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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 4 février 2014

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

Accès au logement et urbanisme rénové - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire

La commission désigne les candidats appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (sous réserve de sa convocation par le Premier ministre).

La commission désigne comme titulaires : MM. Daniel Raoul, Claude Dilain, Claude Bérit-Débat, Mmes Mireille Schurch, Élisabeth Lamure, MM. Jean-Claude Lenoir, Daniel Dubois.

Et comme suppléants : Mme Aline Archimbaud, MM. Gérard Bailly, Michel Bécot, Gérard César, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Jacques Mézard, René Vandierendonck.

Avenir pour l'agriculture, alimentation et forêt - Audition de M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

La commission auditionne M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

M. Daniel Raoul, président. - Je salue la présence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission des affaires culturelles.

Le projet de loi d'avenir pour l'agriculture a été adopté par l'Assemblée nationale à la rentrée de janvier 2014. Au Sénat, le texte sera examiné en commission le 19 février et en séance publique à partir de la semaine du 8 avril, une fois la campagne électorale des municipales achevée. La date limite de dépôt des amendements en commission est fixée au jeudi 13 février à 17 heures.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt. - Le débat à l'Assemblée nationale sur ce projet a été de grande qualité. Avec 39 articles, le texte était volontairement bref. Au fil des quelques 1 700 amendements déposés, dont 408 ont été adoptés en commission et 208 en séance, il a notablement évolué. Nous disposons désormais d'une bonne base de travail ; je ne doute pas qu'elle sera encore améliorée par les sénateurs.

Ce projet de loi s'inscrit dans le cadre européen nouveau après la réforme de la politique agricole commune (PAC). Les négociations ont débouché sur un accord en juin 2013. Les discussions menées à Bruxelles ont traité de la convergence des aides, avec la sortie des références historiques. La France a défendu avec succès le principe de la dégressivité des aides : le paiement redistributif au titre des 52 premiers hectares sera revalorisé à hauteur de 10 % d'ici 2015, avec un objectif final de 20 %. Notre pays n'est pas isolé. L'Allemagne a fait le même choix : dès 2014, 7,5 % des aides du premier pilier serviront à revaloriser les aides aux premiers hectares. Un autre volet des négociations européennes a concerné le couplage des aides au sein du premier pilier, essentiellement en faveur de l'élevage. Nous avons aussi choisi de primer une partie des vaches laitières. Il s'agit d'un changement important : le couplage représentera 13 % des aides du premier pilier - et nécessaire - en effet, une partie des élevages se réduisent en France et dans certaines régions cette activité est menacée de disparition.

Le verdissement de la PAC est aussi un axe majeur. Ce verdissement résulte aussi de la négociation. Cette question appelle des choix européens et non nationaux, afin d'éviter les phénomènes de concurrence déloyale. Ont également été abordés les enjeux de l'installation des jeunes agriculteurs - désormais les possibilités de financement existent au titre du premier pilier à hauteur de 1 % en France, et nous maintiendrons les aides actuelles sur le deuxième pilier - et ceux du développement de la production fourragère et des protéines végétales. En ce domaine, notre autonomie et celle de l'Europe doivent être renforcées afin de limiter le recours aux importations de soja d'Amérique latine.

Dans le débat sur la diversité des agricultures, défendue par le président de la République lors de la campagne présidentielle, le choix a été fait de revaloriser à hauteur de 15 % les indemnités compensatrices de handicaps naturels. Assurer une production sur tous les territoires constitue en effet l'un des objectifs prioritaires de la politique agricole. Enfin, nous avons choisi de mettre en place un plan de modernisation de la production agricole : 3 % des aides du premier pilier seront reversées au deuxième pilier, afin de moderniser les bâtiments d'élevage, de les rendre économes en énergie, de les mettre aux normes du bien-être animal. Cela représente 200 millions d'euros par an, soit une enveloppe quinquennale d'un milliard d'euros, destinée à améliorer la compétitivité de la production française et les conditions de travail des exploitants.

Le projet de loi décline notre choix stratégique en faveur de la double performance économique et écologique. Il convient de sortir de l'opposition traditionnelle entre hauts rendements et productions respectueuses de l'environnement : il est possible de combiner les deux. De nombreux exemples en témoignent dans nos départements. L'idée a émergé, à l'Assemblée nationale, qu'il convenait même de viser une triple performance, économique, écologique et sociale. Cette orientation en faveur de l'agro-écologie se traduit par la création du groupement d'intérêt économique et environnemental (GIEE). Grâce à cet outil juridique, les agriculteurs seront acteurs du développement économique et écologique et non de simples sujets soumis à des normes.

Le projet vise aussi à réduire les impacts négatifs de l'agriculture sur les milieux naturels, par la diminution du recours aux intrants phytosanitaires et aux antibiotiques en élevage. L'antibio-résistance est un sujet de préoccupation majeur, tout comme la pollution du sol par les nitrates. Pour améliorer la performance sanitaire, le texte prévoit l'expérimentation d'un système de certificat d'économie de produit phytosanitaire et augmente la transparence des contrôles. Il simplifie la procédure de délivrance des autorisations de mise sur le marché (AMM) des produits phytosanitaires, désormais confiée à l'agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES), ce qui clarifiera les responsabilités.

Pour renforcer l'organisation économique des filières, le texte consolide la contractualisation, afin de mieux organiser les producteurs face à la grande distribution. Il valorise la place et le rôle du médiateur, dont l'intervention l'an dernier a eu pour effet d'augmenter le prix du lait. Le texte améliore aussi l'information des producteurs au sein des coopératives agricoles.

Le projet accorde une priorité à la jeunesse au travers du contrat de génération destiné aux jeunes agriculteurs, de la rénovation des aides à l'installation et de la suppression de la surface minimale d'installation (SMI) remplacée par l'activité minimale d'assujettissement (AMA) qui devrait faciliter l'installation progressive. Le renouvellement des générations d'agriculteurs passe par la possibilité d'accéder à des terrains. Un article du projet est consacré à cette question. Il renforce le rôle des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER), élargit leur droit de préemption et conforte le contrôle des structures. On m'a interrogé sur les possibilités d'aider les collectivités à reconquérir des terres agricoles perdues. Nous souhaitons aller dans cette direction. L'évolution démographique impose de modifier notre consommation de l'espace, d'éviter l'étalement urbain et de densifier les villes et les centres bourgs.

Le projet de loi conforte l'enseignement agricole. 80 % des élèves qui l'intègrent en sortent avec un diplôme et 86 % de ceux-ci trouvent un emploi. Cette réussite peut être pérennisée en ouvrant la possibilité aux élèves de poursuivre leur scolarisation à partir de la quatrième et de la troisième, d'accéder aux filières de technicien supérieur (BTS) et de bénéficier de la valorisation des acquis de l'expérience. Il convient d'accentuer la dimension internationale de l'enseignement actuel et de l'ouvrir aux nouveaux modes de production.

Le projet de loi crée un institut agronomique, vétérinaire et forestier de France (IAVF). Cette création est controversée. Je la défends. Le corpus de connaissances enseigné dans les établissements publics d'enseignement supérieur et les organismes de recherche relevant du ministère de l'agriculture en matière agronome, sanitaire, vétérinaire et forestière fonde la légitimité à long terme du ministère de l'agriculture. Dès lors, il est indispensable d'organiser la coopération entre ces organismes. Telle sera la mission du nouvel institut qui aura également pour objectif de valoriser notre recherche au niveau international.

La forêt française est morcelée. L'industrie de transformation du bois est affaiblie. Des centaines d'emplois ont été perdus car les scieries n'ont plus les moyens de se développer. Nous exportons des billes de bois et importons des meubles et du papier alors que nous disposons de la troisième surface forestière européenne. Comment changer la donne ? Le projet ambitionne de réorganiser la filière bois. Pour ce faire, il crée des GIEE forestiers afin de favoriser le regroupement des propriétaires. Le compte d'épargne forestière (CIFA) étend au bois coupé le bénéfice des aides fiscales auparavant réservées au bois sur pied. Les relations entre forestiers et collectivités locales sont abordées dans la loi à plusieurs reprises pour organiser l'exploitation de la forêt française.

Le projet traite enfin de l'agriculture des outre-mer. Il s'agit de permettre sa diversification afin de promouvoir l'approvisionnement local. Si La Réunion couvre 50 % de ses besoins, cette proportion tombe à 20 % dans certains territoires d'outre-mer. Il y a là un enjeu majeur.

J'ai décrit les grandes lignes du projet. Le texte trace un chemin et des objectifs clairs, afin de valoriser le potentiel de notre agriculture, dans toutes les régions et sur tous les territoires.

M. Daniel Raoul, président. - Je vous remercie d'avoir synthétisé les enjeux considérables de la loi d'avenir. La première mission de l'agriculture est de nourrir la population et, compte tenu de l'évolution démographique mondiale et du réchauffement climatique, des tensions géopolitiques sont inévitables à moyen terme.

M. Didier Guillaume, rapporteur. - Nous avons suivi avec attention les débats à l'Assemblée nationale. L'objectif du Sénat est de faire encore évoluer le projet de loi dans l'intérêt des agriculteurs et des territoires, afin de nourrir nos concitoyens avec des produits de qualité.

Vous avez présenté une loi cohérente qui donne des orientations politiques claires. Si j'appelle de mes voeux le dépôt de nombreux amendements, je souhaite qu'ils n'entament pas cette cohérence pour servir des intérêts locaux.

Vous avez rappelé le lien entre la mise en place de la loi et la réforme de la PAC. Dans un contexte de crise et de limitation des dépenses publiques, la bataille menée par le président de la République et par vous-même à Bruxelles permet à la France de bénéficier d'un budget agricole d'un niveau inespéré.

Le projet de loi d'avenir ne remet pas en cause la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP). Il en conserve tous les outils économiques. Mais force est de constater que la contractualisation ne fonctionne pas toujours comme elle devrait fonctionner. Le Sénat devra donc améliorer le volet économique de la loi.

J'ai peu à ajouter au sujet du GIEE. Il est important de ne pas opposer économie et écologie et d'inscrire l'agro-écologie dans la loi. Il convient, au-delà, de passer à la triple performance économique, écologique et sociale, car les agriculteurs et chefs d'exploitation doivent pouvoir vivre de leur travail...

M M. Jean-Paul Emorine et Bruno Sido. - Très bien !

M. Didier Guillaume, rapporteur. - Il est très difficile aujourd'hui pour de jeunes agriculteurs qui désirent s'installer d'acquérir des terres. Les dispositions de la loi visant à faciliter l'accès au foncier sont bonnes, elles peuvent être complétées. Nous devons travailler sur le bail environnemental : si son intérêt est bien reconnu, sa mise en oeuvre demeure délicate.

L'enseignement agricole constitue un des joyaux de l'agriculture de notre pays. Ce n'est pas une pompe à chômeurs mais une pompe à travailleurs...

M. Bruno Sido. - Exact !

M. Didier Guillaume, rapporteur. - Ses élèves trouvent un emploi. Il faut aller plus loin, leur apprendre l'excellence environnementale et en faire des chefs d'exploitation agricole performants. Je soutiens le projet de création de l'IAVF depuis le début. Si nous voulons que la France de demain compte des agronomes, il convient de leur donner aujourd'hui des moyens de recherche. Là aussi, il faut renforcer la cohérence et encourager l'excellence.

Enfin, au-delà de mon travail de rapporteur, je voudrais évoquer l'avenir du pastoralisme et de l'élevage. Le loup et l'éleveur ne peuvent partager le même territoire (Nombreuses marques d'approbation). Depuis des années, aucun Gouvernement n'a voulu prendre ces responsabilités sur ce sujet, par crainte des instances européennes ou par immobilisme. Il nous faut avancer sur ces questions car les éleveurs ne comprendraient pas notre inaction.

M. Philippe Leroy, rapporteur pour la forêt. - Le projet de loi reprend les dispositions forestières de la loi de finances pour 2014 et de la loi de finances rectificative de l'an dernier. La dotation financière du fonds stratégique de la forêt et du bois constitue l'avancée principale de la loi de finances. Elle a rendu un peu d'optimisme aux forestiers, échaudés par la disparition du fonds forestier national, il y a dix ans, qui a entraîné une diminution des plantations et explique en partie la mauvaise mobilisation des ressources de la filière bois.

Vous avez évoqué les exportations de bois brut et l'importation de produits finis. Vous touchez là un problème complexe. La forêt française produit trop de feuillus et pas assez de résineux. Toute incitation à l'usage de bois de construction se traduit par une augmentation des importations car les bois de construction sont des résineux. Il serait intéressant de mettre en place des recherches approfondies pour valoriser l'utilisation des feuillus.

Le projet de loi réorganise la gouvernance en précisant que des orientations nationales devront être adoptées tous les dix ans et déclinées régionalement. Ce rappel est important. On ne peut traiter les landes de Gascogne comme les massifs forestiers alpins.

Le fonds stratégique de la forêt et du bois constitue le moteur financier de la politique forestière. Il conviendrait de réfléchir aux voies et moyens à mettre en oeuvre pour qu'il accompagne les orientations nationales de production. Cet aspect n'est pas assez creusé dans le projet de loi. Nous devons réfléchir à la permanence de ce fonds stratégique. Comme vous, nous y sommes favorables, afin d'éviter les aléas budgétaires annuels, cela étant dit sans animosité vis-à-vis de Bercy, fidèle à sa réputation, sous la gauche comme sous la droite. Les propositions visant à regrouper la gestion des petites propriétés sont bonnes ; elles peuvent être améliorées.

Je mettrai un bémol à mon appréciation globalement positive : il concerne la desserte des massifs forestiers morcelés. Le schéma départemental d'accès aux forêts est insuffisant ; il devra être enrichi. En ma qualité d'ancien président de conseil général d'un département forestier et montueux, j'estime que les conseils généraux ne doivent pas être chargés d'une responsabilité qui ne leur incombe pas.

Mme Brigitte Gonthier-Maurin, rapporteure pour avis de la commission de la culture. - La commission des affaires culturelles s'est saisie du titre IV, comportant les articles 26 et 27 du projet. Je traiterai de l'article 27 et de l'innovation que représente la création de l'IAVF dont l'ambition est de succéder au consortium Agreenium.

La rédaction de cet article doit être précisée, en ce qui concerne le statut de cet institut. La dichotomie entre les membres de droit et les membres volontaires brouille le périmètre d'action de l'IAVF. Le statut des membres appelle également des précisions : quelle sera la capacité de piloter du ministère sur des organismes qui conserveront leur personnalité morale et juridique ? Comment s'exercera la tutelle ? Quelles sont les articulations prévues avec les politiques de site mises en oeuvre par le ministère de l'enseignement supérieur  et de la recherche ? Le financement par apport propre des organismes constitutifs n'est par ailleurs pas satisfaisant.

M. Pierre Camani, rapporteur pour avis de la commission du développement durable. - La commission du développement durable s'est saisie des articles relatifs aux objectifs de la politique agricole, de l'article 10 bis, des articles sur le foncier agricole, la lutte contre l'artificialisation des sols, les pesticides et du titre V sur la forêt.

Je salue la volonté ministérielle de donner un nouvel élan à l'agriculture française. Le projet de loi favorise la recherche de solutions concrètes pour tendre vers des modèles de développement plus durables. La promotion de l'agro-écologie doit permettre à notre agriculture d'atteindre la double performance économique et environnementale. Loin d'opposer économie et écologie, nous devons faire de l'environnement un levier de croissance et de progrès. Le GIEE symbolise cette volonté d'ouvrir le champ des possibles, de favoriser le collectif et l'innovation.

Les articles 21 à 24 relatifs aux pesticides traduisent la volonté forte de maitriser leur usage après les résultats insuffisants du plan Ecophyto. Le transfert de la délivrance des AMM des produits phytosanitaires à l'ANSES soulève de grandes inquiétudes, aussi bien sur la perte d'indépendance de cette agence que sur l'abandon de responsabilité du pouvoir politique.

Une fois ce transfert acté, il doit se faire dans des conditions optimales, d'indépendance, de bon fonctionnement de l'agence et de transparence. Les députés ont amélioré le dispositif en renvoyant l'examen des AMM à un conseil d'orientation. Ne peut-on aller plus loin et prévoir que cette structure collégiale prendra elle-même les décisions à la place du directeur de l'ANSES ?

L'agence bénéficie de recettes parafiscales mais ne peut recruter. Avez-vous prévu de lui donner les moyens supplémentaires dont elle aura besoin pour la délivrance des AMM, leur suivi et leur contrôle ?

Un des leviers pour maitriser la vente des pesticides est le conseil. Les conseillers des coopératives et des négoces qui sont en contact avec les agriculteurs ont une grande influence. C'est par eux que passeront les changements de pratiques. Vous avez prévu un certificat d'économie de pesticides. Il doit être mis en oeuvre par voie d'ordonnance. Disposez-vous du projet d'ordonnance ? Le Parlement sera-t-il associé à ce dispositif innovant ?

Je me félicite du volet sur le foncier agricole. Vous avez réalisé un travail important pour étendre le droit de préemption des SAFER et mettre fin à la dichotomie entre espaces agricoles et naturels. Ne pourrait-on envisager, comme alternative à la maîtrise foncière, un cahier des charges environnemental inscrit dans une longue durée ?

Vous avez évoqué à l'Assemblée nationale la sanctuarisation des parcelles boisées non productives. Peut-on imaginer une solution pour lutter contre la parcellisation naturelle des forêts en friches sans porter atteinte à la propriété foncière ?

Le Gouvernement a tenu l'engagement pris dans le projet de loi relatif à la consommation de mettre en place un droit d'opposition à l'enregistrement d'une marque menaçant une appellation d'origine protégée (AOP) ou une indication géographique protégée (IGP). Sa mise en oeuvre semble difficile, entre l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) et l'Institut national de la propriété industrielle (INPI). Pouvez-vous nous indiquer quels sont les surcoûts pour ce dernier ?

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture. - Comme le disait Didier Guillaume, il ne faut pas faire perdre à la loi sa cohérence, mais l'améliorer sur l'ensemble des sujets évoqués.

L'IAVF est complémentaire des pôles de compétitivité prévus par la loi Fioraso. Nous ne devons pas laisser se diluer l'identité du ministère de l'agriculture. Certains ingénieurs agronomes fraîchement diplômés ne sont pas intéressés par ce ministère ; il est impératif de lui redonner une cohérence et une identité, dans le domaine des connaissances, afin qu'il pèse sur les grands choix agricoles. Le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) réalise des études très pointues au Vietnam. Il est peut-être le seul à le savoir ! Si ces recherches étaient menées par l'Institut agronomique, vétérinaire et forestier de France, en coopération avec le CIRAD, elles seraient mieux diffusées. Voilà l'enjeu.

Le fonds stratégique de la forêt et du bois doit être mis en relation avec le fonds carbone : l'Union européenne tente de remettre de l'ordre dans un marché mal pensé. Les feuillus produits en France partent à l'étranger, et nous perdons la possibilité de les mettre en valeur. La desserte a été introduite par un amendement du président François Brottes. Soyons clairs sur les transferts d'AMM : 2 000 à 3 000 autorisations sont données chaque année, pour des utilisations de chaque molécule chimique extrêmement diverses : choux pommés et choux fermés, cultivés en plein air ou sous serre... Chaque utilisation nécessite une autorisation. Or le politique - soyons honnêtes - ne peut en suivre autant, à moins de tomber dans les choux... Cet été, l'association Générations futures croyait que nous ne validions pas les autorisations de l'ANSES pour ne pas lui donner raison, au bénéfice des grandes firmes phytosanitaires. En réalité, la direction générale de l'alimentation (DGAL) recevait les évaluations, les refaisait parfois pour les renvoyer à l'ANSES, qui pouvait les lui renvoyer : pour 2 000 autorisations accordées par an, plus de 3 000 dossiers étaient en souffrance. Quelle simplification ! Ce que je propose permettra à la DGAL d'être beaucoup plus présente sur le terrain sur ses autres missions. La responsabilité politique demeure : autoriser une molécule est une décision politique européenne ; mais la déclinaison de son utilisation est du ressort de l'agence, dont il faudra revoir l'organisation - selon la proposition très utile de Gérard Bapt - et les moyens - une mission interministérielle l'étudiera ; mais Bercy regarde toujours très scrupuleusement la question des moyens.

M. Gérard César. - Ce projet de loi ne répond pas à l'exigence d'amélioration de la compétitivité agricole...

Mme Marie-Noëlle Lienemann. - Oh !

M. Gérard César. - Je n'y vois pas d'allègements de charges, mais de plus en plus de normes, contrairement à nos partenaires européens. Nous, maires, préférons largement prévoir un avis simple plutôt qu'un avis conforme de la Commission départementale de consommation des espaces agricoles, que les organisations professionnelles réclament. Les GIEE représenteront plus de contrôles, plus de normes, comme les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) chers à Jean Glavany - nous l'avions vu avec Jean-Paul Emorine - qui étaient une catastrophe financière. Grâce aux efforts des agriculteurs, la pratique de l'agriculture raisonnée progresse depuis plusieurs années. Pourquoi créer un nouvel instrument ?

Vous êtes venu en Gironde cet été suite aux évènements climatiques qui ont ravagé les vignobles ; je ne vois rien dans votre texte sur la réponse aux aléas climatiques. Avez-vous prévu quelque chose pour développer les assurances récolte ? Où en sont les groupes de travail qui devaient se réunir sur ce sujet au ministère ? Avez-vous obtenu de Bercy la réassurance des risques ? L'Europe continuera-t-elle, dans la PAC 2014-2020, à financer ces assurances à 65 %, comme prévu en 2013 ?

Mme Renée Nicoux. - Ce projet apporte des garanties en matière d'alimentation tout en insufflant une dynamique en faveur d'une agriculture plus durable et en mettant l'accent sur la formation. Il fixe les grands caps pour les dix à vingt prochaines années et relève les défis de compétitivité, de renouvellement des générations, d'équilibre entre les filières, de sécurité sanitaire et d'agro-écologie. Il allie les performances économiques, sociales et environnementales : être agriculteur, c'est bien gagner sa vie, tout en préservant son environnement, qui est aussi l'outil de travail. Les nombreuses auditions que nous avons menées montrent que ce projet va dans le bon sens : accès au foncier, rôle des Safer, soutien à l'installation, réduction des produits phytosanitaires, développement du bio-contrôle, répertoire des actifs, transparence des groupements agricoles d'exploitation en commun (GAEC), formation, sans oublier la création du fonds stratégique pour la forêt.

Des améliorations sont possibles : le bail environnemental pose des problèmes dans des régions où la propriété est particulièrement morcelée, comme le Limousin ; de jeunes agriculteurs pourraient être contraints de travailler dans des conditions différentes selon les parcelles. Le contrôle des structures ne devrait-il pas être réorganisé pour s'adapter à l'hétérogénéité des territoires ? Enfin, le maintien des pharmacies en zone rurale est souvent conditionné par la distribution des produits vétérinaires. Ce projet favorise un développement équilibré de l'agriculture, et donc des territoires où le maintien de l'agriculture, c'est le maintien de la vie.

M. Jean-Jacques Lasserre. - Vous avez rappelé ce qui a été obtenu pour la PAC : la majoration des 50 premiers hectares et le recouplage sont d'excellentes idées ; concernant le verdissement en revanche, l'obligation d'un assolement diversifié à 30 % - je ne sais pas s'il sera confirmé ou non - provoquera l'affaiblissement d'une bonne partie de notre potentiel agricole. Dans le grand Sud-Ouest, la production maïsicole peut difficilement être remplacée. Examinez bien cette disposition : vous pourriez introduire des disciplines de caractère agronomique susceptibles d'apaiser les esprits. La compatibilité entre performances économiques et environnementales, très louable en soi, demeure du domaine de l'incantation ; dans le registre de la performance économique, l'on reste sur sa faim. Ainsi, de la gouvernance des coopératives : comment confier aux assemblées générales, par exemple la fixation des prix et des actes commerciaux, qui relèvent bien souvent de discussion à la semaine ? Cela ne pourra pas fonctionner ! Ainsi de l'interprofession, ce rassemblement des acteurs ayant un objet économique, qui constitue jusqu'à preuve du contraire la meilleure fabrication du contrat. N'altérons pas le contenu et les intérêts économiques des interprofessions sous prétexte d'améliorer leur représentativité. La couverture des risques reste oubliée, après les années que nous venons de vivre. Que devient le produit des prélèvements sur nos polices d'assurance pour le fonds des calamités, dont les retombées diminuent au fil des ans ?

Il y a des avancées sur le contrôle des structures et sur les Safer. Soyons prudents sur le rôle dévolu aux régions. Comme sur la question des établissements publics fonciers locaux, ce forcing effréné en faveur des régions n'est pas pertinent. Nous reparlerons du registre de l'agriculture et de l'installation progressive. Les missions du médiateur - bonne proposition par ailleurs - sont angéliques, presque romantiques, pour un univers qui ne l'est pas spécialement. Il faudra peut-être ajouter une dose d'efficacité. Je note l'obligation pour les agents d'être plus stricts sur la vente de produits phytosanitaires et de produits azotés : comment pouvez-vous leur demander de tenir des registres au kilo près, alors que nous avons des intervenants des pays voisins, comme l'Espagne, dont nous connaissons la souplesse commerciale ? Il faut être rigoriste au niveau de l'exploitation. Je suis d'accord avec le rapporteur sur la défense du pastoralisme, s'il pouvait ajouter l'ours au loup...

M. Alain Bertrand. - Si l'objectif de ce projet de loi est de contribuer au développement productif de la France, il aurait fallu parler d'agriculture raisonnée, au lieu de performance écologique. C'est un des rares leviers profitables de notre économie. Parler ex abrupto de double performance, c'est risquer de ne pas être compris par nos producteurs. Des amendements sont possibles. Certaines priorités accordées dans les deux premiers articles à des projets environnementaux pourraient être amoindris. La priorité, c'est de produire : bien, raisonnablement, en faisant attention aux antibiotiques et aux phytosanitaires... Il ne faudrait pas accorder une priorité à des productions sans débouchés, qui ne généreront pas des exportations.

La région Languedoc-Roussillon compte plusieurs milliers de chercheurs, qui se consacrent à des sujets fantastiques, tels que l'agriculture tropicale au Zambèze, en Éthiopie et en Patagonie septentrionale. Mais en Lozère, département le plus agricole de France, avec 14 % d'agriculteurs dans la population active, où nous ne ressentons pas spécialement le réchauffement climatique cet hiver, il n'y a pas un chercheur, pas une école d'ingénieurs ! Il faut maintenir la recherche à un haut niveau. Concernant le canidé qu'a évoqué Didier Guillaume, le ministre doit être sensible à l'impossibilité de fait de le conserver. Nos campagnes ont besoin de paix, d'amour !

C'est une loi courageuse, mais soyons prudents : restons compréhensibles pour les professionnels !

M. Gérard Le Cam. - Qu'y aura-t-il dans le décret sur l'installation progressive ? Pouvez-vous apporter des précisions sur la prolongation du droit de préemption pour agrandir l'exploitation progressivement et sur les souplesses d'interprétation sur la notion d'agriculteur actif. La loi apporte des progrès dans le contrôle des formes sociétaires agricoles, notamment avec l'obligation de déclaration des cessions de parts et leur contrôle par les Safer. Ne peut-on aller plus loin sur ce moyen d'échapper à l'agrandissement exagéré ? Pourrait-on étudier également - sous forme de mission ou de rapport - la possibilité de créer des centrales d'offres face aux centrales d'achat ?

M. Daniel Raoul, président. - Vous connaissez mon goût pour les rapports...

M. Joël Labbé. - Il y a un peu plus d'un an, nous avions salué votre ambition d'amener la France vers l'agro-écologie. Nous demanderons par voie d'amendement que la double performance soit bel et bien élargie - comme vous l'avez fait à l'oral - à la performance sociale. Ce projet de loi est ambitieux mais peut aller plus loin. Le groupe écologiste le votera, en posant des amendements qui l'enrichiront. Quel type d'agriculture, d'alimentation souhaitons-nous ? Combien d'agriculteurs souhaitons-nous maintenir sur le territoire ? Nous voulons des fermes modernes et nombreuses sur le territoire, créatrices d'emploi, offrant des produits à haute valeur ajoutée, destinés à nourrir les consommateurs de leur bassin de vie. Les avancées obtenues à l'Assemblée nationale - prise en compte du contrat alimentaire territorial - rejoignent celles d'autres lois, telles que la loi consommation avec le « fait maison », et l'intégration des questions agricoles dans le diagnostic des schémas de cohérence territoriale (SCoT). Nous attendons des politiques agricoles, alimentaires et territoriales intégrées. L'esprit des GIEE nous convient, comme votre volonté de réduire l'usage d'engrais chimiques azotés et d'antibiotiques. Le pouvoir de l'ANSES sur les AMM nous pose problème ; nous demandons trois niveaux de responsabilité : ministères de l'agriculture, de l'environnement et de la santé. Face aux externalités négatives de l'utilisation de produits phytosanitaires, sur l'eau ou la santé, il faut soutenir les diverses formes d'agriculture sans impact sur l'environnement. Nous connaissons enfin votre détermination, à propos des accords bilatéraux avec les États-Unis : nous comptons sur vous pour préserver le futur modèle français que nous appelons de nos voeux.

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Les allègements de charges ne sont pas l'objet de cette loi. Pourtant, au maintien de l'exonération des travailleurs occasionnels demandeurs d'emploi (TODE) avec un objectif de 450 millions d'euros s'ajoute le crédit d'impôt compétitivité qui s'applique à l'agriculture, sauf aux coopératives - soit en totalité un milliard d'euros dès l'année 2015 pour l'agriculture et l'industrie agro-alimentaire. Le remboursement de la taxe intérieure de consommation (TIC) sur le gasoil est maintenu pour 120 à 130 millions d'euros. Pas une charge n'a été augmentée depuis notre arrivée. J'ai refusé les taxes sur l'azote ou les produits phytosanitaires. Notre projet entend créer une dynamique et non accroître les charges. Quant à la simplification, la procédure d'enregistrement pour les agrandissements d'élevages, qui ne remet pas en cause les objectifs environnementaux, fait gagner jusqu'à dix mois - et nous essaierons de faire de même pour la méthanisation, afin d'éviter de perdre deux à trois ans dans la mise en oeuvre de ces projets.

Nous sommes au Sénat ; je comprends que vous souhaitiez une agriculture raisonnable. Mais la double - voire triple - performance crée une dynamique. L'agriculture raisonnée existe depuis vingt ans. L'agro-écologie est différente, concerne des enjeux bien plus importants : avec les rotations de cultures, elle part des modèles de production pour s'adapter à toutes les situations et valoriser les potentiels naturels, quitte à réaliser ensuite les corrections nécessaires. Dans vos régions, allez voir les GIEE formés ou en cours de préfiguration : des agriculteurs mettent en place des projets, des dynamiques. Nous avons tous en tête l'histoire du développement de l'agriculture française dans les années soixante à soixante-dix. Nous revenons à une dynamique comparable, une même envie de travailler ensemble.

En Ardèche, où je suis allé il y a peu, 52 exploitations ont formé un groupement économique de développement durable, mis en place une production de luzerne pour les vaches laitières, et atteint une autonomie à 90 %, en se fondant sur  une coopérative d'utilisation de matériel agricole (Cuma). Ce groupement multiplie les projets : baisse d'utilisation des produits phytosanitaires, désherbage mécanique pour la viticulture, méthanisation, grâce à laquelle le chef-lieu de canton créera deux entreprises et une zone artisanale. C'est nouveau ! L'agro-écologie, c'est de la dynamique collective. Pour redresser le pays, il faut redonner envie aux gens.

Le CTE était différent : le contrat d'exploitation s'est arrêté dès qu'il n'y a plus eu d'argent, se muant en contrat d'agriculture durable (CAD), jusqu'à ce que Bercy vienne à son tour le supprimer. Les Cuma, au contraire, continuent d'exister après cinquante ans : il y avait intérêt à mutualiser le matériel agricole. Nous voulons mettre en place la même démarche, avec une logique territoriale dans laquelle les collectivités pourront s'impliquer. J'ai promis à la commission de l'Assemblée nationale de lui exposer le travail sur l'assurance, qui a bien avancé ; je ferai de même au Sénat : deux auditions spécifiques sur ce qui a été négocié avec les établissements financiers, la réassurance publique et privée, avec 70 millions d'euros passant du premier pilier au deuxième pilier pour financer les ordres à la souscription de contrats d'assurance. Tout l'enjeu est de passer de 20 % des agriculteurs couverts pour 65 % d'aides à 70 % d'agriculteurs assurés pour moins d'aides, mais avec des produits qui leur conviennent. Nous ajouterons le fonds de calamités à la déduction pour investissement (DPI), à la déduction pour aléas (DPA) et aux systèmes de mutualisation et d'auto-assurance.

La logique du bail environnemental est patrimoniale : lorsqu'une terre a acquis un certain niveau en termes de biodiversité et de matière organique dans les sols, elle ne doit pas le perdre. Il faut éviter qu'une multitude de propriétaires demandent des choses différentes. Le contrôle des structures reste départemental, mais les Safer sont régionales ; leur gouvernance sera structurée en trois collèges : professionnels, collectivités - vous aurez votre mot à dire - et associations. Certaines communes installent des agriculteurs. La double performance, « sympathique, poétique », dites-vous, ne serait donc que du...baratin !

M. Jean-Jacques Lasserre. - Je ne l'ai pas dit !

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Nous irons voir ensemble, Monsieur Lasserre, en Ariège ou ailleurs ce qui se met en place : développement des sols, rotations... On peut demander aux assemblées générales des coopératives d'être plus claires sur les objectifs en tenant compte des coûts de production. Elles ne fixeront pas les prix. Mais après la crise du lait, nous avons besoin de faire évoluer les choses. Les coopératives ne contractent pas comme les opérateurs privés. La modification de la loi de modernisation de l'économie (LME) intègre dans les négociations commerciales les évolutions des coûts de production, variable importante entre la transformation et la grande distribution, mais  aussi entre la production et la transformation. L'installation progressive prévoit des projets sur cinq ans.

Nous vous apporterons des précisions sur le foncier et les sociétés. Des dispositions ont été ajoutées au titre III pour éviter les agrandissements à l'intérieur des formes sociétaires. Les « centrales d'offres » que vous évoquez sont les organisations de producteurs, que nous devons renforcer. L'Anses est sous la tutelle de cinq ministères aujourd'hui : agriculture, environnement, santé, travail et finances.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente de la commission de la culture. - L'ANSES s'enrichit des expertises qui lui sont demandées, mais elle est enfermée dans la rigueur des cadres de Bercy ; elle ne peut mobiliser les chercheurs en utilisant les revenus provenant de recettes propres.

M. Rémy Pointereau. - Autant la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche (LMAP) de 2010 dépendait de la volonté politique française, autant cette loi d'avenir dépend de plus en plus de l'Union européenne et des négociations internationales. On y trouve beaucoup de déclarations de principe ; or les agriculteurs veulent qu'on leur simplifie la vie, que les normes françaises correspondent strictement aux textes européens : nulle trace de cela. Le contrôle des volumes d'engrais sur les bassins versants revient à « fliquer » les agriculteurs, qui tiennent des carnets d'épandage où ils inscrivent tout ce qu'ils font. Pourquoi recouper avec les quantités vendues ?

Le soutien à l'installation devrait commencer par la simplifier administrativement. Certains jeunes sont découragés de déposer des dossiers pour obtenir l'aide de 5 000 à 6 000 euros et des taux prétendument avantageux, alors qu'ils sont les mêmes que sur le marché. Où est l'intérêt, à part l'exonération d'impôts pendant quelques années - sachant qu'en l'absence de résultat, il n'y a pas d'impôts...

Quant à l'accès au foncier, votre projet est liberticide, avec un droit de préemption sur les terres en location, sur les biens familiaux... Les Safer n'ont jamais eu vocation à devenir des kolkhozes ! Les groupements fonciers agricoles (GFA) étaient là pour aider l'installation des jeunes. L'agriculture et la viticulture, comme l'aéronautique, sont les secteurs qui rééquilibrent un peu notre balance commerciale. Or nous y perdons des parts de marchés, pour la viande par exemple. Vous ne dites pas un mot de cette question. Il faut donner à notre agriculture les moyens de lutter à armes égales avec ses concurrents.

M. Michel Magras. - À Saint-Barthélemy, il n'y a ni agriculture, ni forêt. La loi organique de 2007 nous a transféré la compétence sur l'urbanisme et l'environnement, y compris la protection des espaces boisés. Les comptes rendus des débats de la commission indiquent qu'il s'agissait de permettre à la collectivité de lutter contre les défrichements. Or l'ordonnance de janvier 2012 a fait basculer dans le code forestier les espaces boisés et les broussailles. Nous n'avons pas été consultés, contrairement à ce que prévoit la loi ; l'État a récupéré par une loi ordinaire une compétence transférée, même si nous sommes conscients que le code forestier, régalien, s'applique à tous. Nous avons fixé des règles ; mais cette loi enfonce encore le clou. Le Gouvernement ne pourrait-il corriger cette erreur ?

M. Robert Tropeano. - Le projet de décret autorisant l'élimination des sous-produits viticoles par épandage, compostage et méthanisation envisage de supprimer l'obligation faite depuis 1953 aux établissements viticoles de livrer leurs résidus aux distilleries. C'est un coup porté à un réseau national performant de 50 distilleries pour 87 000 exploitations viticoles, privé de sa matière première. Ce pourrait être lourd de conséquences environnementales pour les sous-sols. En produisant de l'alcool pur pour les biocarburants, l'alcool alimentaire ou la cosmétique, ce réseau traite 850 000 tonnes de marc de raisin et 1,4 million d'hectolitres de lie de vin pour un chiffre d'affaire annuel de 100 millions d'euros. Pouvez-vous reconsidérer cette affaire au regard des risques liés à l'épandage et de la dégradation de l'image des producteurs auprès du public ?

M. Gérard Bailly. - La loi que nous allons examiner a le mérite d'exister. Est-elle une loi d'avenir ? N'est-elle pas plutôt une loi d'adaptation ? La ferme France pourra-t-elle nourrir 10 millions d'hommes de plus ? Sera-t-elle plus compétitive face à l'Amérique du Sud ou même à nos voisins allemands ? Les conditions de vie des agriculteurs, en particulier des éleveurs, sera-t-elle meilleure en 2020 ou 2030 ? Je ne comprends pas qu'elle ne prévoie rien sur l'aménagement foncier, la restructuration des exploitations. Des agriculteurs parcourent 10 à 15 kilomètres sur leurs tracteurs pour rejoindre des terres éloignées. Pourquoi ne pas restructurer comme nous l'avions fait avec les premiers remembrements il y a 30 ou 40 ans ? C'est capital pour l'environnement, au regard de l'énergie perdue sur les routes.

Je ne suis pas défavorable au bail environnemental, sauf pour les jeunes qui seront amenés à accepter n'importe quelles conditions. L'évolution de l'élevage m'inquiète : le cheptel ovin diminue de 30 %, le cheptel bovin de 11 %, comme l'abattage des volailles. Je salue ce que fait la PAC et ce que vous avez annoncé pour les bâtiments d'élevage ; mais est-ce suffisant pour redonner à ce pays la vocation de l'élevage ? Il faudra aussi éviter aux éleveurs de voir les cheptels menacés par les prédateurs. Comment obliger la grande distribution à s'approvisionner davantage en France ? Dans les cantines scolaires, 90 % de la viande consommée est importée !

M. Daniel Raoul, président. - Sur ce dernier point, les collectivités sont en première ligne.

M. Bruno Retailleau. - Je souhaite réintroduire deux sujets peu présents dans ce texte. La compétitivité d'abord : la France dégringole ; on le voit sur la viande, sur le poulet. L'eau ensuite, et son stockage : l'agriculture fait un effort millénaire de maîtrise de l'eau. Avec les problèmes climatiques que l'on connaît, sans réserves de substitution - eau souterraine et pluviale - sans retenues collinaires, entravées par des règles toutes plus folles les unes que les autres, l'agriculture sera fragilisée. L'assurance des récoltes passe aussi par là.

M. Bruno Sido. - Ce projet oublie les zones intermédiaires : ce croissant du nord-est au sud-ouest de la France, peu fertile, au climat difficile et à la terre caillouteuse, peu épaisse, couverte parfois de forêts. La mesure agro-environnementale rotationnelle de quatre cultures au minimum permet de la retrouver. Vous nous avez vanté la transparence - qui est plutôt une translucidité - et les 52 hectares de la PAC... D'où sortent-ils ? Est-ce une paresse intellectuelle, pour ne pas se fonder sur le résultat économique ? Un hectare ne veut rien dire en soi : on peut vivre sur un hectare ici en faisant du maraîchage, mais pas là en faisant de l'élevage extensif comme en Lozère.

Vous n'avez pas retenu, dans une période de chômage massif, qu'il y a des salariés en agriculture. Mon département en compte 500 ; ce n'est pas rien ! Il faut parler du social. Les agriculteurs n'ont pas vocation à être des sous-smicards : il ne faut pas, sous prétexte qu'ils sont des patrons, oublier qu'ils ont droit à une qualité de vie, et donc à un revenu - qu'il ne faut pas confondre avec le bénéfice agricole, grevé de tous les investissements qu'il leur faut consentir. Ce croissant infertile, fragile, se caractérise par des revenus faibles et aléatoires : catastrophiques les années de grande pluie ou de sécheresse, corrects si le temps est clément, sans pour autant atteindre les revenus de la Brie, la Beauce ou la Champagne crayeuse.

Avec les syndicalistes agricoles, que j'accompagnais, nous l'avons dit à vos services : ces zones sont sacrifiées ; aucun compte n'est tenu de leur caractère équilibré, non intensif, comme en Bretagne, alors qu'on y produit du lait, de la viande, des céréales, avec des assolements respectueux de l'environnement, et qu'on trouve dans ses rivières des écrevisses à pieds blancs, marqueurs écologiques de la qualité de l'eau... L'article premier comporte un paragraphe VI, probablement ajouté par l'Assemblée nationale, qui mentionne la montagne - son lobby est bien organisé - et c'est très bien. Merci d'ajouter un paragraphe VII sur les zones intermédiaires.

Mme Françoise Férat. - Je peine à retrouver les préconisations de l'excellent rapport de l'Observatoire national de l'enseignement agricole (ONEA) : l'articulation avec les collectivités territoriales se borne au renforcement du rôle des conseils généraux. Comment éviter toute disparité de traitement dans des territoires aussi divers ? La formation des enseignants est un sujet majeur. L'institut prévu initialement devient une sous-partie d'un institut supérieur. La mission des enseignants évolue : produire autrement implique d'enseigner autrement. Une simple évolution des nouveaux diplômes est-elle suffisante ? Comment assurer la liaison de bac - 3 à bac + 3 ? Comment renforcer les liens au-delà du médiateur de l'enseignement agricole ? Il n'y a rien sur l'orientation ; il en va pourtant du rayonnement de l'enseignement agricole, qui ne forme pas que des producteurs. Des décrets régleront l'articulation avec le sixième schéma : une fois de plus, l'information manquera aux Parlementaires.

Mme Nicole Bonnefoy. - Dans le système d'évaluation des risques phytosanitaires, le politique garde selon vous la responsabilité des molécules, le reste étant du celle de l'ANSES, avec 2 000 à 3 000 demandes d'AMM par an. Vous considérez donc qu'elles sont moins importantes ; je ne suis pas de cet avis. Les travaux de la mission d'information du Sénat sur les pesticides, avec une centaine d'heures d'auditions, montrent qu'aux molécules sont ajoutés des adjuvants et des solvants aux conséquences importantes sur la santé humaine. Or aucune étude sur la formulation complète des produits n'est réalisée, ni sur l'interaction de ces produits entre eux, y compris sur le temps long. Il faut que le politique prenne ses responsabilités et demande des études sur ces produits et sur leurs effets cumulés, ou effets cocktail.

M. Daniel Dubois. - L'agriculture raisonnée a permis de bien produire, de bien nourrir : nous gagnons un trimestre de vie par an, même si certains semblent l'oublier. J'apprécie que ce texte favorise l'installation des jeunes. Vous nous dites qu'ils résistent mieux dans l'agriculture que dans d'autres domaines ; il faudrait que la durée d'installation soit mieux contrôlée.

Les normes sur la méthanisation sont excessives : dans la Somme, huit projets ne peuvent sortir, en dépit des sommes considérables que les agriculteurs ont dépensées pour les études. Je regrette que ce texte n'aborde pas la problématique de la compétitivité. Il faut ouvrir ce débat au Sénat. La compensation écologique des grands travaux d'infrastructure, c'est la double peine pour les agriculteurs, à qui l'on prend deux fois des terres.

M. Louis Nègre. - Au-delà du développement d'une agriculture périurbaine, sur des surfaces de quelques milliers de mètres carrés seulement, qui fournissent des produits dont les consommateurs sont friands, puisque j'ai pu installer quatre agriculteurs dans ma commune sur la côte d'Azur, je tiens à soulever le problème de l'indemnisation des agriculteurs victimes de catastrophes naturelles. Rapporteur de la loi sur la gestion des milieux aquatiques, j'ai constaté une demande très forte pour l'améliorer. Le Gouvernement avait promis un nouveau texte ; j'espère qu'il va sortir.

- Présidence de Mme Renée Nicoux, vice-présidente -

M. Stéphane Le Foll, ministre. - Il y a plusieurs formes de compétitivité : vous évoquez tous la compétitivité-coût : si vous voulez supprimer toutes les cotisations, ce sera dans une loi de finances et non dans la loi d'avenir.

Nous devons organiser une agriculture capable de transformer et de valoriser ses produits, et d'innover. Nous en avons débattu à l'Assemblée nationale. La simplification est à l'ordre du jour.

Depuis notre arrivée aux affaires, pas un sujet n'a donné lieu à un accroissement de normes, au contraire. Sur l'enregistrement, les objectifs environnementaux n'ont pas été remis en cause, mais nous avons simplifié. Dans les Côtes d'Armor, le préfet m'a avoué que 95 % des projets de méthanisation pourraient basculer dans la procédure d'enregistrement. Je ne rappellerai pas les débats sur l'amendement Le Fur.

Il y a deux sources des apports en azote : organique et minérale. Nous voulons substituer l'excédent d'azote organique que produit la Bretagne à l'azote minéral actuellement acheté, sans ennuyer les agriculteurs. Lançons l'expérience ! D'autres régions pourront suivre si elles le souhaitent. L'azote minéral, c'est du gaz et du pétrole, que nous importons en plus des protéines végétales et fourragères, alors que nous sommes en excédent de matière organique.

En matière de contrôle des structures, nous revenons, non pas aux kolkhozes, mais sur une loi de 2006 qui libéralisait considérablement l'accès au foncier. Nous agissons à la demande des syndicats et des jeunes agriculteurs, et même des viticulteurs de certaines régions où le prix de l'hectare est extrêmement élevé. Nous devons trouver un équilibre avec le droit constitutionnel de propriété.

Sur le cas de Saint-Barthélémy, nous devrons préciser l'articulation entre code de l'urbanisme et code forestier.

Monsieur Tropéano, nous avons ouvert la possibilité d'utiliser les moûts concentrés pour la méthanisation ; cela n'empêche pas de continuer à les distiller. Mais certaines régions, comme l'Alsace, veulent en faire autre chose. Nous ne remettons pas en cause les pratiques oenologiques.

Les accords internationaux sont un sujet majeur, mais nous ne l'évoquons pas dans la loi. J'ai noté qu'au Congrès américain, les démocrates avaient refusé le fast-track. Si un président de commission peut être tenté de choisir des accords bilatéraux avec l'Amérique du Sud, nous ne le suivons pas.

La restructuration des exploitations est de la compétence des départements ; il faut utiliser les GIEE, pour éviter que les tracteurs aillent d'un bout à l'autre du village...

M. Gérard Bailly. - Du canton !

M. Stéphane Le Foll, ministre. - C'est une piste que je retiens.

Le stockage de l'eau n'est pas dans la loi, mais l'objectif est prévu. Les négociations avec les régions comprendront les retenues collinaires, qui aident à stabiliser les productions : l'irrigation ne sert pas qu'au maïs !

Pourquoi 52 hectares ? C'est la taille moyenne des exploitations en France. Au niveau européen, on ne peut lier les aides à l'emploi. Heureusement, sinon le budget partirait en Roumanie, qui compte 4,5 millions d'agriculteurs, presque autant que dans le reste de l'Europe ! Si nous avons plus d'aides que les autres pays, c'est que nous avons plus d'hectares. Dans le règlement européen, le calcul se fonde sur la taille moyenne des exploitations de chacun des États.

Monsieur Sido, les zones intermédiaires sont très importantes pour l'aménagement du territoire. Les mesures agro-environnementales que nous présentons ont pour objectif de maintenir céréales, luzerne et élevage sur ces zones.

En matière de formation des enseignants, il est indispensable de garder deux instituts, l'École nationale supérieure agronomique de Toulouse (ENSAT) et Dijon-Agrosup.

Madame Férat, les partenariats entre l'enseignement et les collectivités s'effectueront avec les régions. Le printemps des régions nous permettra de les cadrer. Vous êtes une spécialiste des questions d'enseignement. Je vous invite à valoriser l'IAVF, afin de lui donner cette force que nous souhaitons insuffler à la recherche et à l'enseignement supérieur.

Il est nécessaire de développer les filières de services. De nombreuses initiatives sont prises en ce sens, comme celles des maisons familiales.

À propos de l'ANSES, il est faux d'affirmer que le ministre surveille 2 000 AMM ou qu'il demande la réalisation d'une étude pour chaque demande d'AMM. Le ministère n'en a ni le temps ni les moyens. Techniquement, nous ne pouvons assurer les études. Qui peut le mieux réaliser l'évaluation et l'AMM ? Ce sont les experts, je l'affirme, même si le politique doit assumer ses responsabilités pour les grands enjeux des molécules. Il ne faut pas mélanger la responsabilité du politique, très grande dans ces débats sanitaires, avec l'idée qu'il doit être le contrôleur et le notaire de toutes les AMM.

Mme Nicole Bonnefoy. - Ce n'est pas ce que j'ai dit...

Stéphane Le Foll, ministre. - Nous poursuivons notre travail sur les établissements classés pour y intégrer la méthanisation. Nous avons avancé sur la normalisation du digestat. L'ANSES a établi trois normes sur son utilisation comme matière organique. Nous avons des progrès à réaliser. Cela est en cours. Tout sera calé cette année.

Les aléas climatiques sont de plus en plus fréquents et intenses. Je reviendrai prochainement présenter le travail en cours, qui porte sur la consolidation du fonds de calamité, l'utilisation de la dotation pour aléas (DPA) et la mise en place d'un système de mutualisation, pour mieux protéger les agriculteurs contre les aléas à l'origine de pertes importantes de production.

J'irai dans le Var, jeudi 6 février, au retour de mon déplacement en Algérie consacré aux exportations. Je signale la parution le 19 février des rapports stratégiques de FranceAgriMer qui détailleront les exportations filière par filière. Le Sénat sera satisfait de constater que la filière viande s'est organisée, à ma demande, pour créer un nouveau logo baptisé « Viandes de France » attribué aux animaux nés, élevés et abattus en France dans le respect des normes européennes sur le bien-être animal et l'environnement et des normes de l'organisation internationale du travail (OIT). Ce logo sera décliné pour toutes les productions porcines, ovines, caprines. Nous réorganisons la valorisation de la production animale en France, qui fait partie de nos atouts pour l'exportation.

Mme Renée Nicoux, présidente. - Aux questions techniques, nombreuses, vous avez apporté des réponses précises. Merci, Monsieur le Ministre.

Mercredi 5 février 2014

- Présidence de M. Daniel Raoul, président -

« Les techniques alternatives à la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels » - Audition de M. Jean-Claude Lenoir, sénateur, et M. Christian Bataille, député, sur le rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)

La commission auditionne M. Jean-Claude Lenoir, sénateur, et M. Christian Bataille, député, sur le rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

M. Daniel Raoul, président. - Mes chers collègues, avant d'écouter nos deux premiers rapporteurs au nom de l'OPECST, je vous rappelle qu'une saisine de cet office sur les risques connexes à la numérisation de la société et de l'économie est en cours, et que notre collègue, Mme Delphine Bataille, souhaiterait que notre Commission saisisse l'Office sur l'intérêt stratégique et économique des terres rares.

M. Bruno Sido, président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. - Mes chers collègues, permettez-moi, tout d'abord, de remercier notre hôte, M. Daniel Raoul, président de la commission des affaires économiques, qui a saisi l'Office à de nombreuses reprises, et notamment en amont des deux rapports présentés ce jour.

Le règlement intérieur de l'OPECST prévoit une présentation des rapports adoptés par l'Office devant la commission à l'origine de sa saisine, même si je ne suis pas certain que cette séance ait toujours eu lieu dans le passé.

C'est pourquoi je me réjouis que votre commission renoue avec cette pratique bien logique, puisque les investigations très poussées de l'Office ont pour objet de répondre exactement aux préoccupations de la saisine après avoir eu soin d'entendre toutes les personnes concernées de la manière la plus équilibrée possible.

Je sais qu'il y a déjà d'autres idées de saisines à l'étude, que nous devrions recevoir prochainement de votre part. À cet égard, permettez au président de l'Office de souhaiter que les thèmes d'investigations retenus se distinguent bien de ceux traités d'habitude par les commissions permanentes ou encore par les missions d'information ou les commissions d'enquête, afin de permettre à l'OPECST d'être le plus efficace dans le cadre de la mission extrêmement spécifique qui est la sienne.

Je veux dire par là que chaque type de structure répond à un rythme et à un type d'investigation particuliers. Une commission permanente travaille en quelques semaines sur un projet de loi ; une mission d'information ou une commission d'enquête dispose de six mois pour élaborer son rapport, tandis que l'Office ne peut rendre un travail satisfaisant en moins d'une année.

Pourquoi ? Parce que cette durée est indispensable pour s'imprégner d'un thème scientifique ou technologique complexe nécessitant en général une centaine d'auditions ; parce qu'une étude de faisabilité précède l'élaboration du rapport ; parce que ces auditions doivent s'insérer dans le calendrier des rapporteurs de l'OPECST, qui sont évidemment, par ailleurs, des parlementaires à part entière et, enfin, parce que les effectifs du secrétariat de l'Office sont plutôt modestes, pour ne pas dire très réduits.

Sans vouloir prolonger cette présente intervention liminaire, qui n'avait pour objet que de rappeler quelques évidences institutionnelles, je me réjouis de la bonne coopération existant entre la commission des affaires économiques du Sénat et l'OPECST.

M. Jean-Yves Le Déaut, premier vice-président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. - Je voudrais tout d'abord souligner le plaisir que j'ai à venir devant vous, tant sont nombreux dans notre pays les rapports non publiés ou insuffisamment valorisés.

Avec le président de l'Office, M. Bruno Sido, nous avons remis en septembre dernier un rapport sur la transition énergétique, peu avant que ne se tienne la conférence environnementale.

C'est également dans cette perspective que s'inscrivent les deux rapports que nous vous présentons aujourd'hui. De façon générale, ils mettent l'accent sur le renforcement indispensable de la recherche, notamment sur le stockage de l'énergie, ainsi que sur la nécessité de disposer d'un socle énergétique solide, à la fois nucléaire et fossile, avant de pouvoir développer le champ des énergies renouvelables.

Le premier rapport, relatif aux gisements d'hydrocarbures non conventionnels, concerne des énergies déjà largement utilisées. Le contenu en a été recentré sur l'objet initial de la saisine, soit les techniques alternatives à la fracturation hydraulique. Nous y insistons sur l'importance de la science comme préalable à une prise de décision qui, elle, revient au seul politique.

Le second rapport, qui concerne l'hydrogène, est d'ordre plutôt prospectif. Il met l'accent sur les problèmes restant à résoudre, tout en faisant état du développement embryonnaire de cette forme d'énergie dans un État comme la Californie.

M. Daniel Raoul, président. - Je rappelle que la présentation de rapports de l'OPECST devant la commission a déjà eu lieu, par exemple en ce qui concerne les lignes électriques à très haute tension. Il est logique que l'Office vienne présenter ses travaux devant la commission lorsque cette dernière l'a saisie. Pour autant, nous prenons soin de limiter dans les lois les demandes de rapports lorsque ceux-ci sont voués à rester rangés dans des placards, tout comme nous veillons d'ailleurs à limiter le nombre de décrets, qui amoindrissent le rôle du Parlement.

Je vous avais saisi à propos du premier rapport, sur les techniques alternatives à la fracturation hydraulique pour l'exploration et l'exploitation des gisements d'hydrocarbures non conventionnels. Après un point d'étape, au mois de juin 2013, je vous avais fait remarquer que vos travaux ne correspondaient pas au champ de la saisine, car ils ne traitaient que de la fracturation hydraulique.

M. Christian Bataille, rapporteur. - Le premier rapport que j'ai présenté pour l'Office portait sur les déchets nucléaires ; il a été suivi par l'adoption, dans les deux ans, de la loi sur la gestion des déchets radioactifs. J'espère que ce rapport connaîtra la même issue !

Le rapport d'étape que nous avons rendu en juin 2013 était calé sur le calendrier du débat sur la transition énergétique. Il faut désormais juger notre travail dans sa version finale, que nous vous présentons aujourd'hui. Le travail d'instruction a donné lieu à quarante-deux auditions et sept déplacements, dont deux à l'étranger, aux États-Unis d'Amérique et en Pologne. Nous avons tenu compte de vos remarques dans cet ultime document.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Ce rapport s'est donc intéressé aux hydrocarbures non conventionnels, et plus particulièrement aux gaz de schiste, ou plutôt aux hydrocarbures de roche mère pour être tout à fait précis. Ceux-ci étant prisonniers de roches dures en profondeur, ces roches doivent être ouvertes en réalisant des mini-explosions et en injectant différents produits. Le terme « non conventionnel », qualifiant ces hydrocarbures, renvoie à deux spécificités : l'utilisation de techniques de forage horizontales, et le recours à des adjuvants.

Différents types de procédés alternatifs permettent d'éviter l'emploi d'importantes quantités de ces fluides : la fracturation par arc électrique, par procédé thermique ou bien pneumatique. Existent parallèlement des techniques de stimulation à partir de gaz liquéfiés ou gélifiés, pouvant être utilisés seuls ou avec des additifs, afin de constituer des mousses. Ces fluides alternatifs ont déjà été utilisés depuis une quarantaine d'années aux États-Unis et au Canada. Des travaux de recherche sont en cours dans plusieurs pays, notamment en Pologne, où des techniques susceptibles d'accroître la productivité des puits sont étudiées ; nous avons d'ailleurs rencontré des chercheurs travaillant sur ces procédés.

Je voudrais dire quelques mots à présent de la stimulation au propane, utilisée depuis cinquante ans par l'industrie, notamment dans le passé pour restimuler des puits conventionnels sous-pressurisés. Entre 2008 et 2013, près de 1 900 opérations de stimulation ont été réalisées par une entreprise en Amérique du Nord, principalement au Canada. Le gel employé nécessite moins d'additifs, et aucun biocide.

La société ecorpStim développe une technologie de stimulation au propane pur, sans additifs. Nous avons pu constater les progrès notables réalisés par cette société au cours de l'année passée, avec la mise au point d'une nouvelle technologie de propane non inflammable. Ne nécessitant ni eau, ni additif, elle ne présente aucun risque pour l'environnement, le gaz étant récupéré quasi entièrement en surface.

Cette innovation a donné lieu à de nombreux articles au cours des derniers jours. Elle met en lumière le développement remarquable de la recherche, entre le début et la fin de nos travaux, dans les pays les plus dynamiques en ce domaine.

M. Christian Bataille, rapporteur. - Le recours à une méthode sans fracturation, pour la production de gaz de houille, illustre la vigueur de l'économie américaine. Ce gaz a été pendant longtemps perçu comme dangereux par l'industrie minière, étant à l'origine des « coups de grisou ». Toutefois, il est récupéré depuis des décennies en Lorraine et dans le Pas-de-Calais, et constitue aujourd'hui l'une des plus importantes sources d'énergie au niveau mondial. Emprisonné dans des couches profondes de charbon, à 2 000 mètres de profondeur environ, il ne nécessite pas de fracturer le bloc, celui-ci présentant des failles naturelles, mais requiert une phase de vérification préalable.

Les techniques employées pour l'extraction du gaz de houille présentent des différences avec les techniques employées plus généralement pour la production des hydrocarbures non conventionnels ; elles ne rendent pas nécessaire, notamment, le recours systématique au forage horizontal, ni à la fracturation hydraulique. Les États-Unis et l'Australie, dans la région du Queensland, y procèdent. La gestion industrielle est ensuite des plus classiques.

Les perspectives sont prometteuses. La société EGL mène actuellement des expérimentations en Lorraine et, dans une moindre mesure, dans le Pas-de-Calais, où l'on estime que 10 % du charbon a été exploité par le passé et où quatre demandes de forage ont été déposées. Les élus et la population, de par leur culture minière, acquiescent au développement de ces activités.

Nous avons souhaité revenir sur les progrès substantiels réalisés en matière de fracturation hydraulique. Notre pays en est resté à une vision ancienne, celle d'exploitations de gisements par des propriétaires individuels aux États-Unis, mais aussi celle, trompeuse, véhiculée par le film Gasland. Et ce alors que les Américains ont recours aujourd'hui à des techniques de forage qui ne sont pas nocives pour l'environnement.

Les entreprises françaises jouent cependant un rôle éminent dans cette industrie, dont elles fournissent de nombreux équipements. Sur notre territoire, les risques occasionnés seraient variables selon les régions. Nous sommes face à une technique évolutive qui doit être encadrée. Nous encourageons les autorités nationales à l'accompagner, au risque d'être distancées dans le développement d'une industrie source de prospérité.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - De quelles ressources dispose-t-on en France ? Le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) et les géologues américains mènent des recherches, mais il faudra aller plus loin en allant inspecter le sous-sol. Des techniques non invasives, telles que la sismique-réflexion, le permettraient. Mais la ministre de l'écologie a signé, en septembre 2012, une circulaire l'interdisant. Il serait également opportun de procéder à des forages-tests. Quarante-cinq puits actuellement en activité dans la région parisienne ont été ouverts par fracturation hydraulique, sans qu'il soit possible, en surface, de percevoir s'ils ont été forés par des moyens non conventionnels.

M. Christian Bataille, rapporteur. - L'impact économique de ces énergies est majeur. Les Américains estiment entre 800 000 et un million d'emplois les besoins générés par l'exploitation de gaz et pétroles non conventionnels. Si leur approche n'est pas transposable en France, il est certain que cette industrie créerait des emplois, de l'ordre de quelques dizaines de milliers au départ.

Par ailleurs, je vous rappelle que la facture énergétique de notre pays est de 68 milliards d'euros, ce qui représente 80 % du déficit de la balance commerciale. Or, nous ne proposons pas de consommer davantage d'énergie fossile, mais de substituer pour partie - environ un quart d'ici à quelques années, ce qui est considérable - notre production à celle aujourd'hui importée. La révolution énergétique qui a lieu en ce moment aux États-Unis va restaurer dans ce pays une économie florissante.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Voici à présent la liste des dix propositions finales que nous formulons dans notre rapport :

- appliquer pleinement la loi du 13 juillet 2011, ce qui signifie à la fois instaurer la Commission nationale d'orientation, de suivi et d'évaluation des techniques d'exploration et d'exploitation des hydrocarbures liquides et gazeux ; remettre au Parlement le rapport annuel prévu par la loi et mettre en place le programme d'expérimentations scientifiques sous contrôle public supposé par la loi ;

- poursuivre rapidement l'exploration, puis l'exploitation du gaz de houille ;

- abroger la circulaire du 21 septembre 2012, qui empêche à l'heure actuelle tous travaux de recherche ;

- encourager la mise en place du cadre européen pour l'exploration et l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels qui a été défini il y a une quinzaine de jours, sans la participation de la France ni de la Bulgarie ;

- faire de la connaissance de notre sous-sol une priorité de la recherche.

M. Christian Bataille, rapporteur. - Et encore :

- établir un programme de recherches sur les techniques d'exploitation des hydrocarbures de roche-mère et leurs risques ;

- procéder à des expérimentations sur sites sous le contrôle des administrations compétentes ;

- maintenir les compétences existant en France en envoyant de jeunes chercheurs à l'étranger et en encourageant la coopération interuniversitaire ;

- mettre en place un véritable « contrat social » avec les populations, y compris au stade de l'expérimentation ;

- imaginer des mécanismes permettant d'utiliser d'éventuelles ressources en hydrocarbures non conventionnels pour faciliter la transition vers les énergies renouvelables.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Je soulignerai, pour finir, la rapidité des évolutions dans ce domaine : nos conclusions du mois de novembre 2013 devraient déjà être actualisées. Il ne faut pas obérer la recherche, afin de pouvoir rejoindre le groupe des pays les plus en pointe. Rester à l'écart serait dangereux pour l'avenir de notre industrie.

M. Daniel Raoul, président. - Merci, messieurs les rapporteurs, vos travaux finalisés apportent enfin des éléments de précision sur les techniques alternatives. Ce rapport a une autre tonalité que votre rapport d'étape, à propos duquel j'avais réagi.

Vous évoquez l'heptafluoropropane, qui n'est pas inflammable, contrairement au propane, et dont l'usage paraîtrait prometteur. Toutefois, cet usage ne remet pas en cause la nécessité de procéder par fracturation. Il s'agit bien de faire éclater la roche-mère mais vous n'évoquez pas les risques géologiques.

Le débat sur les gisements d'hydrocarbures non conventionnels doit faire l'objet d'éclairages de ce type. Je me demande d'ailleurs pourquoi la recherche sur ces sources d'énergie est bloquée dans notre pays ! En Pologne, où des réserves considérables nous étaient annoncées, les projections les plus récentes ont divisé les estimations par cinq ou six. Il nous faut donc mieux connaître notre sous-sol, et favoriser pour ce faire la recherche. La réalité a suscité la déception et le retrait d'un certain nombre d'entreprises. Cet exemple doit nous inciter à favoriser la recherche sur notre sous-sol, ce que nous pouvons faire dans le cadre de la réforme du code minier.

Si des techniques d'extraction propre, selon des risques et à des conditions socialement acceptables, se font jour, encore faudra-t-il évaluer l'opportunité économique d'une telle exploitation. Notre pays présente, à cet égard, une densité de population et des caractéristiques géologiques très différentes de celles des États-Unis où le sous-sol appartient aux propriétaires du sol, alors qu'en France, il appartient à l'État.

Si notre industrie nucléaire nous assure encore le recours à une électricité décarbonée, l'exploitation de gisements d'hydrocarbures non conventionnels dans notre pays permettrait certes de réduire nos importations.

S'agissant de l'article de Mme Maud Fontenoy, paru récemment dans la presse, il me semble qu'il ne porte pas de jugement sur la finalité mais plaide pour la recherche, pour que nous puissions savoir si nous possédons réellement des gisements. Si une technique d'extraction propre, sans risques et socialement acceptable apparaît, il restera encore à évaluer l'opportunité économique de l'exploitation. Du point de vue économique, il existe donc des différences considérables avec les États-Unis.

À l'heure actuelle, nous bénéficions encore d'une électricité largement décarbonée car d'origine nucléaire. En définitive, l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels, à supposer que nous en possédions et que cette exploitation soit viable économiquement, viendrait simplement limiter les importations et améliorer la balance commerciale.

M. Roland Courteau. - Vous avez évoqué un impact économique potentiellement important. Or, selon une étude du cabinet Roland Berger, l'exploitation des hydrocarbures de roche-mère en France n'aurait pas d'impact sur le prix de gaz et, donc, pas d'effet pour l'industrie française. Cette étude indique qu'il n'est pas possible de conclure de manière certaine à l'existence d'un manque à gagner lié à l'interdiction de la fracturation hydraulique. S'agit-il de conclusions fiables ?

Qu'est-ce qui vous permet d'affirmer qu'il y aurait plus de tolérance en Lorraine que dans le Languedoc pour l'exploitation des énergies fossiles ?

Concernant les paysages et les conséquences de l'exploitation du gaz de schiste sur l'environnement immédiat, la question de la multiplication du nombre de puits dans un même secteur se pose. Pensez-vous qu'en l'état actuel des techniques, ces impacts puissent être limités ? Les sols peuvent-ils être mieux protégés ?

Enfin, quels sont les additifs introduits lorsqu'on utilise du propane ? Ces additifs sont-ils de même nature que ceux utilisés dans le cadre de la fracturation hydraulique ?

M. Daniel Raoul, président. - D'après le rapport, l'utilisation de l'heptafluoropropane ne nécessite pas d'additifs.

M. Yannick Vaugrenard. - Je remercie les rapporteurs pour leurs explications et leurs propositions. L'approche doit être rationnelle et pragmatique, plutôt qu'émotionnelle, pour toutes les parties, qu'elles soient favorables ou défavorables à l'exploitation des hydrocarbures non conventionnels. Il est nécessaire de faire oeuvre de pédagogie pour convaincre une opinion publique dont les comportements sont de plus en plus irrationnels.

Je suis très favorable à vos propositions visant à faire de la recherche une priorité. Il conviendrait, avant tout, que nous sachions de quoi nous parlons. Notre sous-sol recèle-t-il des ressources ? Pour le savoir, il est indispensable d'autoriser a minima les recherches. Ces recherches sont, par ailleurs, nécessaires pour rassurer l'opinion publique.

C'est pourquoi votre sixième proposition, tendant à l'établissement d'un programme de recherche sur les techniques d'exploitation, m'apparaît fondamentale. La Commission européenne s'est déclarée récemment favorable à ces recherches, pour ne rien exclure a priori. Les apports de la science sont nécessaires pour éclairer les décisions politiques.

Quelle est, d'après vous, l'attitude de l'entreprise Total, au-delà de la position exprimée récemment à Davos par son PDG, M. Christophe de Margerie ?

M. Gérard César. - Je souhaiterais également féliciter les deux rapporteurs qui ont effectué un travail de fond. Tant que nous ne connaissons pas nos ressources, nous pouvons difficilement nous prononcer. Il faudrait pouvoir connaître ces ressources, ce qui nécessite de modifier la circulaire de 2012.

Quelles suites comptez-vous donner à votre rapport, notamment au Parlement ? Ce rapport est de très grande qualité. Je crois qu'aujourd'hui notre pays a besoin de savoir, et non de supprimer avant de savoir.

M. Daniel Dubois. - Je souhaiterais aussi féliciter les rapporteurs. Je rejoins ce qui vient d'être dit. J'ajoute que, si l'on veut connaître nos ressources, il faut aussi mettre en oeuvre les préconisations tendant à ce que la loi du 13 juillet 2011 soit pleinement appliquée et à ce que la circulaire du 21 septembre 2012 soit retirée.

Il serait souhaitable de hiérarchiser les techniques en fonction des difficultés que présente l'extraction. Dans le Nord-Pas-de-Calais, l'extraction du gaz de houille est facilitée par la fracturation naturelle de la roche. Ce type d'exploitation ne devrait pas subir de blocages résultant du débat existant sur le gaz de schiste.

M. Daniel Raoul, président. - L'exploitation du gaz de houille n'est pas interdite.

Par ailleurs, effectivement, les préconisations tendant à favoriser la recherche supposent que celles relatives à l'application de la loi et au retrait de la circulaire soient mises en oeuvre.

M. Christian Bataille. - L'usage de propane non inflammable doit être clairement distingué de la fracturation hydraulique, qui utilise de l'eau sous pression. Lorsque nous recommandons d'étudier la fracturation au propane, nous proposons bien l'étude d'une technique alternative.

Le prix du gaz ne baisserait sans doute pas en France, si le gaz de schiste était exploité. Mais cette exploitation créerait une activité industrielle et nous procurerait un gaz non importé. Aux États-Unis, le gaz de schiste coûte un tiers de ce que coûte le gaz en Europe, ce qui suscite un risque de délocalisations industrielles.

Total, qui est une multinationale, ira là où des opportunités se présenteront pour elle, c'est-à-dire aujourd'hui au Royaume-Uni et, peut-être, demain, en Allemagne. Les Allemands font, en effet, le contraire de ce qu'ils préconisent à l'échelle européenne, s'agissant par exemple de l'usage du charbon et du lignite.

Concernant les suites de notre rapport, je rappelle qu'il a été approuvé par l'Office parlementaire par dix-neuf voix contre deux. Cela donne la mesure de l'opposition qu'il y a, au Parlement, à ce que nous avons affirmé. Je souhaite que les commissions s'en saisissent, ainsi que les assemblées et les ministres. M. Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, a évoqué récemment l'existence d'un rapport secret, mais le nôtre est publié depuis deux mois. Le ministre rebondit sur nos idées, s'agissant de la recherche, et, éventuellement, de l'exploitation. Le débat est ouvert. La circulaire du 21 septembre 2012 peut être retirée aussi rapidement qu'elle a été édictée. Nous sommes au pays de Descartes et céder, ainsi, à une forme d'obscurantisme est inquiétant.

M. Jean-Claude Lenoir, rapporteur. - Au sujet de l' « éclatement de la roche », ce sont en réalité des microfissures qui sont ouvertes. Des accidents sismiques ont eu lieu mais ils n'étaient pas liés à ces microfissures. Ils ont été causés par l'injection de liquides de fracturation dans des failles. L'incident le plus ressenti en Europe s'est produit dans le cadre de travaux de géothermie. En Alsace, la géothermie, fait d'ailleurs appel à la fracturation hydraulique et utilise des additifs. Elle emploie des méthodes qui sont décriées lorsqu'il s'agit d'extraire des huiles ou du gaz.

Le ministre en charge de l'énergie a déclaré, au cours de l'été dernier, que les conséquences de la fracturation hydraulique étaient effroyables pour l'environnement, entraînant un bouleversement des paysages. Or nous n'avons rien observé de tel aux États-Unis, où nous avons assisté à des opérations de fracturation hydraulique. L'empreinte au sol est faible ; une fois que les travaux sont terminés, la nature reprend ses droits. L'idée d'une forêt de derricks ne correspond à aucune réalité. J'ajouterai, concernant les paysages, qu'il conviendrait d'examiner aussi les modalités de l'exploitation du charbon en Allemagne. L'Allemagne est considérée par certains comme un modèle. Or l'exploitation des gisements de charbon et de lignite nécessite d'ouvrir le sol et de déplacer des maisons - voire des villages.

Enfin, s'agissant des suites à donner à notre rapport, nous n'allons pas voter une loi pour qu'une loi soit appliquée. Il faut donc que soit mise en place la Commission de suivi prévue par la loi du 13 juillet 2011 ; pour que l'autorité publique s'exprime dorénavant sur ces sujets et que la connaissance progresse.

M. Jean-Yves Le Déaut, premier vice-président de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques. - En tant qu'élu de la région Lorraine, je souhaite apporter quelques précisions au sujet du gaz de houille. Le gaz de mine est exploité depuis 1975. Le gaz de couche fait l'objet de deux permis en Lorraine. Ces permis ont été accordés à l'entreprise EGL avant que n'apparaisse la controverse sur le gaz de schiste. Depuis lors, un troisième permis a été refusé. Les réticences à l'exploitation du gaz de schiste ont donc une influence néfaste s'agissant de l'exploitation du gaz de houille.

M. Daniel Raoul, président. - Je vous remercie. La présentation à la commission des rapports réalisés à sa demande par l'Office parlementaire me paraît bienvenue.

« L'hydrogène : vecteur de la transition énergétique ? » - Audition de M. Jean-Marc Pastor, sénateur, et M. Laurent Kalinowski, député, sur le rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST)

La commission auditionne M. Jean-Marc Pastor, sénateur, et M. Laurent Kalinowski, député, sur le rapport fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

M. Daniel Raoul, président. - Mes chers collèges, nous allons à présent écouter deux rapporteurs sur le rapport fait au nom de l'OPECST sur « L'hydrogène : vecteur de la transition énergétique ? ». Ce rapport a pour intérêt de montrer la diversité des usages de l'hydrogène.

On parle beaucoup de l'hydrogène comme vecteur d'énergie renouvelable - et non comme source d'énergie, sauf dans le cas de l'hydrogène stocké dans le sol, mais dans les faits, l'hydrogène est aujourd'hui produit essentiellement à partir d'énergies fossiles et il a de multiples utilisations dans l'industrie. Son développement passera forcément par son association avec les énergies nouvelles.

Le manque de stratégie clairement identifiée en ce domaine paraît vraiment dommageable alors que la France dispose de capacités industrielles et de recherches de premier plan dans les technologies de l'hydrogène.

Il est important à cet égard que le ministre du redressement productif, M. Arnaud Montebourg, après avoir reçu votre rapport, ait annoncé une « feuille de route » pour structurer la filière française de l'hydrogène et des piles à combustible. 

M. Laurent Kalinowski, député. - Avec M. Jean-Marc Pastor, nous allons aujourd'hui vous présenter le rapport final de notre étude sur les usages énergétiques de l'hydrogène. Je voudrais d'abord revenir sur la saisine du président Raoul qui nous demandait d'étudier avec le plus grand soin les nombreuses questions posées par le développement d'une filière hydrogène allant de la production de ce gaz à son utilisation, en passant par son stockage et son transport. C'est en priorité ce que nous nous sommes attachés à réaliser au cours de notre étude, en suivant scrupuleusement la démarche d'investigation qui est celle de notre Office. Nous avons procédé à une large consultation, au travers d'auditions privées et d'une audition publique, ainsi que de plusieurs déplacements sur le terrain, en France comme à l'étranger. Au total, nous avons ainsi rencontré près de deux cents acteurs directement impliqués dans les usages énergétiques de l'hydrogène ou, plus largement, les questions énergétiques.

L'hydrogène est un gaz aux propriétés singulières. C'est de loin l'élément le plus répandu sur Terre et pourtant il est presque impossible de l'y trouver sous une forme autre que combinée avec de l'oxygène ou du carbone. Il présente une densité énergétique très élevée par unité de poids mais très faible par unité de volume. Ces caractéristiques expliquent les difficultés qu'a pu poser - et pose encore - son utilisation industrielle.

J'en viens d'abord à sa production. L'hydrogène est rarement présent à l'état naturel sous la forme pure, le dihydrogène. Des sources d'hydrogène existent néanmoins sur notre planète. IFP Énergies nouvelles s'emploie depuis quelques mois à les identifier et à évaluer la faisabilité de leur exploitation. Toutefois, l'essentiel de l'hydrogène produit aujourd'hui - environ un million de tonnes en France destinées en priorité à la chimie et à la pétrochimie - l'est à partir de gaz naturel ou d'autres hydrocarbures. Les technologies correspondantes : vaporeformage, vapocrackage etc., sont bien maîtrisées et sans cesse optimisées. En sortie d'usine, le prix moyen de l'hydrogène obtenu, de l'ordre de deux euros le kilo, est tout à fait compétitif. Pour autant, utiliser cet hydrogène comme substitut aux hydrocarbures n'aurait que peu d'intérêt, puisque sa production est émettrice de CO2. Il en va tout autrement si l'on remplace le gaz naturel par du biogaz ou le charbon par des matériaux ligneux.

Mais c'est l'électrolyse de l'eau qui est aujourd'hui le mode de production de l'hydrogène le plus prometteur pour les applications énergétiques. Il existe à ce jour trois techniques principales : les électrolyseurs alcalins, à membrane à échange de protons (en anglais PEM) et à électrolyte céramique solide. Malheureusement, chacune de ces trois technologies présente des inconvénients.

Compte tenu de ces limites, nous pensons avec M. Jean-Marc Pastor que le domaine de l'électrolyse reste un champ d'investigation scientifique et de développement industriel assez largement ouvert. L'extension des applications énergétiques de l'hydrogène devrait conduire à un accroissement de la demande en électrolyseurs de toutes tailles. Nos centres de recherche et nos industriels sont plutôt bien placés dans ce domaine. Il s'agit donc d'un axe de développement à soutenir. Aussi proposons-nous une première mesure : la détaxation de l'électricité destinée à l'électrolyse de l'eau. Elle n'est que l'inversion, dans un sens vertueux, de celle prévue aujourd'hui par le code des douanes en faveur des installations de production d'électricité à partir d'hydrocarbures.

Je vais dire à présent quelques mots du transport, du stockage et de la distribution de l'hydrogène, qui, du fait de sa très faible densité, s'avèrent plus difficiles que pour les carburants liquides. Grâce aux progrès réalisés dans le domaine du stockage, sous pression à 350 ou 700 bars, ou sous forme solide, notamment dans les hydrures, la palette de solutions disponibles, même dans le cas d'applications exigeantes comme les transports automobiles, devrait permettre de répondre aux besoins, à des coûts potentiellement acceptables, après industrialisation.

Il en va tout autrement concernant le transport de l'hydrogène, qui reste et restera sans doute à l'avenir coûteux. Pour cette raison, nous estimons que les solutions permettant de produire l'hydrogène au plus près des lieux de consommation, de façon décentralisée, doivent être privilégiées.

Quant à la distribution de l'hydrogène, cette question se pose d'abord dans le secteur automobile. Est-il possible de mailler le territoire avec des stations à hydrogène, comme cela a été fait dans le passé pour l'essence et le diesel, ou pour le gaz naturel véhicule dans certains pays ? Faut-il le faire avant ou après le déploiement d'un parc de véhicules à hydrogène et à quel rythme ? Certains pays, comme le Japon, la Corée, mais aussi l'Allemagne ou les pays d'Europe du nord, prévoient d'installer, par avance, plusieurs dizaines ou centaines de stations à hydrogène. Dans ces pays, ce sont les constructeurs automobiles qui prendront en charge la plus grande part des investissements nécessaires. En France, ce n'est, bien entendu, pas envisageable. Aussi un certain nombre d'acteurs industriels français proposent-ils une solution alternative consistant à déployer de petites stations à hydrogène avec des parcs de véhicules utilitaires électriques dotés d'un système de prolongation d'autonomie à hydrogène. Au départ réservées à certains parcs, ces stations pourraient par la suite être ouvertes au public. Si cette proposition devait se concrétiser, nous pensons qu'il faudra très vite mettre en place une incitation à l'ouverture au public de ces stations.

J'en viens au dernier maillon de la chaîne de la filière hydrogène : celui de l'utilisation. La quasi-totalité des utilisations énergétiques de l'hydrogène passent par un dispositif permettant de produire directement de l'électricité : c'est la pile à combustible qui fait appel à un principe inverse à l'électrolyse.

Comme pour les électrolyseurs, il existe plusieurs catégories de piles à combustibles, dont deux principales : les piles à basse température à membrane d'échange de protons, bien adaptées aux applications de mobilité, et les piles à oxydes solides qui fonctionnent à très haute température, mieux adaptées aux applications stationnaires.

Ce sont les progrès réalisés dans ces deux catégories de piles à combustible, concernant le prix, la fiabilité et la durée de vie, qui expliquent la multiplication des applications énergétiques de l'hydrogène, même si elles se limitent pour l'instant à des marchés de niche. En 2012, 46 000 piles à combustible ont été commercialisées dans le monde, soit une croissance de 86 % en un an.

Comme l'a montré notre audition publique du 30 octobre 2013, ces marchés de niche concernent actuellement des applications telles que l'autonomie énergétique des sites isolés ou les chariots élévateurs, dans le cadre desquelles la pile à combustible et l'hydrogène parviennent progressivement à s'imposer face aux technologies existantes. Ces marchés devraient précéder des applications à destination du grand public, dans des domaines tels que l'aide à la mobilité, le rechargement des téléphones et ordinateurs, l'automobile ou la micro-cogénération, c'est à dire la production d'électricité et de chaleur à l'intérieur des bâtiments.

En ce qui concerne l'automobile, étant donné les choix des grands constructeurs nationaux, ce sont des acteurs de plus petite taille qui essayent d'identifier des applications de mobilité pour lesquelles le véhicule à hydrogène pourrait devenir concurrentiel face aux autres solutions disponibles sur le marché. L'un de ces marchés est celui des véhicules utilitaires qui représentent 15 % des véhicules légers mais roulent et polluent plus que les voitures de tourisme. C'est pourquoi nous préconisons de favoriser le développement de telles solutions en étendant le bénéfice du bonus écologique aux véhicules utilitaires dont le seuil d'émission de CO2 est inférieur à 20 g/km. Afin de ne pas alourdir la fiscalité des entreprises, ce bonus serait uniquement gagé par un aménagement du malus écologique sur les véhicules de tourisme.

À côté de ces applications qui font appel à la pile à combustible s'en développe une autre qui concerne la réutilisation directe de l'hydrogène dans le réseau gazier : c'est ce que nos voisins allemands ou anglo-saxons nomment le « Power to gas ». L'intérêt de cette technologie est de permettre des échanges dans les deux directions entre réseau électrique et gazier. Jusqu'à présent, seule la production d'électricité à partir du gaz était possible. L'électrolyse combinée à l'injection d'hydrogène permet d'orienter vers le réseau de gaz naturel les surplus de production électrique, notamment à partir d'énergies renouvelables intermittentes. D'après une étude présentée par GRTGaz, à l'horizon 2030, ce sont 25 térawatt-heures de production annuelle excédentaire qui pourraient ainsi être convertis pour réduire nos importations de gaz, à un coût final équivalent à celui de ce dernier.

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur. - Je vais à présent vous présenter la seconde partie de notre étude, en commençant par un rappel rapide du rôle que l'hydrogène pourrait jouer dans l'intégration des énergies renouvelables intermittentes.

Comme l'ont démontré certains rapports de notre Office, le développement à grande échelle des énergies intermittentes que sont l'éolien et le solaire requiert des solutions de stockage massif de l'énergie, afin de valoriser les investissements. Les pays voisins ont développé les énergies intermittentes de façon conséquente et se trouvent aujourd'hui en situation de rupture : l'Allemagne doit parfois vendre de l'électricité à un prix négatif.

Associer moyens de stockage de l'énergie et énergies renouvelables intermittentes permet de réduire de façon très sensible l'impact de ces dernières sur le réseau électrique. Le réseau peut en effet absorber un volume d'électricité limité. En cas de pointe, il faut lisser la production et donc stocker ou arrêter la production d'électricité d'origine renouvelable.

Par rapport à d'autres solutions, l'intérêt de l'hydrogène est double. D'une part, il n'impose aucune contrainte en termes de localisation géographique ou de dimensionnement. D'autre part, l'hydrogène n'est pas seulement un moyen de stocker l'électricité pour la restituer un peu plus tard. Sa principale utilité est de permettre un usage direct de l'énergie stockée pour des applications diversifiées : comme combustible pour véhicules ou pour la cogénération, pour être injecté directement dans le réseau gazier dans des pourcentages de 5 % à 20 %, pour enrichir des biocarburants, pour créer des carburants de synthèse ou encore comme composant pour la chimie. A ce propos, en 1950, le réseau de gaz était, dans certaines grandes villes, alimenté à 50 % par de l'hydrogène pur ; on vise aujourd'hui un pourcentage beaucoup plus faible parce que les équipements ménagers ne sont pas adaptés. Nos voisins européens ont montré la voie pour la transformation d'hydrogène en gaz par méthanation, ce qui améliore l'indépendance énergétique et réduit la facture énergétique : au-delà des enjeux techniques, n'oublions pas les enjeux politiques et économiques ! La biomasse peut aussi constituer une source importante de matière première pour fabriquer de l'hydrogène.

Je vais maintenant vous présenter nos recommandations qui visent à créer les conditions du développement d'une filière hydrogène nationale.

D'abord, je tiens à souligner que le potentiel scientifique et industriel de notre pays dans ce domaine nous semble incontestable. La France dispose d'entreprises parmi les plus compétentes du monde, mais elles se développent hors de nos frontières.

Nous avons identifiés deux freins majeurs à l'innovation pour cette filière. Le premier frein concerne l'absence de position claire du Gouvernement sur le rôle qu'elle pourrait jouer dans l'avenir énergétique du pays alors qu'il met l'accent sur la voiture électrique, dont l'autonomie est limitée. Le second frein est le poids de la réglementation, qui décourage l'innovation. Par exemple, les réponses de l'administration pour le positionnement d'une unité d'hydrogène peuvent varier d'un endroit à un autre.

Nous avons donc défini cinq grandes orientations pour la structuration de la filière hydrogène.

Première orientation : mettre en place un triptyque organisationnel, comme au Japon ou en Allemagne :

- le Gouvernement doit affirmer, au plus haut niveau, l'importance du vecteur énergétique hydrogène et celle du développement d'une filière industrielle nationale ;

- il doit aussi fédérer les acteurs de la filière hydrogène autour d'un projet cohérent de développement à moyen terme. On peut faire, en cinq ans et grâce aux savoir-faire dont disposent déjà les industriels, ce que d'autres ont fait en dix ans ;

- un comité national d'orientation de la filière hydrogène, placé sous l'égide du ministère du Redressement productif, doit assurer la coordination et le suivi.

La deuxième orientation vise à lever les freins à l'innovation d'ordre réglementaire. D'autres pays ont harmonisé les règles dans les gaz énergétiques, sans prévoir de spécificité pour l'hydrogène, alors que nous avons des réglementations séparées pour chaque type de gaz.

Nous proposons la création d'un groupe de travail pluraliste pour l'instruction des demandes d'autorisation, ainsi que l'instauration d'un délai maximum de trois mois pour la réponse initiale sur la faisabilité d'une nouvelle demande d'installation dans le domaine de l'hydrogène énergie et de douze mois maximum pour l'instruction complète de ce type de dossier. Aujourd'hui, cela prend plusieurs années.

La troisième orientation concerne des mesures plus ciblées, principalement fiscales, destinées à faciliter l'émergence de cette nouvelle filière. Outre les mesures déjà évoquées par M. Laurent Kalinowski, il faudrait exonérer l'hydrogène d'origine renouvelable de toute taxation, pendant une période d'au moins cinq ans. Cette mesure serait gagée par une taxation des hydrocarbures utilisés pour produire de l'hydrogène, notamment à des fins de raffinage des produits pétroliers.

La quatrième orientation concerne le rôle des territoires dans la nouvelle gouvernance énergétique. La gouvernance centralisée a produit des effets positifs, qu'il faut préserver, mais l'hydrogène, qui récupère le potentiel énergétique non exploité, doit être produit sur place, en raison des coûts de transport élevés. Nous plaidons donc pour un lien direct entre l'unité de production et l'utilisation locale, ce qui implique une nouvelle gouvernance de l'énergie. Des opérateurs privés doivent se placer aux côtés des collectivités.

Enfin, il faut établir un partenariat européen de l'hydrogène et travailler ensemble pour harmoniser les règlements et les règles d'utilisation des réseaux.

M. Roland Courteau. - Je suis convaincu que le développement des énergies renouvelables suppose le stockage de l'électricité produite et le développement d'une filière hydrogène. Mais cette technologie est-elle vraiment mature ? Peut-on donner une fourchette de coûts de production, en fonction de la technique employée ? Enfin, je lis dans votre rapport qu'il existerait des sources d'hydrogène naturel en Italie, en Grèce et dans le sud-est de la France : est-il possible de les exploiter dans des conditions écologiques satisfaisantes et où sont-elles situées plus précisément ?

M. Jean-Marc Pastor, rapporteur. - La technique de l'hydrolyse, utilisée pour stocker l'électricité produite par les éoliennes, est connue depuis deux cents ans. Une dizaine d'industriels produisent des hydrolyseurs de toutes tailles. S'agissant du prix, je rappelle que le prix de l'électricité éolienne résulte aujourd'hui de la réglementation et non du jeu du marché ; or le législateur ne s'est pas penché sur le potentiel de la production d'électricité avec stockage. On arrive à produire de l'hydrogène à deux euros le kilo, ou six à huit euros si on inclut les coûts de stockage et de transport.

Enfin, je rappelle que l'hydrogène constitue les trois quarts de la matière de la planète. Il est souvent associé à d'autres atomes, par exemple dans l'eau, mais il est parfois présent sous forme de dihydrogène dans des « poches ». Il peut s'agir d'endroits difficilement accessibles et l'extraction peut être coûteuse.

M. Laurent Kalinowski, député. - Nous pourrions être en avance grâce aux brevets détenus par les entreprises françaises. Le Japon et l'Allemagne, qui avaient des besoins en énergie spécifiques, ont ainsi choisi de privilégier la filière hydrogène. Nous pourrions mettre l'accent sur les flottes captives et associer les collectivités territoriales en cohérence avec la politique nationale. Ces filières doivent d'ailleurs s'ouvrir sur l'Europe, car les véhicules à hydrogène se déplaceront. Rappelons que ce chantier a retenu l'attention du ministère du Redressement productif.

M. Daniel Raoul, président. - Je remercie les deux rapporteurs.

Interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié MON810 - Nomination d'un rapporteur

La commission nomme M. Alain Fauconnier sur la proposition de loi n° 331 (2013-2014) relative à l'interdiction de la mise en culture du maïs génétiquement modifié MON810.