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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 17 décembre 2014

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 15 heures 05.

Justice et affaires intérieures - Visite de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe à Calais - Communication de Mme Nicole Duranton

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle une communication de notre collègue Nicole Duranton sur le déplacement qu'elle a effectué à Calais avec la délégation à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe.

Cette communication est une bonne illustration des relations étroites que nous souhaitons mettre en oeuvre avec nos collègues de la délégation qui font un travail important dans le cadre du Conseil de l'Europe.

Nous entendrons ensuite une communication de Jean-Yves Leconte sur le même sujet. Notre collègue fait partie du groupe de travail de notre commission sur l'espace Schengen, l'asile et l'immigration. Il a participé, ainsi que Michel Billout, à la rencontre très instructive que nous avons eue, le 4 décembre, avec une délégation de parlementaires britanniques précisément sur cette question sensible des migrants présents à Calais. Cette réunion s'est tenue au Sénat en présence de notre collègue Natacha Bouchart, maire de Calais.

La présence de migrants sur le littoral de la Manche et de la mer du Nord, et singulièrement à Calais, est un phénomène qui remonte aux années 1980. En 1999, on a cru apporter une solution avec la création du camp de Sangatte. L'expérience n'a pas été concluante puisqu'au mois de novembre 2002, il a été décidé de fermer ce camp dans lequel ont transité, au cours de trois années d'existence, quelque 67 000 migrants.

À la fin du mois de septembre 2009, c'est une nouvelle concentration de migrants qui a été démantelée : c'est ce que l'on avait appelé la « jungle de Calais », peuplée principalement de Pachtounes originaires d'Afghanistan et du Pakistan dans laquelle sévissait une épidémie de gale.

Après une période de relative accalmie sur la période 2010-2013, au cours de laquelle le nombre de migrants présents sur le littoral s'est réduit à quelques 200 personnes, une très forte pression migratoire s'est à nouveau manifestée au début de l'année 2014. Les personnes concernées sont majoritairement originaires de la Corne de l'Afrique, du Proche et du Moyen-Orient, d'Afghanistan, du Pakistan ainsi que dans une moindre mesure d'Albanie ou du Kosovo.

Aujourd'hui, on estime à 1 500 personnes environ le nombre de migrants qui cherchent par tous les moyens à franchir la mer pour gagner la Grande-Bretagne. Des réseaux très organisés de passeurs rançonnent ces malheureux en promettant, au prix fort, le passage illégal.

La situation est devenue insupportable aussi bien pour les habitants de Calais que pour les élus qui se sentent impuissants, mais aussi pour les migrants eux-mêmes dont les conditions d'hébergement dans des abris de fortune ou la situation sanitaire sont indignes de grands pays comme les nôtres.

Sur le plan sécuritaire, la coopération britannique a marqué des progrès. Au mois de septembre 2014, un fonds commun financé par la France et le Royaume-Uni pour la sécurisation du port de Calais a été mis en place.

La parole est à notre collègue Nicole Duranton.

Mme Nicole Duranton. - Monsieur le Président, mes chers collègues, ayant la chance d'être membre à la fois de notre commission et de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE), je suis heureuse de pouvoir faire à la commission le compte rendu d'un déplacement que j'ai effectué à Calais, les 13 et 14 novembre derniers, avec des membres de la délégation à l'APCE, dont notre collègue Jean-Claude Frécon. J'en remercie le Président Jean Bizet.

À titre liminaire, je vous indique que, dans un souci de complémentarité de nos travaux, je n'évoquerai pas les questions relatives aux règles de circulation des personnes dans l'Union européenne. D'une part, tel n'était pas l'objet de ce déplacement, et, d'autre part, notre commission a mis en place un groupe de travail chargé de l'évaluation de l'espace Schengen et des politiques d'asile et d'immigration. Je centrerai plutôt mon propos sur le rôle du Comité de prévention de la torture du Conseil de l'Europe et sur les observations faites sur place.

Le déplacement à Calais a été organisé à l'initiative de la commission des migrations, des réfugiés et des personnes déplacées de l'APCE, présidée par notre collègue député Thierry Mariani, et au sein de laquelle je siège, à l'intention des parlementaires membres de la délégation française auprès de cette Assemblée. Il a été l'occasion de visiter le centre de rétention administrative de Coquelles et de rencontrer de nombreuses autorités locales, nos collègues Yann Capet, député de la circonscription, et Natacha Bouchart, sénatrice-maire de Calais, le procureur de la République, le sous-préfet, les responsables des services de police et des douanes, etc.

L'objectif de ce déplacement était de concrétiser le droit des parlementaires, reconnu dans de nombreux États membres du Conseil de l'Europe, de visiter des lieux de privation de liberté - en France, ce droit est régi par l'article 719 du code de procédure pénale. Il s'agit de sensibiliser les parlementaires à ce sujet et de leur apporter une assistance dans l'exercice de ce droit. Certains des collègues présents avaient déjà visité un centre de rétention ; d'autres non, ce qui était mon cas.

L'APCE, en lien avec l'Association pour la prévention de la torture (APT), une ONG suisse fondée en 1977, a rédigé un guide à l'intention des parlementaires consacré aux visites de centres de rétention. Ce guide expose les objectifs recherchés, rappelle les principales normes juridiques applicables à la rétention des migrants en situation irrégulière et aux demandeurs d'asile et propose une méthode de visite, qui se veut très concrète, des centres de rétention.

Le déplacement à Calais a été précédé d'une réunion préparatoire avec deux experts, un agent de l'APT et un avocat belge ayant longtemps représenté son pays au Comité de prévention de la torture.

Ils nous ont ainsi rappelé que la rétention administrative constitue une infraction à la législation relative à l'entrée et au séjour des étrangers et qu'elle n'est pas une mesure pénale : il s'agit d'une mesure de nature administrative qui se traduit par une privation de liberté, mais qui ne donne lieu ni à une mise en examen ni à un procès. De même, la rétention doit être utilisée comme une mesure de dernier recours. Quand elle est mise en oeuvre, elle doit être nécessaire et proportionnée à l'objectif légitime visé et doit être aussi brève que possible, la loi devant fixer un délai de rétention. Par ailleurs, le déroulement des visites de centres de rétention doit respecter un certain nombre de règles de méthode et obéir à quelques grands principes, en particulier lors des entretiens avec les personnes retenues.

Le déplacement à Calais a également été l'occasion pour nous de mieux appréhender le travail considérable, mais qui reste malheureusement méconnu, du Comité européen pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (CPT). Le CPT a ainsi été le seul organe international à se rendre en Russie pendant la guerre en Tchétchénie.

Le Comité est un organe du Conseil de l'Europe, mis en place par la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants du 26 novembre 1987, entrée en vigueur en 1989, qui trouve sa source dans l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'Homme. En ratifiant cette convention, ses 47 États parties s'obligent à autoriser des visites de n'importe quel lieu relevant de leur juridiction.

Le CPT est chargé d'examiner, au moyen de visites, le traitement des personnes privées de liberté en vue de renforcer, le cas échéant, leur protection contre la torture et les peines ou traitements inhumains ou dégradants. Il est un mécanisme non judiciaire à caractère préventif, qui intervient parallèlement au mécanisme judiciaire de contrôle a posteriori de la Cour de Strasbourg.

Ses membres sont élus pour un mandat de quatre ans renouvelable deux fois par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe sur une liste de noms dressée par le Bureau de l'APCE, la délégation nationale ayant la responsabilité de présenter trois candidats. Ils doivent exercer leur mandat de façon indépendante et impartiale. Parmi les 47 membres du CPT, la France est représentée par Xavier Ronsin, par ailleurs directeur de l'École nationale de la magistrature.

Le CPT a un accès illimité à tout lieu de détention, c'est-à-dire les prisons, les centres de détention des mineurs, les postes de police, les centres de rétention pour migrants, les hôpitaux psychiatriques, les foyers sociaux, etc. Il effectue deux types de visites : des visites périodiques, qui ont lieu tous les quatre ans dans l'ensemble des 47 États parties, et des visites ad hoc en fonction des circonstances. Au total, sur 366 visites, 219 étaient périodiques et 147 ad hoc. Notre pays a fait l'objet de visites ad hoc pour le centre de rétention administrative de l'aéroport de Roissy, pour le problème de la surpopulation carcérale ou encore pour des questions relatives à l'outremer. Le CPT a prévu de se rendre en France l'année prochaine au titre de ses visites périodiques.

Le Comité est tenu de notifier à l'État concerné son intention d'effectuer une visite, mais il le fait généralement dans des délais très brefs. Les rapports établis à la suite des visites sont confidentiels et soumis à une procédure contradictoire. L'État concerné autorise, ou non, leur publication. Les trois quarts des rapports établis ont été publiés à ce jour. La Russie est l'un des États parties les plus réticents à en autoriser la publication.

Le CPT établit également des rapports annuels qui comprennent des recommandations d'ordre général. Celles-ci sont compilées dans un document qui, d'année en année, forme un ensemble de normes applicables aux forces de l'ordre, aux prisons, aux établissements psychiatriques, aux mineurs et aux femmes privés de liberté ou encore à la lutte contre l'impunité. Il existe également des normes portant sur la rétention des étrangers, rassemblées en trois catégories : les personnes retenues en vertu de législations relatives à l'entrée et au séjour des étrangers, les garanties pour les étrangers en situation irrégulière privés de liberté et l'éloignement d'étrangers par la voie aérienne.

Sur place, nous avons pu visiter le centre de rétention administrative, qui se trouve à Coquelles, et nous rendre compte de la présence de plusieurs camps « sauvages » dans lesquels vivent de nombreux migrants. De ce point de vue, il apparaît que le premier semble déconnecté de la réalité des seconds, les personnes retenues étant celles qui ont des chances d'être effectivement éloignées.

La situation à Calais est paradoxale : la ville et sa région sont indéniablement soumises à de fortes tensions migratoires, parce qu'elles constituent une zone de transit du fait de leur proximité avec le Royaume-Uni, qui est la véritable destination de l'immense majorité des migrants, mais qui se situe aussi en dehors de l'espace Schengen, et pourtant le centre de rétention nous a paru fonctionner dans le respect des normes de l'État de droit. Nous avons été fortement marqués à la fois par l'acuité des problèmes sur le terrain et par le grand professionnalisme des policiers qui gèrent avec humanité des situations souvent très délicates.

Le tunnel sous la Manche et le port de Calais offrent des opportunités aux nombreux étrangers en situation irrégulière qui souhaitent se rendre au Royaume-Uni pour y trouver un travail, généralement dans l'économie souterraine, ou pour y rejoindre leurs familles ou leurs proches. De fait, Calais et sa région, en raison de leur situation géographique, ont toujours été des zones de transit, mais la situation s'est considérablement dégradée depuis plusieurs mois. Il y a ainsi aujourd'hui entre 2 000 et 2 300 étrangers en situation irrégulière à Calais, qui cherchent à traverser le Channel. Ces personnes ne demandent donc généralement pas l'asile en France, ce qui impliquerait de rester dans notre pays ou d'être réadmis vers un autre pays européen.

Le centre de rétention administrative de Coquelles, entré en fonction en 2003, est placé, comme tous les centres en France, sous la responsabilité de la police de l'air et des frontières (PAF). Y sont placés des étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une procédure administrative, et non judiciaire, dans l'attente d'une mesure d'éloignement dans un délai maximum de 45 jours - le délai moyen est de neuf jours à Coquelles. Il s'agit donc de personnes reconductibles, dont le placement résulte d'une opération de contrôle ou d'un contrôle aux frontières. Néanmoins, une très forte proportion des migrants à Calais ne sont pas reconductibles car ils sont originaires de pays en guerre, les Syriens par exemple. En moyenne, 60 à 70 migrants sont ainsi appréhendés chaque jour à Calais, mais ce chiffre peut atteindre 300.

Le centre de rétention de Coquelles a une capacité de 79 places. Entre 2 000 et 2 500 personnes y sont retenues chaque année. Environ 70 policiers de la PAF y sont affectés sur la base du volontariat compte tenu du caractère très éprouvant, physiquement et psychologiquement, des tâches à remplir. Le centre accueille uniquement des hommes, généralement jeunes, mais ni familles ni femmes, qui, de toute façon moins nombreuses, sont orientées vers un centre spécialisé à Lille-Lesquin. Certaines personnes retenues peuvent passer plusieurs fois par le centre, parfois jusqu'à quatre reprises, avec un record à treize séjours.

Ces migrants sont essentiellement des Albanais, pour plus de la moitié des personnes concernées, mais aussi des Afghans, des Pakistanais, des Syriens, des Soudanais et des Erythréens. On le voit, la présence de ces nationalités dessine une carte des conflits actuels. La forte présence d'Albanais est récente et spécifique. Ils entrent dans l'espace Schengen de manière régulière depuis la libéralisation, en 2010-2011, du régime des visas d'une durée inférieure à 90 jours. L'implantation de la mafia albanaise constituée de « passeurs » extrêmement violents nous a été rapportée. À ce titre, la PAF, en plus de sa mission traditionnelle de contrôle transfrontières, mène un travail de longue haleine pour démanteler ces filières de passeurs. En 2013, une vingtaine de filières, représentant environ 500 passeurs, ont ainsi été démantelées. Ces réseaux se reconstituent toutefois rapidement.

Le centre est équipé d'un système de vidéosurveillance, qui compte 44 caméras, ainsi que d'un système d'alarme destiné à prévenir les incendies et les évasions - il y en a eu en 2013. Les chambres, qui ne sont pas fermées, sont réparties en trois zones de vie. Les repas sont pris dans deux salles à manger distinctes selon un système de rotation selon les zones de vie afin d'éviter une trop forte concentration. En effet, les repas sont toujours un moment de tension pendant lequel peuvent avoir lieu des vols et des agressions et ils sont donc très surveillés. Ils donnent aussi l'occasion aux personnels de détecter les meneurs et les phénomènes de domination. Il existe des chambres d'isolement, mais elles sont très peu utilisées, et ne le sont de toute façon pas pour des motifs disciplinaires, mais pour des raisons de sécurité ou sanitaires. Le centre possède également une infirmerie où travaillent deux infirmières et où interviennent des médecins du centre hospitalier de Calais. Il nous a été rapporté que la plupart des pathologies observées relèvent de la médecine générale, mais qu'il existe aussi des cas psychiatriques. De nombreux examens de dépistage de toutes sortes de maladies sont effectués et le centre est sous protocole Ébola.

Notre visite a été l'occasion d'emprunter le même parcours qu'une personne retenue, au cours duquel des interprètes sont très présents. Celle-ci arrive au centre à la suite d'un arrêté préfectoral de placement ou de reconduite à la frontière pris lors de la retenue ou de la garde à vue. À son arrivée, elle est inscrite sur un registre qui fait l'objet d'un contrôle quotidien du juge des libertés et de la détention présent sur place, le tribunal de grande instance de Boulogne-sur-Mer ayant une antenne dans le centre. La personne retenue est fouillée et passée au détecteur de métaux et rencontre une infirmière qui prend connaissance de ses éventuels traitements médicaux. Elle reçoit une dotation comprenant des draps, une serviette, un gant de toilette et un « kit hygiène ». Enfin, elle se rend au greffe où ses droits lui sont notifiés et qui gère le contentieux - environ un tiers des personnes retenues font un recours et sont alors entendues par un juge des libertés et de la détention dans un délai qui ne peut excéder cinq jours. À ce titre, il nous a été indiqué qu'une part importante des effectifs était accaparée par les transferts et la garde des personnes retenues entre le centre, d'une part, et le tribunal administratif de Lille et la cour administrative d'appel de Douai, d'autre part. Les huit véhicules du centre parcourent ainsi plus de 420 000 kilomètres par an à ce titre. La visioconférence permettrait de faciliter le déroulement de la procédure, et, si un dispositif a bien été récemment installé, les avocats se seraient finalement opposés à son utilisation.

Le centre de rétention accueille également des antennes de l'association France Terre d'asile, qui offre une aide et une information juridiques aux personnes retenues, et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII), qui leur apporte un soutien matériel et psychologique et qui fait le lien entre elles et l'extérieur. France Terre d'asile et l'OFII ont un accès permanent aux zones de vie.

À Calais, il y a toutefois moins de migrants au centre de rétention qu'à l'extérieur, au centre-ville, en périphérie ou à proximité immédiate du port. La plupart de ces migrants, à l'exception des Albanais qui résident généralement à l'hôtel, vivent dans des camps de fortune, comme celui que nous avons vu, qui abrite 300 Soudanais dans des tentes fournies par Médecins du monde tout à côté de l'autoroute, ou des squats, comme Vendeville, un bâtiment entièrement fermé de 22 000 mètres carrés où s'entassent essentiellement des Erythréens dans des conditions que je vous laisse imaginer. Une décision de justice a ordonné l'évacuation d'un autre squat, installé dans une ancienne usine de recyclage de métaux, mais elle n'est pas encore appliquée, ce qui est naturellement très mauvais en termes d'image pour la population.

Il existe de fortes inégalités entre les migrants eux-mêmes. Ainsi, ceux qui ont le plus de moyens montent de façon organisée dans des camions spécialement affrétés à cet effet par les passeurs - on nous a dit que les Kurdes tenaient les parkings où avaient lieu ces embarquements. Mais les migrants les plus démunis, en particulier les Erythréens, qui n'ont pas les moyens de payer des passeurs, cherchent à monter directement dans les camions en transit en déchirant les bâches pour s'y cacher pendant le voyage vers le Royaume-Uni. Il arrive que certains camions soient ni plus ni moins pris d'assaut par plusieurs migrants. Cette forte pression migratoire a conduit les autorités à installer des dispositifs de sécurité, notamment des clôtures aux alentours du port, et à renforcer la présence policière par l'envoi de CRS.

Je l'ai dit, la situation à Calais et dans sa région est difficile et s'est fortement dégradée en peu de temps. Elle y est également très médiatisée, ce qui accentue encore la pression sur le terrain.

Les conséquences de cette situation sont inquiétantes, à plus d'un titre. D'ailleurs, les forces politiques extrémistes cherchent à l'instrumentaliser, tant à droite qu'à gauche, avec une petite communauté d'anarchistes No Borders qui manipulent les migrants.

La maire de Calais, notre collègue Natacha Bouchart, nous a expliqué que le changement d'échelle du problème a rendu obsolète le dispositif humanitaire d'accueil qu'elle avait mis en place en 2008.

Les Calaisiens, qui, traditionnellement, manifestent de l'empathie et même souvent de la solidarité envers les migrants, par exemple en leur servant des repas, sont aujourd'hui excédés par la multiplication des actes de délinquance jusque dans le centre-ville, en particulier les vols, les cambriolages et les agressions, à la fois entre migrants et envers la population, y compris des viols et des tentatives de viol, et des trafics en tout genre (alcool, stupéfiants, prostitution).

Les conséquences économiques sont également réelles. Alors qu'il existe un projet d'agrandir le port pour l'adapter à la dernière génération de ferrys, des chefs d'entreprises de sociétés de transport cherchent à quitter le Calaisis, ce qui risque d'aggraver une situation économique déjà particulièrement difficile dans la région.

Les pouvoirs publics ont pris conscience de l'acuité du problème et ne sont pas restés sans réagir. Le ministre de l'intérieur est venu à Calais. Les effectifs de la police ont été renforcés par un millier de fonctionnaires supplémentaires. Il ne peut toutefois s'agir d'une solution de long terme, d'autant plus qu'on nous a signalé un sentiment d'impuissance et une baisse du moral parmi les policiers. Les douanes aussi souffrent d'un manque d'effectifs compte tenu de la situation très particulière de Calais. Le parquet de Boulogne-sur-Mer est également très impliqué et se focalise sur la répression des passeurs, traités généralement en comparution immédiate - certains d'entre eux ont été condamnés à cinq ans de prison ferme - et sur la lutte contre la traite des êtres humains.

La maire de Calais propose d'installer un centre d'accueil composé de huit bâtiments situés dans un parc en dehors de la ville, comprenant tous les équipements nécessaires. Elle nous a indiqué que le ministre de l'intérieur, s'il accepte que l'État finance le fonctionnement de ce centre, refuse en revanche qu'il accueille les migrants la nuit car il craint un phénomène d'aspiration et la reconstitution d'un « nouveau Sangatte », du nom de ce centre qui avait été fermé fin 2002 parce qu'il accueillait des migrants, dont un grand nombre de Kosovars, dans des conditions plus que précaires.

Je conclurai sous une forme interrogative : les solutions à ce problème de dimension européenne sont-elles vraiment à Calais ? Tous les États membres jouent-ils vraiment le jeu, dès lors que la majorité des migrants ont dû traverser le territoire de bien des pays avant d'arriver à Calais ?

M. Jean Bizet, président. - Merci à notre collègue pour les précieux éléments d'information tirés de sa visite à Calais. Le débat devrait se poursuivre avec nos amis britanniques. Je passe maintenant la parole à notre collègue Jean-Yves Leconte qui va notamment nous relater l'entretien que nous avons eu il y a une quinzaine de jours avec des membres de la Chambre des Communes.

Justice et affaires intérieures - Entretien avec une délégation de parlementaires britanniques sur la situation des migrants à Calais - Communication de M. Jean-Yves Leconte

M. Jean-Yves Leconte. - Comme vient de l'indiquer le président Jean Bizet, une rencontre a été organisée le 4 décembre dernier avec trois membres de la commission des affaires intérieures de la Chambre des Communes : Monsieur Vaz, président de la commission et Messieurs Loughton et Winnick, membres de la commission. Participait aussi à cette rencontre notre collègue sénatrice Natacha Bouchart, maire de Calais.

Mon collègue Michel Billout et moi-même représentaient le groupe de travail récemment mis en place par notre commission des affaires européennes sur l'« espace Schengen l'asile et l'immigration ».

Je ne reviendrai pas sur les données qui vous ont été rappelées par le président Jean Bizet ainsi que par notre collègue Nicole Duranton. C'est au début de l'année 2014 que l'on a constaté, en effet, un nouvel afflux de migrants dans la région de Calais. À l'automne 2014, le nombre des candidats au passage illégal en Grande-Bretagne était estimé à environ 1 500 par le gouvernement. Il semble que ce chiffre soit appelé à être révisé à la hausse. Sur l'effectif recensé, on comptait environ 14 % de femmes et 10 à 15 % de mineurs. Je n'insiste pas sur la gravité de la situation sanitaire et sociale de ces migrants. Il y a quelques jours à peine, on a appris qu'un migrant avait été tué sur une rocade d'autoroute. Cette situation est indigne pour la France, pour la Grande-Bretagne et pour toute l'Europe.

Depuis un certain nombre d'années, une coopération entre la France et le Royaume-Uni s'est développé surtout d'ailleurs dans le domaine sécuritaire. En 2003, fut signé le traité du Touquet qui organisait des contrôles juxtaposés français et anglais dans tous les ports de la Manche et de la mer du Nord. Au mois de juillet 2009, fut conclu un arrangement administratif par lequel le Royaume-Uni finançait la mise en place de moyens de détection à haute technologie, en échange d'un contrôle accru sur le littoral par la partie française. Au mois de novembre 2010, un deuxième arrangement administratif franco-britannique a renforcé le contrôle des frontières. Enfin, plus récemment, au mois de septembre 2014, a été créé un fonds commun de sécurisation du port de Calais abondé à hauteur de 15 millions d'euros par le Royaume-Uni.

Notre collègue, Natacha Bouchart, maire de Calais, a souligné que l'arrivée de l'hiver avait encore aggravé tous les problèmes. Elle s'est néanmoins félicitée de la mise en place par le gouvernement d'un plan « grand froid » avec notamment un dispositif d'accueil de jour.

Le président de la commission des affaires intérieures de la Chambre des communes a mis l'accent sur ce que la France et la Grande-Bretagne pouvaient faire ensemble pour trouver des solutions aux problèmes des migrants de Calais. Cette situation, a-t-il jugé, est une des manifestations de la crise migratoire qui concerne toute l'Europe. Il a déclaré ne pas se faire trop d'illusions : tôt ou tard les migrants de Calais parviendront à gagner le Royaume-Uni. Il s'agit là d'un paradoxe. Il a aussi exprimé le souhait que les 12 millions de livres sterling versées par le Royaume-Uni dans le cadre du fonds commun de sécurisation du port de Calais soient utilisés à bon escient. La commission des affaires intérieures de la Chambre des communes exercera son contrôle à cet égard.

Le président Vas a aussi déclaré que l'Europe devait, selon lui, faire beaucoup plus en Méditerranée en relevant que 100 000 migrants clandestins pénétraient chaque année dans l'Union européenne en passant par la Turquie. Il a aussi mis l'accent sur l'indispensable coopération avec des pays comme le Maroc, la Libye, l'Algérie ou encore la Tunisie pour gérer les problèmes migratoires.

Nos collègues britanniques ont beaucoup insisté sur les mesures strictes récemment prises par le Royaume-Uni pour dissuader l'immigration clandestine.

Interpellés sur la question des facilités de travail et du système social plus généreux qui existerait en Grande-Bretagne notamment pour les familles des migrants, et en particulier les enfants de migrants qui ne résident pas sur le territoire du Royaume-Uni, ils ont indiqué que ces dispositions favorables bénéficiaient aux migrants en situation régulière et pas aux clandestins. Au demeurant, ont-ils jugé les candidats à l'« eldorado britannique » sont attirés par les possibilités de travail et les ressources financières susceptibles d'être envoyées aux familles restées au pays et pas par les prestations sociales.

Pour eux, la situation est claire : si l'on n'a plus de liens familiaux avec des personnes vivant régulièrement en Grande-Bretagne, il n'y a plus moyen de s'y installer. Ils opèrent une claire distinction entre les migrations régulières qui constituent, pour eux, un phénomène normal, les migrations intra-européenne et l'immigration clandestine. Ils sont conscients que le Royaume-Uni est soumis, comme les autres États membres, au droit européen et notamment à la directive « Services ». Ils savent comme vient de le rappeler récemment la Chancelière allemande Madame Merkel, que les règles de libre circulation des personnes sont un principe fondamental pour tous les pays appartenant à l'Union européenne. L'Europe, en tout cas celle qui relève de l'« espace Schengen », a, du point de vue britannique, sa part de responsabilité dans la pression migratoire qui s'exerce sur la Grande-Bretagne. Si les frontières de l'« espace Schengen », estiment-t-ils, étaient mieux surveillées, le Royaume-Uni ne serait peut-être pas confronté à ce type de problème.

Notre collègue Michel Billout a jugé nécessaire la mise en place d'une politique migratoire lisible et cohérente sur le plan européen. Il a estimé que le phénomène de l'immigration en provenance de pays à forte croissance démographique était appelé à durer. L'attractivité des pays riches est une donnée incontournable avec laquelle il faudra continuer à compter. L'« Europe forteresse » est illusoire, a-t-il souligné. Il faut comprendre plus que l'Europe se fermera à l'immigration légale plus il y aura de migrants illégaux.

Michel Billout a jugé qu'il fallait néanmoins combattre l'immigration clandestine et développer les coopérations européennes notamment à Calais et à Lampedusa.

Notre collègue Natacha Bouchart a estimé pour sa part qu'en dépit des dénégations de nos partenaires, le Royaume-Uni restait bien, pour les populations concernées, un « eldorado » où les conditions d'accueil et les facilités sociales étaient bien supérieures à celles des pays européens voisins. Cette situation est d'ailleurs bien actée par les passeurs qui ne cessent d'organiser en conséquence des filières de passage illégal en Grande-Bretagne.

Pour ma part, j'ai rappelé que le directeur de l'OFPRA, en visite à Calais, avait constaté le très faible nombre de demandes d'asile en France de la part des migrants. On sait que les réseaux de passeurs parviennent à persuader leurs victimes de ne pas faire de demandes d'asile dans notre pays. Relevons qu'en 2013, on a enregistré seulement 30 000 demandes d'asile dans le Royaume-Uni soit le niveau italien c'est-à-dire 7 % des demandes recensées dans l'ensemble de l'Union européenne.

Il existe, c'est un fait, un problème d'attractivité britannique. Même si elle durcit actuellement ses lois, la Grande-Bretagne reste un pays formidablement attractif du fait de sa situation économique qui n'est pas d'ailleurs sans susciter quelque fierté chez nos voisins. L'« espace Schengen » est souvent critiqué. Je considère pour ma part qu'il constitue une force. En l'absence d'« espace Schengen », on aurait vraisemblablement des « Calais » à toutes les frontières des pays de l'Union. J'ai encore appelé de mes voeux une profonde réforme des « règlements Dublin » afin que la responsabilité des réfugiés ne pèse plus seulement sur les pays européens de la périphérie. On ne peut plus sous-traiter les problèmes migratoires à des pays comme la Grèce ou l'Italie.

Le président Jean Bizet a exprimé, quant à lui, le souhait que la nouvelle Commission européenne mette davantage les questions migratoires sous l'angle européen. Il a plaidé pour un redimensionnement de FRONTEX et la relance de l'Union pour la Méditerranée. Il s'est félicité de la coopération financière entre la France et la Grande-Bretagne mais a jugé que pour tarir la source d'arrivée des migrants, il convenait de sécuriser les frontières d'une part, et de renforcer la coopération avec les pays d'origine des migrations, d'autre part. Après l'intervention d'un parlementaire britannique qui a laissé entendre que si le gouvernement du Royaume-Uni assouplissait les règles de l'immigration extra-européenne, le peuple britannique voterait massivement « non » au futur référendum, le président Jean Bizet a déclaré que son voeu le plus cher était que la Grande-Bretagne reste dans l'Union européenne. Afin de de régler le problème du différentiel d'attractivité qui pourrait exister entre la France et la Grande-Bretagne, il a plaidé pour un effort de convergence qui pourrait commencer, par exemple, par l'assouplissement du marché français du travail.

En conclusion, j'indiquerai que la discussion que nous avons eue avec nos collègues britanniques a montré que le Royaume-Uni avait encore peut-être une approche assez « insulaire » du phénomène migratoire. Le renforcement de la coopération avec les autres États membres lui apparaît nécessaire mais il reste persuadé qu'il est le mieux à même de gérer une immigration spécifique parce que liée à l'histoire de la Grande-Bretagne, d'où l'importance accordée aux liens familiaux des candidats à l'émigration avec des communautés déjà installées dans le pays. Il y a manifestement du côté britannique, une réticence par rapport à une approche globale selon laquelle le phénomène migratoire concerne de la même manière toute l'Europe et ne peut être véritablement traité qu'au plan européen.

J'insiste sur la nécessité d'abandonner une sorte de dialogue de sourds : les Britanniques nous exhortant à mettre de l'ordre dans l'espace Schengen en surveillant mieux nos frontières et nous-mêmes exhortant nos voisins à faire preuve de plus de responsabilité européenne et de solidarité avec le reste de l'Europe sur les questions migratoires.

Il est regrettable que les positions des uns et des autres soient souvent dictées par ce que l'on suppose être l'opinion publique sur le sujet ou encore par les parties populistes ou extrémistes.

Ce qui m'apparaît positif, c'est que le problème commun n'est plus nié et que l'on envisage désormais sur Calais l'intervention du Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR). Il est indispensable de continuer à nous parler.

M. Jean Bizet, président. - La commission se rendra prochainement à Londres pour continuer la discussion avec nos collègues britanniques sur cette question importante des migrants de Calais.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je constate, tout d'abord, que les différentes autorités paraissent impuissantes face à un problème comme celui des migrants de Calais. Dispose-t-on de chiffres précis sur l'immigration au Royaume-Uni et sur ce qu'elle représente, par exemple, en pourcentage de la population ?

M. Jean-Yves Leconte. - Les migrations dans tel ou tel pays ont toujours des raisons historiques avec des attaches familiales ou des réseaux. J'ai constaté, par exemple, ce qui peut paraître curieux, qu'il existait des réseaux entre la France et le Sri Lanka.

Mme Pascale Gruny. - La question des migrants de Calais est difficilement supportable sur le plan humain. Il faut aussi prendre en compte la situation difficile de la population de la ville. Mais il s'agit, à l'évidence, d'un problème européen. Pourquoi les fonds européens ne pourraient-ils pas être utilisés dans de telles situations ?

M. Philippe Bonnecarrère. - J'ai deux interrogations : d'autres « Calais » existent-ils en Europe ? Par ailleurs, sur le nombre de personnes recensées dans la région de Calais, combien d'entre elles finissent par gagner la Grande-Bretagne ?

M. Jean-Yves Leconte. - Il existe, bien sûr, en Europe beaucoup d'autres points sensibles avec, par exemple, les enclaves espagnoles au Maroc ou encore la frontière gréco-turque. D'après le directeur de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), seuls environ 10 % des migrants de Calais acceptaient de faire une demande d'asile en France, et ce alors que le taux d'acceptation desdites demandes pourrait avoisiner 50 %, compte tenu de la situation des intéressés.

S'agissant de l'importance de l'immigration en Grande-Bretagne, on estime à quelque 4 millions de personnes la population étrangère qui s'est installée dans le pays depuis 10 ans. Sur l'année 2013, les chiffres donnent 500 000 migrants pour la Grande-Bretagne, 327 000 personnes pour la France, mais 592 000 personnes pour l'Allemagne.

M. Jean Bizet, président. - Ces communications constituent un point d'étape. Je rappellerai encore, pour ma part, tout l'intérêt qu'il y aurait à relancer l'Union pour la Méditerranée. Je signalerai encore que l'Allemagne tente, depuis plusieurs années, de mettre en place une immigration sélective pour pourvoir à ses besoins en main d'oeuvre.

M. Jean-Yves Leconte. - Même si on la mettait en oeuvre, cette immigration sélective ne représenterait qu'une petite partie de l'« immigration » régulière dans nos États européens. Celle-ci est, en effet, essentiellement composée des arrivants issus du regroupement familial exigé par la Convention européenne des droits de l'homme, de la population étudiante et des demandeurs d'asile acceptés.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Je me souviens qu'un texte législatif avait prévu, il y a quelques années, à l'initiative de M. Estrosi, des dispositions sur l'immigration sélective. Il serait intéressant de savoir si une évaluation des effets de ces dispositions a été effectuée.

M. André Reichardt. - Au plan macro-économique, le parcours des migrants de Calais n'est ni rationnel, ni compréhensible. On nous dit que l'Allemagne cherche de la main d'oeuvre et pourtant nos jeunes, en Alsace, ont beaucoup de mal à s'y faire embaucher.

M. Yves Pozzo di Borgo. - La question de la délivrance des visas par les différents États européens pourrait être examinée de plus près.

M. Jean-Yves Leconte. - L'existence de réseaux mafieux n'est pas contestable. Cela dit, n'oublions pas que les migrants de Calais représentent une infime minorité par rapport à la masse de ceux qui demandent l'asile en Allemagne ou en Suède.

Économie, finances et fiscalité - Octroi de mer - Communication de M. Georges Patient

M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant entendre une communication de notre collègue Georges Patient sur l'octroi de mer.

L'octroi de mer est un régime fiscal très ancien. Son impact sur les finances de nos collectivités d'Outre-mer est très important. Il dégage, en effet des recettes à hauteur d'un milliard d'euros par an.

Mais ce régime a fait l'objet de discussions au regard de la libre circulation des marchandises dans le marché intérieur.

En novembre 2012, nous avions adopté sur la suggestion de Georges Patient, une proposition de résolution européenne qui faisait plusieurs recommandations dans la perspective de l'échéance du régime actuel qui doit expirer au 1er juillet 2014.

En avril dernier, le commissaire chargé de la fiscalité dans la Commission Barroso, M. Algirdas Semeta, nous avait précisé que la Commission européenne avait proposé de prolonger temporairement ce régime jusqu'au 1er janvier 2015. En mai dernier, Georges Patient nous avait fait un point sur l'état de ce dossier.

Celui-ci a connu de nouveaux développements puisqu'en octobre, la Commission européenne a adopté une proposition de décision pour prolonger l'octroi de mer sur de nouvelles bases. Cette proposition, qui a reçu un avis favorable du Parlement européen, devait être examinée aujourd'hui même par le Conseil.

Georges Patient va donc nous dire quel est le contenu de cette proposition et ce qu'il faut en penser au regard des préoccupations bien légitimes de nos collectivités d'Outre-mer.

M. Georges Patient. - Certains parmi vous se souviennent peut-être de mon intervention sur ce sujet au mois de mai dernier devant votre commission. Nous étions alors à quelques semaines, seulement, de la date d'expiration de ce régime d'exonération fiscale, dit de l'octroi de mer, qui est essentiel au financement de l'outre-mer français. C'était en effet le 1er juillet 2014 qu'expirait la décision du Conseil du 10 février 2004, qui a autorisé le régime actuel pour dix ans.

Permettez-moi de rappeler en quelques mots ce qu'est l'octroi de mer : c'est une taxe sur les marchandises, qui frappe à la fois celles importées dans les cinq DOM et celles qui y sont produites. Cette taxe présente un double objectif : d'une part, assurer le financement des collectivités territoriales, à hauteur de près d'un milliard d'euros de recettes par an ; d'autre part, stimuler le développement économique des productions locales en les rendant plus compétitives face aux importations de même nature, grâce à des différentiels de taux.

Ces différentiels de taxation, qui sont de 10, 20 ou 30 points selon les produits listés dans la décision du Conseil, doivent refléter les surcoûts de production : il s'agit de compenser les coûts de production supplémentaires qui résultent de l'éloignement, de la dépendance à l'égard des matières premières et de l'énergie, de l'obligation de constituer des stocks plus importants, de la faible dimension du marché local et de l'activité exportatrice peu développée. Sont ainsi exonérées en partie d'octroi de mer, les entreprises locales dont le chiffre d'affaires dépasse un certain seuil ; les petits producteurs locaux en deçà de ce seuil sont, quant à eux, totalement exonérés.

Nous étions inquiets car l'avenir de ce régime fiscal, qui déroge au principe de liberté de circulation des marchandises dans le marché intérieur, était très incertain. Dès novembre 2012, je vous avais soumis une proposition de résolution européenne, adoptée ensuite par le Sénat, pour tirer la sonnette d'alarme et presser le gouvernement de dialoguer avec la Commission européenne pour préparer l'avenir de ce régime fiscal. En mai dernier, je vous avais indiqué que les autorités françaises avaient fini par introduire une demande de reconduction du dispositif d'octroi de mer en février 2013, assortie d'une note détaillée pour légitimer cette reconduction.

Les services de la Commission ont débuté l'instruction du dossier, en janvier 2014. L'examen des listes de produits pour lesquels la France demandait une taxation différenciée a été minutieux, long et complexe. Comme je vous l'annonçais en mai, une décision du Conseil du 12 juin 2014 a permis de proroger les différentiels de taxation à l'octroi de mer dans les DOM pour six mois, pour éviter un vide juridique au 30 juin 2014 et pouvoir terminer les travaux préparatoires à la future décision.

La Commission européenne a ainsi pris le temps de faire un examen précis, ligne à ligne, de nos demandes. Les autorités françaises y ont étroitement collaboré et les régions d'outre-mer ont été aussi mobilisées activement. La Commission européenne a vérifié, pour chaque produit - et plusieurs centaines de produits sont concernés -, qu'il existe bien :

- une production locale ;

- des importations significatives la menaçant ;

- et des surcoûts justifiés pour les produits fabriqués localement, du fait de la distance géographique par exemple.

L'examen très détaillé des surcoûts et des justifications de différentiels de taxation demandés a été achevé au début du mois d'octobre dernier ; et c'est le 29 octobre 2014 que le collège des commissaires a adopté une proposition de décision pour prolonger l'octroi de mer sur de nouvelles bases jusqu'en 2020. Finalement, et contrairement à ce que l'on aurait pu craindre des conclusions du rapport de mi-parcours de 2008, la Commission européenne n'a pas remis en question la nécessité de reconduire le dispositif de l'octroi de mer : les conseils régionaux (ou le conseil général dans le cas de Mayotte) continuent donc d'être autorisés à fixer les taux d'octroi de mer, en fonction des listes de produits adaptées à chaque géographie et figurant à l'annexe de la décision. Nous pouvons nous féliciter de cette issue, qui n'était pas évidente, même si la reconduction, au printemps, du régime équivalent aux Canaries était de bon augure.

L'enjeu était important : l'octroi de mer représente pour certaines communes de Guyane, 90 % de leurs recettes ! Nous pouvons désormais rassurer les collectivités ultramarines : leurs ressources vont se trouver confortées pour les six prochaines années.

Cette proposition de décision vient d'être examinée par le Parlement européen : il a rendu hier un avis favorable, qui est simplement consultatif. Et la décision est aujourd'hui même soumise au Conseil pour publication d'ici la fin de l'année.

Le texte final répond très largement aux demandes françaises. S'agissant des listes de produits, les négociations ont permis d'obtenir plus de 95 % des positions tarifaires douanières demandées par les régions, soient 725 positions au total, ce qui représente une augmentation de 5,5 % par rapport aux positions actuellement autorisées. Seules 22 positions tarifaires ont été déclassées, c'est-à-dire qu'elles bénéficieront d'un moindre différentiel de taux. Ce sera notamment le cas du rhum. Mais ce déclassement tient au fait que la production locale couvre plus de 80 % des parts de marché.

Le gouvernement français a un deuxième motif de satisfaction : le seuil d'assujettissement à l'octroi de mer de 550 000 € a été abaissé à 300 000 € de chiffre d'affaires. Ce sont ainsi 85 à 200 entreprises, selon les territoires concernés, qui pourront dorénavant bénéficier de l'octroi de mer. Mais cela impliquera pour elles des obligations déclaratives nouvelles et c'est ces complications administratives qui motivent l'opposition de plusieurs collectivités d'outre-mer à cette évolution, pourtant demandée par la France : La Réunion, la Martinique et la Guyane me l'ont expressément fait savoir. Vont ainsi se trouver soumises à l'octroi de mer des petites entreprises qui n'ont pas l'ingénierie administrative indispensable à la gestion de cette taxe.

Les entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 300 000 € seront pour leur part mises hors champ : ceci signifie qu'elles sont dispensées de toute obligation déclarative à raison de leur production. Cette mesure de simplification est particulièrement adaptée à la structure du tissu entrepreneurial des départements d'outre-mer.

En revanche, la France n'a pas obtenu certains des aménagements qu'elle espérait : elle plaidait notamment pour prévoir une procédure plus souple pour réviser la liste des produits éligibles, afin de tenir compte de l'évolution des besoins et des menaces. Finalement, la révision des listes reste évidemment possible mais sa procédure demeure la même, et donc très lourde : conformément à l'article 349 du TFUE, la Commission doit en effet examiner toute demande de révision puis proposer une décision, le Parlement doit rendre un avis consultatif et le Conseil doit ensuite décider.

Par ailleurs, la France ne pourra pas mettre en place un différentiel temporaire de taxation pour les productions nouvelles non listées : cela aurait permis de réduire le délai d'examen et de réponse pour de telles demandes exceptionnelles, mais cette demande n'a pas abouti.

J'estime que l'on peut globalement considérer que la négociation a abouti à un résultat satisfaisant pour la France. D'autant que la proposition de décision comporte une prorogation de six mois du dispositif actuel à compter du 1er janvier 2015, pour laisser à la France le délai nécessaire pour transposer ladite décision dans son droit national. À la demande de plusieurs élus ultramarins, j'insiste d'ailleurs sur la nécessité de veiller à associer efficacement les régions d'outre-mer lors de cette transposition du nouveau dispositif européen dans la loi de finances. Le nouveau dispositif devrait donc pouvoir entrer en vigueur à compter du 1er juillet 2015. Mais cette fois, il ne durera que six ans, au lieu de dix, donc jusqu'en 2020.

Comme sous l'empire de l'ancienne décision de 2004, un rapport à mi-parcours devra être présenté, pour faire le point sur l'application de l'octroi de mer ; ce rapport, prévu pour la fin 2017, devra indiquer l'incidence des mesures prises et leur contribution au maintien, à la promotion et au développement des activités économiques locales, compte tenu des handicaps dont souffrent les régions ultrapériphériques.

Je crois que nous devrons être attentifs à ce rapport à mi-parcours. En effet, je me souviens de mes entretiens à Bruxelles en juillet 2012 : la Commission nous avait encouragés à anticiper la fin du régime en place, rappelant l'incompatibilité de l'octroi de mer avec l'esprit du marché unique. Les services de la Direction générale Fiscalité avaient insisté sur le fait qu'un tel régime ne pouvait être que transitoire et devrait bientôt disparaître. Nous ne devons donc pas attendre pour préparer la transition vers un système alternatif, qui ne reposerait plus sur une taxation discriminatoire. Puisque l'horizon est dégagé jusqu'en 2020, profitons-en pour anticiper la prochaine échéance. Nous devons analyser l'octroi de mer sous toutes ses composantes : soutien au développement économique local mais aussi autonomie financière des collectivités d'outre-mer et enfin, impact sur le coût de la vie outre-mer. Il nous faut ouvrir très en amont un débat de fond sur le meilleur moyen d'assurer le développement économique outre-mer, sans fragiliser les recettes fiscales des collectivités territoriales. Je vous propose donc de ne pas rester passifs dans les prochaines années, sur ce dossier important pour l'outre-mer.

M. Jean Bizet, président. - Ce dossier est très important pour nos collectivités d'outre-mer. Nous continuerons à le suivre de près.

M. René Danesi. - Ce régime fiscal dérogatoire est-il une spécificité française ? D'autres pays européens sont-ils dotés de régimes équivalents ?

M. Georges Patient. - Non, la France n'est pas la seule à présenter cette particularité. L'Espagne est elle aussi concernée, au titre des Canaries qui bénéficient d'un régime analogue.

M. Jean-Paul Emorine. - Même si notre pays n'est pas seul concerné, ce régime fiscal est très dérogatoire au regard du principe de liberté de circulation qui fonde la construction européenne.

Mme Pascale Gruny. - En effet, et cela nous impose de réfléchir déjà à l'après 2020.

M. Georges Patient. - Tout à fait. Il nous faut trouver une recette équivalente au milliard d'euros que produit l'octroi de mer.

Questions diverses

M. Jean Bizet, président. - Je vous propose de confier à :

- Claude Kern le suivi de la résolution du Sénat sur les sacs en plastique en remplacement de Mme Marie-Françoise Boog ;

- Jean-Yves Leconte le suivi de la résolution du Sénat sur les biocarburants en remplacement de Mme Bernadette Bourzai.

La réunion est levée à 16 heures 35.