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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'EDUCATION ET DE LA COMMUNICATION


Mardi 15 avril 2014

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

La réunion est ouverte à 14 h 45.

Audition de M. Yves Lévy, candidat désigné aux fonctions de président de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) - Examen de l'avis et vote

La commission entend M. Yves Lévy, candidat désigné aux fonctions de président de l'Institut national de la santé et de la recherche (INSERM) en application des dispositions de la loi organique n° 2010-837 et de la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010 relatives à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je souhaite la bienvenue à M. Yves Lévy, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président directeur général de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale, l'INSERM.

L'avis que les commissions compétentes des deux assemblées sont appelées à formuler sur cette nomination en application de l'article 13 de la Constitution, est précédé d'une audition publique, à l'issue de laquelle nous nous prononcerons par un vote à bulletins secrets. Nous additionnerons ensuite les résultats avec ceux de nos collègues députés, qui se réunissent demain après-midi.

M. Yves Lévy, candidat proposé par le Président de la République aux fonctions de président directeur général de l'INSERM. - Praticien hospitalier et professeur à l'université à Paris-Est Créteil, je suis chef d'un service clinique d'immunologie à l'hôpital Henri-Mondor plus particulièrement orienté sur la prise en charge des malades du sida et l'équipe INSERM que je dirige recherche un vaccin contre le virus de l'immunodéficience humaine (VIH).

Mon parcours scientifique a toujours été mixte : recherche et clinique. Ma première inscription dans une unité INSERM remonte à 1985. Directeur d'équipe INSERM en 1999, je suis devenu directeur d'une unité créée à Dallas, que j'ai dirigée jusqu'en octobre 2012. Le projet que j'ai présenté lors du grand emprunt visait la mise au point d'un vaccin contre le VIH, l'hépatite C et la tuberculose. Je dirige ce labex en réseau qui regroupe 17 équipes et 150 chercheurs, dont la prestigieuse équipe de Françoise Barré-Sinoussi.

Recherche clinique, recherche translationnelle, mise au point de traitements innovants contre les maladies infectieuses, m'ont amené à faire le lien entre les essais cliniques à une large échelle, en France, en Europe comme aux États-Unis.

Je me suis impliqué dans les politiques publiques dès la création de la Fondation de l'Agence nationale de recherche contre le sida, qui, dès 1990, a organisé et coordonné la réponse à l'urgence de l'épidémie tout en conciliant la démocratie sanitaire et la recherche fondamentale. J'y ai été en charge en 1993 des programmes de thérapeutiques innovantes, puis, en 2000, de toute la coordination de la recherche sur le vaccin.

Enfin, conseiller spécial de Mme Fioraso sur la recherche biomédicale puis sur la recherche, j'ai participé depuis deux ans à l'élaboration de la loi sur l'enseignement supérieur et la recherche.

Le XXIe siècle sera celui de la révolution biologique. Les bouleversements seront extraordinaires : l'on peut imaginer que dans cinq ans, le dossier médical comportera, outre le diagnostic, la cartographie d'une tumeur, les facteurs de prédisposition... Le décloisonnement entre recherche d'amont et son implication jusqu'au soin du malade doit être au coeur de notre politique. Le changement d'échelle, l'essor technologique, le haut débit appellent une réflexion sur la transversalité de la recherche et à l'interdisciplinarité des métiers. Nous ne devons négliger ni les plateformes technologiques ni le lien avec la recherche clinique. En outre, l'agenda France Europe 2020 nous conduit à placer nos priorités dans une perspective européenne.

Les objectifs d'un prochain mandat à l'INSERM sont au nombre de quatre. Il s'agira tout d'abord de maintenir une recherche fondamentale de très haut niveau, en cohérence avec la stratégie nationale de santé, de manière à irriguer les applications en répondant aux défis sociétaux.

Ensuite, rattraper un niveau d'excellence en recherche technologique et dans les sciences de la santé. Les questions posées en recherche sont évidemment très dépendantes de l'état de la technologie, laquelle doit être d'emblée pensée en association avec ses applications, notamment dans le domaine de la santé. Les développeurs de ces nouvelles technologies ne sauraient ignorer que c'est là que doit être établi le partenariat avec la recherche académique.

Troisième objectif, aider à définir une authentique politique de santé publique : voilà, depuis sa création, l'une des missions régaliennes de l'INSERM. Celui-ci doit, avec ses partenaires d'Aviesan et l'ensemble des autres organismes de recherche, être le lieu de la réflexion sur les déterminants sociaux de la santé. Pourquoi, par exemple, est-il si difficile de faire passer les messages de prévention du tabagisme ? Pourquoi les campagnes de lutte contre le sida atteignent-elles de moins en moins certaines couches de la population ? De telles questions appellent à une réflexion organisée en amont, et non pas uniquement en réaction à l'urgence : notre expérience de la lutte contre le VIH a été décisive lorsqu'il s'est agi de faire face à la menace liée au virus H1N1.

Enfin, contribuer à la démocratie scientifique. Déjà fortement engagé dans la diffusion de la culture scientifique, l'INSERM s'attache à réduire la méfiance à l'égard des experts. Il collabore dans ce but avec plus de 380 associations de patients. Tout cela doit être amplifié et structuré.

La réalisation de ces objectifs reposera sur trois principes directeurs. Le premier est l'indispensable continuum depuis la recherche fondamentale jusqu'aux soins : la mission de l'INSERM est d'améliorer la santé dans tous ses aspects, physique, social et mental.

Le second principe est la transversalité inter-organismes, à laquelle nous obligent les enjeux scientifiques. Comment, par exemple, penser la gestion des données à l'ère du big data sans impliquer l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria) ? Comment conduire la recherche fondamentale nécessaire sans partenariat avec le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ? Cela constituera la troisième étape d'Aviesan : comme les autres alliances de ce type, elle a d'abord été créée pour coordonner la réflexion des chercheurs, puis elle a reçu pour fonction de définir la programmation de la recherche ; il convient à présent d'aller vers une plus grande transversalité, en s'appuyant sur des structures souples, sans personnalité morale, et en favorisant les interactions entre les organismes membres de l'alliance.

Le troisième élément décisif est d'impliquer les chercheurs des unités mixtes de recherche à toutes ces étapes : les contraintes budgétaires que nous connaissons rendent leur responsabilisation indispensable. Cela passe par des mesures concrètes : définir une politique de ressources humaines, faire redescendre l'information, améliorer la vie des chercheurs au quotidien. Ainsi, toutes nos unités étant des unités mixtes, il faut qu'il y ait dans chacune une seule plateforme administrative de gestion de la vie quotidienne des chercheurs.

Tout cela pour augmenter la visibilité de l'INSERM dans l'espace européen de la recherche, qui est véritablement notre nouvelle frontière. André Syrota a mené en ce sens un travail remarquable. Il existe trois partenariats forts entre l'INSERM et des instituts européens ; il faut en créer d'autres et leur donner une nouvelle dimension, afin que les jeunes chercheurs qui ne peuvent être recrutés aujourd'hui dans nos organismes le soient temporairement à l'étranger, après quoi ils reviendront en France.

Je n'ambitionnais pas, il y a deux ans, de me présenter au poste de président de l'INSERM. Je mesure parfaitement l'enjeu et le défi que cela représente. Tout en réfléchissant à ce qu'impliquait la mise en place de politiques publiques, j'ai gardé mon activité de recherche et mes consultations. Pour faire passer à l'INSERM le cap crucial de ses cinquante ans d'existence, il importe d'aller au bout d'une réflexion et d'une démarche. C'est notamment le but de la feuille de route présentée la semaine dernière par le Président de la République : organiser avec l'alliance Aviesan et les autres partenariats de notre pays un niveau de cohérence et de structuration de la recherche qui nous permette de répondre aux défis des prochaines années. Je m'y consacrerai si vous l'acceptez.

Mme Dominique Gillot, rapporteure pour avis des crédits consacrés à l'enseignement supérieur. - Pourriez-vous rappeler les étapes du processus qui a conduit à retenir votre candidature ? Quel a été le résultat de l'appel public à candidatures ? Quel a été le mode opératoire du comité chargé d'examiner les candidatures, en préfiguration de la nouvelle procédure prévue par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche, dite loi Fioraso ? Quels documents avez-vous déposés auprès de ce comité ? Les autres candidats ont-ils fait de même ?

L'INSERM est membre du groupement d'intérêt public que constitue l'Institut national du cancer (Inca), présidé par la professeure Agnès Buzyn, votre épouse à la ville. Que vous siégiez tous les deux au conseil d'administration de l'Inca ne vous expose-t-il pas au soupçon de conflit d'intérêt, notamment dans l'allocation des financements issus des investissements d'avenir entre l'INSERM et l'Inca dans leur collaboration au sein de l'Institut thématique multi-organismes (ITMO) consacré au cancer ?

Une des missions de l'INSERM est de garantir l'indépendance de ses chercheurs contre les pressions, notamment financières, des groupes pharmaceutiques et industriels. Comment comptez-vous remplir cette mission ? Avez-vous une stratégie pour faciliter la lecture des avis des experts qui interviennent dans les médias ?

Savez-vous si l'Institut tient un registre des alertes qui lui sont transmises et des suites qui y ont été données, conformément à la loi d'avril 2013 sur les lanceurs d'alerte ? Quelles relations l'INSERM entretient-il avec la Commission nationale de la déontologie et des alertes en matière de santé publique et d'environnement ?

Comment pensez-vous positionner l'INSERM en matière de recherche et de partenariat avec les entreprises ? Quel est votre projet pour la valorisation des résultats de ses recherches, et quelle articulation envisagez-vous entre la société Inserm Transfert et les sociétés d'accélération des transferts de technologie ? Pouvez-vous donner des exemples récents de réussite en matière d'application de sa recherche ? Pensez-vous que l'INSERM soit prêt à participer aux futures communautés d'universités et d'établissements (COMUE) ? Le rattachement des écoles doctorales au sein de la COMUE favorisera-t-il une meilleure coordination, en particulier pour les unités mixtes de recherche (UMR) ? L'INSERM peut-il faciliter l'insertion professionnelle et la progression de carrière de ses contractuels ?

Quelles approches communes est-il possible de définir, au niveau international, entre les membres de l'alliance Aviesan ? Enfin, peut-on espérer que dans l'intérêt des malades soient surmontées les frontières entre les disciplines ? Le partage des données génomiques et cliniques au niveau européen soulève des questions éthiques, juridiques et économiques.

M. Yves Lévy. - Bien que les décrets d'application de la loi du 22 juillet 2013 ne soient pas parus, les ministres de tutelle de l'INSERM, Mmes Touraine et Fioraso, ont décidé d'en respecter l'esprit. Un appel à candidatures a été officiellement ouvert et diffusé du 24 janvier au 24 février. Six candidats se sont présentés. Les deux ministres ont mis en place, pour les auditionner, un comité composé du directeur général de la santé, du directeur général de la recherche et de l'innovation, ainsi que de M. Édouard Couty, membre de la Cour des comptes et ancien directeur général de l'offre de soins (DGOS), expert de la recherche et de la vie hospitalière, et de M. Alim Benabid, prix Lasker, ancien de l'INSERM. Les documents demandés étaient une lettre d'intention, un curriculum vitae et une bibliographie. Les candidats ont été auditionnés sur leurs projets, qui ont fait l'objet d'un rapport du comité à l'intention des deux ministres ; elles ont ainsi pu désigner l'un d'entre eux. La procédure a été appliquée en anticipation des décrets.

Quant à l'Inca, effectivement présidé par mon épouse, il n'a pas l'INSERM pour autorité de tutelle, mais pour partenaire. Sa mission est de coordonner la recherche contre le cancer ; la part de son budget provenant du ministère de la santé et de l'Agence nationale de la recherche (ANR) est fléchée en amont ; celle qui vient de l'INSERM l'est également en fonction du plan cancer : le directeur de l'INSERM, qui n'a pas la main dessus, ne décide pas plus des financements de l'Inca ou de la rémunération de sa présidente, que celle-ci ne le peut pour les financements de l'INSERM. Mme Buzyn et moi sommes employés dans deux hôpitaux différents et nous consacrons à l'intérêt général depuis trente ans.

L'alliance Aviesan a établi avec Ariis, l'association des industries pharmaceutiques, un partenariat régi par des règles extrêmement strictes. Il s'agit d'accroître l'attractivité de la recherche pour les industriels et d'augmenter ainsi la part du financement privé. Cela n'implique en aucun cas que les règles habituelles des organismes publics soient détournées. Les contrats ainsi obtenus sont évalués par toutes les structures juridiques de l'INSERM. Les rencontres internationales de la recherche ont précisément pour but d'amener autour des chercheurs d'Aviesan des industries de la santé pour valoriser la recherche fondamentale sur la base de contrats opposables.

La valorisation des brevets et de la recherche de l'INSERM incombe à Inserm Transfert. Une convention doit notamment être signée sur la répartition des attributions entre Inserm Transfert et la SATT Île-de-France Innov, le premier se consacrant plus particulièrement à l'amorçage et à la défense des brevets, la seconde à la maturation des projets et à l'apport de financements. L'objectif principal de ce partenariat est la valorisation de la recherche pour l'intérêt de tous. La loi sur l'enseignement supérieur et la recherche comporte d'ailleurs plusieurs dispositions destinées à encourager les transferts, dont la mise en place du mandataire unique.

Quant aux lanceurs d'alertes, l'INSERM avait, comme le CNRS et 50 % des universités, adopté la charte d'éthique et de déontologie prévue par le Grenelle de l'environnement. Nous serons soucieux de favoriser et de repérer les alertes et de les transmettre aux ministères. Vous savez d'ailleurs que l'INSERM s'est déjà autosaisi à plusieurs reprises, notamment à la suite du rapport Pesticides et santé ou encore sur l'écotoxicologie.

L'ensemble des organismes de recherche sont confrontés simultanément au ralentissement des départs à la retraite et à la nécessité de résorber la précarité. La loi Sauvadet de mars 2012 impose la CDI-sation des personnels restés six ans dans un organisme de recherche. Environ 40 personnes à l'INSERM ont bénéficié de cette disposition entre 2012 et 2013. Nous prévoyons d'intégrer 33 % des 326 autres personnes éligibles. Vingt-six postes ont été ouverts cette année. Il est clairement prévu dans l'emploi scientifique de l'INSERM de procéder à l'intégration professionnelle de ses agents lorsqu'ils sont éligibles. Nous appliquerons un quota de 10 à 15 % des postes ITA et chercheurs.

André Syrota était vice-président de Science Europe, qui regroupe l'ensemble des organismes de financement des organismes de recherches sur la santé. Les membres d'Aviesan y ont parlé d'une même voix. Nous travaillons à la mise en place de laboratoires, soit de l'INSERM soit du CNRS, au niveau international. Aviesan constitue un vecteur important de la visibilité internationale de la recherche biomédicale

La loi Fioraso attribue aux organismes de recherche deux sièges dans les conseils d'administration des universités ou des COMUE, de manière à impliquer les différents acteurs dans une politique d'offre de formation et de recherche. L'INSERM entend jouer pleinement son rôle, notamment dans les sites possédant une université de santé. Six contrats de site ont ainsi été signés par l'INSERM en 2013. Les déplacements en région se font déjà au nom d'Aviesan.

Il est fondamental de favoriser la porosité entre disciplines. Le Président de la République, en lançant le 30 janvier un grand plan sur la biologie des systèmes, a souligné qu'il y allait de notre capacité à organiser la collaboration de plusieurs disciplines pour répondre à une question précise, résultant de l'évolution récente de la biologie : nous sommes passés au cours des dernières années de l'étude des fonctions à celle des systèmes et de leurs interactions, de la cellule aux populations. Cela montre que lorsque nous associons l'épidémiologie, la santé publique et la recherche fondamentale, elles sont obligatoirement intégrées.

Lever les frontières entre les disciplines a un double impact : nous aurons besoin de nouveaux chercheurs, notamment pour combler notre retard en biologie informatique ; nous devrons savoir repérer les métiers de l'avenir, en particulier pour l'intégration des données. Les big data peuvent dégager 5 000 milliards d'euros de financements d'ici cinq ans ! L'heure est à une réflexion poussée sur l'utilisation des données de santé en rapport avec les big data. C'est un thème stratégique, dont s'est emparé l'ITMO de santé publique. Le lien s'établit désormais avec les travaux de nos collègues britanniques et allemands.

Notre réflexion ne peut être dissociée de celle de l'Europe, où a actuellement lieu une discussion décisive sur les open data, data sharing et l'open access, ainsi que sur les problèmes éthiques liés aux données des bases médico-administratives. Voilà un enjeu majeur sur lequel l'INSERM est déjà positionné.

Mme Corinne Bouchoux. - Comment expliquez-vous que les décrets d'application des lois que nous adoptons tardent tant à être pris ?

Mme Maryvonne Blondin. - Nous discutons actuellement en séance la loi d'avenir agricole. Nous avons beaucoup parlé de la lutte contre l'antibiorésistance. Le site de l'INSERM laisse entendre qu'à ce jour, aucune étude clinique de phagothérapie n'a été entreprise. Or depuis le mois de juin un projet collaboratif unique sur ce sujet a été lancé en Europe, porté par l'Union européenne et par le ministère de la défense, ainsi que par Phagoburn, une PME française qui se consacre à ces études précliniques et cliniques. De même, une start-up de mon département travaille sur l'arénicole. Elle a isolé une hémoglobine transportant cinquante fois plus d'oxygène que l'hémoglobine humaine. Quelles sont les positions de l'INSERM sur ce point ? Quelle aide pourra-t-il apporter à ce type de recherche offrant des perspectives intéressantes?

M. Maurice Vincent. - Pour avoir présidé l'université de Saint-Étienne, j'ai mesuré la bonne volonté de l'INSERM, mais aussi ses difficultés à accompagner des équipes avec des redéploiements de moyens. Pensez-vous disposer d'une marge de manoeuvre suffisante pour accompagner par des moyens réels des équipes de qualité, en dehors des capitales régionales historiquement mieux dotées ?

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Le débat actuel sur la loi agricole voit l'émergence d'un important groupe d'enseignement et de recherche : le nouvel Institut agricole, vétérinaire et forestier de France (IAVFF) a-t-il vocation à travailler dans Aviesan ? D'autre part, existe-t-il des travaux communs entre alliances ? Je pense notamment à l'environnement et à la biodiversité.

M. Yves Lévy. - Les décrets d'application de la loi ESR se mettent en place les uns après les autres. La loi précise que la procédure de recrutement s'effectue selon les statuts de l'organisme. Ni le directeur du CNRS ni celui de l'INSERM n'ont pu changer ceux-ci avant leur renouvellement. C'est pourquoi les ministres concernées ont décidé d'appliquer simplement l'esprit de la loi, ainsi que l'a recommandé le Secrétariat général du Gouvernement. Les décrets concernant les lanceurs d'alerte, eux, seront prochainement mis en place et appliqués au niveau de l'INSERM.

Je connais bien les recherches sur la phagothérapie, que développe un de mes collègues de Villeneuve Saint-Georges. Je lui ai conseillé de passer par les procédures habituelles de demande de financement pour conduire une étude qui montrera l'avancée que cela constitue. L'INSERM a toujours été attentif à cette question, qui suscite aujourd'hui un intérêt partagé, tant au niveau européen qu'en France, au ministère de la défense. Quant à l'hémoglobine hyperaffine, les chercheurs académiques impliqués recevront tout notre intérêt.

Une réflexion est en cours sur le site de Saint-Étienne, évoqué par M. Vincent. L'INSERM est très impliqué à Lyon et à Saint-Étienne, mais nous vivons une période de contrainte budgétaire qui réduit notre latitude de développement. La règle est de savoir comment optimiser les moyens dans nos coopérations avec les acteurs locaux.

La médecine animale sur laquelle vous m'interrogiez, madame la Présidente, est l'un des objectifs posés par Aviesan. Un nouvel organisme travaillant dans ce champ considérable aurait parfaitement sa place. Le partenariat entre les études portant sur la santé animale et sur la pathologie chez l'homme s'impose.

L'inter-alliances est quasiment naturelle du fait de la structuration des alliances. Elles se sont notamment réunies pour définir des recommandations qui ont servi de base à la programmation de l'ANR et à l'ouverture de financements. Le partenariat inter-alliances est organisé au niveau du ministère où les présidents des différentes alliances discutent des actions communes une fois par mois avec la Direction générale de la recherche et de l'innovation (DGRI) et les cabinets.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous remercie. Nous allons maintenant procéder au vote sur votre candidature. Cependant, ce n'est qu'à l'issue de votre audition à l'Assemblée nationale, demain après-midi, que le dépouillement aura lieu.

Il est procédé au scrutin par vote à bulletins secrets.

La réunion est levée à 15 h 50.

Mercredi 16 avril 2014

- Présidence de Mme Marie-Christine Blandin, présidente -

Audition de M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines au ministère de la culture et de la communication

La réunion est ouverte à 10 heures.

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission entend tout d'abord M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines au ministère de la culture et de la communication.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente- Nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines au ministère de la culture et de la communication, venu nous parler du projet de loi relatif aux patrimoines culturels. L'accompagnent Isabelle Maréchal, cheffe du service du patrimoine et Emmanuel Etienne, adjoint au sous-directeur des monuments historiques et des espaces protégés.

Cette audition s'inscrit dans le cycle de nos travaux sur les politiques patrimoniales. Nous serons attentifs aux éléments de calendrier que vous serez en mesure de nous donner, car ce texte est très attendu par l'ensemble du secteur de la culture et par les sénatrices et les sénateurs de la commission de la culture, qui - je crois - apprécieraient que le projet de loi soit d'abord examiné par le Sénat. Et nous sommes évidemment impatients de vous entendre présenter les réformes envisagées, car nous avons constaté l'inquiétude de certaines associations, lors de la table ronde que nous avons organisée le 19 février dernier sur le thème des régimes de protection du patrimoine.

M. Vincent Berjot, directeur général des patrimoines. - Je vous remercie et souhaite débuter par quelques propos liminaires, le premier étant relatif au calendrier. Un premier cycle de concertations et d'arbitrages interministériels s'est déroulé dans de bonnes conditions, notamment sur la question des monuments historiques et des espaces protégés. Toutefois les discussions relatives aux archives n'ont pas pu aboutir et le second cycle de travaux est pour l'instant suspendu à la nomination d'un conseiller chargé de la culture au sein du cabinet du Premier ministre. Le second élément de contexte concerne les objectifs du projet de loi, qui couvre l'ensemble des champs du patrimoine dont les principaux sont les espaces protégés et les archives, mais traite également de sujets comme l'archéologie. Le texte vise à clarifier la typologie des régimes de protection, conformément au souhait du Gouvernement de garantir une meilleure lisibilité et une plus grande efficience des politiques publiques. J'insiste sur le fait que c'est la typologie des catégories qui est simplifiée, et non le niveau de protection.

Le projet de loi doit permettre aux collectivités territoriales d'être pleinement responsables des politiques touchant à leur territoire en leur redonnant la maîtrise d'ouvrage dans les plans de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV), ces documents d'urbanisme relatifs aux secteurs sauvegardés, considérés comme offrant le plus haut niveau de protection. Cette compétence a toujours été exercée de façon très coopérative entre les collectivités et l'État dont il s'agit aujourd'hui de préserver le rôle essentiel tout en alignant le droit des PSMV sur le droit commun de l'urbanisme.

La cité historique, dont le terme ne suscite pas l'unanimité et pourrait évoluer, doit se substituer à plusieurs catégories : les secteurs sauvegardés, les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) et les aires de valorisation de l'architecture et du patrimoine (AVAP). J'insiste sur le fait que la réforme n'induit en aucun cas une dépossession du rôle de l'État et que, dès lors qu'il existe une servitude d'utilité publique sur ces espaces protégés, l'accord préalable de l'architecte des bâtiments de France (ABF) est requis. L'État continuera donc d'assurer son rôle puisque le document d'urbanisme créant le PSMV continuera à lui être soumis.

L'espace protégé que sera la cité historique est une servitude d'utilité publique. C'est un élément totalement structurant qui va fonder l'intervention de l'ABF dans ces espaces. C'est bien l'État qui procède à la création du périmètre de cet espace protégé.

Une des questions était de savoir si à l'occasion de la création des cités historiques on risquait de perdre des espaces actuellement protégés sous le régime des AVAP ou des ZPPAUP. Tous les espaces protégés qui existent aujourd'hui sont automatiquement transformés dans la nouvelle appellation de cité historique. Il n'y a pas de perte de protection patrimoniale par rapport à ce qui existe.

Par ailleurs, dans les cités historiques, les documents d'urbanisme pourront être de deux natures qui prennent l'une et l'autre en compte la protection patrimoniale : le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et le plan local d'urbanisme (PLU) patrimonial.

Les caractéristiques du PSMV ne changent pas par rapport à la situation existante. C'est le niveau de protection le plus important. Toutefois, c'est un document d'urbanisme lourd et long à élaborer car le plan décrit immeuble par immeuble les caractéristiques et les protections à appliquer. Il n'est donc pas possible d'imposer un tel document à tous les espaces protégés. La nouveauté vient du PLU, désormais appelé PLU patrimonial (PLUP), mis en place où il n'y aurait pas de PSMV. C'est un PLU renforcé en matière patrimoniale, c'est une avancée, un nouveau document qui n'a pas la lourdeur d'un PSMV. Contrairement aux critiques formulées par certaines associations de protection du patrimoine, je pense que l'on trouvera désormais, a minima, un PLU enrichi d'éléments patrimoniaux, ce qui représente un progrès par rapport à la situation actuelle.

Par ailleurs, le pouvoir et le rôle des architectes des bâtiments de France (ABF) restent fondés sur le fait que dès lors que l'on crée des cités historiques, on crée des servitudes d'utilité publique. Il faut leur accord ou leur avis sur ces espaces. Nous cherchons à rendre plus lisible le rôle des ABF ainsi qu'à clarifier et harmoniser les délais pour rendre leurs conclusions.

Les collectivités territoriales, dans la définition du PSMV, sont accompagnées par les services de l'État, qui participe financièrement. Les collectivités auront la maîtrise d'ouvrage de ce document. Mais, il reste soumis à l'approbation de l'État.

Le PLUP est parfois critiqué en raison de la possibilité de le faire évoluer, que certains jugent trop aisée. De la sorte, il pourrait être remis en cause, entraînant une perte en matière patrimoniale. Nous souhaitons rappeler plusieurs éléments : le PLUP s'appliquera dans l'espace limité d'une cité historique. Un maire ne peut remettre en cause l'existence d'une cité historique, qui aura créé une servitude d'utilité publique. Ce qu'il peut remettre en cause, c'est le contenu du PLUP. Mais là, le contrôle de légalité du préfet interviendra sur le nouveau PLU au regard du fait qu'il s'applique dans une cité historique. Le préfet pourra demander au maire de revoir son PLU si ce dernier est très en deçà en matière patrimoniale. Les inquiétudes soulevées par cette question n'ont pas lieu d'être car la délimitation de la cité historique est invariante dans le temps.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je vous remercie de cette présentation. La commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat s'est toujours mobilisée sur les questions du patrimoine. Nous représentons particulièrement les collectivités, et nous souhaitons que le texte soit déposé en premier à la Haute Assemblée. Nous sommes prêts.

M. Vincent Eblé. - J'entends ce que vous nous dites afin de nous rassurer sur le risque de réduction du niveau de protection auquel on était accoutumé du fait d'un système légal relativement élaboré mais aussi très complexe avec des dispositifs diversifiés qui n'en facilitaient d'ailleurs pas toujours une bonne perception.

Je m'interroge sur l'appellation du nouveau dispositif : la cité historique est appelée à se substituer à des dispositifs de protection d'espaces de type urbain, comme les anciens secteurs sauvegardés par la loi Malraux ou les ZPPAUP mais également les espaces naturels inscrits. Le double terme de cité qui renvoie à l'urbain et d'historique qui renvoie au patrimoine culturel me semble mal adapté. Cette appellation est-elle modifiable en amont, avant l'adoption du projet de loi en conseil des ministres ou bien faut-il attendre le débat au Parlement pour trouver un terme plus neutre, comme zone d'intérêt patrimonial, zone de patrimoine exceptionnel ou encore espace protégé de caractère exceptionnel... ? On pourrait inscrire ce dispositif dans une forme de graduation montrant bien l'intérêt du zonage. Si les collectivités territoriales peuvent définir les modalités de la protection, le zonage une fois arrêté ne souffrira plus de modifications sans accord de l'État.

D'autres questions se posent sur les autres volets du projet de loi. Je pense en particulier à la gestion des collections par les musées et à l'archéologie, même si les choses ne sont pas complètement finalisées. Je continue à m'interroger sur la question de la propriété des vestiges archéologiques puisque le projet de loi dispose que tout vestige archéologique revient à l'État. C'est une mesure très radicale, très protectrice et qui peut être vécue, dans certains cas, comme spoliatrice par les propriétaires privés et publics. Que ces derniers soient dépossédés de la propriété de ce qu'ils trouvent, par leurs services agréés, sur leur propre domaine foncier, est assez abrupt ! Mais peut-être faut-il attendre le débat parlementaire pour trouver des éléments d'ajustement.

Enfin je souhaitais vous interroger sur le recours de plus en plus fréquent à des sociétés privées de fouilles archéologiques, au détriment de l'Institut de recherches archéologiques préventives (INRAP).

M. Vincent Berjot. - L'appellation « Cité historique » a effectivement suscité quelques débats, mais nous ne doutons pas que le travail parlementaire permettra de déterminer des termes mieux adaptés aux multiples réalités du terrain.

M. Jacques Sallois n'a pas encore remis le rapport de la commission de récolement dont il a été chargé, mais je ne pense pas qu'il contienne des propositions d'ordre législatif. Les mesures envisagées sont, semble-t-il, plutôt d'ordre technique, en particulier informatique, ou pratique et organisationnel.

Les dispositions du futur projet de loi relatives aux vestiges archéologiques tirent les conséquences des difficultés actuelles de partage de propriété entre l'État et d'éventuels ayants droit, dont on observe par ailleurs que, dans la plupart des cas, ils ne souhaitent pas conserver le produit des fouilles effectuées dans leurs sous-sols.

Cependant, si l'article principiel stipule que tout produit de fouilles archéologiques est propriété de l'État, un second article donne à celui-ci, sous certaines conditions, la possibilité de transférer cette propriété à un tiers.

En concertation avec l'Assemblée des départements de France (ADF) et l'Association des maires de France (AMF), une réflexion a été engagée afin de rendre à la fois plus efficientes et plus équitables les actions simultanées des chantiers archéologiques entrepris par des sociétés privées, par des structures issues des collectivités et par l'INRAP, qui a pour contrainte particulière de devoir suppléer à d'éventuelles défaillances du secteur privé.

M. Michel Le Scouarnec. - Pourriez-vous nous éclairer sur l'articulation des différents types de zones protégées, chacune identifiée par un sigle méritant d'être expliqué, de même que devraient l'être les termes de « Cité historique », qui ne m'apparaissent pas appropriés ?

M. Jean-Pierre Leleux. - Le futur projet de loi comprend plusieurs volets, mais nous nous intéressons aujourd'hui aux espaces protégés et j'interviens donc aussi comme président de la Commission nationale des espaces protégés, où j'ai succédé à notre ancien collègue Yves Dauge.

L'objet premier de ce projet de loi devrait être de « simplifier pour mieux protéger » ; il devrait pouvoir permettre de dégager un consensus en ce sens. Pour y parvenir, nous devons effectuer un travail en amont auprès de certaines associations et auprès des ABF, qui ont exprimé quelques craintes. Nous devons aussi prendre garde à ce que nos discussions parlementaires n'aboutissent pas à complexifier les choses.

Comme l'a indiqué M. Berjot, nous devons trouver pour la nouvelle appellation des termes plus appropriés que « Cité historique », qui ne reflète pas l'ensemble des réalités du terrain.

On peut se féliciter du fait que le texte annoncé traite des abords des monuments classés au patrimoine de l'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO) et qu'il introduise, par ailleurs, la notion de patrimoine immatériel. Nous devons toutefois garder à l'esprit que l'enjeu principal est celui de la décentralisation des décisions d'urbanisme. À ce propos, il est à craindre que dans le contexte budgétaire actuel, les élus se détournent des PSMV pour opter pour les PLUP, certes moins contraignants et moins coûteux, mais moins pérennes car plus exposés à l'aléa politique.

Je souhaiterais enfin avoir des précisions sur la date-limite actuellement envisagée pour transformer une ZPPAUP en AVAP : l'échéance est-elle toujours fixée à la mi-juillet 2015 ?

Mme Maryvonne Blondin. - Je me félicite à mon tour que le futur projet de loi s'intéresse au patrimoine immatériel.

Vous avez indiqué que ce texte ne susciterait aucune perte de protection : à l'inverse, cela signifie-t-il que les contraintes seront accrues ?

J'aimerais savoir comment les PLUP peuvent s'articuler avec les plans d'urbanisme locaux intercommunaux (PLUI) créés par la loi pour l'accès au logement et pour un urbanisme rénové, et aussi connaître le devenir des « Grands sites de France ».

Enfin, comment pensez-vous pouvoir normaliser les relations parfois difficiles existant entre les architectes des bâtiments de France et les Conseils d'architecture d'urbanisme et de l'environnement ?

M. André Gattolin. - Je souhaiterais évoquer la question de la temporalité du patrimoine, constatant que celui-ci est trop souvent envisagé selon une approche conservatrice qui exclut les constructions récentes des XIXe et XXe siècles. Élu des Hauts-de-Seine, je suis particulièrement sensible aux richesses patrimoniales relativement récentes que détient ce département telles que les Papeteries de la Seine, les écoles de type Ferry ou même l'école d'architecture de Nanterre, dont les bâtiments datent de 1972.

Mme Françoise Férat. - Comme mon collègue Jean-Pierre Leleux, je considère que nous devrions trouver un consensus sur ces questions qui n'appellent pas de positions politiquement marquées. Permettez-moi ainsi d'exprimer une réelle satisfaction en observant que le texte à venir semble reprendre un certain nombre de dispositions déjà contenues dans la proposition de loi que M. Jacques Legendre et moi-même avions élaborée, il y a quelques années.

M. Ambroise Dupont. - L'appellation « Cité historique » me rend, moi aussi, quelque peu perplexe.

Je souhaitais savoir si, selon vous, la mise en place des nouveaux PLUP impliquerait une révision préalable des schémas de cohérence territoriale (SCOT) ?

Enfin, le travail que j'ai eu l'occasion d'effectuer sur les « Grands sites » me fait craindre, qu'une fois encore, l'État décide laissant ensuite les collectivités gérer les difficultés quotidiennes.

M. Jacques Legendre. - Je partage les inquiétudes qui ont été exprimées par notre collègue Jean-Pierre Leleux concernant la forme allégée de protection du patrimoine, que vous proposez en concurrence avec une forme plus lourde. Un vieil adage dit que « la mauvaise monnaie chasse la bonne ». Je ne voudrais pas qu'à l'occasion de la réforme des régimes de protection du patrimoine, les formes les plus élaborées de protection soient amenées à disparaître. Cela ne m'empêche pas de reconnaître que la lourdeur de certaines procédures existantes a pu constituer un frein à leur mise en oeuvre par certaines collectivités territoriales. L'instauration de procédures simplifiées peut leur permettre de faire le premier pas vers la protection de leur patrimoine. Ne pourrait-on pas concevoir les procédures allégées de protection comme une première étape, tout en instaurant clairement une obligation de passer, à terme, à des formes plus élaborées ?

En ce qui concerne la propriété des vestiges archéologiques, à laquelle vous avez fait référence, nous ne pouvons pas réserver à l'État le droit de conserver les « plus belles pièces », tandis que le coût de stockage ou de gardiennage des pièces les moins intéressantes continuerait à peser sur les collectivités territoriales. Il me semble qu'il faut trouver une formule permettant aux collectivités de conserver ce qu'elles entendent garder, à charge pour elles d'assurer la conservation et la mise en valeur de ces oeuvres dans de bonnes conditions. À défaut, je crains que les vestiges les plus intéressants ne soient captés par les musées nationaux.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Il est clair que nous avons tous ici la volonté de faire avancer le texte. À ce sujet, je fais remarquer que seuls certains d'entre nous ont eu la chance de consulter l'avant-projet. Les ministères gagneraient à nous transmettre des documents préparatoires, en cours d'élaboration, afin que chacun puisse disposer des mêmes informations, avec toutes les réserves d'usage, bien entendu.

M. Vincent Berjot. - Sur ce dernier point, je suis en effet favorable à la transmission de textes « avant arbitrage », qui permettrait à chacun de travailler à partir de textes et non de rumeurs.

Pour répondre à Monsieur Le Scouarnec, l'idée n'est pas de créer une nouvelle catégorie, appelée « Cité historique », qui s'ajouterait aux « secteurs sauvegardés », à la ZPPAUP et aux AVAP. Le champ de la catégorie « Cité historique » inclurait tout espace protégé, quel que soit sa nature et dès lors que l'architecte des bâtiments de France est appelé à intervenir, en raison de l'existence d'une servitude d'utilité publique. J'ai bien entendu que cette appellation « Cité historique » ne recueillait pas l'unanimité, bien au contraire. Elle devra donc évoluer dans la mesure où je ne vois pas de raison de ne pas parvenir à un accord. Certes, l'appellation n'est pas un sujet de fond, mais la sémantique constitue un enjeu important, notamment en ce qu'elle participe à la lisibilité des politiques patrimoniales, et donc à leur effectivité.

Concernant l'accueil qui sera fait à ce projet de réforme au Parlement, le ministère a bien conscience des risques qui sont pris. Cependant, nous gardons l'espoir de pouvoir adopter le texte le plus consensuel possible. Il n'en reste pas moins que s'exprimeront toujours, à l'occasion du débat parlementaire, des divergences de vue, concernant notamment le rôle de l'architecte des bâtiments de France et la servitude d'utilité publique. Nous n'échapperons donc pas au dépôt d'amendements visant à affaiblir le régime de protection du patrimoine. Mais ces amendements sont récurrents dès lors qu'est proposée une réforme passant par une modification du code de l'urbanisme, dès lors que le ministère en charge de l'aménagement du territoire, ou le ministère de l'écologie, déposent un texte. La ministre entend donc présenter au Parlement un texte portant une politique de protection et de valorisation du patrimoine. C'est dans ce contexte qu'il conviendra ensuite de « gérer » les amendements visant à un affaiblissement des régimes de protection.

Concernant la réticence des architectes des bâtiments de France, je tiens à souligner que nous avons consulté un groupe d'architectes des bâtiments de France, dont les membres ont été choisis et réunis par l'Association des architectes des bâtiments de France, afin qu'ils puissent nous faire part de leurs observations. Nous avons donc mené un véritable travail de concertation. Je ne suis pas certain que l'architecte des bâtiments de France que vous avez reçu à l'occasion de la table ronde du 19 février dernier sur la décentralisation culturelle ait été représentatif de la totalité des opinions qui ont pu être exprimées à l'occasion des huit réunions que nous avons menées. Nous recevrons à nouveau les architectes des bâtiments de France au mois de juin, et il est possible que certains ne se retrouvent pas dans le texte, mais nous avons vraiment eu à coeur de les entendre et de travailler en amont avec eux sur l'élaboration de ce texte.

J'aborde à présent la question relative au risque de voir s'affaiblir les PSMV, dans la mesure où les élus favoriseraient le recours au PLUP, en raison de la moindre contrainte qu'il représente. Avant même de nous interroger sur la mort possible des PSMV, nous devons constater qu'à ce jour, après cinquante ans de politique publique en la matière, il existe 105 secteurs sauvegardés, dont tous ne sont pas couverts par un PSMV : on ne décompte que 80 PSMV pour 105 secteurs sauvegardés. La situation actuelle n'est donc pas entièrement satisfaisante. Je rappelle également que certains règlements d'AVAP ou de ZPPAUP se révèlent parfois imprécis, ce qui donne lieu à des interprétations concurrentes par les différents acteurs chargés de les mettre en oeuvre et conduit à des contentieux entre les services de l'État et les services de la collectivité territoriale. Il ne faut donc pas magnifier la situation actuelle. Pour répondre à certaines observations qui ont pu être faites à ce sujet, un PSMV reste un document très lourd à élaborer et on ne peut pas imposer cette démarche aux élus. L'élaboration d'un tel document ne peut résulter que d'une démarche volontaire. La lourdeur et la précision qui caractérisent les PSMV ne sont d'ailleurs pas justifiées pour tous les espaces patrimoniaux et n'ont de sens que dans les cas où le potentiel patrimonial et historique est très important. Imposer partout l'élaboration de ces programmes reviendrait à prendre le risque d'une très forte opposition, ce qui aurait pour conséquence d'affaiblir la protection patrimoniale. L'objectif reste cependant d'inciter les collectivités territoriales à aller vers le PSMV. Il reviendra aux services de l'État de faire connaître aux collectivités territoriales les avantages que présentent ces programmes et d'accompagner les efforts financiers faits en vue de leur mise en oeuvre.

En ce qui concerne la disparition des ZPPAUP, la date couperet a été repoussée d'un an et est maintenant fixée à juillet 2016. Il faut reconnaître que ce report ne nous laisse que peu de temps. Suite aux dernières élections, de nouvelles équipes municipales se sont formées et doivent prendre le temps de se mettre en place. La loi relative au patrimoine mettra fin, une fois adoptée, à cette date couperet et aura pour effet de transformer automatiquement les ZPPAUP et les AVAP en cités historiques. L'entrée en vigueur de cette loi doit donc intervenir rapidement. En revanche, je ne suis pas maître du choix qui sera fait de déposer ce texte au Sénat ou à l'Assemblée Nationale. Mais je vous rejoins sur le fait que le texte doit être déposé rapidement devant le Parlement.

En réponse à l'interrogation de M. Leleux relative au patrimoine mondial de l'UNESCO, il me paraît utile de préciser qu'il n'est pas question de substituer une règlementation UNESCO à une règlementation nationale. Mais, en l'état, la notion de patrimoine mondial n'a pas été consacrée par notre corpus juridique, ni dans le droit du patrimoine, ni dans le droit de l'urbanisme. Et ce alors même qu'à l'occasion des demandes d'inscription au patrimoine de l'UNESCO, nous nous engageons vis-à-vis d'elle au travers de plans de gestion, sur lesquels l'État Français doit rendre régulièrement des comptes. Nous manquons d'outils dans notre droit national permettant de mettre en application ces engagements. Le projet de loi prévoie donc que les documents patrimoniaux devront prendre en compte ces plans de gestion. Je rappelle que ces engagements sont pris volontairement par la France. Il s'agit simplement de créer des passerelles entre ces plans de gestion et le droit français, qui n'existent pas à ce jour.

Pour répondre à l'inquiétude que vous avez exprimée quant aux contraintes supplémentaires qui seraient liées au nouveau statut de « Cité historique », il est clair que le projet de loi n'affecte pas le contenu des documents relatifs aux PSMV. Concernant le PLUP, document qui suscite le plus de débats, les règlements de ZPPAUP et des AVAP coexistent avec des PLU, voire se chevauchent. Le PLUP permettrait de rassembler au sein d'un document unique l'ensemble des prescriptions en matière d'urbanisme, de sorte d'assurer une plus grande lisibilité des règlementations, ce qui devrait faciliter le dialogue entre les collectivités locales et les services de l'État.

Concernant l'articulation des PLU communaux ou intercommunaux avec les documents patrimoniaux, le choix de recourir à l'un ou à l'autre revient aux collectivités territoriales, selon les modalités prévues par la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 relative à l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite loi « ALUR », suivant les règles de majorité que vous connaissez. Nos documents s'inscriront dans le cadre choisi, quel qu'il soit. Si c'est l'intercommunalité qui reçoit la compétence en matière d'urbanisme, les documents d'urbanisme patrimoniaux s'inscriront dans le cadre intercommunal. Il vous reviendra ensuite de déterminer la façon dont le PSMV ou le PLUP seront pris en compte à l'échelon intercommunal. Autrement dit, les documents patrimoniaux seront indifférents au choix opéré au moment des règles de vote des règles de l'intercommunalité.

Les « Grands sites de France » constituent un label délivré par le ministère de l'écologie dans un but de valorisation touristique. Il ne crée aucune servitude, à la différence de la notion de « site classé » et de « site inscrit ». Par ailleurs, il ne fera l'objet d'aucune disposition du projet de loi. Concernant le projet de loi relatif à la biodiversité, le ministère de l'écologie a d'ailleurs formulé des propositions sur l'évolution des sites inscrits.

Pour répondre à la question posée à propos des Conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (CAUE), des dispositions à ce sujet figurent bien dans le projet de loi, même si je dois reconnaître qu'elles font encore l'objet de débats au sein des réunions interministérielles. Il s'agit de proposer que les CAUE fournissent un service de conseil gratuit, mais obligatoire, à toute personne individuelle amenée à construire sans l'aide d'un architecte, sur le territoire d'une collectivité au sein de laquelle se trouve un espace protégé. Notre volonté est de protéger l'espace protégé en lui-même, mais également de veiller à la qualité des constructions qui sont réalisées autour de cet espace. Pour ce faire, il nous semblait important que les CAUE puissent délivrer un conseil architectural de manière obligatoire mais à titre gratuit, aux personnes qui construisent sans faire appel à l'aide d'architectes. Pour l'instant, ces dispositions ne font l'objet d'aucun consensus au sein de réunions interministérielles.

Au sujet du patrimoine le plus récent, le projet de loi contient une disposition courte mais importante. Il est fréquent que les questions relatives au patrimoine récent ne remontent que tardivement. En général, un projet d'aménagement est déjà élaboré, faisant fi de ce patrimoine. Au dernier moment, certains insistent sur le fait que le projet d'aménagement néglige un bâtiment qui, s'il ne peut pas encore prétendre à une labellisation ou à une protection, présente néanmoins un intérêt architectural. Dans ces conditions, le ministère de la culture est saisi, et se trouve démuni face à l'état d'avancement du projet d'aménagement. Il est alors très difficile de le remettre en cause. Des avis des ABF peuvent d'ailleurs avoir été délivrés, mais au titre d'autres règles d'urbanisme ; je pense notamment à la législation relative à la protection des abords de monuments historiques. L'avis en question peut cependant ne pas s'être intéressé en tant que tel au bâtiment récent, dans la mesure où sa destruction n'entraîne pas de conséquences sur les abords de monuments historiques. Le ministère se trouve alors dans une position extrêmement délicate. Le projet de loi prévoit la mise en place d'un dispositif en vertu duquel, dès lors qu'un bâtiment est labellisé, non plus « Patrimoine du XXe siècle » mais « Patrimoine le plus récent », tout projet d'aménagement qui inclut ce bâtiment doit le prendre en compte. Il convient que cette prise en compte se traduise, dès la phase d'élaboration du projet d'aménagement, par une discussion entre l'aménageur, les services de l'État et, le cas échéant, les collectivités territoriales. Par ailleurs, il faudra relancer une politique de labellisation de ce patrimoine, qui reste, à ce jour, inégale et partielle sur le territoire. Elle a été jusqu'à présent menée selon des axes dispersés, en fonction des politiques conduites par les différentes Directions régionales de l'action culturelle (DRAC). Certaines de ces directions se sont plutôt intéressées aux églises du XXIe siècle, tandis que d'autres s'intéressaient davantage aux bâtiments industriels. Il faut donc coordonner cette labellisation, afin de permettre que le sort du patrimoine le plus récent fasse l'objet d'une discussion en amont. Celle-ci n'exclut d'ailleurs pas les transformations d'usage qui peuvent se révéler nécessaires, mais ces dernières doivent être décidées en amont.

Par ailleurs, le projet de loi reprend beaucoup de dispositions qui figuraient dans la proposition de loi relative au patrimoine monumental de l'État, déposée par M. Jacques Legendre et Mme Françoise Férat.

Je souscris également à ce qui a été dit par M. Jacques Legendre : le PLUP doit constituer un premier pas vers la prise en compte par les documents d'urbanisme non seulement des questions relatives à l'aménagement du territoire, mais également des enjeux patrimoniaux. Le PLUP peut en effet permettre d'évoluer vers un PSMV, sans pour autant que cette évolution soit imposée.

Concernant, enfin, la propriété des vestiges archéologiques, le projet de loi ne prévoit pas leur transfert systématique aux collectivités territoriales, à charge pour elles d'en assurer la conservation et l'entretien. L'idée est bien évidemment de créer les conditions d'un dialogue équilibré entre l'État et les collectivités territoriales, afin, notamment, que l'État ne se réserve pas les plus belles pièces. Par ailleurs, la question des centres de conservation devra être posée. Comme cela est fait pour les archives, il faudra également envisager la destruction de certains vestiges, sans qu'il y ait de pertes. Il faudra faire des choix, sélectionner ceux des vestiges archéologiques qu'il est nécessaire de conserver ad vitam aeternam et détruire les autres, une fois qu'ils auront été étudiés, inventoriés ou qu'ils auront fait l'objet de publication. Cette démarche fonctionne pour les archives et il faudra l'enclencher pour les archives.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Cela n'entre-t-il pas en contradiction avec le principe d'inaliénabilité des pièces de musées ?

M. Vincent Berjot. - Les pièces ne sont inaliénables qu'une fois entrées dans une collection d'un musée public national. Par ailleurs, peut-être M. Salois pourra-t-il également évoquer ce sujet lorsque vous l'auditionnerez, d'autant que nous menons une réflexion concernant les objets en série des collections nationales.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je m'étonne de vous entendre parler de destruction et pas de cession. Or, certaines de ces pièces peuvent intéresser des petits musées en régions.

M. Vincent Berjot. - Le projet de loi offre la possibilité de transférer ces pièces à titre gratuit aux collectivités territoriales. Mais qu'en est-il des mobiliers archéologiques par lesquelles les collectivités ne seraient pas intéressées, et dont on considérerait que la conservation n'a plus de sens dans la mesure où ils ont été étudiés ? Ne peut-on s'interroger sur leur possible destruction, par analogie à ce qui est fait en matière d'archives ?

M. Jacques Legendre. - Le fait qu'une collectivité puisse être amenée à financer des fouilles, à découvrir des vestiges et que l'État puisse se réserver le droit de choisir ce qu'il entend conserver parait quelque peu léonin. On pourrait envisager que les collectivités aient, en priorité, la possibilité de conserver les pièces, à charge pour elles d'assurer le gardiennage et l'exposition de ces dernières.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Cela pourrait donner lieu à un amendement le moment venu.

M. Vincent Berjot. - Les fouilles sont financées par l'aménageur, même s'il peut arriver qu'il s'agisse de la collectivité territoriale elle-même.

Mme Isabelle Maréchal, cheffe du service du patrimoine. - La priorité donnée à l'État a pour objectif de conserver, au moins pendant le temps de l'étude, pour une durée de dix ou quinze ans, l'intégralité du produit d'une fouille au même endroit et sous la même gestion, afin de permettre que soit mené à bien le travail de recherche. La question du choix de pièces particulièrement emblématiques se pose dans un second temps.

Audition de M. Hervé Lemoine, directeur chargé des archives de France au ministère de la culture et de la communication

Puis la commission entend M. Hervé Lemoine, directeur chargé des archives au ministère de la culture et de la communication.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous poursuivons ce matin nos travaux sur les politiques patrimoniales et sommes heureux d'accueillir M. Hervé Lemoine, directeur chargé des archives de France au ministère de la culture et de la communication.

Il nous semblait important de vous entendre car le patrimoine archivistique est porteur d'une dynamique importante sur l'ensemble du territoire, comme l'illustre la hausse des crédits destinés aux archives départementales en 2014.

En outre, la politique archivistique doit répondre à des défis particulièrement intéressants en termes d'accessibilité, qu'il s'agisse de la question de la numérisation ou de celle de la transparence, sur laquelle travaillent plusieurs de nos collègues au sein de la mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques, dont Mme Corinne Bouchoux est rapporteure.

Votre éclairage nous sera utile pour appréhender les réformes envisagées dans le cadre du projet de loi relatif aux patrimoines, dont nous avons eu l'occasion de discuter précédemment avec M. Vincent Berjot.

M. Hervé Lemoine, directeur des archives de France. - Trois grandes orientations ont guidé nos travaux et ont inspiré nos propositions qui font encore l'objet de concertation interministérielle.

Le premier axe concerne la simplification des règles d'accès aux archives et à la réduction des délais d'accès à ces documents qui sont souvent trop longs. La loi de 2008 avait déjà donné plus de transparence et raccourci certains délais mais certaines dispositions législatives peuvent être améliorées. Il faut aller plus loin pour faciliter l'accès aux archives et raccourcir les délais de communication des archives publiques.

Le deuxième axe est relatif à la conservation et à la protection du patrimoine archivistique public et privé. Les archivistes sont associés très en amont, dès la création de ce qui sera notre futur patrimoine historique, mais qui constitue d'abord une masse d'information documentaire qui a une valeur administrative probante très forte. C'est une responsabilité importante que nous partageons avec l'ensemble des institutions publiques. Il faut veiller dès la création des documents, pendant leur cycle de vie, à ce que ces documents soient accessibles, exploités et éliminés afin de ne conserver que le bon grain qui servira à nourrir la réflexion à des fins de recherche historique, scientifique ou statistique. C'est tout un processus d'accompagnement depuis la création des données et des informations publiques. Il faut prendre les bonnes décisions pour permettre leur exploitation et leur bonne conservation. Trop d'information tue l'information. Le risque est également d'être submergé par un flux énorme d'information que nous ne pourrions plus exploiter.

Le troisième axe traite de l'adaptation de notre dispositif législatif à la révolution du numérique. Cela a une incidence sur le cycle de vie des données. Dans ce contexte de numérisation et de production d'archives numériques natives, nous devons être vigilant quant aux conditions de production de ces données numériques natives. Il est essentiel de se poser la question au moment même de la production de création des données publiques, de sorte que le cycle de vie de ces données soit défini le plus en amont possible pour assurer une bonne gestion de ces informations.

Concrètement, s'agissant de la meilleure protection du patrimoine archivistique public et privé, la loi de 2008 était en retrait par rapport à la loi de 1979 sur la domanialité publique des archives, notamment en ce qui concerne les archives produites par des entreprises publiques ou des opérateurs publics ou privés agissant dans le cadre d'une mission de service public concernant l'intérêt général. Il est nécessaire de revoir la définition et le périmètre de ce qui constitue les archives publiques en réintégrant, par exemple, les archives produites dans le cadre de la gestion du domaine privé de l'État.

Il faut également remettre dans le périmètre de la domanialité publique des archives certaines archives produites par des grandes entreprises comme la SNCF qui a une mission de service public avec le transport des voyageurs et une mission commerciale avec le fret. Aujourd'hui, au regard de la loi, seul le transport des voyageurs entre dans le périmètre d'application de la loi. Les documents relatifs au fret ne sont pas considérés comme des archives publiques et peuvent donc être détruits sans contrôle. C'est problématique pour l'opérateur lui-même. On pourrait aussi citer les cas d'Areva ou de la banque postale... Tout ne doit pas, bien sûr, être conservé. Il faut un intérêt général public, ce que la loi de 2008 ne permet pas de déterminer de façon efficace.

S'agissant de la protection du patrimoine privé, certaines archives peuvent être classées comme trésors nationaux et mais pour autant elles peuvent être dispersées et démembrées au cours de ventes publiques. C'est contradictoire avec le motif qui a présidé à leur classement. L'intérêt de la conservation de ces fonds réside dans leur unicité. Aussi nous proposons, quand il s'agit d'un fonds d'archives privées, classé au titre d'archives historiques, de préserver son unicité, sauf avis contraire de l'administration.

Concernant l'adaptation du régime législatif à l'évolution numérique, deux mesures sont prévues dans le texte pour :

- associer l'administration dès les opérations de sélection des archives, c'est-à-dire en amont de la politique d'archivage, car aujourd'hui elle n'intervient que tardivement, au stade du tri ;

- permettre la mutualisation des moyens entre les collectivités et l'État pour tirer les conséquences des évolutions technologiques et adapter la cartographie des compétences aux enjeux du numérique, ce que la loi ne permet pas aujourd'hui ;

- éviter les « effets de bord » entre la législation relative à la commission d'accès aux documents administratifs et le code du patrimoine, qui conduisent à une sollicitation croissante des services départementaux de la part des usagers au titre du droit d'accès, pour des raisons soit personnelles soit administratives. L'inflation des demandes constitue un réel obstacle pour des procédures importantes imposant des délais courts, telles que le règlement d'une succession. Nous devons encore trouver une rédaction qui ne donnera pas l'impression de faire obstacle aux droits d'accès, à copie et à réutilisation ;

- régler la question des délais de communication des archives, contrainte par plusieurs types d'obstacles. Il existe tout d'abord des difficultés d'interprétation des « délais composites », que l'on retrouve, par exemple, dans le cas des dossiers de santé puisque trois délais peuvent s'appliquer. Il convient de garantir une meilleure sécurité aux citoyens tout en assurant une meilleure transparence. Un autre dossier fait l'objet de discussions avec le secrétaire général de la défense nationale, celui du délai appliqué aux archives classifiées et notamment aux archives nucléaires, bactériologiques, chimiques (NBC) qui, dans la loi de 2008 sont réputées « incommunicables de façon perpétuelle et absolue ». Il nous semblerait préférable d'envisager un délai de cent ans prorogeable après avis de la commission consultative du secret de la défense nationale, dont il faudrait alors étendre les compétences. Il me semble que les points de vue des différentes administrations ne sont pas irréconciliables.

Mme Marie-Christine Blandin, présidenteComme je l'ai fait remarquer à Monsieur Berjot, il nous serait plus facile de réagir à votre présentation si nous disposions d'un projet de texte, fût-il non arbitré et provisoire.

M. Vincent Eblé. - Merci, Monsieur le directeur, pour cet exposé étoffé et nerveux, je vous le confirme. Je voudrais débuter par une question très particulière. Je ne voudrais pas finir sur une note inquiète et je pose donc dès maintenant la question très préoccupante du site de Fontainebleau. Je partage avec ma collègue Colette Mélot le privilège d'être élu du département de Seine-et-Marne et j'ai donc à ce sujet, une préoccupation tenant à la pérennité du site, mais également une préoccupation sociale. Je serai heureux si vous pouviez nous éclairer, tout en comprenant que vous n'avez pas encore une vision certaine de ce qu'il adviendra de ce site. Pouvez-vous cependant nous informer des motifs qui ont conduit à la fermeture d'urgence de ce site et des suites que vous envisagez d'apporter à ce dossier ?

Concernant la politique des archives, je structurerai mes questions de façon « géographique », allant du local à l'international.

D'abord, comment la dynamique budgétaire en faveur des archives départementales peut-elle suffire à mener à bien les projets locaux, compte tenu des difficultés rencontrées par les collectivités territoriales, qui prennent part à la politique en matière d'archives ? Ces difficultés sont d'ordre budgétaire, bien sûr, mais elles tiennent également à des incertitudes sur leur propre avenir, puisque des annonces relatives à la suppression de l'échelon départemental doivent nous conduire à nous interroger sur l'avenir de certaines politiques publiques, mais, singulièrement, sur le portage des archives.

J'en viens à l'échelon strictement national et je m'interroge, de ce point de vue, sur les principales difficultés induites par le caractère interministériel des politiques archivistiques. Vous avez d'ores et déjà abordé cette question, mais je souhaiterais que vous nous précisiez comment, selon vous, s'organise le travail et la compétence du service interministériel des archives de France, et notamment la compétence du délégué interministériel. Les politiques archivistiques relèvent bien entendu de la compétence culturelle, mais la culture doit également être mise au service de nombreux ministères.

Concernant l'échelon européen, quels enseignements pouvons-nous utilement tirer des modalités d'organisation et de gestion des archives qui sont mises en oeuvre chez nos voisins européens ? Quelles sont les contraintes communautaires, en particulier juridiques, dont vous devez tenir compte pour conduire votre politique archivistique ?

Mme Maryvonne Blondin. - Ma question était relative au regard que vous portiez sur la loi de 2008, mais vous en avez parlé assez longuement et j'ai pris note de vos propos. Peut-être cette loi permettra-t-elle de pallier les difficultés évoquées. Je m'interroge cependant, comme mes collègues et comme vous tous, sur l'articulation des rapports avec les collectivités territoriales et l'État.

Je m'interroge également sur la numérisation. Vous avez évoqué tout à l'heure les archives du ministère de la défense et du ministère des affaires étrangères. Ces dernières entrent-elles dans vos compétences ? Ces deux ministères ont conçu un projet commun d'archivage numérique, le VITAM (valeurs immatérielles transmises aux archives pour mémoire). En êtes-vous partenaire et où en est la mise en oeuvre de ce projet ? Concernant la mutualisation, si ces archives n'entrent pas dans vos compétences, il aurait peut-être été utile de vous associer à ce projet commun.

M. Jacques Legendre. - Ce projet de loi devrait être capable de nous rassembler, dans la mesure où il s'agit de dispositions assez techniques. Nous resterons cependant vigilants sur la notion de mutualisation. Parfois, la mutualisation renvoie à un transfert de charges. Si la mutualisation peut se comprendre, il faudra s'assurer que les collectivités territoriales et l'État puissent débattre et décider conjointement. Il ne s'agit pas de permettre à l'État de faire peser sur les collectivités territoriales des charges nouvelles alors qu'il doit également prendre sa part du coût de cette mission. Si ce point n'est pas précisé, il pourra faire l'objet d'amendements, susceptibles de nous rassembler.

M. Jean-Pierre Leleux. - J'ai trois interrogations relatives à l'adaptation des dispositifs existants à la révolution numérique :

- quel est votre avis sur la numérisation des documents existants, afin de les rendre encore plus accessibles ;

- quelle est votre approche des documents dits « natifs », qui doivent être conservés selon des modalités appropriées ;

- troisième interrogation : les archives sonores. De plus en plus de conseils d'administration font l'objet de comptes rendus écrits et de captations sonores. Je ne parle bien évidemment pas de la conservation de films ou d'émissions, prise en charge par l'Institut national de l'audiovisuel (INA) et par le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC). Je parle de documents audiovisuels administratifs. Quelles sont les perspectives que vous envisagez concernant ces archives sonores administratives, mais également en ce qui concerne les témoignages sonores collectés par les collectivités territoriales ? Tous ces documents méritent d'être conservés et partagés.

Mme Françoise Cartron. - Dans le contexte du « big bang territorial » qui se dessine, comment envisagez-vous la conservation et la numérisation des archives ? La région n'est-elle pas, selon vous, l'échelon adéquat pour parvenir à la fois à mutualiser, à conserver, à numériser, à rendre accessible ? Dans certaines régions, des expériences ont été menées, à l'image de la Banque numérique du savoir (BNSA) en Aquitaine.

M. Vincent Berjot. - Vendredi 28 mars dernier, un rapport sur le site de Fontainebleau m'a été remis par un bureau d'étude, faisant état de désordres affectant le bâtiment et mettant en cause la sécurité des personnes, dans un délai et une ampleur non prévisibles. J'ai donc décidé, au regard de ce qui figurait dans ce rapport, de procéder à une évacuation immédiate. Depuis, deux rapports complémentaires nous ont été remis et confirment cette analyse. Ce bâtiment comprend des sous-sols d'archives qui atteignent un terrain marneux. Il y a certainement eu, compte tenu de l'état du bâtiment, un défaut de conception à l'origine. Des pressions des argiles ont des effets sur les structures du bâtiment. Nous sommes dans une phase d'analyse. Nous essayons d'organiser le travail des agents dans des structures provisoires. Soixante-dix kilomètres d'archives sont stockés dans ces sous-sols et nous devrons conduire une réflexion qui va nous prendre plusieurs mois. L'urgence était d'assurer la protection des personnes.

M. Hervé Lemoine. - Concernant la politique interministérielle des archives, la loi dispose que les ministères des affaires étrangères et de la défense disposent d'une autonomie de gestion. Afin qu'une politique cohérente soit mise en oeuvre par l'ensemble des administrations publiques chargées des archives publiques, une communauté de doctrine a toutefois été instaurée, sous la responsabilité des Archives de France et de la direction générale des patrimoines au ministère de la culture.

À cet effet, un comité interministériel aux Archives de France a été créé par le Gouvernement. Il a vocation à être le bras armé d'une politique commune cohérente et opérationnelle. Réuni sous les auspices du Premier ministre, il est présidé par le directeur général des patrimoines du ministère de la culture et le secrétariat en est assuré par le directeur chargé des archives au sein de la direction générale.

J'ajouterai qu'à notre initiative, et en association avec le Quai d'Orsay et la défense, a été conçu le programme VITAM, premier grand programme de mutualisation de compétences et de moyens pour assurer l'archivage numérique des données produites par les administrations centrales de l'État. Une réunion interministérielle devrait avoir lieu à Matignon afin que nos propositions soient validées et que ce programme puisse alors bénéficier de crédits dans le cadre du plan national d'investissements d'avenir.

Au niveau européen, deux instances regroupent les directeurs nationaux des archives des pays de l'Europe, l'European Archives Group et l'European Board of National Archivists (EBNA). La première est directement rattachée à la Commission européenne et la seconde dépasse le cadre de l'Europe communautaire puisqu'elle comprend, entre autres, la Suisse et la Turquie.

L'European Archives Group se réunit tous les six mois, concomitamment au changement de présidence de la commission. Ces réunions nous permettent d'échanger et de faire des propositions afin de faire évoluer la législation européenne. Actuellement, à titre d'exemple, un texte sur la protection des données personnelles est en débat. Jusqu'à présent, ce texte méconnaissait l'existence du service public d'archives, dont la mission est la conservation des données publiques, souvent riches de données personnelles. Or, le projet de règlement initial préconisait, une fois la finalité première ayant nécessité la création du document éteinte, l'anonymisation systématique ou la destruction de tout document permettant d'identifier une personne. Peut-on considérer que l'état civil d'une personne décédée n'a plus d'importance et qu'il peut être anonymiser ? La France est très mobilisée sur ce dossier et nous avons proposé une motion qui a été adoptée. Le Parlement européen, suivant nos propositions, a ainsi donné, pour la première fois dans un texte européen, une définition d'un service public d'archives, considéré dorénavant à la même aune qu'un opérateur privé, à l'instar de Google par exemple.

Après l'ouverture, en février 2013, du nouveau site d'archives nationales de Pierrefitte-sur-Seine, la direction générale des patrimoines a souhaité rééquilibrer ses efforts en faveur des services départementaux d'archives. C'est ainsi que depuis trois ans notre soutien au réseau des services départementaux d'archives a sensiblement augmenté, tant par des subventions pour la construction de nouveaux bâtiments ou la restauration de bâtiments existants, que par des subventions ou des accompagnements pour des activités de service public d'archives, comme la numérisation de fond ou l'encodage d'instruments de recherche.

Concernant les personnels mis à disposition par l'État, la situation n'est pas idéale, mais l'idéal s'éloigne de nous depuis fort longtemps. Il y a eu malgré tout - et cela doit se poursuivre - beaucoup d'efforts significatifs de rééquilibrage entre services nationaux et services publics d'archives. En effet, actuellement, tous les postes de directeur d'archives départementales sont pourvus alors que quatorze étaient vacants à mon arrivée.

S'agissant de la mutualisation, celle-ci ne doit pas se traduire par un transfert de charges. C'est pour cette raison que notre projet ouvre la possibilité aux collectivités territoriales, uniquement si elles le souhaitent, de s'associer ou non dans des projets de mutualisation.

Le ministère de la culture, mais également les services départementaux, les conseils généraux et les collectivités territoriales contribuent massivement au plan national de numérisation. C'est ainsi que les archives représentent aujourd'hui les ressources culturelles en ligne les plus nombreuses en volumétrie et en consultation avec plus de 300 millions de documents en ligne et plus de 2 milliards de pages lues. Cette politique est une vraie réussite, nos citoyens, soucieux de leur histoire personnelle, communale ou locale, consultant massivement les sites Internet sur lesquels ils trouvent l'ancien état civil, certes, mais également le cadastre napoléonien, site des collectivités territoriales le plus consulté.

Les archives sonores et audiovisuelles sont qualifiées d'archives publiques au regard de leur statut. Elles doivent être traitées et conservées au même titre que les comptes rendus des délibérations d'un conseil municipal, auparavant écrits et maintenant souvent enregistrés. Afin d'assurer dans les meilleures conditions et sur des supports les plus pérennes possibles la conservation de ces documents d'archives publiques, les Archives de France prodiguent des conseils techniques à tous les services publics d'archives. Néanmoins, il est nécessaire de dégager des moyens et de développer des compétences. Le numérique étant aujourd'hui acquis, il faut dorénavant apporter un soin particulier aux archives sonores et audiovisuelles, même si on les transfère souvent sur des supports numériques.

En termes de droit, les témoignages oraux s'apparentent à des archives privées, méritant ainsi le plus grand soin. Ce sont souvent les seuls témoignages de parties de notre histoire, pas toujours inscrites dans les archives publiques, conservées par ailleurs. Ils constituent souvent des sources très singulières, indispensables à la compréhension de nos sociétés, notamment contemporaines, et qui apportent d'importants compléments d'informations. Ainsi, sans le recueil systématique de témoignages oraux recueillis postérieurement à la guerre d'Algérie, nous n'aurions qu'une vision « hémiplégique » de cette guerre.

Enfin, compte tenu de notre organisation, nous devrons accompagner le « big-bang » territorial, et, si possible, l'anticiper. Nous avons conscience que cela sera un chantier considérable. Cela étant, les services territoriaux ont montré leur capacité à s'adapter à des réformes importantes, telles la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE). Ainsi, aujourd'hui, la cartographie des agences régionales de l'eau, agences régionales de santé (ARS), rectorats, etc. ne correspond pas exactement à la cartographie des compétences des services départementaux ou régionaux. À chaque fois, nous avons essayé de trouver des réponses fonctionnelles aux évolutions souhaitées par le législateur.

Bureau de la commission - Élection d'une secrétaire

La commission procède à l'élection de Mme Marie-Annick Duchêne en qualité de secrétaire, en remplacement de Mme Sophie Primas.

Communication diverse

Mme Marie-Christine Blandin. - Le dépouillement du vote sur la candidature de M. Lévy aux fonctions de président de l'INSERM se fera ce soir à 18 heures, en même temps qu'à l'Assemblée nationale.

La commission est levée à 12 h 15.

Groupe de travail sur la situation et l'avenir de l'Université des Antilles et de la Guyane - Présentation du rapport d'information

La réunion est ouverte à 14 h 30.

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, Mme Dominique Gillot et M. Michel Magras, co-rapporteurs, présentent le rapport d'information du groupe de travail sur la situation et l'avenir de l'Université des Antilles et de la Guyane.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous entendons aujourd'hui les conclusions du groupe mixte de travail sur l'avenir de l'Université des Antilles et de la Guyane (UAG) mis en place entre la commission de la culture et la délégation sénatoriale l'outre-mer et présidé par M. Thani Mohamed Soilihi. Nos deux co-rapporteurs, Mme Dominique Gillot et M. Michel Magras, ont exploré les défis auxquels notre système d'enseignement supérieur et de recherche est confronté dans des zones aussi stratégiques que la Caraïbe et l'Amérique latine.

Le potentiel est immense : la richesse naturelle de ces territoires offre à nos jeunes, à nos enseignants et à nos scientifiques l'opportunité d'être en prise directe avec des thèmes d'avenir tels que l'écologie forestière, la biodiversité amazonienne et marine, l'épidémiologie tropicale, les énergies décarbonées... Ces atouts exceptionnels nous engagent à être vigilants sur les modalités et les conditions de réussite de la restructuration du système d'enseignement supérieur et de recherche francophone dans cette zone.

Notre commission se réjouit de l'initiative qu'a prise le président de la délégation sénatoriale à l'outre-mer.

M. Serge Larcher, président. - Nous voici réunis, commission de la culture, de l'éducation et de la communication et délégation à l'outre-mer, en formation plénière, pour examiner le rapport de notre groupe de travail commun sur la situation et l'avenir de l'université aux Antilles et en Guyane. Je remercie Mme Marie-Christine Blandin d'avoir accédé à ma demande de travail conjoint sur ce dossier de première importance pour nos départements de Guadeloupe, de Guyane et de Martinique.

Cette initiative constitue un signal fort en direction de nos territoires, des instances universitaires locales, et surtout de nos étudiants, légitimement inquiets de leur avenir et de la valeur de leurs futurs diplômes. Il est primordial qu'au-delà des contingences gouvernementales la représentation nationale se soit saisie de ce sujet et, en particulier, que la commission de la culture, dont l'enseignement supérieur et la recherche constituent l'une des compétences majeures, ait accepté d'apporter son expertise.

Je remercie également Mme Dominique Gillot pour son investissement dans ce travail, pour la rapidité avec laquelle elle a su appréhender une situation historiquement complexe et pour la bienveillante attention qu'elle a prêtée aux spécificités ultramarines, qu'elle a veillé à conjuguer avec les principes arrêtés par les dernières réformes de l'organisation universitaire nationale.

Je remercie enfin M. Michel Magras, rapporteur, et M. Thani Mohamed Soilihi, président du groupe de travail, qui ont accepté de porter la voix des outre-mer, évitant ainsi tout soupçon de parti pris qui aurait résulté de la désignation de collègues élus des départements directement impliqués.

Tous trois ont mené à bien leurs investigations avec célérité et sans concession. Grâce à leurs efforts, la conclusion prévue pour la mi-mai a pu être avancée d'un mois. Les travaux menés ont été denses et riches ; le rapport du groupe de travail fera date, j'en suis persuadé. Il facilitera, je l'espère, l'adoption de l'ordonnance qui doit être publiée au plus tard le 22 juillet 2014.

M. Thani Mohamed Soilihi, président du groupe de travail sur la situation et l'avenir de l'Université des Antilles et de la Guyane. - L'intitulé de notre mission est vite devenu obsolète : le 11 novembre 2013, un protocole d'accord conclu entre la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, l'intersyndicale et le collectif étudiant, en présence des élus nationaux et locaux de la Guyane, a consacré l'engagement du Gouvernement à créer une université de plein exercice en Guyane, ce qui dressait l'acte de décès de l'UAG, les pôles antillais n'ayant pas été associés à cette évolution.

Notre mission a été décidée à chaud, les bouleversements résultant du départ de la Guyane impactant de plein fouet les pôles antillais. L'initiative en revient à M. Jean-Étienne Antoinette. Serge Larcher, président de notre délégation à l'outre-mer, l'a relayée en sollicitant la collaboration éclairée de la commission de la culture où il a rencontré l'accueil favorable de sa présidente, Mme Marie-Christine Blandin, et de sa rapporteure pour les questions relatives à l'enseignement supérieur, Mme Dominique Gillot.

Institué le 11 décembre 2013, notre groupe de travail a progressé à marche forcée pour tenir compte de l'urgence. Il s'agissait de tracer des perspectives d'avenir pour sortir le plus vite possible de la confusion, pour ne pas dire du chaos. La situation est en effet préoccupante. En deux mois et demi, nous avons tenu une quarantaine de réunions, soit 50 heures d'échange, avec près de 120 interlocuteurs, y compris une visioconférence la semaine dernière pour un dernier tour de table avec le pôle guyanais. Le déplacement effectué fin janvier dans les trois départements concernés, concentré sur 4 jours, n'a pas été une promenade de santé : nous y avons tenu les trois quarts de ces auditions. Je remercie nos collègues sénateurs de ces départements de l'accueil qu'ils nous y ont réservé et de leur aide précieuse dans l'organisation de plusieurs rendez-vous passionnants.

Je remercie nos deux rapporteurs pour l'excellent état d'esprit qui a présidé au déroulement de notre mission, pour leur qualité d'écoute et pour l'intensité de leur investissement dans ce dossier à la fois complexe et sensible. Je crois que la mission sénatoriale a été bien perçue localement et que nos conclusions sont attendues avec intérêt.

M. Michel Magras, rapporteur. - Après des années de dysfonctionnements, sur fond de grave malaise identitaire, une ultime secousse, à la rentrée 2013, a provoqué la fracture de l'édifice universitaire tripolaire des Antilles et de la Guyane, mettant fin à une union de trente ans. La scission du pôle guyanais fut consommée en deux mois à peine, dans un contexte où les perspectives d'évolution institutionnelle et les rivalités politiques locales ont eu un effet catalyseur et ont conduit à un emballement des événements.

L'UAG, c'est l'histoire d'un ménage à trois à bout de souffle. Un embryon d'enseignement supérieur émerge d'abord en Martinique à la fin du dix-neuvième siècle avec la création d'une école préparatoire de droit rattachée à la faculté de Bordeaux, devenue en 1948, lors de la départementalisation, l'Institut Vizioz, du nom du doyen de la faculté de Bordeaux. À la fin des années 1960, deux branches d'enseignement supérieur se développent dans les Antilles, les sciences en Martinique et les lettres en Guadeloupe. En décembre 1970, est créé le centre universitaire des Antilles et de la Guyane (CUAG), doté de l'autonomie financière mais toujours rattaché pédagogiquement à la faculté de Bordeaux.

Les Antilles-Guyane émergent comme une zone de cohérence éducative et universitaire propre avec la création de l'académie Antilles-Guyane en 1973, qui met fin au rattachement historique, au moins sur le plan de la politique scolaire, à l'académie de Bordeaux. Le CUAG est finalement transformé en université de plein exercice à compter d'octobre 1982. Sous l'impulsion de son premier président, les implantations scientifiques et littéraires sont interverties : la Martinique se spécialise dans les domaines des sciences humaines et sociales, en particulier le droit et l'économie, la Guadeloupe dans les sciences exactes et naturelles. Dans le même temps, les formations technologiques courtes se développent en Guyane. L'ombre des rivalités entre territoires plane de façon continue sur le processus de construction de l'enseignement supérieur dans la zone : alors que le rectorat des Antilles-Guyane est installé en Martinique, la Guadeloupe obtient le siège de l'université.

Dès le milieu des années 1980, la spécialisation pédagogique et fonctionnelle de l'UAG est sérieusement mise à mal par un mouvement continu de duplication des formations et des composantes sur l'ensemble des territoires, au nom de l'exigence de proximité de l'offre d'enseignement supérieur. Le coût et la complexité de la mobilité des étudiants entre les trois départements incitent également au développement d'une offre universitaire de plus en plus pluridisciplinaire sur chaque territoire.

La Guyane ne pèse alors que très peu dans le processus décisionnel central du centre universitaire. Face à la rivalité ancienne entre la Martinique et la Guadeloupe elle a du mal à jouer un rôle dans les décisions stratégiques d'un établissement qui se veut, pourtant, tripolaire. Ni le CUAG ni l'UAG n'ont eu, à aucun moment de leur histoire, un président directement issu du pôle guyanais. L'enseignement supérieur antillo-guyanais a ainsi été dirigé pendant près de 19 ans par des universitaires martiniquais et pendant 23 ans par des universitaires guadeloupéens. Depuis 2006, l'alternance d'usage entre présidents guadeloupéens et martiniquais n'est plus respectée, trois universitaires originaires de la Martinique s'étant succédé à la présidence.

Il en résulte en Guyane un fort sentiment d'injustice consécutif à la non-prise en compte des attentes spécifiques de la communauté universitaire du pôle guyanais, en particulier sur la répartition des emplois, le fonctionnement des services communs et la qualité des services étudiants comme le sport ou la restauration universitaires. De plus, plusieurs de nos interlocuteurs ont dénoncé les comportements sectaires de certaines facultés ou laboratoires et les efforts répétés de quelques responsables de composantes pour entraver toute tentative de la présidence de l'UAG de procéder à des redéploiements d'emplois en faveur du pôle guyanais ou de composantes en voie de développement.

L'ordonnance du 31 janvier 2008, prise en application de la loi LRU, a adapté la gouvernance de l'établissement à son organisation tripolaire afin que l'UAG puisse résister aux forces centrifuges et pour garantir un mode de fonctionnement conciliant respect des identités territoriales et unité autour d'un projet stratégique partagé. Cette ordonnance prévoyait une égale répartition des sièges entre les trois régions, indépendamment du nombre de leurs étudiants et du poids de la recherche sur leur territoire respectif ; un vice-président de pôle devait être désigné au titre de chaque région. Pour favoriser une gestion à la fois déconcentrée et décentralisée, le président de l'université pouvait déléguer sa signature au vice-président de chaque pôle universitaire régional (PUR), notamment pour l'ordonnancement des recettes et des dépenses du pôle.

Toutefois, les statuts de l'université de 2009 n'ont pas exploité toutes les possibilités de gestion déconcentrée offertes par l'ordonnance de 2008. Les vice-présidents de pôle sont restés cantonnés à un rôle purement consultatif, animant la concertation et la vie du pôle et y représentant le président. En pratique, les délégations de signature octroyées par le président de l'université aux vice-présidents de pôle ont essentiellement porté sur la gestion de crédits d'intendance et n'ont pas été utilisées pour alléger les procédures de gestion. Dès lors, les pôles ont été écartés du traitement des questions stratégiques.

L'enseignement supérieur en Guyane connaît à l'évidence une véritable crise d'identité et de croissance. Malgré une population active jeune et en forte expansion, le potentiel de développement économique de la Guyane est lourdement entravé par le manque de qualification de sa population. Les chiffres sont préoccupants : seuls 37 % d'une classe d'âge terminent leurs études secondaires en Guyane, contre 70 % en France métropolitaine, et 53 % des jeunes entre 25 et 34 ans n'ont aucun diplôme, contre 19 % en France métropolitaine. Seuls 10 % des jeunes d'une classe d'âge sont titulaires du baccalauréat en Guyane, 4 % atteignent le niveau bac + 2 et 3 % le niveau bac + 4. La mobilité des étudiants entre le pôle guyanais et les pôles antillais pâtit de coûts de déplacement et d'installation rédhibitoires, ce qui incite les familles à envoyer leurs enfants poursuivre des études supérieures en métropole : la dépense globale est équivalente, voire moindre si elles s'appuient sur le dispositif du passeport mobilité.

Des déséquilibres persistent dans la répartition des moyens entre pôles, au détriment de la Guyane. Le pôle guyanais se caractérise, en particulier, par un sous-encadrement pédagogique et administratif en termes qualitatifs. La structure du personnel enseignant dans le PUR de la Guyane est particulièrement déséquilibrée, avec seulement neuf professeurs des universités, selon le dernier recensement effectué par l'administration provisoire, et une forte proportion d'enseignants du second degré et de vacataires. La prévalence des enseignants vacataires pour certaines disciplines pose la question de la continuité des enseignements. Les enseignants du second degré sont sollicités de façon beaucoup plus significative en Guyane que dans les Antilles. Cette situation est particulièrement pénalisante pour la consolidation des capacités de recherche du pôle guyanais.

Le positionnement géographique distinct des trois départements français d'Amérique a conduit au sentiment d'une divergence qui ne cesse de se creuser entre les Antilles, historiquement tournées vers la Caraïbe, et la Guyane, dont l'affirmation identitaire repose sur un ancrage amazonien et sud-américain. À des stratégies de développement distinctes, il faut également ajouter des évolutions institutionnelles divergentes qui, en redéfinissant les équilibres entre collectivités territoriales, risquent d'accentuer les rivalités entre les trois pôles de l'UAG : la Martinique et la Guyane deviendront en 2015 des collectivités uniques, ce qui n'est pas le cas de la Guadeloupe.

L'histoire de l'UAG est jalonnée de mouvements sécessionnistes et de crises. La scission de l'académie des Antilles et de la Guyane en trois rectorats, effective en 1997, a débouché sur un climat d'instabilité chronique qui a perduré tout au long de la première décennie des années 2000.

Les revendications des étudiants et des syndicats au début de la crise d'octobre 2013 en Guyane étaient concrètes, relatives à l'offre de formation et aux conditions de vie étudiante, et ceux-ci dénonçaient publiquement les malversations et coteries minant le fonctionnement universitaire et générant un climat délétère sur le campus. La création d'une université de plein exercice en Guyane était absente des revendications initiales de l'intersyndicale et du collectif étudiant. Des éléments contextuels ont manifestement contribué à dramatiser la crise et à en précipiter la gestion : la proximité d'une visite du Président de la République prévue pour le 13 décembre 2013, le contexte de préparation de la campagne des municipales de 2014 et la perspective de la mise en place de la collectivité unique en 2015 ont, de toute évidence, créé les conditions d'un climat politique propice à un emballement des revendications.

À l'issue d'une négociation qui ignore les Antilles et dont la présidence de l'UAG semble avoir été mise à l'écart, un protocole d'accord de fin de conflit est finalement signé, le 11 novembre 2013, entre l'intersyndicale, le collectif des étudiants guyanais et la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, représentée par le préfet de la région Guyane et le recteur de l'académie de Guyane. Ce protocole, contresigné par l'ensemble des élus locaux et nationaux du territoire, met un terme à cinq semaines de blocage sur le PUR de la Guyane. Il valide le principe de la création d'une Université de la Guyane de plein exercice et consacre l'engagement du ministère à attribuer à la Guyane 40 à 60 emplois supplémentaires sur trois ans à partir de 2013.

Comme chaque fois ou presque dans les crises qui éclatent outre-mer, les autorités ont attendu pour réagir le moment ultime, au point de devoir trancher dans le vif, causant, faute d'évaluation préalable, des dégâts collatéraux. Malgré les multiples audits de la Cour des comptes et de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) réalisés au cours de la dernière décennie, qui auraient dû susciter la prise de conscience nécessaire et des mesures énergiques, les premiers signaux annonciateurs du séisme, n'ont pas conduit les pouvoirs publics à anticiper la gravité de la situation. Et, par la suite, la gestion de la crise a révélé une absence de maîtrise de la situation : les Antilles, laissées à l'écart des tractations sur l'éclatement de l'UAG, ont été à leur tour touchées par l'onde de choc.

Dans une confusion extrême alimentée par l'absence de perspectives globales, les tensions se sont exacerbées. Elles sont aujourd'hui encore extrêmement vives, et la présidence de l'université, en dépit d'efforts remarquables, tout comme l'administration provisoire du pôle guyanais, éprouvent les plus grandes difficultés à assurer un fonctionnement minimal.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - La construction d'un système d'enseignement supérieur et de recherche performant et à fort rayonnement international dans la zone des Antilles et de la Guyane exige de mettre un terme dans les meilleurs délais aux dysfonctionnements graves dénoncés par les deux derniers contrôles de la Cour des comptes couvrant la période 1999-2010 et les rapports d'audit de l'IGAENR de 2007 et 2010.

Il faut d'abord, en finir avec toutes les formes de déstabilisation de la gouvernance et de l'administration. À cet égard, la gestion d'un laboratoire de recherche installé en Martinique, le Centre d'études et de recherche en économie, gestion, modélisation et informatique appliquée (CEREGMIA), fait depuis longtemps l'objet de critiques sévères. Il est urgent de sanctionner les responsables d'une gestion dans laquelle un grand nombre d'irrégularités ont été révélées et de mettre fin à un système longtemps et plusieurs fois dénoncé mais qui a perduré en toute impunité. Le 7 avril 2014, une information judiciaire a d'ailleurs enfin été ouverte contre X pour favoritisme, escroquerie en bande organisée au préjudice de l'Union européenne et violation des règles des marchés publics.

Nous avons constaté un court-circuitage systématique des instances dirigeantes centrales de l'UAG dans les procédures de contrôle concernant la gestion des subventions européennes perçues par le CEREGMIA. Ces contournements à répétition sont manifestement le fait d'une méthode, vieille de plusieurs décennies, de dialogue direct entretenu par le directeur du CEREGMIA avec les partenaires du laboratoire qui, si elle n'est pas critiquable en soi, l'a conduit de façon quasi systématique à se dispenser de toute information de la présidence de l'UAG, à plus forte raison de toute validation auprès d'elle, avec la complaisance, sinon la complicité d'une partie des services chargés d'exercer les contrôles.

On peut s'étonner des retards pris par les services de l'État dans la mise en oeuvre de contrôles administratifs sur la gestion des fonds européens consentis au CEREGMIA, alors que des soupçons sérieux avaient été soulevés dès la fin des années 1990 sur les dysfonctionnements et les irrégularités de gestion au sein de ce laboratoire. Plusieurs responsables universitaires antillais ont dénoncé les défaillances des services de l'État et des services territoriaux chargés de l'instruction et du contrôle d'exécution des projets financés sur fonds européens. Il est grand temps de sanctionner des individus qui ont assis leur autorité sur l'intimidation et le mépris de la légalité.

Nous proposons de prendre les sanctions disciplinaires et administratives qui s'imposent et de faire cesser le climat délétère et les intimidations exercées par des responsables de composantes, qui défendent des comportements sectaires et remettent systématiquement en cause l'autorité des instances centrales de l'université, comme celle de l'État.

L'actuelle présidente de l'UAG, qui, malgré les nombreuses intimidations, s'attache à renverser un système organisé illicite de préservation d'intérêts privés, mérite d'être encouragée et accompagnée dans la poursuite de ses efforts de rétablissement des principes fondamentaux de l'État de droit dans la gestion de l'université. Le déferlement d'attaques personnelles dont elle fait l'objet nous a profondément choqués.

Nous proposons en conséquence d'aider l'équipe de direction de l'UAG à assainir et à rendre plus transparentes les procédures de gestion, notamment par une expertise de l'IGAENR et un appui de l'Agence de mutualisation des universités et des établissements (AMUE), et de mettre en place une charte de déontologie applicable aux responsables des services, des composantes et aux personnels enseignants en matière de contrôle du cumul d'activités et de déclarations d'intérêts.

L'accent doit ensuite être mis sur la mise en place d'une gestion prospective et d'un pilotage pluriannuel en matière de ressources humaines, de scolarité et de politique immobilière, grâce au développement d'outils de pilotage et de suivi conçus en partenariat avec l'AMUE, voire avec le soutien ponctuel de la conférence des présidents d'université (CPU) ou de la direction générale pour l'enseignement supérieur et l'insertion professionnelle (DGESIP) du ministère.

Aussi l'une de notre propositions consiste-t-elle à refonder l'organisation comptable et financière, par la mise en place d'une comptabilité analytique, ou au moins d'un contrôle de gestion - le développement de systèmes d'information interfacés consolide les données et les rend plus fiables - et à renforcer la transparence et le suivi des procédures de gestion des heures complémentaires et de politique indemnitaire. La Cour des comptes comme l'IGAENR ont relevé que les conditions de suivi et d'exercice de la tutelle par les services de l'État sur l'UAG gagneraient à être clarifiées et renforcées. L'UAG étant implantée sur le territoire de trois académies, les trois recteurs sont chanceliers de la même université. Cette organisation est source de difficultés, relevées régulièrement par les recteurs eux-mêmes.

Pour clarifier les modalités des contrôles budgétaire et de légalité, nous proposons de prévoir dans la future ordonnance que le recteur de la Guadeloupe exercera l'ensemble des fonctions de chancelier pour ce qui devrait devenir l'Université des Antilles et que le recteur de la Martinique sera désigné vice-chancelier disposant de compétences d'attribution sur le contrôle du pôle martiniquais de l'université.

Le réalisme budgétaire est l'un des premiers principes à prendre en compte dans la réflexion. Le contexte de contrainte budgétaire impose de prévenir la démultiplication des coûts. Tous les acteurs, aussi bien dans les Antilles qu'en Guyane, ont désormais conscience que l'attractivité d'une université, qui détermine la crédibilité et la valeur de ses diplômes en France et à l'international, repose en partie sur sa taille.

Il est parfaitement légitime qu'une université assume la fonction de locomotive du progrès social, culturel et économique du territoire dans lequel elle est implantée en garantissant une offre d'enseignement supérieur et de recherche de proximité. Toutefois, sa capacité à rayonner aux niveaux national et international est conditionnée par la mise en place de projets de formation et de recherche innovants, atteignant une masse critique conforme aux standards internationaux.

Il s'agit de ne pas être à rebours de la dynamique actuelle de l'écosystème universitaire. La logique de regroupements universitaires observée dans l'hexagone est aussi à l'oeuvre à l'étranger et l'exemple de l'Université des Indes occidentales (University of the West Indies, UWI) est, à cet égard, particulièrement instructif. Fondée en 1948, l'UWI consiste en une vaste fédération d'établissements d'enseignement supérieur publics qui se déploie sur 16 pays et territoires anglophones de la Caraïbe et revendique près de 50 500 inscriptions en 2011-2012. En 1963, le Guyana s'est retiré de l'UWI, en estimant que l'institution ne proposait pas de services d'enseignement adaptés aux besoins de sa population. Si l'Université du Guyana accueille environ 5 000 étudiants, elle a du mal à s'insérer dans le paysage universitaire international, à la différence l'UWI.

Nous proposons d'élaborer sur chaque territoire un schéma directeur de l'enseignement supérieur et de la recherche, sous l'égide de la région ou de la future collectivité unique, à partir d'une large concertation de l'ensemble des partenaires concernés organisée dans le cadre d'un comité de liaison. Ce schéma directeur comportera un projet de carte territoriale des formations universitaires, en particulier pour les parcours professionnalisants courts et les formations de premier cycle, après identification des secteurs d'activité créateurs d'emploi et des besoins de qualifications correspondants. Le comité de liaison, présidé par le président de région ou de la collectivité unique, réunirait les responsables de l'université dans le territoire - présidence d'université ou de pôle et directeurs de composantes - les représentants des organismes de recherche, l'État, les collectivités territoriales et les représentants des organisations professionnelles, consulaires et syndicales.

Le schéma institutionnel mis en oeuvre dans chacune des trois régions doit concilier développement des territoires et rayonnement universitaire et scientifique. Nous avons examiné les différents schémas d'évolution institutionnelle de l'UAG sur la base d'un cahier des charges comportant plusieurs éléments incontournables. Le système universitaire doit être mis en adéquation avec la réalité géopolitique et offrir aux territoires une capacité d'insertion et de rayonnement dans leur environnement régional. L'université doit voir consolidé son rôle d'outil majeur de la stratégie de développement territorial ; pour cela, les conditions de l'autonomie universitaire doivent être réunies dans chaque région pour qu'une carte des formations adaptées à ses besoins économiques, sociaux et culturels soit appliquée. Le schéma universitaire doit rester visible et lisible afin de garantir le potentiel de recherche et la reconnaissance internationale des diplômes. Des coopérations et mutualisations doivent être mises en place entre régions afin d'optimiser, dans un cadre budgétaire contraint, leurs missions et compétences. Des pôles d'excellence doivent être développés en cohérence avec le développement régional. Il faut renforcer les partenariats de financement dans le strict respect de l'autonomie des universités, en favorisant un investissement plus ample des collectivités territoriales et des entreprises dans le financement de projets de formation ou de recherche, en fonction de priorités stratégiques définies collectivement. Des parcours de réussite ambitieux et innovants, limités dans le temps ou pérennes, doivent être offerts à de jeunes professeurs ou chercheurs. Il faut développer les partenariats internationaux. Le contrôle de l'attribution et du suivi d'exécution des fonds européens doit être renforcé.

Après avoir défini trois schémas possibles d'évolution institutionnelle du système d'enseignement supérieur et de recherche de la zone des Antilles et de la Guyane, nous avons retenu le scénario susceptible de répondre le mieux aux exigences de ce cahier des charges.

Nous proposons de créer une Université des Antilles (UA), à caractère pluri-territorial, constituée par deux pôles, guadeloupéen et martiniquais, dont l'autonomie pédagogique et de gestion serait renforcée et sanctuarisée, notamment pour les formations de premier cycle, dans le cadre de l'ordonnance de juillet 2014. La légitimité d'une UA ne peut être acceptée qu'à la condition d'accorder à chacun de ses pôles constitutifs une véritable autonomie en matière pédagogique, dans son fonctionnement et sa gestion. Au sein de chaque pôle universitaire régional (PUR) doit ainsi être institué un conseil de pôle doté de compétences importantes.

Il reviendra au conseil de pôle de définir la stratégie de développement, dans le respect du contrat d'établissement liant l'Université des Antilles (UA) à l'État. Il devra négocier avec la présidence de l'UA et approuver un contrat d'objectifs et de moyens (COM). Il proposera, après avis du conseil académique de pôle, une répartition des crédits et des emplois entre composantes et services, sous réserve du respect du cadre stratégique défini par le contrat d'établissement et le COM du pôle. Il définira la carte de formations du pôle pour le premier cycle. Un cahier des charges pour l'ouverture des formations aura été préalablement adopté par le conseil d'administration de l'UA. Le conseil de pôle répartira les moyens entre les composantes du pôle pour les formations de premier cycle, conformément au contrat d'établissement liant l'Université des Antilles à l'État et au COM. Il décidera de l'ouverture et de la publication des postes correspondant aux formations de premier cycle dispensées sur le pôle, dans le respect des plafonds d'emplois prévus par le COM.

Le conseil de pôle devra comprendre des membres du conseil d'administration de l'université élus et nommés au titre de la région dans laquelle est implanté le pôle et des responsables des composantes ayant leur siège dans le pôle, dans des conditions définies par les statuts de l'université.

L'autonomie des pôles ne pourra s'exercer que dans un cadre conforme au contrat d'établissement liant l'UA à l'État. C'est pourquoi ce contrat d'établissement devra être négocié en tenant compte des orientations stratégiques de développement de chaque pôle, après consultation des conseils de pôle et des conseils académiques de pôle. Dans ces conditions, le contrat d'établissement comprendra, d'une part, un volet commun correspondant au projet stratégique de l'ensemble de l'établissement et, d'autre part, des volets spécifiques correspondant aux orientations stratégiques de développement propres à chacun des deux pôles universitaires régionaux. En fonction des orientations et des plafonds fixés par ces différents volets, chaque conseil de pôle conclura un COM de pôle avec le conseil d'administration de l'UA pour la durée d'exécution du contrat d'établissement.

Le président de chaque conseil de pôle aura des prérogatives en matière de gestion déconcentrée et décentralisée du pôle, notamment pour les affectations sur le pôle, la sécurité des personnes et des locaux et l'ordonnancement des recettes et des dépenses. Un conseil académique de pôle sera compétent pour l'organisation des comités de sélection chargés d'examiner les candidatures pour les postes ouverts et publiés par le conseil de pôle. Il sera également consulté sur la stratégie du pôle dans le cadre de la négociation du COM de pôle avec le conseil d'administration de l'UA.

Le conseil d'administration de l'UA demeurera compétent pour définir une trajectoire financière et une cohérence stratégique communes aux deux pôles et pour contractualiser avec eux dans le cadre des COM de pôle pour la répartition des moyens - dans le respect des orientations et des plafonds fixés par le contrat d'établissement conclu avec l'État et ses volets spécifiques pour les pôles -, mais aussi pour contractualiser avec l'État. Il obtiendra les habilitations pour les formations de tous niveaux régulièrement créées par les pôles sur la base d'un cahier des charges. Il coordonnera la mutualisation entre pôles de services communs et de composantes, en particulier pour les deuxième et troisième cycles. Il définira une politique de coopération avec les institutions nationales et internationales d'enseignement supérieur et de recherche.

Pour le financement de la déconcentration de gestion au profit des pôles, des redéploiements au sein des moyens globaux de l'université devront être envisagés. L'enveloppe globale consentie à l'administration de l'université sera déterminée en tenant compte de la nécessité de redéployer en faveur de la Martinique des moyens destinés à créer une véritable administration opérationnelle sur chaque pôle. Le recours à l'ordonnance afin de définir l'étendue des prérogatives des pôles en matière de gestion déconcentrée et décentralisée semble donc incontournable.

Il est, enfin, souhaitable de fixer une règle d'alternance concernant la présidence de l'Université des Antilles. Nous proposons de prévoir dans l'ordonnance que l'UA ne peut être présidée par une ou plusieurs personnes issues d'un même pôle que dans la limite de mandats successifs d'une durée totale maximale de huit ans, afin de garantir l'alternance au niveau de la présidence de l'UA. Compte tenu des prérogatives importantes reconnues au président du conseil de pôle selon le schéma proposé, il convient de garantir une communauté de vues entre le président de l'université et chacun des présidents de pôle, d'où la proposition que la désignation du président de l'université et celle des deux présidents de pôle fassent l'objet d'un seul et même vote par le conseil d'administration. Il reviendra à chaque candidat au poste de président de l'université de présenter également au conseil d'administration deux personnalités chargées d'assurer les fonctions de président de pôle, choisies parmi les représentants élus des enseignants-chercheurs au titre de chacune des deux régions. Le conseil d'administration se prononcera par un seul vote sur ce ticket de trois candidats, qui auront démontré au préalable la cohérence entre le projet global d'établissement porté par le président de l'université et les stratégies de développement de pôle défendues par les présidents de pôle.

L'impérieuse nécessité pour les pôles d'élaborer une carte des formations de premier cycle en adéquation avec les besoins d'emploi et les perspectives d'insertion professionnelle identifiés sur le territoire suppose enfin la mise en place, au niveau de chaque composante du pôle, d'un conseil de perfectionnement des formations.

M. Michel Magras, rapporteur. - Conformément à la volonté exprimée unanimement par les représentants des collectivités territoriales des trois régions et très largement majoritaire au sein des communautés universitaires concernées, il est impératif d'organiser un système de coopération étroite entre l'UA et l'Université de la Guyane (UG) afin de systématiser les collaborations et les mutualisations pour les deuxième et troisième cycles et, ainsi, de promouvoir des politiques de recherche ambitieuses et de portée internationale. Les modalités de regroupements de la loi dite Fioraso semblent peu adaptées au contexte de restructuration profonde du système d'enseignement supérieur et de recherche aux Antilles et en Guyane : les deux nouvelles entités ne seront pas prêtes à créer dans l'immédiat une communauté d'universités et établissements (COMUE), car la création d'un tel établissement serait perçue comme une réminiscence de l'UAG. Quant à la coopération par voie associative, la réforme de juillet 2013 ne l'envisage que si une université, parmi les partenaires, était désignée chef de file dans la négociation contractuelle avec l'État.

C'est pourquoi nous vous proposons de prévoir dans l'ordonnance, par dérogation à l'article L. 718-16 du code de l'éducation, un mode d'association original inspiré du groupement d'intérêt public, sans personnalité morale, assurant une coopération équilibrée entre l'UA et l'UG pour mettre en oeuvre de politiques communes en matière de formation et de recherche et de partenariats avec les universités métropolitaines et étrangères.

Des mutualisations doivent impérativement être maintenues dans un cadre associatif, dans l'attente de la conclusion de la convention d'association que nous avons proposée, par le biais de conventions transitoires entre l'UA et l'UG dans quatre domaines : la documentation, les études médicales, les études de sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS) et l'école doctorale. Il est également indispensable de développer une politique de coopération internationale cohérente avec les institutions partenaires des zones caribéenne, latino-américaine, nord-américaine et d'Europe, notamment par l'augmentation du nombre de professeurs associés ou invités et par le développement de doubles diplômes et de cursus en langues étrangères : c'est l'objet d'une de nos propositions.

La mobilité des étudiants des établissements d'enseignement supérieur présents dans les zones Caraïbe et Amérique du Sud doit être fortement encouragée par la mise en place de partenariats d'accueil et d'échanges qui pourraient prendre la forme d'un Erasmus caribéen et latino-américain.

Il convient de fonder l'UG sur des bases solides. Celle-ci a peu de chances de fonctionner de façon optimale sans une mutualisation des forces et des collaborations avec les pôles antillais, les universités hexagonales et étrangères et les organismes de recherche. La montée en puissance de la qualité de l'enseignement et de la recherche suppose la mise en place de mécanismes de détachements et de mises à disposition temporaires au bénéfice de la Guyane d'enseignants-chercheurs et de scientifiques des établissements de la métropole. Voilà pourquoi nous proposons de mettre en place un dispositif, cofinancé par l'État et les collectivités territoriales de la Guyane, d'incitation au déploiement d'un mécanisme de détachement et de mise à disposition temporaire auprès de l'UG d'enseignants-chercheurs d'universités métropolitaines.

L'UG devra dans un premier temps se consacrer prioritairement à la qualité de son premier cycle universitaire et de ses formations professionnalisantes courtes, de niveau bac + 2, comme le DUT ou le BTS. Nous proposons de créer prioritairement au sein de l'UG un bureau d'aide à l'insertion professionnelle, en s'appuyant sur le réseau national inter-BAIP, et des conseils de perfectionnement des formations au niveau de ses composantes.

Le développement de l'enseignement numérique et à distance est incontournable en Guyane pour faciliter la remise à niveau des jeunes et la mise en place de cursus à bac + 2 et bac + 3, le cas échéant en mettant au point des cursus mêlant virtuel et présentiel, sollicitant les maîtres de conférences pour l'enseignement dispensé en présentiel, et s'appuyant sur le programme France université numérique pour le virtuel.

La restructuration de la politique de recherche en Guyane et le renforcement des collaborations avec les organismes de recherche autour de spécialités comme la biodiversité, l'environnement et la santé doivent s'appuyer sur le groupement d'intérêt scientifique IRISTA (Initiative pour la recherche interdisciplinaire sur les systèmes et territoires amazoniens), le campus international de Montabo à Cayenne, le labex CEBA (Centre d'étude de la biodiversité amazonienne) sur la recherche en maladies tropicales et l'unité mixte de recherche ECOFOG (Écologie des forêts de Guyane) sur l'écologie forestière.

Aussi bien pour l'UG que pour l'UA, la phase transitoire doit être la plus courte possible. L'absence de visibilité à court et moyen termes, causée par le départ précipité de la Guyane, ne permet toujours pas aux actuelles instances dirigeantes de l'UAG de préparer les négociations avec l'État sur le prochain contrat quinquennal d'établissement dans des conditions sereines. C'est pourquoi nous proposons de procéder à la création effective de l'UG et de l'UA dès la rentrée universitaire de 2014.

Pour évaluer les forces et les faiblesses des fonctions support du site guyanais comme des deux pôles antillais, il semble indispensable que les instances dirigeantes des pôles antillais et de la future UG sollicitent le soutien et l'expertise de partenaires expérimentés, comme l'IGAENR, la CPU et l'AMUE, par des mises à disposition et l'organisation de séminaires de formation. .

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - La création d'une Université des Antilles pose la question des instances chargées d'assurer sa gouvernance jusqu'à l'organisation de nouvelles élections universitaires. Entre le décret de création par décret et l'élection de ses nouvelles instances de gouvernance, l'UA pourrait être administrée par une assemblée constitutive provisoire, composée des membres élus des conseils consultatifs des deux pôles antillais, chargée d'élaborer et d'adopter ses statuts et d'exercer à l'égard des personnels les compétences attribuées au conseil d'administration.

Par analogie avec ce que prévoit le projet de décret pour la Guyane, la phase transitoire devrait ne pas excéder un an pour l'installation des nouveaux organes de gouvernance et la définition des statuts du nouvel établissement. Nous préconisons de maintenir l'actuelle présidente de l'UAG, Mme Corinne Mencé-Caster, qui a déjà été officiellement chargée par le ministère d'organiser une large concertation des responsables de pôle, des représentants des organisations syndicales et des représentants des organisations étudiantes sur l'avenir institutionnel des pôles antillais.

Il importe en outre de donner à la Guyane les moyens d'assurer la transition vers une université de plein exercice dans les meilleures conditions possibles. À l'évidence, le PUR de la Guyane ne peut, à l'heure actuelle, assumer les responsabilités et compétences élargies dans le cadre d'une université pleinement autonome sur le plan de la gestion budgétaire et des ressources humaines. C'est pourquoi nous proposons la conclusion de partenariats avec l'AMUE et des établissements d'enseignement supérieur métropolitains pour le détachement de personnels expérimentés et la mise en place de systèmes d'information opérationnels et garantissant l'interopérabilité des données au sein des universités de la Guyane et des Antilles.

Enfin, le seul moyen que les décisions des instances de gouvernance des composantes du pôle guyanais soient inattaquables consiste à définir une feuille de route et une ligne de conduite claires et respectueuses du cadre légal. Il revient au recteur de veiller au strict respect de la légalité dans le fonctionnement des instances de gouvernance des composantes du pôle guyanais. La nécessaire démarche de réconciliation à opérer au sein de la communauté universitaire guyanaise suppose de traiter l'ensemble des acteurs sur un pied d'égalité, aucune exception au respect du cadre légal ne devant être aménagée sous l'effet de pressions.

La transparence doit également constituer le maître mot de l'organisation de la réflexion sur l'avenir institutionnel de l'UAG. Afin de ne pas reproduire la précipitation qui a présidé à la création de l'UG, la réflexion doit être menée dans la sérénité et la plus grande transparence. Dans cette logique, il convient d'apporter à la présidence de l'UAG l'accompagnement et le soutien effectifs des rectorats et des préfectures de Guadeloupe et Martinique afin de mettre en place dans les plus brefs délais le processus de consultation de la communauté universitaire requis par le ministère.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Partis d'une situation ponctuelle de crise en Guyane, vous aboutissez à une réflexion beaucoup plus large ! Votre tandem est impressionnant, et le Gouvernement aurait intérêt à prendre appui sur lui. Sans langue de bois, votre analyse et vos propositions concrètes nous éclairent considérablement. Un cabinet d'audit, pour le même travail, aurait coûté fort cher...

M. Jacques Legendre. - J'ai lu ce rapport, il en vaut la peine. On a l'impression qu'il y a deux problématiques différentes. Il y a celle des relations entre les trois pôles universitaires, qui sont marquées par le sentiment guyanais d'être négligé, ce qui n'est pas sans rappeler ce que nous pouvons connaître dans certaines universités multipolaires de nos territoires en métropole, où un pôle peut se sentir maltraité par les autres... Et il y a la question des dysfonctionnements mettant en cause des personnes, et dont l'analyse révèle des moeurs que personne ne souhaite voir à l'oeuvre dans un département universitaire. Puisque le Parlement est saisi, les déviations mises en lumière par ce rapport doivent connaître la suite administrative ou judiciaire qu'elles méritent et ne pas se reproduire.

La création d'une université en Guyane doit être évaluée à l'aune du poids démographique du département et de sa population étudiante. La taille des universités de l'hexagone est variable, mais la tendance est au regroupement. Les chiffres sur l'accès à l'enseignement supérieur traduisent un retard de la Guyane par rapport aux deux autres territoires. S'il est légitime que les pouvoirs publics y mènent une action déterminée, convient-il d'aller jusqu'à faire du pôle guyanais une entité distincte ?

La Guyane est au contact d'un gigantesque voisin, le Brésil, ce qui facilite le développement d'échanges culturels fructueux. De même, la Martinique et la Guadeloupe ont un rôle à jouer dans le bassin caribéen ; elles ont noué des liens étroits avec Haïti, et il est dommageable que des opérations de coopération soient l'occasion de détournement financier délictueux. Comment faire de Fort-de-France et de Pointe-à-Pitre des pôles du rayonnement français dans toute la Caraïbe, des lieux d'accueil pour les étudiants venus d'autres territoires ? L'engagement de la Guadeloupe et de la Martinique est essentiel pour développer une francophonie vivante en Haïti. Je vous remercie pour ce rapport franc, qui ne mâche pas ses mots.

Mme Corinne Bouchoux. - Nous sommes dans une situation d'urgence et de crise profonde. Vous avez mentionné des irrégularités graves. La justice a-t-elle été saisie et y aura-t-il des poursuites ?

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - La loi sur l'enseignement supérieur et la recherche laissait la porte ouverte au système confédéral. N'a-t-on pas là une solution intermédiaire pour rapprocher des entités tout en les laissant exister par elles-mêmes ?

M. Thani Mohamed Soilihi, président du groupe de travail. - Les rapporteurs n'auraient pas mentionné les irrégularités dont vous parlez sans éléments de certitude. Une enquête préliminaire a été ouverte, avec une information contre X. Nous souhaitons que les procédures aillent jusqu'au bout. Mais nous ne pouvons en dire plus : la justice est indépendante.

M. Michel Magras, rapporteur. - La décision de séparation de la Guyane a été actée avant que notre mission commence ses travaux. Mais le choix d'évolution de la Guyane vers une université unique était déjà programmé pour 2020, butoir ramené à 2018 lors des assises de l'enseignement supérieur et de la recherche. Les événements de la rentrée universitaire en Guyane ont précipité le calendrier. Nous ne pouvions revenir sur ce choix politique. Un système confédéral ne pourra intervenir que dans un deuxième temps, quand les deux nouvelles structures fonctionneront. Il faudra s'inspirer de l'Université des West Indies, qui forme des prix Nobel. Cette stratégie n'est pas d'actualité et notre mission s'est attachée à proposer des solutions pour rendre viable le dispositif mis en place.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - Le fonctionnement ultramarin n'est pas celui de la métropole. Le président Larcher a demandé la mise en place de cette mission en novembre 2013, quand la situation s'emballait en Guyane. Le protocole de sortie de crise du 11 novembre engageait la création d'une université de plein droit. Dans les années 2000, un travail conjoint des élus et des universitaires en avait ouvert la perspective pour 2020 - un horizon ramené à 2018 lors des assises de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Le conflit social d'octobre et novembre 2013 portait d'abord sur la création d'une licence professionnelle, sur les lacunes dans le recrutement des professeurs et sur des problèmes concrets de vie étudiante - retards dans la livraison de bâtiments du Centre régional des oeuvres universitaires et scolaires de Paris (CROUS) notamment. L'amplification de la crise a abouti à la demande d'une université de plein exercice. En métropole, les arbitrages ont accédé à cette demande. Au mépris de la démocratie universitaire, la présidence de l'université a été tenue à l'écart de la négociation, ce qui a durci les rapports entre les différents acteurs. Le dossier ayant été géré politiquement, le rôle de notre mission a été de formuler une proposition mesurée et argumentée pour que l'université de la Guyane prenne un bon départ. Loin de nous l'idée de poursuivre le détricotage de l'UAG : nous recommandons au contraire la constitution d'une université des Antilles. Des études d'impact préalables sur les moyens financiers et humains à mettre en oeuvre seront nécessaires. Notre rapport comporte même une proposition de rédaction du dispositif législatif.

M. Jean-Étienne Antoinette. - Je remercie la présidente de la commission et le président de la délégation d'avoir répondu à ma demande de réaliser un travail d'information. Dans un processus de crise, il faut une réponse politique et le travail de notre mission s'appuie sur des engagements actés.

La Guyane se trouve en situation d'échec scolaire à tous les niveaux. Dans le secondaire, tous les collèges sont actuellement en grève, l'ensemble du corps social revendiquant l'intégration de l'académie de Guyane dans le réseau d'éducation prioritaire. Les moyens budgétaires et humains manquent pour scolariser tous les élèves. Au niveau universitaire, nous connaissons les chiffres : 3 % ou 4 % seulement d'une classe d'âge détient un diplôme de deuxième cycle. La population universitaire augmente pourtant de manière importante en Guyane, alors qu'elle décline en Martinique et stagne en Guadeloupe. L'université guyanaise est en crise et sa population augmente !

J'adhère aux différentes propositions ; je souscris à la création de l'université de la Guyane dès 2014 alors qu'au début des négociations, nous étions plutôt partisans de la différer. Il y aura évidemment des coopérations entre les différentes universités. L'université de la Guyane, qui doit s'ancrer dans son environnement régional, a besoin d'un accompagnement financier. Les collectivités territoriales participeront, mais on ne saurait se passer de l'État car le redéploiement des moyens se heurtera au refus de l'université des Antilles.

M. Michel Magras, rapporteur. - La distance physique entre la Guyane et les Antilles est telle qu'il ne peut y avoir de continuité territoriale : la Guyane appartient à un continent, la Guadeloupe et la Martinique sont des îles. La loi Fioraso qui prévoit la faculté d'un regroupement confédéral par association impose un établissement chef de file : cette formule n'est pas envisageable dans la situation actuelle.

Mme Dominique Gillot, rapporteure. - La création de l'université de la Guyane est une étape nécessaire, même si elle ne se fera pas sans difficultés : 2 600 étudiants inscrits, c'est peu ! Le financement de la vie universitaire ne pourra qu'être modeste. L'État s'est engagé à créer des postes, reste à trouver des universitaires en mesure de les occuper. Nous proposons des contrats ponctuels pour encourager de jeunes doctorants ou des professeurs en début de carrière à venir exercer en Guyane.

Dans le premier degré, certaines difficultés de scolarisation et d'alphabétisation sont spécifiquement guyanaises : les enfants ont parfois des trajets de plusieurs heures de pirogue pour aller à l'école ! Un autre rapport serait nécessaire pour examiner les possibilités qu'offrent les nouveaux outils de refondation de l'école dans les territoires éloignés. Les collégiens auraient ainsi davantage de chances de rejoindre les bancs de l'université ultérieurement.

Enfin, la coopération avec les universités américaines et celles de métropole fera de la Guyane une tête de pont pour le rayonnement universitaire de la France. Beaucoup d'organismes de recherche sont présents en Guyane qui seront encouragés à s'associer à l'université. Nous sommes dans l'année zéro ; d'ici que cette université atteigne sa vitesse de croisière, soyons confiants et restons attentifs !

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Je remercie les rapporteurs pour leur travail, je remercie M. Mohamed Soilihi qui a présidé à cette mission et tous ceux qui y ont participé. Je vous propose maintenant de vous prononcer sur la publication du rapport d'information, qui - je le rappelle - ne signifie pas approbation de ses conclusions.

La commission et la délégation autorisent, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

La réunion est levée à 15 h 55.

Avis sur une candidature aux fonctions de président de l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) - Résultat du scrutin

La réunion est ouverte à 18 heures.

Au cours d'une troisième séance tenue dans l'après-midi, la commission procède au dépouillement du vote.

Mme Marie-Christine Blandin, présidente. - Nous allons procéder au dépouillement. Les résultats du vote à bulletins secrets, sur la proposition de nomination de M. Yves Lévy sont les suivants :

- nombre de votants : 23

- abstentions : 8

- nombre de suffrages exprimés : 15

- pour : 15.

La réunion est levée à 18 h 15.