.

Vous vous trouvez dans une situation comparable à celle des collectivités territoriales au lendemain de la décentralisation. Il y a un apprentissage à faire, des structures à mettre en place. Il faut avancer et faire preuve de créativité quand il n'y a pas de moyens supplémentaires...

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Ce que vous dites nous rappelle ce qu'ont vécu les régions lors du transfert des personnels de l'équipement. D'abord affectées par le GVT, elles en ont ensuite fait leur affaire et l'État n'a plus compensé... Employez-vous des personnes en situation de cumul emploi-retraite ?

M. Jean-Loup Salzmann. - Si ces situations existent, elles sont marginales. Les enseignants-chercheurs, qui constituent l'essentiel de notre masse salariale, partent très tard à la retraite, vers 68, voire 69 ans. Cela explique que le GVT ait proportionnellement beaucoup plus augmenté dans les universités que dans les collectivités territoriales. La situation est différente à un autre titre : la moitié des promotions d'enseignants-chercheurs nous sont imposées, pour l'autre moitié, nous avons un quota de promotions qui n'a pas été compensé par l'État. Et, à la différence des collectivités territoriales, nous ne levons pas l'impôt.

Mme Hélène Pauliat. - Nous ne maîtrisons pas les décisions qui donnent lieu au GVT dans un grand nombre de cas : reconstitutions de carrière des maîtres de conférences depuis 2009, recrutements... Nous ne pouvons par exemple intervenir dans les jurys.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Les salaires de la fonction publique territoriale ou le nombre de promotions obéissent aussi à des règles et cadrages qui échappent aux collectivités locales.

Mme Hélène Pauliat. - Nous ne décidons même pas du montant des droits d'inscription !

M. Christian Lerminiaux. - Puisque nous ne pouvons pas lever l'impôt, il faudra discuter un jour de ce que nous pouvons lever...

Les 5 000 emplois nouveaux seront-ils suffisants ? Non, mais soyons réalistes : réduire les écarts entre établissements de 20 % serait déjà un beau résultat. Quant à savoir s'il vaut mieux former 500 étudiants de plus en licence ou avoir deux ou trois enseignants-chercheurs supplémentaires, la question doit être traitée dans le cadre de la stratégie nationale d'enseignement et recherche. Une fois l'objectif fixé, le système de répartition des moyens suivra. Un point positif de la loi est l'affirmation de cette stratégie nationale.

La pondération entre les formations tertiaire et secondaire existe, mais les pondérations actuelles sont peu précises. La formation d'un ingénieur informatique coûte moins cher que celle d'un ingénieur en génie des procédés, qui a le même coefficient. Nous devons réaliser un important travail de fond, au-delà de l'analyse de coûts, afin que toutes les formations disposent d'un référentiel et d'une maquette.

En matière d'apprentissage, nous sommes tous d'accord. C'est vous parlementaires qui avez la main dans le cadre de l'examen du futur projet de loi !

M. Adnot souligne que le travail en coût complet requiert la compétitivité ; nous n'avons aucune crainte car nous sommes déjà compétitifs. Les désaccords entre nous sont finalement minimes. Le travail réalisé a favorisé le dialogue.

M. Marc Renner. - Le passage aux responsabilités et compétences élargies nous a placés dans une phase transitoire qui nous a obligés à monter en technicité dans nos emplois et qui n'est pas achevée. Il est trop tôt pour évaluer le GVT.

Pourquoi les droits d'inscription entre les écoles d'ingénieurs publiques diffèrent-ils d'un ministère à l'autre ? 611 euros au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, 1 500 euros au ministère de l'agriculture. J'ai posé la question sans obtenir de réponse.

Mme Simone Bonnafous. - Nous sommes en présence de choix politiques. Le sujet n'est pas tant celui de l'allocation de moyens que celui de l'équilibre économique de l'enseignement supérieur. Nous avons lancé une procédure d'élaboration de la stratégie nationale pour l'enseignement supérieur. Elle sera soumise à l'avis des parlementaires. Dans le cadre ainsi tracé, il est important de se poser aujourd'hui des questions de moyen et long termes et d'organiser un véritable débat.

Nous n'avons jamais défalqué les ressources propres des établissements de leur dotation. Comment répartir les mille emplois nouveaux par an entre convergence et politique de site ? Le ministère a choisi de les affecter à 65 % en faveur de la convergence et à 35 % pour la politique de site. L'objectif n'est pas de financer le fonctionnement de superstructures comme les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) ou les initiatives d'excellence (IDEX), mais d'accompagner la politique contractuelle. L'État apporte son soutien au moment de la négociation contractuelle, ce qui signifie que la politique de site est une politique contractuelle. Auparavant, le contrat allouait des moyens de financement sous forme de crédits et non d'emplois. C'est désormais l'inverse. Le bonus des précédents contrats - de l'ordre de 1 à 3 millions d'euros par établissement - a été intégré en base dans le financement des établissements et abonde les excédents pour certains établissements ou comble les déficits pour d'autres ; désormais la négociation contractuelle ne donne plus lieu au vote d'une ligne budgétaire dans le projet de loi de finances mais à un abondement sous forme d'emplois. Les contrats sont pensés au niveau du site. L'État demande aux établissements de définir le nombre d'emplois qu'ils souhaitent par politique regroupée. Nous abondons une politique regroupée, nous n'avons pas de religion en revanche sur le ou les établissements auxquels sont affectés ces emplois.

Si la convergence n'est pas totale au niveau des emplois, il y a d'autres facteurs d'inégalité que l'emploi entre les établissements, par exemple : la surface - nous avons des établissements qui disposent de 300 000 m2 à vendre quand Paris I est l'université la plus pauvrement dotée -, la région d'implantation... On peut aussi être sous-doté en emplois mais ne pas l'être en moyens. Au bout de deux années d'utilisation du modèle, les extrêmes n'ont pas bougé significativement. La donne a toutefois changé cette année car, dans l'abondement en emplois, nous avons tenu compte du modèle mais également, à hauteur de 30 % et sur suggestion de la CPU de la « pression à la licence », c'est-à-dire le pourcentage d'étudiants en licence. Nîmes y a gagné neuf emplois. La convergence progresse. On parle d'écarts de dotations dans un ensemble fermé, on reste donc sur du relatif.

Le modèle tient compte du coût des formations. Il est évident que le financement d'une formation d'ingénieur ne peut être identique à celui d'une formation en droit. Il reste des marges de progrès sur l'observation des coûts. Le coût de la recherche doit aussi être évalué correctement, en termes de logistique, d'immobilier, de fluides..., tout comme celui du LMD (licence-master-doctorat) : il convient d'examiner au-delà des disciplines ce que chaque établissement consacre à chaque niveau d'enseignement. Les 500 millions que représentent les 5 000 emplois sur cinq ans que nous avons évoqués sont à rapporter aux 14 milliards consacrés à l'enseignement supérieur chaque année. Les établissements déterminent leurs politiques avec tous leurs moyens, pas simplement avec le plus en emplois.

M. Frédéric Forest. - Les 95 millions d'euros d'exonération de droits d'inscription des boursiers ont été sortis du modèle. Nous souhaitons faire porter en quatre ans la dotation hors modèle au niveau des droits que devraient percevoir les établissements, c'est-à-dire au niveau de l'exonération réelle, pour la faire ensuite varier en fonction du nombre d'étudiants boursiers. Le chemin vers la compensation réelle est ouvert.

Le ministère a conduit des travaux précis pour identifier des effets propres, c'est-à-dire par exemple l'impact d'une variation du nombre d'étudiants. Cent étudiants supplémentaires en licence de science représentent 76 000 euros de plus, ce qui correspond à trois enseignants-chercheurs produisants en plus dans un laboratoire noté A. Ce travail, qui a été présenté au CNESER, se poursuivra afin de connaître à l'avance les effets du modèle.

Nous n'avons évidemment jamais défavorisé un établissement qui dispose de ressources propres. Le modèle SYMPA a servi ces cinq dernières années au rattrapage en modulant l'augmentation de moyens, de manière parfois importante. Certains établissements ont vu leur fonctionnement, sur les deux milliards du modèle, augmenter de 50 %, contre 5 % pour d'autres. En 2012, sur un rattrapage de douze millions d'euros, huit millions ont été réservés aux établissements les moins dotés. L'utilisation du modèle a contribué à une allocation plus équitable.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Combien de chercheurs le plan licence fera-t-il émerger ? Nous sommes intéressés par sa rentabilité intellectuelle.

Cette année, la commission a choisi de conduire une mission d'information relative à l'installation des ÉSPÉ. Les enseignements de nos futurs enseignants seront assurés par des universitaires, ainsi que par des acteurs de l'éducation populaire et des artistes - c'est une innovation. Ces derniers n'ont pas encore trouvé la porte des universités. Le dialogue avec les membres de cette mission sera utile.