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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 11 juin 2014

- Présidence de Mme Annie David, présidente -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Régime social des indépendants - Présentation du rapport d'information

Mme Annie David, présidente. - L'ordre du jour appelle la présentation par nos collègues Jean-Noël Cardoux et Jean-Pierre Godefroy de leur rapport de mission sur le régime social des indépendants (RSI) établi au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss).

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Jean-Pierre Godefroy et moi-même vous présentons aujourd'hui le résultat de travaux conjoints, menés pour l'essentiel au cours de l'interruption des travaux parlementaires de mars dernier, sur le régime social des indépendants (RSI).

Notre motivation à travailler sur ce sujet est née de rencontres, dans nos permanences, avec des cotisants exaspérés, parfois désespérés. Problèmes de carte Vitale, de changement d'adresse, appels de cotisations démesurés, ces artisans et commerçants avaient le sentiment de se trouver face à une machine infernale, incapable de leur apporter des réponses.

Quelle était la réalité des problèmes ? Comment en étions-nous arrivés là ? Que pouvions-nous faire ? Telles sont les interrogations que nous avons partagées avec mon collègue.

Je commencerai par un bref retour en arrière.

On peut dire que les travailleurs indépendants n'ont jamais manifesté un enthousiasme excessif à l'égard des assurances sociales solidaires. Après le refus de la loi de 1946 portant généralisation de la sécurité sociale, leur protection sociale s'est construite progressivement, risque par risque, sur une base professionnelle.

Il en est résulté un paysage particulièrement morcelé avec une multiplicité d'intervenants :

- les Urssaf assuraient le recouvrement des cotisations famille et de la CSG CRDS, les prestations famille étant versées par les CAF ;

- les 63 assurances et mutuelles conventionnés avec le réseau Canam, assuraient le recouvrement des cotisations et le versement des prestations maladie ;

- le recouvrement des cotisations et le versement des prestations de retraite était assuré par la Cancava pour les artisans, par l'Organic pour les commerçants et par l'une des dix caisses relevant de la CNAVPL pour les professions libérales.

Aujourd'hui pourtant, à l'exception des risques chômage et accidents du travail qui n'existent pas, les régimes de base des indépendants sont alignés : les prestations sont les mêmes que celles des salariés, les cotisations ont la même structure, avec quelques nuances sur les taux.

Pour autant, cette population, bien que très diverse, est farouchement attachée à son autonomie et sa protection sociale conserve des spécificités fortes.

Autant le dire d'emblée, Jean-Pierre Godefroy et moi sommes très attachés au respect de cette spécificité et l'unification des régimes de sécurité sociale ne nous semble ni possible, ni souhaitable.

Quelles sont ces particularités ?

A la différence des salariés, un travailleur indépendant doit déclarer ses revenus sur lesquels sont ensuite calculés des appels de cotisations. Il n'a ensuite de droits à prestations maladie en espèces et retraite que s'il est à jour de ses cotisations, particularité qui s'est révélée décisive dans la réforme.

Il ne faut pas négliger enfin la dimension que nous qualifions de « culturelle » : les travailleurs indépendants sont attachés à une gouvernance de leurs régimes par des élus, ainsi qu'à la place de l'action sociale, et manifestent un mélange de défiance et de crainte à l'égard des Urssaf.

Autre particularité enfin, les régimes de base des travailleurs indépendants, en raison de la démographie, sont structurellement et fortement déficitaires et sont équilibrés au moyen d'un impôt affecté qui a récemment connu un regain de notoriété : la contribution sociale de solidarité des sociétés ou C3S.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - La réforme qui a abouti à la création du RSI est intervenue dans ce contexte.

Elle est née d'un constat fait en 2003 par un rapport au gouvernement qui s'interrogeait sur le « maintien de régimes spécifiques, régis en apparence par le principe d'autonomie financière, mais dont l'équilibre n'est assuré que par des ressources fiscales et des mécanismes de compensation ».

En application de la loi du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, deux ordonnances ont été prises le 8 décembre 2005. La première unifiait l'assurance-maladie des professions non-salariées non-agricoles et les assurances vieillesse et invalidité-décès des artisans et commerçants au sein du nouveau Régime social des indépendants né de la fusion volontaire des trois caisses. La seconde confiait aux Urssaf la mission de recouvrer les cotisations du nouveau régime, pour son compte et sous son appellation dans le cadre de l'ISU, l'interlocuteur social unique.

La réforme consistait donc à passer d'une gestion intégrée des cotisations et des prestations par risques, mais différente selon les populations, à un régime intégré pour les différents risques et les différentes populations avec un recouvrement délégué de l'ensemble des cotisations aux Urssaf. Il s'agissait de créer un nouveau régime de sécurité sociale.

Le choix du délégataire pour le recouvrement, même s'il a donné lieu à des réticences pour les raisons précédemment exposées, se justifiait par le fait que les Urssaf recouvraient d'ores et déjà plus de la moitié des cotisations des travailleurs indépendants concernés par l'ISU, alors que les différentes caisses n'avaient pas cette masse critique, et par le fait que son système d'information semblait à même de supporter la charge. Il n'y avait cependant pas de consensus au sein des différentes caisses en faveur de ce choix.

La suite est aujourd'hui bien connue. Alors que les risques avaient été plutôt bien identifiés, un temps précieux pour la préparation de l'ISU a été perdu en querelles stériles entre le RSI et l'Acoss, sans le pilotage et les arbitrages politiques nécessaires. Rétrospectivement, si elle était louable, cette réforme a avant tout été une opération d'affichage sans évaluation préalable et sans concertation avec les différents acteurs. En clair, une fois la décision prise, l'intendance devait suivre. Le Gouvernement a laissé le règlement des problèmes à deux interlocuteurs qui ne voulaient pas se parler. La reprise en main tardive du dossier par la tutelle a débouché sur des compromis parfois boiteux et sur une impréparation globale à l'approche des échéances.

De ce fait, la mise en place de l'ISU s'est traduite, l'expression de la Cour des comptes a depuis lors fait florès, par une « catastrophe industrielle », le système d'information des Urssaf rejetant 10 % à 15 % des dossiers pour lesquels il n'était pas possible d'apporter des modifications, d'appeler des cotisations, de procéder à des radiations... A l'inverse, il n'était pas capable de fournir des informations sur l'état des comptes des cotisants.

Compte-tenu du lien cotisations/prestations, ces personnes ne pouvaient recevoir d'indemnités journalières, ni liquider leur retraite.

Des cotisants ont reçu des appels de cotisations erronés, en doublons, en taxations d'office suivis de recouvrements forcés. En quelques semaines, le nouveau régime a littéralement implosé et a dû passer à une gestion de crise. Les procédures de recouvrement normales ont été suspendues, les retraites calculées manuellement, les indemnités journalières liquidées par défaut.

Deux facteurs ont contribué à aggraver la situation : la crise économique avec une dégradation très forte des revenus des indépendants en 2008 et 2009 et la succession des réformes ayant un impact sur le régime : auto-entrepreneurs et retraites. Sur le terrain, les agents des caisses locales ont déployé beaucoup d'efforts et se sont rapprochés de leurs collègues des Urssaf.

A l'échelon national, la réponse a été tardive et insuffisante. Le bilan du démarrage du régime est effectivement catastrophique. D'après la Cour des comptes, la réforme se serait traduite par 1,3 à 1,5 milliard de cotisations perdues sur 3 ans.

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Deux ans après ce constat, où en sommes-nous ? Force est de constater que la perception des cotisants est toujours très négative. La méfiance conduit parfois à contester ses cotisations même si elles sont exactes. Des erreurs subsistent, les Urssaf ayant notamment du mal à gérer les changements de caisse.

Même si les difficultés ne sont pas toutes réglées, le plus fort de la crise est passé et les indicateurs se redressent.

Entre 2011 et 2013, le délai moyen d'affiliation est passé de plus de trois mois à moins de 10 jours. Les réclamations diminuent et concernaient en 2013, un faible pourcentage de cotisants. Tout naturellement, ce sont eux qui s'expriment le plus et contribuent au malaise actuel. Les difficultés encore constatées sur les retraites semblent liées à des problèmes conjoncturels.

Le RSI a développé de nouveaux services aux affiliés, via son site Internet. Il a à coeur d'accompagner les difficultés de ses cotisants par des délais de paiement.

Le travail en commun avec les Urssaf a été organisé sur le fondement d'une convention signée le 31 juillet 2013.

Il faut reconnaître qu'un effort considérable a été effectué par le nouveau régime au cours des trois dernières années pour restaurer une situation profondément dégradée.

Cependant des difficultés persistent dont certaines nous semblent structurelles.

Tout d'abord l'organisation du régime reste très complexe. Les professions libérales sont restées largement à l'écart du mouvement de rapprochement et nous ont confirmé leur volonté de conserver leur autonomie, tout particulièrement pour leurs caisses de retraite. Les différents risques sont intégrés mais la maladie est déléguée à une vingtaine d'organismes à l'égard desquels la politique nous a semblé ambiguë : le RSI agit sur la maîtrise des remises de gestion sans afficher clairement une stratégie de concentration qui semble pourtant assez inéluctable.

Mais surtout les lignes de partage entre le RSI et les Urssaf ne sont pas stabilisées. L'imbrication des compétences a été compensée par le rapprochement des personnes et non par la clarification des missions. A l'égard des cotisants, le RSI n'a pas souhaité afficher une répartition des rôles entre les caisses et les Urssaf, ce qui suscite l'incompréhension.

La reprise du recouvrement par le RSI n'est pas envisageable, même si elle représente encore un idéal pour certains. Le RSI peut piloter le recouvrement sans en être partie prenante. Il faut être transparent sur ce point à l'égard des cotisants.

Au niveau local, l'organisation de l'ISU consiste en un binôme d'agents de direction RSI et Urssaf à temps partiel, secondé par un binôme de cadres à temps plein. Si elle peut donner satisfaction à titre transitoire, nous sommes sceptiques sur l'efficacité d'une telle organisation à plus long terme. La définition de règles communes nous semble insuffisante, il faudra à terme un seul pilote pour les caisses.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - Le service rendu aux usagers s'est amélioré mais la situation du recouvrement ne se redresse que très lentement depuis un an. Les encaissements ont progressé en 2013 sous l'effet de recouvrements sur les années antérieures mais le régime produit encore plus de 10 % des émissions en taxations d'office et près de 20 % de « restes à recouvrer en fin d'année ». Hors taxations d'office, les restes à recouvrer, représentent plus du double de ce qu'ils étaient avant la réforme : plus de 10 % du volume des émissions, contre 5 % précédemment.

En cumulé, ce sont près de 11 milliards d'euros de cotisations dans le champ de l'ISU qui restent à recouvrer à la fin 2013.

La crise économique est une part de l'explication mais la performance du recouvrement reste insuffisante.

Il nous a été indiqué que la modernisation des systèmes d'information, qui devait fournir au RSI en 2014, échéance reportée en 2017, un outil de travail adapté à sa nouvelle configuration, avait été de nouveau reportée sans nouvelle échéance. L'urgence pour l'Acoss, c'est la mise en oeuvre de la déclaration sociale nominative pour les salariés. Il est compréhensible que l'Acoss et le RSI ne souhaitent pas affronter de nouvelles turbulences mais cette modernisation reste nécessaire.

Chez les affiliés, la crise de confiance perdure ; les dysfonctionnements du RSI donnant lieu à un amalgame avec l'alourdissement des cotisations. Elle alimente un regain de contestation de l'affiliation à la sécurité sociale comme nous en avons connus périodiquement, aujourd'hui relayé par les réseaux sociaux.

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Quelles sont nos propositions ? Tout d'abord, rappeler nos attentes à l'égard du RSI et de sa tutelle, celles d'un régime simple et efficace pour ses assurés qui sont de plus en plus mobiles entre régimes et ont besoin de réactivité et d'un régime efficient, le plus économe possible en ressources affectées, avec en particulier l'unification de la gouvernance des caisses régionales.

Il nous semble que l'on doit clarifier la répartition des rôles avec les Urssaf en définissant conjointement les règles et en les affichant clairement à l'égard des affiliés. La circulation des informations doit être assurée au moyen de systèmes d'information performants et adaptés.

Les cotisations ne sont pas acceptées parce qu'elles ne sont pas compréhensibles. Il ne s'agit pas de porter un regard sur leur montant ni leur opportunité mais sur la façon dont elles sont recouvrées. Le système d'acomptes provisionnels et de régularisations est trop complexe et trop décalé dans le temps. La récente réforme permettant de calculer les appels provisionnels sur l'année N-1 au lieu de N-2 ne résoudra pas grand-chose.

Il faut rapprocher encore le paiement des cotisations du moment de la perception des revenus. Pour cela, les outils juridiques existent : le code de la sécurité sociale permet à un cotisant de payer des cotisations sur la base de l'estimation de son revenu. C'est pour nous une réponse adaptée aux demandes d'auto-liquidation formulées notamment par les experts comptables. Le président de l'ordre nous l'a confirmé.

Il nous a semblé que l'implication des experts comptables devrait être renforcée. Ils pourraient ainsi systématiser le provisionnement des cotisations lors de l'établissement des bilans des travailleurs indépendants ce qui permet, d'une part, de diminuer le montant de l'imposition et d'autre part, d'anticiper le montant des acomptes provisionnels. A cette occasion, il nous semble important que la profession contribue à l'accroissement du recours à la dématérialisation, tant pour les déclarations sociales que pour les déclarations fiscales. Une recommandation allant dans ce sens pourrait être formulée par l'ordre des experts comptables.

Il nous paraît nécessaire enfin qu'une lecture sociale des résultats de l'entreprise soit systématiquement faite avec l'analyse des conséquences en termes de retraite et de droits du conjoint collaborateur. Les professionnels du chiffre peuvent être des relais d'information et de médiation entre le RSI et les travailleurs indépendants.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - Nous plaidons aussi pour une modernisation des procédures. Nous l'avons dit, la dématérialisation est un enjeu majeur de qualité et d'efficience. Seuls 57 % des déclarations sont dématérialisées alors que plus de 80 % de la population est équipée d'un accès à Internet. Les marges de progression sont très importantes.

Comme le directeur général l'a indiqué lors de son audition, la simplification pour les usagers doit s'accompagner d'une simplification pour le régime. Si les auto-entrepreneurs peuvent déclarer leur activité en quelques clics, il est très surprenant qu'ils envoient à 80 % leurs paiements par chèque. Le nouveau droit d'option pour la cotisation minimale qui leur est ouvert devrait s'accompagner d'une gestion totalement dématérialisée.

Nous l'avons évoqué à propos du recouvrement, la construction d'un système d'information adapté à la nouvelle organisation reste un enjeu majeur pour le régime. Certes, les outils sont aujourd'hui stabilisés mais ils restent d'un usage complexe pour les agents qui n'ont pas toujours directement accès aux informations dont ils ont besoin. Un agent du RSI ne peut pas toujours renseigner un usager sur l'affectation effective d'un remboursement sur son compte cotisant.

Pour éviter les taxations d'office, nous pensons qu'il faut renforcer la collaboration et les échanges d'informations entre les Urssaf et les services fiscaux. Il faudrait dans un premier temps faciliter et formaliser les accès à l'information des agents des différents réseaux. La suppression de la déclaration des revenus des indépendants avait été prévue dans la loi de 2008 de modernisation de l'économie. Ce projet a rencontré des obstacles techniques et a coïncidé avec les difficultés du RSI. Nous pensons qu'il devrait être relancé dans une logique de simplification pour les affiliés mais aussi d'amélioration de la connaissance des revenus tant pour le régime que pour les services fiscaux.

A plus long terme, nous devrons veiller, dans la mesure du possible, au rapprochement des assiettes fiscale et sociale des travailleurs indépendants.

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Sur un plan plus général, nous préconisons de mener une campagne d`information sur deux aspects : les droits sociaux des indépendants qui semblent encore mal connus des intéressés et le recours à la dématérialisation.

En appui à cette campagne, nous jugeons souhaitable de développer tous les relais possibles pour l'information et la médiation. En fonction des situations locales, des conventions pourraient être passées à cette fin avec différents acteurs comme les chambres consulaires, les collectivités locales. Les organismes conventionnés pourraient également s'impliquer. Le RSI a développé des solutions innovantes en Bretagne avec le recours à des anciens administrateurs comme médiateurs.

Nous en venons aux questions de financement avec deux aspects. Il s'agit aujourd'hui pour le régime, alors que le plus fort de la crise est passé, de tenter de recueillir les dividendes de la réforme. Alors que la première convention d'objectifs et de gestion programmait une baisse des coûts de gestion de l'ordre de 7 %, ils ont augmenté de plus de 17 % sur la période 2006-2013. Les effectifs, qui devaient être ajustés, ont également progressé. Le RSI est à nouveau engagé dans une démarche de rationalisation que nous devons soutenir et accompagner.

A cet égard, même si nous pouvons partager sur le fond l'objectif de suppression de la C3S, qui, basé sur le chiffre d'affaires en totale déconnexion avec les résultats dégagés, n'est pas le plus intelligent des impôts, nous tenons à souligner que cette suppression intervient à un moment où la réforme du RSI n'est pas stabilisée.

Il ne fait pas de doute que la perte de recettes, de l'ordre de 2,5 à 3 milliards d'euros par an pour le RSI devra être compensée. La compensation aura sans doute pour effet de réduire l'autonomie du régime en l'adossant au régime général alors que la solidarité des sociétés à l'égard des travailleurs indépendants avait pour nous du sens.

M. Jean-Pierre Godefroy. - En conclusion, nous considérons que le RSI est aujourd'hui sur la bonne voie. Nous avons constaté une volonté forte d'avancer et de faire progresser le service aux usagers. Il ne s'agit pas de rouvrir, ainsi que le craignait le directeur général, la « boite de Pandore » législative en apportant de nouveaux bouleversements à un régime fragilisé mais de faire preuve de vigilance- et de patience car il faudra encore du temps pour que cette réforme atteigne les objectifs initialement fixés.

Le niveau de confiance reste en revanche très dégradé. Il appelle des efforts accrus en direction des affiliés pour simplifier les procédures et renforcer l'information et la médiation.

Je dirais qu'au cours de nos auditions, nous avons été doublement surpris. D'un côté, les indicateurs de services aux usagers sont meilleurs que ce que nos contacts auraient pu laisser présager même si des difficultés subsistent. De l'autre, les indicateurs de recouvrement et d'équilibre financiers du régime sont encore loin d'être satisfaisants. Nous sommes conscients de la difficulté de la tâche : l'amélioration du recouvrement ne contribue pas forcément à l'amélioration de la relation avec les affiliés. Les allègements de cotisations annoncés pourront peut-être y contribuer.

Mme Annie David, présidente. - Je vous remercie, mes chers collègues, pour la qualité de votre rapport et la clarté des préconisations qu'il contient. Je passe la parole à nos collègues.

M. Jean Desessard. - Je tiens tout d'abord à vous féliciter pour la qualité de votre rapport sur un sujet insuffisamment étudié, malgré des erreurs de gestion qualifiées de « catastrophe industrielle » par la Cour des comptes. La méthode que vous avez suivie ainsi que les préconisations que vous avez formulées me semblent tout à fait pertinentes. Pour autant, j'exprimerai une divergence de fond avec vos propos : je suis partisan de l'unification des régimes et de leur convergence vers celui des salariés. L'actuel système date de 1946 et les mentalités ont évolué depuis lors. La convergence des régimes de retraites me paraît la conséquence directe de la mobilité professionnelle qui s'est progressivement affirmée. D'ailleurs, où en est-on quant à l'unification des procédures de déclaration et de recouvrement ? L'exemple du chèque emploi-services devrait davantage nous inspirer sur ce point !

M. Jean-François Husson. - Je tiens à mon tour à féliciter nos deux collègues pour la qualité de leur travail. S'agissant de la convergence, voire de l'unification du régime social des travailleurs indépendants, beaucoup a déjà été fait ces dernières années dans le sens du rapprochement avec le régime des salariés. Une telle évolution doit également être considérée au regard de l'équilibre entre les prestations et les cotisations, et ce, dans le contexte de la pyramide des âges que nous connaissons et du régime par répartition. S'y ajoutent également les nouvelles charges qui ont été créées depuis 2012. En outre, cette réforme, qui devait initialement être une simple démarche technique, s'est traduite par une complexité accrue avec des approximations et des erreurs multiples. Les enseignements de tels errements doivent être tirés au-delà, y compris dans le cadre de la réflexion actuelle sur l'organisation territoriale.

M. Marc Laménie. - La dématérialisation préconisée dans votre rapport, comme dans tant d'autres, n'est pas chose si aisée à mettre en place et à faire adopter par l'ensemble des professionnels concernés. Qu'en est-il, en revanche, de la recherche d'interlocuteurs de proximité ?

Mme Catherine Deroche. - Les difficultés essuyées par l'administration pour assurer l'information et le partage des données ont été soulignées par la Cour des comptes. Que l'administration soit incapable de se doter d'outils performants dans des délais raisonnables est proprement ahurissant !

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - La question de l'unification des régimes de sécurité sociale n'est pas nouvelle. En effet, lorsque je passais mes examens pour devenir expert-comptable, j'ai eu comme sujet d'une épreuve le libellé suivant : « l'unification des régimes de la sécurité sociale est-elle possible ? »

M. Jean Desessard. - Vous auriez mieux fait d'y répondre à l'époque !

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - J'avais alors répondu qu'une telle réforme était difficile ! A l'origine même du RSI se trouvait un patchwork de caisses avec des mécanismes de recouvrement distincts. Les agriculteurs ont un régime autonome, auquel ils sont très attachés. Les différences entre le régime des salariés et celui des indépendants résultent du lien, qui n'existe pas pour les salariés, entre le paiement des cotisations et l'octroi de prestations. De plus, certains risques, comme les accidents du travail et le chômage, ne sont pas assurés pour les indépendants.

Une évolution semble pourtant se dessiner à terme via la mutualisation des moyens et les outils de transmission des informations. Pour autant, les mentalités ne nous semblent pas prêtes à l'unification des régimes ! Gardons-nous également de préconiser une telle démarche qui pourrait apparaître comme une provocation alors que le mécontentement suscité par le RSI n'est pas retombé !

Mais il est vrai qu'au cours de cette mission, nous avons pu mesurer que le RSI, au gré des auditions, faisait preuve d'une réceptivité grandissante à nos préconisations.

Je souscris aux propos de notre collègue Jean-François Husson pour rappeler que l'expérience du RSI devrait être à l'esprit de tout réformateur, y compris dans le cas de la réforme territoriale. En effet, l'ambition unitaire qui animait la réforme était certes louable, mais la démarche d'un recouvrement unifié a été annoncée sans être suivie de l'implication nécessaire de ses initiateurs. Certes, le RSI est issu de la fusion de trois caisses de retraite, mais la réforme a pâtit de l'absence de concertation et de projet commun avec l'Acoss. A titre d'exemple, la répartition initiale du recouvrement des cotisations, qui passait des Urssaf au RSI au terme d'un mois d'exigibilité, n'était techniquement pas justifiée, mais relevait plutôt d'une posture politique visant à afficher un partage de compétences discutable.

S'agissant des aléas de la dématérialisation, nous sommes situés à un carrefour des générations et celle qui arrive est d'ores et déjà rompue à l'utilisation de l'informatique. Mais pour les plus anciens, il nous faut bien évidemment assurer une transition qui soit acceptable et efficace. Les interlocuteurs de proximité sont également indispensables à la réussite du RSI : les experts comptables, mais aussi un interlocuteur régional émanant du RSI, sont en mesure de jouer ce rôle auprès de la base des cotisants en s'inspirant des permanences des caisses de retraite dans les mairies qui diffusaient autrefois l'information nécessaire et maintenaient un lien avec leurs usagers.

La question de la modernisation du logiciel SNV2 de l'Acoss est en effet épineuse. Celui-ci est venu pallier l'incapacité financière et technique du RSI qui n'aurait d'ailleurs pu mobiliser les moyens requis pour créer son propre logiciel. L'Acoss est elle-même confrontée à des impératifs techniques qui rendent caduque toute tentative de déterminer un calendrier prévisionnel.

Au-delà des expériences ponctuelles, comme en Champagne-Ardennes, qui peuvent s'avérer probantes mais qui relèvent avant tout de la gestion de crise, les difficultés éprouvées dans ce domaine illustrent les vicissitudes de la double gouvernance de l'ensemble du système qui reste fortement tributaire de l'implication de leurs responsables pour demeurer viable. Qu'adviendra-t-il lorsque l'actuel directeur général du RSI, qui compte pour beaucoup dans la viabilité du système, changera de fonctions ?

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - Je souscris totalement aux propos tenus par mon collègue et me félicite de la démarche de coopération que nous avons su impulser ensemble auprès des différents acteurs du régime social des indépendants. Les difficultés rencontrées par le RSI trouvent leur origine dans le conflit ouvert avec les Urssaf dès le début de la réforme.

M. Jean Desessard. - Seriez-vous d'accord pour préciser que l'unification des régimes de sécurité sociale n'est pas souhaitable « dans les conditions actuelles » afin d'éviter d'attiser inutilement les tensions parmi les acteurs de ce dispositif, tout en laissant cette perspective ouverte.

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Nous pourrions dire qu'elle n'est pas possible « dans l'immédiat ».

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - Cette demande me paraît recevable.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Vous avez évoqué les relations du RSI avec les Urssaf, puis avec l'Acoss. Pourriez-vous davantage préciser ce point ?

Mme Isabelle Debré. - Face aux contentieux auxquels le RSI tend à donner lieu et au sujet desquels, comme élus, nous sommes souvent sollicités, ne pourrait-on pas créer une cellule spécifiquement destinée à assurer leur règlement sans recours à des procédures contentieuses ?

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Les relations avec l'Acoss, tête de réseau des Urssaf, concernent plutôt les questions générales comme les systèmes d'information. Les Urssaf assurent concrètement le recouvrement des cotisations au niveau régional.

Le RSI a d'ores et déjà réorganisé le traitement des contentieux ce qui permet de rétablir, dans la grande majorité des sollicitations, la norme. Mais le vrai problème réside, de mon point de vue, dans le décalage entre le résultat d'exploitation et le paiement des cotisations qui peut générer, à court et moyen terme, un contentieux avec le RSI. C'est la raison pour laquelle notre mission préconise, avec l'aval de l'ordre des experts comptables que nous avons sollicité à cette occasion et qui s'est engagé à le mettre en oeuvre sans frais supplémentaire pour leurs clients, un mécanisme de calcul en temps réel, lors de l'établissement du bilan, des cotisations sociales et des acomptes provisionnels. Notre préconisation a d'ailleurs suscité l'aval du RSI.

M. Jean-Pierre Godefroy, rapporteur. - J'ajouterai que le RSI a créé une adresse courriel spécialement consacrée aux saisines et interrogations des parlementaires.

Mme Isabelle Debré. - Cette cellule de règlement est-elle inhérente au RSI ou lui est-elle extérieure ?

M. Jean-Noël Cardoux, rapporteur. - Elle est interne au RSI. Nous espérons que la dynamique qui s'est enclenchée va se poursuivre au-delà de notre travail !

Mme Annie David, présidente. - Je vous remercie, mes chers collègues, de votre mission qui aura notamment permis de mettre en exergue les difficultés à mettre en relation les acteurs de la réforme.

Je mets maintenant aux voix ce rapport pour son adoption et sa publication.

La commission, à l'unanimité, autorise la publication du rapport d'information.

Procédure applicable devant le conseil de prud'hommes dans le cadre d'une prise d'acte de rupture du contrat de travail par le salarié - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Gilbert Barbier, rapporteur. - L'intitulé de cette proposition de loi peut laisser à penser qu'elle n'intéressera que les praticiens les plus chevronnés du droit du travail. Au contraire, elle concerne directement les salariés et les employeurs puisqu'elle vise à accélérer le traitement, par les conseils de prud'hommes, d'un contentieux très spécifique : celui de la prise d'acte de la rupture de son contrat de travail par le salarié.

Déposé à l'Assemblée nationale par le député Thierry Braillard et les membres du groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste (RRDP) en juin 2013, ce texte y a été adopté le 27 février dernier. Il est inscrit en séance publique au Sénat le 18 juin.

Un bref rappel des différents modes de rupture du contrat de travail s'impose. Historiquement, ils étaient de deux ordres : soit à l'initiative du salarié, avec la démission, soit à l'initiative de l'employeur, avec le licenciement. Depuis 2008, cette rupture peut se faire également d'un commun accord des parties, en convenant d'une rupture conventionnelle qui devra être homologuée par l'autorité administrative.

Par ailleurs, en dehors du cadre fixé par le code du travail, le contrat de travail est soumis aux règles du droit commun des contrats, qui figurent dans le code civil. Il s'agit d'un contrat synallagmatique, c'est-à-dire qu'il contient des obligations réciproques entre le salarié - la fourniture d'un travail et son employeur - la rémunération. En application de l'article 1184 de ce code, la résiliation de ce contrat peut donc également être demandée par le salarié au juge compétent, c'est-à-dire au conseil de prud'hommes, chargé de régler les différends qui surviennent lors de l'exécution d'un contrat de travail.

A côté de ces types de rupture du contrat de travail, la Cour de cassation a progressivement bâti les contours d'un mode autonome de rupture supplémentaire possible à l'initiative du salarié : la prise d'acte. Par des arrêts fondateurs du 25 juin 2003, elle a établi que, lorsqu'il reproche à son employeur des faits commis par celui-ci, le salarié peut prendre acte de la rupture de son contrat de travail, c'est-à-dire mettre un terme définitif et immédiat à leur relation contractuelle.

Il appartient alors au juge de qualifier les effets de cette rupture. Si les faits invoqués la justifient, elle produit les effets d'un licenciement sans cause réelle et sérieuse, c'est-à-dire que l'employeur est redevable de l'indemnité compensatrice de préavis, de l'indemnité de licenciement, de l'indemnité de licenciement sans cause réelle et sérieuse - soit au minimum les salaires des six derniers mois - et, le cas échéant, de dommages et intérêts supplémentaires en cas de préjudice distinct. Si tel n'est pas le cas, la prise d'acte équivaut à une démission et l'ancien salarié peut être amené à verser l'indemnité compensatrice du préavis non effectué à son employeur.

La prise d'acte est donc la possibilité reconnue à tout salarié qui se trouve confronté à un employeur qui ne respecte pas ses obligations envers lui et dont les actions sont de nature à faire obstacle à la poursuite du contrat de travail d'y mettre un terme. Construction prétorienne, elle s'est éloignée du « droit à l'auto-licenciement » dont elle avait été qualifiée à ses origines pour devenir l'ultime recours en cas de manquement suffisamment grave auquel, du fait du lien de subordination qui unit le salarié à son employeur, le salarié ne pourrait pas se soustraire autrement. C'est pour cette raison qu'aucune rétractation n'est possible, tout comme la réintégration ne peut être envisagée. De même, seul un salarié peut prendre acte de la rupture du contrat de travail : l'employeur, lui, doit obligatoirement respecter la procédure de licenciement.

Bien que tel ne soit pas l'objet de la proposition de loi, il me semble important de préciser brièvement dans quelles circonstances la jurisprudence a établi qu'un salarié avait pu, à bon droit, prendre acte de la rupture de son contrat de travail. Il en va ainsi : d'une modification du contrat de travail imposée au salarié, du non-respect des clauses du contrat, comme le non-paiement de la rémunération de base ou des primes, ou encore du manquement à l'obligation de sécurité de résultat à laquelle tout employeur est tenu envers ses salariés.

Il ne s'agit pas d'une procédure sans risques pour le salarié. Cessant son activité du jour au lendemain, il ne peut prétendre bénéficier de l'assurance chômage que s'il se trouve dans un cas de démission considéré comme légitime par Pôle emploi, c'est-à-dire en cas de non-paiement du salaire ou à la suite d'un acte susceptible d'être qualifié de délictueux, à condition qu'une plainte ait été déposée. Dans le cas contraire, c'est seulement si, au terme de la procédure contentieuse, le juge estime que la prise d'acte était fondée que la personne pourra bénéficier de l'indemnisation de sa période de chômage.

Par ailleurs, la charge de la preuve repose sur le salarié. C'est à lui de démontrer que les agissements de son employeur sont d'une telle gravité que l'exécution du contrat de travail est devenue impossible. En principe, le doute ne lui profite pas. Par trois arrêts du 26 mars dernier, la Cour de cassation a renforcé son contrôle sur les motifs invoqués par le salarié à l'appui de sa prise d'acte, en écartant ceux qui, anciens, n'ont pas conduit à l'interruption immédiate du contrat de travail. Il ne semble donc plus possible de faire valoir des faits trop éloignés dans le temps, de plusieurs mois, voire de plusieurs années, pour justifier cette rupture. De même, le bien-fondé de la prise d'acte en cas de manquement à l'obligation de sécurité de résultat a perdu son caractère automatique.

La prise d'acte de rupture existe donc bien dans notre droit, cette proposition de loi ne crée pas de nouveau droit. Mais il faut bien voir que les salariés contraints de recourir à cette procédure doivent attendre que le conseil de prud'hommes statue sur ses effets, voire que les voies de recours (devant la cour d'appel, puis éventuellement la Cour de cassation) soient épuisées. Or chacun d'entre nous connait la longueur d'une procédure prud'homale: en moyenne, un jugement est rendu en 13,7 mois, mais en plus de 25 mois lorsque le départage est nécessaire. Comme 58 % des décisions font l'objet d'un appel, la procédure peut être prolongée d'un an, voire deux ans devant la cour d'appel de Paris.

Dans ce contexte, cette proposition de loi vise à accélérer le traitement de ce contentieux devant le conseil de prud'hommes en transposant à la prise d'acte une procédure qui existe déjà pour la requalification d'un CDD en CDI et qui, très prochainement, sera applicable aux demandes de requalification d'une convention de stage en contrat de travail. Son article unique prévoit qu'en cas de prise d'acte, le bureau de jugement du conseil de prud'hommes devra statuer dans un délai d'un mois.

La suppression de la phase de conciliation est aisément compréhensible. La prise d'acte est en effet la traduction d'un désaccord irréconciliable entre le salarié et son employeur et d'un comportement en contradiction avec les principes fondamentaux de la relation de travail. Par ailleurs, le taux de conciliations dans le contentieux prud'homal a chuté à moins de 10 % : elles sont trop souvent détournées de leur objectif pour ralentir l'instance.

Il est donc dans l'intérêt du salarié mais aussi de l'employeur soumis, lui, à de fortes incertitudes, notamment financières, tant qu'un jugement n'a pas été rendu, de prévoir la résolution de ce différend grave dans les meilleurs délais. Interrogées, les organisations représentatives des salariés apportent leur soutien à ce texte, tout en déplorant le manque de moyens alloués aux juridictions prud'homales. Les organisations représentatives des employeurs m'ont fait part de leur opposition en raison de leur soutien à la phase de conciliation et de leur opposition au principe même de la prise d'acte. Mais force est de constater que celle-ci existe dans notre droit.

Il n'est pas ici question de débattre de l'organisation des conseils de prud'hommes ou des moyens dont ils disposent : le moment viendra peut-être lorsque nous examinerons la réforme du mode de désignation des conseillers prud'homaux. Cette proposition de loi ne vise pas à y apporter une réponse, qui doit s'inscrire dans le cadre d'une réflexion plus générale. Elle apporte un aménagement procédural spécifique qui me semble bienvenu dans des cas où, malheureusement, le comportement imputé à l'employeur par le salarié ne permet pas à ce dernier de continuer à exécuter son contrat de travail. Je vous invite donc à adopter ce texte sans modification.

Mme Muguette Dini. - Combien de cas par an seraient concernés ?

M. Gilbert Barbier, rapporteur. - Je n'ai pas en ma possession de statistiques suffisamment précises pour vous répondre.

M. Jean Desessard. - Je m'abstiendrai sur ce texte, car si je trouve intéressant d'accélérer la procédure prud'homale comme le prévoit la proposition de loi je suis opposé à la logique de segmentation à laquelle elle répond. Le problème plus large vient du fait que Pôle emploi n'indemnise pas la très grande majorité des démissions. Elles devraient être prises en compte, notamment lorsqu'on suit son conjoint, ou dans les nombreuses situations personnelles qui peuvent pousser à abandonner un emploi. Le fait que les démissions « légitimes » selon Pôle emploi soient conditionnées au dépôt d'une plainte crée des situations difficiles dans les entreprises, par exemple en cas de harcèlement où les collègues peuvent être amenés à témoigner. Cela ne devrait pas être un prérequis.

Le choix des partenaires sociaux de faire dépendre l'indemnisation du chômage de la perte involontaire d'un emploi n'est pas satisfaisant. Cette proposition de loi traite d'un sujet qui se situe en marge de cette question. De même, il existe de nombreux cas où les salariés sont contraints d'enfreindre la réglementation en raison des méthodes de production imposées par l'employeur. Ils devraient bien sûr porter plainte, mais ce n'est pas un choix facile. Ils devraient pouvoir quitter l'entreprise de leur propre initiative et bénéficier de l'assurance chômage. Je vais donc réfléchir à l'opportunité de présenter des amendements à ce texte qui, s'il va dans le bon sens, me semble trop restreint.

M. Jacky Le Menn. - Je suis pragmatique : cette proposition de loi constitue un aménagement de procédure spécifique, qui peut améliorer la situation, notamment des salariés. Saisissons-nous en ! Ce n'est pas insulter l'avenir que de soutenir ce texte, je suis en total accord avec le rapporteur.

Mme Isabelle Debré. - L'objectif de cette proposition de loi est de réduire les délais de l'instance prud'homale : c'est un objectif louable. Mais il conduit à ignorer ses conséquences sur l'organisation des conseils de prud'hommes. Est-ce réaliste et réalisable, sachant que nous manquons cruellement de conseillers prud'homaux ?

La suppression de la phase de conciliation occulte les possibilités de règlement du conflit et place l'employeur devant le fait accompli. La prise d'acte risque d'être détournée par des salariés désireux de quitter rapidement leur entreprise, sans préavis, par exemple pour occuper un autre poste. Ce texte ne précise pas comment lutter contre ce risque. Il faudrait a minima réserver cette procédure accélérée aux cas les plus urgents, ce qui permettrait de garantir la réactivité du juge prud'homal. L'objectif de la proposition de loi est certes louable, mais est-il réalisable ? Face à cette interrogation, le groupe UMP s'abstiendra.

M. René-Paul Savary. - Ouvrir l'indemnisation du chômage à la suite d'une démission inciterait davantage de salariés à se tourner vers cette modalité de rupture du contrat de travail dès la première difficulté dans l'entreprise, ce qui supposerait que la portabilité des droits au chômage tout au long de la carrière soit instituée. C'est un point dont il faudrait examiner les détails.

Par ailleurs, quel pourrait être l'impact de la pénibilité sur le recours à la prise d'acte ? La mise en place du compte personnel de prévention de la pénibilité s'annonce très complexe, et ne va-t-on pas voir un nombre accru de salariés juger leur travail pénible, au-delà des critères qui seront fixés, et prendre acte de la rupture de leur contrat de travail pour ce motif ?

M. Yves Daudigny. - Je partage parfaitement le point de vue de Jacky Le Menn. Cette proposition de loi constitue une bonne illustration de l'intérêt du travail parlementaire, qui permet d'apporter une solution simple à un problème de procédure ; elle recueille donc mon soutien.

M. Gérard Longuet. - Je suis d'accord avec Isabelle Debré, car en l'absence de données sur le nombre de prises d'acte aujourd'hui, il est à craindre que de nombreux salariés seront tentés demain d'utiliser la procédure prévue par cette proposition de loi pour accélérer le traitement de leur recours et doubler dans la file d'attente.

Deux cas de figure se présentent pour la prise d'acte. En cas de non-paiement de salaire ou d'acte délictuel, le salarié en tire les conséquences et décide unilatéralement de rompre son contrat : il importe alors que la justice statue dans les meilleurs délais. Mais le plus vraisemblable est qu'un salarié ayant une autre opportunité d'emploi ait recours à la prise d'acte pour changer d'employeur sans respecter les obligations issues de son contrat de travail, comme le préavis ou, le cas échéant, la clause de non-concurrence. Il ne faudrait pas que ces situations soient traitées prioritairement par rapport au contentieux du travail de droit commun, car cela aboutirait à un détournement de la prise d'acte, qui est elle-même légitime.

Mme Muguette Dini. - Le groupe UDI-UC soutient cette proposition de loi car elle simplifie et accélère une procédure qui, pour les salariés comme pour les employeurs, est extrêmement stressante. Réduire les délais de toutes les instances prud'homales serait idéal, mais contentons-nous déjà de cette avancée, d'autant que le nombre de prises d'acte a dû diminuer avec le développement de la rupture conventionnelle. Il est toujours dans l'intérêt de l'employeur d'accepter la rupture conventionnelle plutôt que de rechercher le conflit, qui est la traduction de situations devenues insupportables.

Mme Annie David, présidente. - Cette proposition de loi n'a pas la prétention de réorganiser le droit des salariés dans l'entreprise. Elle permettra d'accélérer une procédure déjà existante et qui permet à des salariés de rompre leur contrat de travail et de bénéficier de l'assurance chômage lorsque le juge estime que les faits invoqués le justifient. Dans ces conditions, les abus sont forcément limités en raison des risques qui pèsent sur les salariés.

M. Gilbert Barbier, rapporteur. - J'ai accepté d'être rapporteur de cette proposition de loi car elle permet de résoudre des situations dramatiques, en particulier pour des salariés mais aussi pour des employeurs, qui font face à des procédures de plusieurs années qui les plongent dans la précarité.

Pour répondre à Jean Desessard, il y a des cas de démissions qui sont considérés comme légitimes par Pôle emploi et qui ouvrent donc droit à l'assurance chômage.

Cette proposition de loi ne résout pas l'ensemble des problèmes qui peuvent se poser lors d'une procédure devant les prud'hommes : elle n'en a pas l'ambition. Elle vise à régler un problème pratique qui, bien que je ne dispose pas de statistiques précises, ne doit pas concerner plus de quelques milliers de recours par an. La conciliation aboutit dans moins de 10 % des affaires aujourd'hui, alors que le salarié court un énorme risque avec la prise d'acte. C'est à lui d'apporter la preuve des faits qu'il impute à son employeur, et le doute ne lui profite pas. De récents arrêts de la Cour de cassation ont débouté d'anciens salariés, qui ont donc perdu toute chance d'être indemnisés.

La CFDT, que j'avais consultée, est favorable au texte mais souligne qu'il a pour conséquence de faire passer certains dossiers avant d'autres, qui vont donc être jugés dans un délai plus long. Cela renvoie à la question de l'adéquation du nombre de conseillers prud'homaux et des moyens des conseils de prud'hommes à leur mission, qui dépasse très largement le cadre de nos travaux.

Cette proposition de loi règle un problème très ponctuel, mais présente un intérêt manifeste pour quelques milliers de personnes.

Mme Isabelle Debré. - Connaître leur nombre précis ferait une réelle différence, car il serait possible d'évaluer la capacité des conseils de prud'hommes à respecter les délais imposés par cette nouvelle procédure.

M. Gilbert Barbier, rapporteur. - Les prud'hommes jugent environ 200 000 affaires par an : la prise d'acte ne doit pas en représenter plus de quelques pourcents, mais je n'ai pas de chiffre précis à vous donner.

Le détournement de la prise d'acte constitue, pour le salarié, un risque très élevé car s'il ne l'étaye pas par des faits concrets, sa rupture produira les effets d'une démission. Ce n'est donc pas la solution idéale pour quitter son emploi.

J'insiste sur la modestie de cette proposition de loi : mon expérience parlementaire m'a fait réaliser que c'est en progressant par petites touches qu'on parvient à accélérer les choses dans de nombreux domaines.

Quant à la pénibilité, elle est connue au moment de la signature du contrat de travail, car le salarié doit connaître ses conditions d'emploi. Ce n'est donc pas un motif qui me semble pouvoir être invoqué à l'appui d'une prise d'acte, qui vient sanctionner le non-respect du contrat de travail. Je ne peux toutefois pas prédire si, à l'avenir, la situation pourra être amenée à évoluer.

Je souhaite donc que cette proposition de loi soit adoptée dans les délais les plus brefs et, au vu de sa simplicité, sans que des modifications y soient apportées.

Mme Catherine Deroche. - Si cette proposition de loi permet d'accélérer le traitement d'un nombre limité de recours, sans que cette surcharge ne vienne désorganiser les conseils de prud'hommes, je la voterai. J'aimerais néanmoins avoir au moins un ordre de grandeur du nombre d'affaires concernées.

M. Jean Desessard. - Je ne suis pas convaincu que la politique des petits pas soit toujours la réponse, notamment dans le domaine social, sans résoudre le problème global. Cela peut entretenir un climat malsain et créer des effets pervers, suscitant des frustrations et aboutissant à des situations politiques graves, comme on en a connu ces derniers temps.

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées - Désignation des candidats à l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission procède à la désignation des candidats appelés à faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à adopter des mesures législatives pour la mise en accessibilité des établissements recevant du public, des transports publics, des bâtiments d'habitation et de la voirie pour les personnes handicapées.

Elle désigne en tant que membres titulaires : Mmes Annie David, Claire-Lise Campion et Jacqueline Alquier, M. Ronan Kerdraon, Mme Catherine Procaccia et M. Jean-Pierre Vial et en tant que membres suppléants : Mme Aline Archimbaud, M. Gilbert Barbier, Mmes Patricia Bordas, Marie-Thérèse Bruguière et Anne Emery-Dumas, MM. Yves Daudigny et René-Paul Savary.

La réunion est levée à 11 h 23.