Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 20 janvier 2015

- Présidence de M. Jean Claude Lenoir, président -

Audition de M. Daniel Verwaerde, candidat proposé aux fonctions d'administrateur général du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA)

La réunion est ouverte à 18 heures.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - En application de l'article 13 de la Constitution, nous allons entendre M. Daniel Verwaerde, que le président de la République envisage de nommer administrateur général du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA). Cette audition est publique et ouverte à la presse. À son issue, nous procèderons à un vote à bulletin secret.

La commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale ayant auditionné M. Daniel Verwaerde mercredi dernier, nous procéderons au dépouillement à l'issue du vote. Le président de la République ne pourrait procéder à cette nomination si l'addition des votes négatifs de chaque commission représentait au moins trois-cinquièmes des suffrages exprimés dans les deux commissions.

Monsieur Verwaerde, vous êtes ingénieur, diplômé de l'École centrale de Paris et vous avez, depuis 1978, accompli toute votre carrière dans la partie nucléaire militaire du CEA, dont vous êtes, depuis 2007, le directeur du pôle Défense, direction des applications militaires (DAM).

Je souhaite que vous vous présentiez et que vous nous exposiez votre stratégie à moyen terme pour ce très bel établissement. Quels sont les grands enjeux et les défis pour le CEA ? Le Sénat examinera dans quelques jours le projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte et le CEA est concerné à plus d'un titre : l'avenir de la filière nucléaire et d'Areva en particulier, dont vous êtes l'actionnaire principal ; la prolongation des centrales existantes et la construction de réacteurs de nouvelle génération ; le stockage des déchets radioactifs ; la recherche et le développement des énergies renouvelables, avec la question du stockage de l'énergie ... Enfin, nous aimerions savoir si vous souhaitez faire évoluer la gouvernance du CEA et son architecture interne.

M. Daniel Verwaerde candidat proposé aux fonctions d'administrateur général du CEA. - Je suis fier d'être pressenti pour prendre la direction de ce grand établissement de recherche public à caractère industriel et commercial. Depuis 70 ans, cet organisme exceptionnel a contribué à l'excellence scientifique française, à la sécurité et à la compétitivité de notre pays. Je mesure le poids et la responsabilité que d'être à la tête de 16 000 salariés chercheurs, ingénieurs, techniciens et personnels administratifs de haut niveau et qui ont su faire reconnaître dans le monde entier la qualité de la recherche française tout en offrant à notre pays une dissuasion crédible.

Je suis ingénieur et chercheur, diplômé de l'École centrale de Paris. Je suis entré au CEA en 1977 pour y accomplir mon service national puis, l'année d'après, comme ingénieur. J'ai effectué toute ma carrière au sein de la direction des applications militaires tout en ayant exercé de 1997 à 2000 la fonction de directeur scientifique pour la simulation numérique auprès du Haut-commissaire René Pellat.

Mathématicien et informaticien, j'ai occupé successivement plusieurs postes de recherche et de management : c'est ainsi que j'ai été le premier directeur du programme de simulation français, puis que j'ai dirigé le centre CEA DAM-Île de France à Bruyères-le-Châtel, avant d'être nommé en 2007 directeur des applications militaires.

Le CEA est l'un des rares organismes de recherche à avoir été bâti autour d'une thématique. Sa devise, « De la recherche à l'industrie », traduit bien le positionnement voulu par ses créateurs, le général de Gaulle et Frédéric Joliot-Curie, qui perdure encore. Le CEA est en effet organisé autour de cinq grands pôles opérationnels.

Parce que la physique nucléaire est la fille aînée de la physique et de la science, le premier pôle est la direction des sciences de la matière : largement ouverte sur la communauté de la recherche mondiale, elle a pour mission d'apporter à l'ensemble du Commissariat tous les savoirs fondamentaux dont il a besoin.

Les directions de l'énergie nucléaire et des applications militaires développent les applications civiles et militaires de l'atome, mais aussi des énergies alternatives. La direction de l'énergie nucléaire transmet son savoir aux industriels et mène des recherches appliquées sur cette thématique. La direction des applications militaires a en charge la partie nucléaire des programmes d'armement de la dissuasion française, de même que la lutte contre la prolifération et le pilotage des programmes de sécurité nationale confiés au CEA.

L'actuelle direction de la recherche technologique (CEA-Tech) utilise et transfère vers l'industrie française, notamment les petites et moyennes entreprises (PME), les savoirs, les technologies et les méthodes développées par le CEA. L'innovation tient le plus souvent à la combinaison de plusieurs domaines. Ainsi, le développement des énergies renouvelables croise les connaissances sur les matériaux, les semi-conducteurs et les technologies de l'information. Cette direction se ressource régulièrement en puisant dans les travaux financés par les programmes nucléaires.

Enfin, dès la découverte des premières propriétés du noyau des atomes, les scientifiques ont compris que l'interaction du rayonnement et du vivant pouvait présenter des dangers. A la création du CEA, Joliot-Curie a voulu que cette interaction soit étudiée pour mieux s'en préserver, mais aussi pour appliquer les connaissances ainsi produites.

Les profondes évolutions du CEA ces dernières années se sont concrétisées par son changement de patronyme en 2010 lorsqu'il est devenu le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives. Depuis plus d'une décennie, le Commissariat a voulu développer les énergies décarbonées, en transférant à l'industrie les résultats de ses recherches, le but étant d'améliorer le rendement et le stockage des énergies renouvelables en assurant la complémentarité entre le nucléaire et les énergies alternatives.

Depuis sa création, le CEA a valorisé ses travaux en transférant ses applications non nucléaires à l'industrie française. Je rends hommage à tous ses personnels qui ont donné le meilleur d'eux-mêmes à la science et à notre pays, et en particulier aux hauts commissaires et administrateurs généraux qui se sont succédé : de Frédéric Joliot-Curie à Yves Bréchet, de Raoul Dautry à Bernard Bigot, qui a été mon patron pendant six ans.

La transition énergétique est indispensable. Nos sociétés occidentales se sont développées grâce aux énergies fossiles, dont les réserves sont limitées. De plus, leur consommation est nocive pour la santé et amplifie l'effet de serre. Nous devons donc faire appel à des énergies bas-carbone et améliorer l'efficacité énergétique.

Les énergies décarbonées représentent plus des deux-tiers des travaux financés par l'État. Le gouvernement a demandé au Commissariat de contribuer au redressement industriel de notre pays, en créant des plateformes régionales de transfert de technologies (PRTT). Ces programmes, qui répondent aux enjeux de la transition énergétique, ne doivent pas être redondants avec ceux d'autres organismes de recherche, d'où les alliances comme l'Alliance nationale de coordination de la recherche pour l'énergie (ANCRE) ou l'Alliance nationale de recherche pour l'environnement (AllEnvi). Notre pays n'est plus assez riche pour financer des doublons dans la recherche, sauf lorsqu'il y a lieu de stimuler la concurrence.

Le CEA s'est doté d'un outil exceptionnel de soutien et de transfert au tissu industriel français. Cette action est conduite en étroite collaboration avec les régions, les départements et les organismes de recherche présents.

Six enjeux principaux détermineront l'avenir du CEA. Celui-ci, qui atteint l'âge respectable de soixante-dix ans, va devoir s'interroger sur son mode de gouvernance : je devrai conforter la confiance que nous accordent les quatre ministères de tutelle et la représentation parlementaire afin que chacun ait une bonne vision de notre action. Il faudra renforcer les plans à moyen et long termes - qui sont les documents navettes entre les tutelles et le CEA - et les contrats d'objectifs, pour que l'information soit transparente.

Le second enjeu sera de préserver l'équilibre financier du CEA. Le redressement des comptes publics de l'État a conduit le Gouvernement à demander aux organismes de recherche et à l'administration de nouveaux efforts. Le CEA a renforcé son dialogue avec ses tutelles pour identifier les priorités à préserver et il aura à s'interroger sur le calendrier et la conduite des projets dont il est responsable.

L'amélioration de la sûreté et de la sécurité du nucléaire est le troisième enjeu : l'accident de Fukushima nous a conduits à mettre en place un plan de mesures complémentaires de sûreté qu'il convient de mener à son terme. En outre, le CEA doit améliorer la mise en oeuvre des mesures de protection des matières nucléaires.

Quatrième enjeu, le soutien à la filière nucléaire française, et plus particulièrement l'appui aux industriels de l'énergie. Le Commissariat devra poursuivre ses partenariats avec Areva et EDF, et en développer de nouveaux avec d'autres acteurs industriels de l'énergie. Les PRTT monteront en puissance. Nos relations scientifiques avec les laboratoires du monde entier font rayonner la recherche française. Il faudra développer les accords existants et en signer de nouveaux.

Depuis les années 2000, le CEA s'est attaché à ouvrir des centres en région et il a développé des zones partagées avec des établissements de recherche et des industriels. Cette démarche sera poursuivie, y compris par la direction des applications militaires, qui devra participer au développement de Paris-Saclay, dont nous sommes membre fondateur.

Le dernier enjeu est sans doute le plus important : il s'agit du personnel de l'établissement public. Le CEA n'a pas d'autre valeur que celles de ses personnels. Son rayonnement exceptionnel tient à la qualité de leurs travaux. Alors que les augmentations salariales se font rares, je préserverai la motivation des salariés au service du pays et du CEA. Le dialogue social y est de très grande qualité : celui-ci devra bien sûr se poursuivre. Mon slogan est de faire en sorte que chaque salarié se sente bien au travail et sache quelle est sa propre contribution.

Si vous approuvez ma nomination, il m'appartiendra de relever, avec tout le personnel du CEA, ces nouveaux défis.

M. Roland Courteau. - La fusion thermonucléaire produirait une énergie abondante pendant des milliers d'années en utilisant très peu de combustible. Peut-on espérer un premier prototype d'ici 2050 ? Avant cette fusion, les réacteurs de quatrième génération, à neutrons rapides, sont attendus. Où en est-on ?

Le CEA dispose d'un savoir-faire en matière de démantèlement des installations nucléaires, mais est-il capable de démanteler un site entier ? Existe-t-il d'autres organismes dans le monde disposant du même savoir-faire ? La France ne pourrait-elle être leader dans ce domaine ?

J'ai eu l'occasion de travailler avec votre département analyse-surveillance-environnement lors de mon rapport sur le risque de tsunami sur les côtes françaises. J'avais suggéré que le CEA mette en place avec le service hydrographique et océanographique de la marine (SHOM) le centre d'alerte. Ce centre est opérationnel pour la Méditerranée et pour une partie de l'Atlantique nord-est. Le financement était assuré jusqu'en 2014. Les récentes difficultés ont-elles été résolues ?

M. Gérard César. - Que pouvez-vous dire à un sénateur girondin du Laser Mégajoule (LMJ) ?

M. Yannick Vaugrenard. - L'Europe prévoit 300 milliards pour relancer l'activité économique : ne pourrait-on en consacrer une partie à un programme sur le stockage de l'énergie ? Ne faudrait-il pas aussi mener des recherches pour le stockage des déchets radioactifs ? Enfin, quatre ministères de tutelle, n'est pas un peu trop lourd ?

M. Marc Daunis. - Ne conviendrait-il pas que le CEA se rapproche encore davantage d'Areva et des autres grands opérateurs ? Le CEA a-t-il les moyens de poursuivre à la fois le LMJ et le projet de réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER) ?

M. Daniel Gremillet. - Le stockage des déchets radioactifs constitue une véritable question de société. De même, que pouvez-vous nous dire sur le stockage de l'énergie ? Grâce au nucléaire, le prix de l'électricité française est modéré. Faut-il poursuivre dans cette voie pour favoriser nos industries ?

Comment préserver la motivation des salariés du CEA lorsque le gouvernement annonce qu'il veut réduire à 50 % l'énergie nucléaire dans le mix énergétique ? La fuite des cerveaux ne risque-t-elle pas de s'accélérer ?

M. Martial Bourquin. - Les questions du stockage et du transport sont essentielles. Le CEA travaille-t-il sur l'hydrogène, sur les piles à combustible ?

Les matières premières nucléaires se trouvent en Afrique, d'où certaines guerres. En revanche, le vent, le solaire et l'eau sont des matières premières disponibles partout. Que peut faire le CEA pour développer ces énergies du XXIe siècle ?

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Quand nous avons auditionné Bernard Bigot sur le projet de loi de transition énergétique, il nous a dit que l'objectif de réduction du nucléaire à 50 % à l'horizon 2025 était irréaliste. Partagez-vous ce point de vue ?

La filière électronucléaire française est en difficulté, du fait des problèmes rencontrés en Finlande et à Flamanville. Quel est votre avis ?

Le CEA est impliqué dans deux des trente-quatre plans industriels que le gouvernement a lancés : autonomie des batteries et nanoélectronique. Pouvez-vous nous donner des précisions ?

M. Daniel Verwaerde. - La fusion nucléaire est une promesse. Elle semble présenter beaucoup d'avantages, mais la réalité sera sans doute bien plus compliquée que nos rêves. La fusion contrôlée est difficile à mettre en oeuvre. Les physiciens ont découvert la fusion et la fission à peu près en même temps : ils ont mis trois ou quatre ans pour inventer un réacteur nucléaire et ils sont encore en train de se demander comment faire un réacteur à fusion. C'est compliqué...

M. Roland Courteau. - Ça en vaut la peine !

M. Daniel Verwaerde. - ...parce que dans un réacteur à fission, les températures ne dépassent pas 2 500 degrés. En revanche, la fusion démarre après le million de degrés : voilà un réel défi.

Le CEA a beaucoup travaillé sur les réacteurs de quatrième génération. Parmi les six concepts en lice, le CEA a choisi le réacteur à neutrons rapides, dont la technologie, déjà utilisée dans Phénix et Superphénix, lui semblait la plus mature. Le projet Astrid en est à son avant-projet sommaire et l'avant-projet détaillé devrait être dévoilé en 2019. Nous n'avons encore aucune idée du prix de ce réacteur, car tant qu'un produit n'est pas défini, il n'a pas de coût. Il faudra ensuite que ce projet soit agréé par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Le coeur du réacteur a un coefficient de vidange négatif, ce qui améliore la sûreté.

Le démantèlement est une charge importante pour l'État mais, comme l'affirme une publicité, celle-ci peut devenir un atout puisque la France a déjà démantelé des installations de taille moyenne. Nous occupons une place de leader. Nous pouvons bâtir une filière sur ce véritable marché. Nous avons déjà créé un campus pour les entreprises à Marcoules.

L'argent public étant rare, le Centre d'alerte aux tsunamis (CENALT) a connu quelques difficultés, liées notamment au fait que deux ministères le financent. Vous êtes remonté au créneau et désormais cet organisme fonctionne bien : en cas d'alerte, dans le quart d'heure, les autorités et les populations sont prévenues. En revanche, une coopération à l'échelle européenne serait bienvenue.

J'ai porté le LMG sur les fonts baptismaux en 1996 en tant que patron de la simulation : le Premier ministre est venu le mettre en marche le 23 octobre dernier. J'ai voulu que le LMG monte progressivement en puissance afin de déceler toute faille dans la sécurité informatique. Il s'agit d'une formidable aventure industrielle : 2 000 entreprises françaises ont contribué à cette réalisation. Peu de pays au monde, à part les États-Unis aujourd'hui, la Chine demain et la Russie après-demain, sont capables de réaliser une telle installation. Notre pays devrait s'enorgueillir de tels succès.

La nécessaire transition énergétique se heurte à la question du stockage de l'énergie qui n'est pas toujours produite au moment où on souhaiterait l'utiliser. Le CEA participe largement au programme européen Horizon 2020 et une partie des 300 milliards du programme Juncker pourrait peut-être financer de la recherche. Il importe de penser à la dimension industrielle des applications.

Nous travaillons sur le stockage de l'hydrogène depuis une décennie : la sécurisation des réservoirs d'une voiture roulant à l'hydrogène doit être totale. Nous avons lancé deux projets de piles à combustible, mais les fortes températures modifient les propriétés des matériaux et réduit leur durée de vie. Nous avons également travaillé sur la sécurité des piles, car les risques d'explosion sont réels. Nous nous sommes associés avec Renault qui, depuis, a choisi sa propre filière. Pour l'amélioration du stockage dans les batteries, les électrolytes jouent un rôle important : avec l'université de Tours, nous avons mené des travaux pour améliorer les propriétés des électrolytes actuels ou pour en modifier la composition. La France gagnerait à se mobiliser sur la tenue des matériaux.

À l'origine, le CEA n'avait comme tutelle que les services du Premier ministre. Il en compte maintenant quatre, ce qui gêne les ministères pour appréhender les travaux que le CEA mène à leur profit. Je vais faire en sorte que chaque tutelle ait une meilleure visibilité. La vie du pôle défense, qui n'a qu'une tutelle, est plus simple.

ITER et le LMJ tentent tous deux d'atteindre la fusion thermonucléaire. L'Institut de recherche sur la fusion, situé à Cadarache, supporte le projet ITER, mais ce projet est mondial et le CEA n'est qu'un des participants à cette grande entreprise.

M. Marc Daunis. - Le budget d'ITER a été multiplié par trois.

M. Daniel Verwaerde. - Effectivement, mais les défis scientifiques étaient de taille. M. Bigot devrait prendre la direction d'ITER, ce qui ne sera pas une sinécure, vu les nombreux États impliqués. Il a le talent nécessaire à la tâche.

Le LMJ est financé par le budget du ministère de la Défense. À la différence d'ITER, qui a vocation à produire de l'énergie par fusion, le laser mégajoule est un instrument de physique dont la vocation est d'étudier l'ensemble des phénomènes pouvant affecter le fonctionnement des armes. La quantité de tritium consommée est de l'ordre du kilogramme pour ITER, et seulement du milligramme pour le LMJ. Pour produire l'équivalent d'une tranche nucléaire de 1 000 mégawatts, il faudrait que le laser effectue 50 expériences par seconde. On est loin d'un outil de production. Ces deux projets sont complémentaires et font appel à des technologies communes, comme la cryogénie. Ainsi, c'est la même équipe du laboratoire de Grenoble qui travaille sur la supraconductivité à basse température nécessaire au fonctionnement d'ITER, et sur l'utilisation du gaz sous forme de glaçon pour le LMJ.

Le CEA travaille bien avec Areva et EDF depuis de nombreuses années. Cette collaboration pourrait être approfondie autour de projets plus structurés et plus intégrés, par exemple sur le démantèlement des installations nucléaires. Le CEA épaulerait efficacement EDF sur la question de la prolongation de vie des centrales nucléaires, en faisant valoir auprès de l'ASN ses connaissances en termes d'évolution du matériau à l'intérieur des centrales. Ce ne sont là, bien évidemment, que des pistes que je lance.

Quant aux effets de la réduction du parc nucléaire sur la motivation des salariés, il n'est pas toujours nécessaire d'espérer pour entreprendre. Il sera difficile d'atteindre l'objectif de réduction de 50 % en 2025. Néanmoins, le tout nucléaire n'est pas nécessairement la meilleure solution. En France, les barrages et l'éolien produisent chacun l'équivalent de quatre à cinq tranches nucléaires. Le bouquet énergétique peut encore se développer. Mieux vaut présenter aux salariés le verre à moitié plein qu'à moitié vide. D'ailleurs, je ne suis pas certain que le pourcentage d'électricité d'origine nucléaire ait une réelle influence sur leur motivation, car beaucoup d'entre eux travaillent très en amont dans la recherche. Je ne suis pas aussi pessimiste que vous sur le sujet.

Areva est une entreprise en difficulté. Sa dette a dépassé les 4 milliards d'euros. En revanche, à court terme, c'est-à-dire au moins jusqu'en 2016, aucun problème de trésorerie n'est à prévoir. Il est important que l'État continue à soutenir cette entreprise stratégique pour notre pays, tant pour les emplois que pour le nucléaire. Dans les années 2005-2007, les dirigeants d'Areva ont fait le pari que le nucléaire allait redémarrer, et ont augmenté fortement les investissements de l'entreprise. Or l'accident de Fukushima a freiné le développement espéré. Areva a révisé ses investissements sans pouvoir en retirer les bénéfices escomptés. Lors de ma collaboration avec Technicatome, une des branches d'Areva, j'ai pu constater la qualité des personnels de cette entreprise, et leur grande compétence. Cela justifie de les soutenir et de garder espoir dans l'avenir de cette entreprise.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous propose de renouveler très prochainement ce passionnant entretien pour revenir sur ces questions complexes. Nous allons procéder au vote, dès que vous aurez quitté la salle.

Puis la commission procède au dépouillement du vote intervenu sur la candidature de M. Daniel Verwaerde, candidat proposé aux fonctions d'administrateur général du CEA.

Le résultat du dépouillement est :

- 20 voix en faveur de cette candidature.

Mercredi 21 janvier 2015

- Présidence de M. Jean Claude Lenoir, président -

Audition de M. Henri Malosse, président du Comité économique et social européen (CESE)

M. Jean-Claude Lenoir, président- Monsieur le Président, je suis très heureux de vous accueillir aujourd'hui car nous achevons ainsi notre cycle d'auditions préparant l'examen du projet de loi relatif à la transition énergétique pour la croissance verte en réfléchissant à l'insertion de ce dispositif dans la dimension européenne du marché de l'énergie.

Vous êtes président du comité économique et social européen depuis avril 2013. Vous êtes d'ailleurs un homme issu du monde de l'entreprise et allez nous exposer de quelle manière vous intervenez lors de l'élaboration des directives européennes. Pouvez-vous, tout d'abord, nous rappeler brièvement les caractéristiques du marché européen de l'énergie, ses atouts, mais aussi ses failles ?

S'agissant de la politique européenne de l'énergie, l'article 194 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne en fixe les objectifs à atteindre : assurer la sécurité des approvisionnements et le fonctionnement du marché, encourager l'efficacité énergétique et promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques. Ces objectifs sont-ils en voie d'être atteints et le projet de loi que nous allons examiner dans quelques jours y contribue-t-il ? Enfin, pourrez-vous nous dire quelques mots sur les engagements européens en matière de lutte contre le changement climatique ? Là encore, le projet de loi s'insère-t-il, selon vous, dans le cadre communautaire en vue de la Conférence Climat qui se tiendra à Paris à la fin de l'année ?

M. Henri Malosse, président du Conseil économique et social européen. - C'est un grand plaisir d'être ici devant vous. En effet, j'ai l'honneur de présider la cinquième institution de l'Union européenne, souvent oubliée d'ailleurs en France, ce qui est paradoxal car sa création fait suite à une initiative de Jean Monnet à l'occasion des Traités CECA de 1954. Le Comité est l'une des trois institutions citoyennes de l'Union, à l'instar du Comité des Régions, avec lequel il partage les mêmes locaux, et du Parlement européen. Ces trois institutions ont d'ailleurs signé un accord de coopération visant à mettre en commun leurs ressources, via notamment la création d'une direction de recherche et d'études commune. La proximité physique de nos institutions s'avère ainsi complétée par une forme de complémentarité politique de plus en plus étroite, impliquant pour le CESE de fournir des études d'impact sur les politiques européennes où le point de vue de la société civile est exprimé. Ainsi, nous venons de réaliser une étude d'impact sur les politiques européennes en matière d'énergie renouvelable pour le Parlement européen avec lequel le CESE entretient d'étroites relations que je veille à instaurer, du reste, avec les parlements nationaux de chacun des États membres.

Ma conviction d'Européen engagé depuis plus de trente ans, c'est que, dans les cinq prochaines années, le secteur énergétique devrait bénéficier le plus de l'intégration européenne. Certes, dans les domaines de la sécurité et de la protection des citoyens, une attente s'est faite plus pressante, surtout depuis ces quinze derniers jours marqués par les événements que nous connaissons, et l'intégration européenne devrait progresser.

Mais, au-delà, l'énergie demeure le domaine où des avancées significatives sont à attendre. D'un point de vue politique d'une part, le nouveau président du Conseil européen, M. Donald Tusk, de nationalité polonaise, a placé la réalisation de l'Union européenne de l'énergie au rang de priorité essentielle de son mandat. Différentes d'initiatives, comme celle de Jacques Delors qui visait la création d'une communauté européenne de l'énergie par le biais d'un nouveau traité, ont certes pu être exprimées, mais l'actuelle démarche se fait dans le cadre institutionnel actuel, quitte à formaliser ses avancées ultérieurement.

En outre, l'adhésion des citoyens est essentielle pour que l'énergie redevienne le moteur de la construction européenne. Comme l'a démontré un récent sondage, près de 68 % des européens attendent davantage de l'Union en matière de politique énergétique ; l'adhésion au projet d'union de l'énergie atteignant quelque 78 % des citoyens pour l'ensemble des États- membres.

D'un point de vue planétaire, avec les ressources énergétiques qui sont les nôtres et la taille modeste de nos pays, l'énergie demeure le domaine où notre cohésion doit être efficace. Jusqu'à présent, la construction de l'Europe de l'énergie a essuyé une série d'échecs, débutant par le Traité Euratom qui n'a pas été suivi de réels effets en raison des politiques divergentes des États dans le domaine du nucléaire. Ensuite, dans les années 80, où le libéralisme était le parangon de toute politique, la dérégulation des marchés dans le domaine de l'énergie a été mise en oeuvre sans convaincre pour autant les citoyens de l'Union européenne de son bien-fondé. Un troisième échec, survenu depuis le Protocole de Kyoto, a consisté à reléguer la politique énergétique au rang de conséquence subalterne des politiques luttant contre le réchauffement climatique. Ainsi, c'est au nom des objectifs de réduction des émissions de CO2 et pour répondre à la question climatique, que l'Union européenne a tenté de coordonner les différentes politiques énergétiques conduites au niveau national. Ce n'est donc que très récemment qu'est né l'espoir de conduire une politique proprement européenne de l'énergie.

Le CESE, dans l'un de ses derniers rapports, a souligné l'existence d'une forme de pauvreté énergétique générée par la hausse excessive du coût de l'énergie constatée de manière continue jusqu'à ces dernières semaines. En effet, près de 10 à 15 % des citoyens européens ne peuvent se chauffer pendant l'hiver et ce, parfois sous des climats rigoureux comme aux Pays-Baltes ! L'Union européenne, qui connaît une faible croissance, pâtit également du surcoût de l'énergie qui obère sa compétitivité et ainsi l'emploi de ses habitants.

En outre, comme l'a récemment illustré la crise ukrainienne, l'Union demeure fragile quant à ses sources d'approvisionnement. Un tel constat est nécessairement celui de M. Donald Tusk, dont le pays est confronté à cette difficulté récurrente.

Ainsi, le CESE participe, avec les autres institutions européennes, à la création d'une Union pour l'énergie qui reposerait sur trois piliers. Premier pilier, l'Union européenne doit parler d'une seule voix, dans le domaine international sur les questions énergétiques, notamment vis-à-vis des pays fournisseurs, en donnant mandat à la Commission européenne. Une telle démarche est en train de s'opérer de manière informelle, comme en témoignent les réponses communes et adressées récemment à la Russie quant aux cours de l'énergie. Vis-à-vis des autres pays producteurs, comme l'Algérie ou l'Azerbaïdjan, sans qu'il n'y ait à proprement parler de mandat explicite en ce sens, la Commission européenne bénéficie d'une sorte de délégation pour s'exprimer au nom des États-membres sur les questions en matière d'approvisionnement en gaz et en pétrole.

Le partage des réserves énergétiques entre les membres constitue le second pilier de cette union. Le nouveau président du Conseil européen est très attaché à cette idée de communautarisation des stocks qui fait actuellement son chemin.

Troisième pilier enfin, l'interconnexion des réseaux qui réclame des investissements lourds et dont l'absence fragilise actuellement l'Union européenne en cas de crise ou de phase haussière de consommation et constitue l'un des éléments du surcoût de l'énergie. La recherche-développement fournit également une perspective pour l'union énergétique, notamment en matière d'énergie renouvelable et d'efficacité énergétique.

La construction de l'Europe de l'énergie repose sur ces trois piliers et va par conséquent bien au-delà de la question de la production de l'énergie sur laquelle subsistent entre nos pays de réelles différences. S'agissant des modes de production, l'Union européenne a souscrit des engagements pour 2020 et 2030 ; ces derniers étant débattus au niveau international lors de la Conférence COP21. Nous avons fixé désormais trois objectifs qui concernent la production d'énergie renouvelable, la diminution de l'utilisation de l'énergie et la réduction des émissions de dioxyde de carbone. Cependant, ces objectifs demeurent relativement flexibles et certains sont même non-contraignants. Aussi, l'union pour l'énergie va bien au-delà !

Le fonds européen de l'énergie, doté de 230 millions d'euros, soutient les efforts de l'Union pour l'énergie et la mise en oeuvre du « paquet climat ». Ce fonds mixte privé-public, relativement peu utilisé par la France, a soutenu les investissements des entreprises et des collectivités territoriales dans l'efficacité énergétique. Le nouveau plan d'investissement de 315 milliards d'euros, récemment annoncé par M. Jean-Claude Juncker et destiné à favoriser l'investissement, l'emploi et la croissance, devrait également profiter à l'efficacité énergétique, aux énergies renouvelables, ainsi qu'aux interconnections. La France a d'ores et déjà présenté des projets sur cette dernière thématique, même s'il convient de noter qu'y sont privilégiées les grandes infrastructures au détriment des initiatives plus locales impliquant notamment les collectivités territoriales. De mon point de vue, les projets présentés par la France demeurent perfectibles puisque la spécificité territoriale, s'agissant notamment de l'insularité, n'est pas suffisamment prise en compte. Il serait ainsi souhaitable de proposer des projets qui corrigent cette lacune afin de profiter du Fonds lequel, je le rappelle, existe depuis 2011 et va être abondé du fait du nouveau soutien accordé par la Commission à l'investissement.

Le CESE entend également, lors de sa prochaine session plénière, promouvoir une initiative conjointe avec la Commission : le dialogue européen sur l'énergie. Car l'ensemble de ces évolutions notamment liées à la mise en oeuvre du « paquet climat » destiné à favoriser l'accompagnement de la transition énergétique doit se faire en associant les citoyens, via notamment leurs représentants parlementaires, et la société civile, c'est-à-dire les employeurs, les représentants des salariés ainsi que le monde associatif. Car la réduction de la consommation énergétique doit nécessairement impliquer les particuliers, les entreprises et les collectivités locales afin qu'elle soit considérée comme un facteur de progrès. Nous allons ainsi lancer ce dialogue avec la Commission européenne, en novembre 2015, qui sera décliné au niveau national, afin de définir les changements nécessaires à la bonne conduite de la transition énergétique.

D'ailleurs, nos collègues du Comité des régions demeurent très actifs pour mobiliser les collectivités locales afin de participer au fonds européen de l'énergie en fédérant les maires impliqués dans des projets favorisant la transition énergétique, et le CESE vient de lancer un projet similaire pour la mobilisation des acteurs privés et des entreprises, via la constitution d'une association d'entrepreneurs en faveur de la transition énergétique à l'occasion notamment du renouvellement de leur parc industriel et de l'adoption de moyens de transport plus écologique. Ces derniers pourront ainsi bénéficier des programmes européens d'investissement qui consistent en des subventions et des prêts impliquant notamment le soutien de la Banque européenne d'investissement et le concours de divers fonds européens, ainsi que de divers établissements bancaires à l'échelle nationale.

Le CESE va également poursuivre son évaluation de l'impact de la transition énergétique, à l'instar de l'étude sur les énergies renouvelables que nous avons conduite et dont la conclusion souligne que sans l'implication de la société civile, toute politique énergétique est vouée à l'échec. Un tel constat légitime la déclinaison aux niveaux national et local du dialogue que nous allons bientôt débuter afin de donner force et vigueur à la mise en oeuvre de l'Union européenne de l'énergie pour la réussite de laquelle le CESE est mobilisé.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous remercie, Monsieur le Président, de votre présentation qui suscite à la fois l'intérêt et les questions des commissaires présents. Je passe la parole à notre rapporteur, M. Ladislas Poniatowski.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur. - Ma première question concerne le dispositif proposé par le projet de loi sur la transition énergétique. Vous avez déjà, par le passé, appelé de vos voeux le développement d'une énergie que je qualifierai de citoyenne. Pensez-vous que certaines mesures contenues dans ce projet de loi répondent à un tel projet ou faut-il, selon vous, aller plus loin encore ? Parmi ces mesures figurent la participation des collectivités locales au capital des sociétés de production ainsi que les financements participatifs des sociétés de projet prévues dans la loi, ou encore la création de sociétés d'économie mixte pour l'exploitation de l'énergie hydraulique. De telles démarches vous paraissent-elles de nature à répondre aux enjeux que vous soulevez ?

Ma seconde question portera sur l'ambition d'une politique énergétique européenne favorisant les interconnexions, le soutien accru aux activités de recherche-développement, ainsi que le développement des énergies renouvelables. À ce sujet, le CESE ne pourrait-il pas s'emparer de la thématique essentielle de l'harmonisation des aides des différents pays ? En effet, la grande disparité constatée ne doit-elle pas être recensée afin de parvenir à une réelle harmonisation à l'échelle de l'Union européenne ?

M. Yannick Vaugrenard. - Le projet dont nous débattons concerne la transition énergétique. Or, celle-ci n'est pas à proprement parler la préoccupation du nouveau président du Conseil européen, M. Donald Tusk, qui s'attache avant tout à l'indépendance et à la sécurité de l'approvisionnement énergétique. En effet, 70 % du gaz et 93 % du pétrole consommés en Pologne viennent de Russie. Certes, un terminal gazier construit avec l'aide de la Banque européenne de développement permet de réduire la dépendance énergétique et les Polonais se tournent de plus en plus vers l'énergie nucléaire. Pensez-vous que la France soit en bonne position pour aider à la Pologne à conquérir une forme d'indépendance énergétique ? Je soutiens également vos propos lorsque vous évoquez l'importance, pour l'Union européenne, de s'assurer une indépendance énergétique dont bénéficient, en retour, les États-membres à leur échelle nationale. En effet, la France peut avoir comme objectif la transition énergétique tandis que d'autres pays membres de l'Union européenne doivent sécuriser leur approvisionnement, ce qui représente un écueil politique majeur notamment pendant la période instable que nous traversons.

S'agissant de la fracture énergétique, si nous sommes parvenus à construire l'Europe politique et de l'économie, les enquêtes d'opinion témoignent de l'attente des Européens d'une Europe plus sociale et citoyenne qui reste à construire. Lorsque j'étais membre du Parlement européen, de 2005 à 2009, nous insistions, avec mon collègue Robert Navarro, sur cette question cruciale pour la poursuite du processus européen. Cette attente d'une Europe sociale et des solidarités s'est clairement exprimée lors de l'abandon, par la précédente commission, du soutien aux associations caritatives et humanitaires et ce, même si un tel soutien ne relevait pas directement des compétences de l'Union. Selon vous, la politique européenne peut-elle évoluer pour résorber cette fracture énergétique que vous évoquiez dans votre propos ?

Les 315 milliards annoncés par le Président de la Commission européenne, qui reposent sur des financements mixtes, fournissent une occasion unique pour l'Union européenne de s'engager dans un programme de recherche très important pour résoudre les problèmes de stockage des énergies renouvelables. Les États-membres vont-ils s'engager sur cette voie qui nous engage à court et moyen termes ?

M. Michel Le Scouarnec. - J'avais également une question analogue à celle de notre collègue Ladislas Poniatowski sur l'harmonisation des législations nationales dans le domaine de l'énergie, car s'il faut se féliciter des positions de l'actuel président du Conseil européen, encore faut-il reconnaître que la durée de son mandat avive le risque de nouvelles orientations à relativement court terme. Par ailleurs, lors d'un forum maritime, j'ai récemment évoqué le caractère vieillissant de la flotte dont il fallait renouveler près de la moitié en tenant compte des enjeux de la transition énergétique et en promouvant l'adoption du bateau du futur. Mais si les perspectives des chantiers qu'un tel renouvèlement entraîne s'avèrent prometteuses, encore faut-il se prémunir contre les dangers du dumping social, faute d'une harmonisation sociale à l'échelle de l'Union. À défaut d'une réelle harmonisation sociale qui reste la condition d'appels d'offres équitables, la transition énergétique n'entraînera pas les mêmes coûts pour notre pays.

Mme Sophie Primas. - Quelles sont les raisons pour lesquelles la France n'utilise pas le fonds européen pour l'énergie ? S'agissant également de l'utilisation prochaine des 315 milliards annoncés par M. Jean-Claude Juncker, quels sont les orientations privilégiées en matière de recherche-développement ? Quel est enfin l'état de la recherche sur le stockage des énergies renouvelables ?

M. Gérard Bailly. - Quel est l'état de l'opinion et comment la société civile, que le CESE représente à l'échelle de l'Union, réagit dans les différents États-membres ? La sensibilisation aux questions énergétiques, que l'on peut percevoir en France, se retrouve-t-elle chez nos partenaires européens ? S'agissant du projet de loi sur la transition énergétique qui sera bientôt discuté en séance publique, l'un de ses objectifs qui fixe une baisse de moitié de la consommation énergétique d'ici à 2050 n'est-il pas trop ambitieux, lorsque l'on connaît la pression démographique et la multiplication des appareils électriques générant une consommation accrue, dans le contexte de mondialisation impliquant la recrudescence de l'usage des moyens de transport ? Je demeure sceptique quant au réalisme d'un tel objectif, quand bien même nous consentirions à de sérieux efforts dans le secteur du bâtiment et dans celui des transports collectifs. Le CESE a-t-il évalué l'évolution des besoins d'énergie, à l'échelle européenne ; une telle étude ne semblant pas, du reste, avoir été réalisée par notre propre ministère de l'Écologie en ce qui concerne la France.

Pensez-vous enfin que l'exploitation des sources énergétiques issues de l'agriculture, de la biomasse et de la forêt peut encore être améliorée et contribuer à la diversification des sources d'énergie? Le CESE s'est-il penché sur cette question ?

M. Bruno Sido. - Vous avez longuement exposé l'objectif de constituer une Union européenne de l'énergie et nous avions, au sein de notre commission, publié un rapport il y a une dizaine d'années qui évoquait cette thématique. Or, en examinant la diversité des États-membres, notre rapport avait abordé la question du régulateur européen sans laquelle il ne pouvait y avoir de politique énergétique intégrée. Qu'en est-il aujourd'hui ? Par ailleurs, les interconnexions présentent de réelles difficultés de mise en oeuvre, surtout dans les massifs montagneux. Une solution existe cependant : la transformation par des centrales spécifiques de l'énergie alternative en continue afin d'être en mesure d'enfouir de gros câbles, mais cela entraîne d'énormes surcoûts. Le caractère opérationnel de ces dispositifs est reconnu, mais leur mise en oeuvre s'avère très onéreuse. L'Union européenne est-elle en mesure d'aider à la construction et à l'exploitation de ces usines de transformation ?

M. Daniel Gremillet. - Vous avez évoqué les difficultés de l'Europe à renouer avec la croissance. Comment la stratégie européenne en matière de transition énergétique va-t-elle contribuer à l'harmonisation tarifaire entre les différentes catégories d'utilisateurs ainsi que celle des panels productifs entre les différents États-membres, induisant une distorsion des prix énergétiques au niveau communautaire. La France bénéficie d'une énergie relativement peu onéreuse, ce qui lui permet d'ailleurs de compenser d'autres handicaps en matière économique. Comment pérenniser un tel avantage comparatif ?

M. Robert Navarro. - Vous nous avez rappelé les difficultés du traité EURATOM qui n'a finalement pas donné lieu à une politique européenne dans le domaine du nucléaire. Je le regrette vivement. Toutefois, ne pensez-vous pas que les performances de l'industrie nucléaire française pourraient offrir, en définitive, une chance pour l'Europe en devenir, tant en termes d'efficacité que de durabilité et de sécurité d'approvisionnement ?

M. Jean-Claude Lenoir, Président. - Je voudrais évoquer deux points. D'une part, il me paraît essentiel de bien distinguer entre les concepts d'indépendance énergétique et de sécurisation des approvisionnements. Car l'indépendance énergétique n'existe pas, en revanche, l'importance réside dans la capacité de sécuriser l'approvisionnement énergétique. D'autre part, nous sommes préoccupés par le sort réservé aux industries électro-intensives en France et ce, alors que les industries analogues bénéficient, en Allemagne, d'un prix de vente de l'électricité nettement inférieur à celui pratiqué dans le reste du secteur industriel. Pouvez-vous nous donner votre réaction sur ce point ?

M. Henri Malosse, président du CESE. - La coopération sur l'ensemble des sujets relevant de la transition énergétique entre les gouvernements des États-membres est encore trop faible, faute d'une vision d'ensemble et l'hétérogénéité des mesures prises au niveau national. Le CESE a d'ailleurs identifié d'autres pistes sur la transition énergétique et la participation citoyenne en privilégiant la participation des acteurs de la société civile dont les comportements doivent évoluer. Le développement de petites installations, qui permettent aux particuliers de produire leur propre énergie et de la diffuser sur des réseaux, sans intervention d'une bureaucratie considérée comme un obstacle diriment, et la stabilité du cadre légal demeurent, à nos yeux, des priorités. À ce titre, je souscris à votre constat, qui corrobore d'ailleurs les résultats des études conduites sur cette question, d'une diversité normative et d'une relative versatilité de l'ensemble des politiques conduites à l'échelle nationale. Le CESE milite d'ailleurs en faveur de la simplification des procédures de facturation destinée aux installations de production d'électricité, de l'ouverture de guichets uniques destinés à faciliter l'utilisation des aides européennes ainsi que du développement des réseaux locaux. Si l'ensemble de ces mesures est évoqué dans le projet de loi sur la transition énergétique, l'implication des citoyens dans leur mise en oeuvre ne semble guère encouragée. Sans doute la formulation de telles dispositions émane de spécialistes, sans que ne soit réellement prise en compte l'opinion des utilisateurs qui sont pourtant essentiels à la réussite de la transition énergétique. En outre, les initiatives de la Commission européenne, pour dresser un état des lieux des dispositifs de soutien en vigueur dans les différents États-membres, se heurte à une grande diversité, ainsi qu'à un manque de transparence que déplorent également les citoyens et les entreprises.

A l'instar de la Pologne, certains pays vont-ils revenir à l'énergie nucléaire ? Il est vrai que, pour les pays limitrophes de l'Ukraine et de la Russie, la question de la sécurité des approvisionnements énergétiques est beaucoup plus importante que celle de la transition énergétique. Le traitement des questions climatiques est également fonction du niveau de développement économique des États et les sensibilités demeurent variables pour des raisons évidentes. Ainsi à Chypre, la question de l'exploitation du sous-sol marin et de ses gisements gaziers, qui constituent une ressource peu employée, suscite l'assentiment des citoyens. D'ailleurs, je rappellerai que l'Union européenne dispose du plus grand espace maritime au monde, avec la zone économique exclusive la plus étendue grâce aux régions ultrapériphériques notamment.

Cependant, s'agissant de l'industrie nucléaire comme moyen de sécuriser l'approvisionnement énergétique, l'exemple de la Lituanie, qui demeure totalement dépendante de la Russie depuis la fermeture de sa dernière centrale nucléaire, est révélateur. Certes, cet État-membre cherche à se doter d'un nouveau réacteur et ce, alors que la Russie vient d'en ouvrir deux, l'un à Kaliningrad et l'autre en Biélorussie situé à quelques kilomètres de la frontière lituanienne. La France est-elle bien placée sur ces marchés ? Certainement ! L'énergie nucléaire paraît bien l'énergie du futur à moyen terme, mais pas nécessairement à long terme. Il faut certainement investir dans la recherche sur toutes les formes d'énergie, y compris celle issue de la canne à sucre sur l'Ile de la Réunion ! D'ailleurs, l'échelon territorial est essentiel à la réussite de ces filières alternatives de production énergétique et il importe que le projet de loi en assure le soutien.

Pourquoi la France a peu recours au Fond européen pour l'électricité ? Sans doute par méconnaissance ou du fait de l'existence, au niveau national, de dispositifs de soutien suffisants qui rendraient inutile le bénéfice des mécanismes de soutien européens. Avec le plan des 315 milliards initié par M. Jean-Claude Juncker, une telle situation est appelée à évoluer.

Un grand nombre de questions portait sur le sujet de l'Europe de la solidarité sur lequel le CESE est très engagé. D'ailleurs, la thématique du détachement des travailleurs, plus communément évoquée avec la Directive Bolkenstein, nous paraît centrale. Nous militons en faveur de la révision de cette directive à laquelle nous avons consacré une étude d'impact dans le secteur du bâtiment. Ainsi, le détachement pour une durée de trois mois dans un autre pays que celui d'origine où est acquitté le paiement des charges sociales en vigueur représente un outil de dumping social légalisé. Le rapport qui dénonçait ce point a d'ailleurs été adopté à l'unanimité par le CESE et l'ensemble des partenaires sociaux qui y sont représentés, incluant notamment les pays émetteurs de main d'oeuvre. Nous demandons que cette révision implique la prise en compte des règles de cotisations sociales du pays non plus d'origine, mais d'accueil de la main d'oeuvre. Le Président Jean-Claude Juncker a d'ailleurs repris ce point dans un discours qu'il a prononcé au Parlement en octobre dernier. Le rapport du coût de la main d'oeuvre national par rapport à celui des travailleurs détachés peut aller de un à trois,  ce qui est dommageable pour les entreprises locales et l'idée européenne du même coup !

M. Martial Bourquin. - Cette réalité nous fait, à nous territoires, très mal en effet !

M. Henri Malosse. - Nous nous heurtons en revanche sur cette question à un certain dogmatisme opposé par l'administration européenne qui tend à freiner le Président Jean-Claude Juncker.

M. Martial Bourquin. - Donnez-lui de l'élan !

M. Henri Malosse. - La fracture énergétique pose problème. C'est d'ailleurs l'un des représentants de la CFTC au niveau européen, M. Pierre-Jean Coulon, qui a été le premier à soulever la question de la pauvreté énergétique. Le CESE a proposé depuis longtemps une convergence des salaires minimums, que l'Allemagne vient d'adopter. Nous proposons qu'un nouvel agenda social européen soit fixé, et ce, alors que la précédente présidence Barroso l'avait totalement occulté parmi les priorités de l'Union.

Les États du centre de l'Europe, en particulier les pays scandinaves, l'Allemagne et l'Autriche, ont comme préoccupations d'organiser la transition énergétique et de préserver l'environnement, que ne partagent pas d'autres États confrontés à des manques d'énergie. L'harmonisation des prix est à promouvoir et le développement des interconnexions en est l'un des moyens et devrait être favorisé par la mise en oeuvre du Plan Juncker qui prévoit des mécanismes de financement accélérés. Ainsi, les centrales assurant la transformation de l'énergie alternative en continue devraient bénéficier de ce dispositif.

Le CESE s'est en outre prononcé pour la création d'un régulateur européen qui suscite une opposition d'ordre conceptuel de plusieurs États-membres. Cette démarche ne semble, pour l'heure, guère avancer.

La recherche-développement devrait en outre intervenir sur l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Le CESE est d'avis que l'efficacité énergétique devrait enregistrer, dans les années à venir, le plus de progrès. Il existe certes de nombreux projets pilotes en cours sur le stockage des énergies renouvelables, tandis que l'efficacité énergétique est une thématique sous-exploitée qui est pourtant génératrice, notamment dans le secteur industriel, d'économies de consommation très importantes. Dans ce domaine, il paraît ainsi possible de favoriser parallèlement la réalisation des objectifs climatiques et de mobiliser les acteurs de la société civile et des citoyens sans lesquels les plans de transition énergétique ne peuvent aboutir. Plutôt que d'établir des structures, privilégions l'éducation, ainsi que le dialogue, et favorisons l'implication des territoires et des acteurs locaux afin d'atteindre des résultats probants !

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous remercie, Monsieur le Président, pour vos propos très clairs qui nous permettent de resituer le dispositif proposé par le projet de loi, dans son contexte européen.

Présentation par M. Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier (CNAUF), du rapport « La mise en oeuvre du dispositif de mobilisation du foncier public en faveur du logement »

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je souhaite la bienvenue à M. Thierry Repentin que nous avons pu apprécier comme parlementaire, puis comme membre du Gouvernement. Nous l'entendons aujourd'hui en tant que président de la Commission nationale de l'aménagement de l'urbanisme et du foncier : il a, en effet, présenté au début du mois de janvier 2015, un rapport sur la mise en oeuvre de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement. Je fais observer que ce remarquable rapport établit un constat qui suscite une certaine déception par rapport aux espoirs des promoteurs de cette loi sur l'efficacité des cessions foncières avec décote en matière de construction de logements.

M. Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier. Je vous remercie pour votre accueil. Je me félicite de pouvoir présenter en premier au Sénat, qui représente les territoires et se préoccupe tout particulièrement de la question foncière, le rapport qui a été prévu par une disposition expresse de la loi du 18 janvier 2013.

Je rappelle que ce premier rapport intervient six mois après ma prise de fonction à la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier (CNAUF) et je suis certain que le rapport de l'année prochaine pourra présenter un bilan quantitatif sans commune mesure avec celui de cette année.

Je rappelle tout d'abord que la mission qui nous a été confiée par la loi comporte deux objets. La commission nationale est, de façon générale, chargée de suivre le dispositif de mobilisation du foncier public en faveur du logement. Elle doit plus particulièrement s'assurer que la stratégie adoptée par l'État et les établissements publics concernés est de nature à favoriser la construction de logements sociaux, mais aussi du secteur libre en cédant des biens appartenant à leur domaine privé. La commission que je préside intervient lorsque les cessions présentent des difficultés et, depuis son installation le 24 juillet 2014, la CNAUF se réunit environ une fois par mois.

Ce premier rapport comporte quatre parties.

En premier lieu, il analyse les évolutions législatives résultant de la loi du 18 janvier 2013. Cette loi prévoit que l'État peut céder des terrains avec une décote qui a été augmentée par rapport au droit antérieur. Plafonnée jusqu'en 2013 à 25 % et à 35 % au maximum en zone de tension, la décote peut désormais atteindre 100 % en fonction de circonstances locales et en tenant compte de la proportion de logements sociaux construits. Le périmètre de la décote a également été élargi aux biens bâtis et aux équipements publics.

Trois contreparties sont exigées des bénéficiaires de cet effort financier de l'État. Tout d'abord, les acheteurs doivent s'engager à réaliser le programme de construction en cinq ans. Le Parlement a cependant prévu la possibilité d'accorder un délai supplémentaire, par exemple quand il s'agit d'opérations complexes qui s'étendent sur plus de 5 hectares, comme à Nantes ou la construction de 1 600 logements nécessite de suivre une procédure complexe et d'effectuer des travaux préalables de dépollution. Ensuite, la loi prévoit l'introduction de clauses « antispéculatives» pour éviter les effets d'aubaine. Enfin, les modalités de contrôle par l'État de l'exécution du programme de construction sont renforcées avec des exigences en matière de mixité sociale.

La mise en oeuvre du dispositif a été recentrée sur le préfet de région. Celui-ci établit la liste des biens prioritaires à vendre, signe la convention entre l'État et le preneur annexée à l'acte de cession, assure le contrôle de la réalisation des programmes de construction et en dresse le bilan. La dimension partenariale de la gouvernance se traduit par la consultation des maires et des présidents d'Établissements publics de coopération intercommunale concernés en amont de l'inscription d'un bien sur une liste de biens à vendre et également par la consultation du Comité régional de l'habitat et de l'hébergement sur cette liste et sur l'élaboration du bilan régional.

En ce qui concerne l'application de la loi, deux ans après son entrée en vigueur, trois décrets d'application ont été publiés : d'abord, le 15 avril 2013, sur les biens de l'État ; ensuite, le 18 octobre 2013 pour élargir le mécanisme au foncier des quatre établissements de transport que sont le Réseau ferré de France (RFF) - pour lequel un plafonnement de la décote à 30 % a été prévu jusqu'au 1er janvier 2017 compte tenu de sa situation financière - la Société nationale des chemins de fer (SNCF), la Régie autonome des transports de Paris (RATP) et Voies navigables de France (VNF). Enfin, le décret du 30 décembre 2014, étend la possibilité de décote aux ventes de biens des établissements publics de santé, dont l'Assistance Publique-Hôpitaux de Paris, les Hospices Civils de Lyon et l'Assistance Publique-Hôpitaux de Marseille.

Le dispositif est aujourd'hui pleinement opérationnel, non seulement parce que les textes d'application ont étés pris mais aussi parce que des journées de rencontre et des formations ont été mises en place pour faciliter l'information sur le dispositif et permettre aux acteurs de se l'approprier sur le terrain.

Concrètement, les listes de biens cessibles pour la production de logements ont été élaborées. Pour les biens du domaine privé de l'État, 21 listes régionales ont été publiées, avec 264 biens identifiés comme cessibles pour la production de logements, notamment de logements sociaux. S'agissant des biens cessibles des établissements publics, 69 ont étés identifiés sur les listes régionales et une charte d'engagement des opérateurs ferroviaires (RFF /SNCF) a été signée en juin 2014 : je note à ce sujet que la réunification des deux établissements permettra de s'adresser à un interlocuteur unique.

Au total, plus de 700 hectares sont ainsi disponibles pour la production de logements et leur cartographie montre que toutes les régions sont concernées par les implantations de logements qui en découleront, avec une attention particulière pour les zones en tension. À l'automne, un vivier de 111 terrains prioritaires - 98 de l'État et 13 terrains de RFF et de la SNCF - a été identifié par les préfets de région : ils ont vocation à être cédés, pour une majorité, d'ici à fin 2015. Les opérations sont engagées pour étudier les niveaux de décote mais je ne peux pas vous garantir que l'intégralité des biens seront vendus, car la négociation des programmes est une tâche complexe.

Sur la base de ce premier bilan de la mise en oeuvre de la loi du 18 janvier 2013, le rapport de la commission suggère cinq axes d'amélioration. Il convient, tout d'abord, de poursuivre la formation des services territoriaux de l'État et renforcer la pédagogie sur le nouveau dispositif auprès des élus et de leurs services. Nous proposons également de perfectionner le dispositif législatif, en particulier pour étendre le champ de la décote aux « biens bâtis à rénover ». La loi ne pouvait pas tout prévoir et nous sommes confrontés à des blocages sur le terrain : par exemple, d'anciens logements occupés par des douaniers nécessitent d'importants travaux de réhabilitation ; or la loi ne le permet pas. En outre, la législation ne permet pas d'appliquer de décote pour les logements intermédiaires et ces deux points pourraient éventuellement être corrigés. Le rapport préconise aussi de renforcer l'accompagnement des services territoriaux de l'État dans l'instruction des dossiers, notamment par une capitalisation de l'expérience acquise et par un recours aux professionnels de l'aménagement si nécessaire. Je signale que notre rapport détaille en annexe un certain nombre de cas pratiques : par exemple, le délai de cinq ans peut être prorogé en consultant la CNAUF, et celle-ci propose des mesures de bon sens pour permettre de faire bénéficier de la décote des acquéreurs se trouvant dans des situations complexes.

En quatrième lieu, le renforcement du pilotage du dispositif est souhaitable, en identifiant mieux des « équipes projets » au sein des préfectures. Enfin, la stratégie de vente doit être améliorée, en ordonnançant les terrains dans les listes et priorisant les actions : je souhaite que même si les 264 entités ne peuvent pas être cédées immédiatement, on puisse accélérer le processus pour les cas les plus simples.

Au total, en 2014, treize cessions ont été réalisées par l'État et une par Réseau Ferré de France sous le régime de la loi du 18 janvier 2013. Leur nombre est limité, mais elles représentent 13 000 logements et ont donné lieu à des taux de décote importants, de 26 % à 84 %. Onze cessions sur treize ont des taux de décote supérieurs à 35 % et dix cessions sur treize ont des taux de décote supérieurs à 50 %. Cela se traduit donc par un effort financier important de l'État : ces treize cessions ont généré 29,6 millions d'euros de recettes pour 32,7 millions d'euros de décote consentie. France domaine avait, en effet, estimé ces biens de l'État à environ 60 millions d'euros. Trois exemples illustrent ce processus : à Romainville, la vente de l'emplacement d'un talus d'autoroute délaissé se traduira par la création de 260 logements, dont le quart de logements sociaux, puisqu'il s'agit d'une zone où le secteur social est d'ores et déjà largement présent. La cession de la caserne Mellinet au centre de Nantes, avec 67 % de décote permettra de construire 1 700 logements dont 35 % de logements sociaux. Enfin, la Ferme Champagne à Savigny-sur-Orge, qui est un terrain du ministère de la Justice, est cédée avec une décote de 45 % avec un programme de 65 logements sociaux.

Pour conclure, j'attends, dès le premier trimestre 2015, une vive accélération des cessions, ce qui nécessite d'aller sur le terrain pour faciliter le processus.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Merci pour cet exposé : les multiples et éminentes fonctions exercées par son auteur lui ont permis d'aborder la question sous ses multiples facettes et de façon très réaliste.

M. Martial Bourquin. - Nous retrouvons ici le problème classique des difficultés d'application de la loi et on constate ici tout l'intérêt d'avoir mis en place la commission présidée par Thierry Repentin.

Dans la ville dont je suis maire, nous sommes confrontés au coût très élevé de la dépollution des dépôts cessibles par RFF, qui peut atteindre le triple du prix de cession. Cet espace pourrait permettre de créer très rapidement 300 logements, mais le coût de la dépollution est un véritable obstacle et nous avons besoin de soutiens pour trouver un compromis acceptable. Le foncier est une question vitale et concrète et je souhaite vous interroger sur les solutions envisageables pour régler ces problèmes de dépollution.

Mme Dominique Estrosi Sassone. - Vous avez dressé un bilan précis de l'application de la loi et qui propose des évolutions. J'observe cependant que le bilan quantitatif reste aujourd'hui mitigé avec une douzaine de cessions effectives alors que l'État avait présenté une liste de 264 terrains identifiés par les Préfets de régions.

Je souhaite insister sur un certain nombre de blocages qui subsistent. Tout d'abord, l'organisation des services de France Domaine semble perfectible avec des injonctions contradictoires dans la chaine hiérarchique. Ensuite, la méthode d'évaluation des biens utilisée par France Domaine semble insuffisamment transparente. Enfin, il conviendrait de clarifier l'application de la décote qui cristallise souvent les difficultés : qu'en est-il, par exemple, du cas où la décote peut se substituer à des subventions de l'Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) ?

Par ailleurs, le préfet a été identifié comme interlocuteur unique pour faciliter les négociations, mais en pratique ce processus est contrecarré par les difficultés portant sur les modalités de cession et par l'intervention des services de l'État de trois ministères différents.

La liste des biens sera-t-elle ouverte et évolutive ? Il faudrait, en effet, tenir compte du fait que certains terrains ne pourront jamais être cédés, tandis que les collectivités locales peuvent identifier des sites qui ne figurent pas sur cette liste.

Je termine en recommandant une clarification de la définition et de l'application de la décote ; en particulier, on observe des pratiques très différentes d'un territoire à l'autre.

M. Henri Tandonnet. - Je peux témoigner ici, parce que j'en suis membre, de l'utilité de l'intervention de la commission. D'autre part, j'insiste à mon tour sur la question de la décote qui est un point crucial des négociations. Les opérations doivent être évaluées globalement et préalablement mais comment procéder si on ne connaît pas à l'avance le montant de la décote ? Ne pourrait-on pas prévoir un calcul forfaitaire de la décote, par exemple, au mètre carré, pour permettre aux opérateurs d'avoir une visibilité suffisante ?

Plutôt que de former les fonctionnaires, on devrait s'appuyer sur les Etablissements Publics Fonciers Locaux (EPFL) qui sont des professionnels aguerris.

M. Marc Daunis. - Tout d'abord, chacun sait que la question foncière est stratégique. Ensuite, les dispositions que nous avons votées sont essentielles et justifiées par l'urgence de la situation.

J'ajoute que l'intervention de la commission est fondamentale pour faire prévaloir un principe dont découlent la plupart des difficultés rencontrées : les opérations d'intérêt général ne peuvent pas se plier aux évaluations fournies par le marché. Sur ces bases, je constate aujourd'hui un début d'évolution positif de France Domaine.

De plus, la communication autour de l'inventaire des terrains de l'État n'a pas été particulièrement adroite. Elle a donné lieu à certains articles de presse et la concertation n'a pas été suffisante. Dans mon département, un travail exigeant doit être fait pour cartographier, de façon encore beaucoup plus précise, ce qui peut être effectivement cédé.

Enfin, pouvez-vous nous indiquer quelle est votre réelle marge d'action pour surmonter les difficultés de négociation qui impliquent, en particulier, les services de l'État de trois ministères?

M. Daniel Gremillet. - La SNCF et RFF détiennent de grosses réserves foncières, mais souvent polluées.

Ma crainte s'agissant de la décote en fonction de la proportion de logements sociaux est relative à la mixité sociale. Le dispositif de cession avec décote doit favoriser cette mixité.

Il faut faire des économies. Les établissements publics fonciers locaux ont un savoir-faire, y compris sur la dépollution.

Enfin, je voudrais savoir combien, parmi les sites que vous avez évoqués, se situent en milieu rural ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je salue la démarche pragmatique de la CNAUF.

J'ai deux questions pratiques : les cessions peuvent-elles se faire en secteur privé ? Avez-vous travaillé sur des bases militaires ?

M. Bruno Sido. - L'État est aujourd'hui impécunieux. Il sollicite les collectivités locales pour financer les gendarmeries. L'Armée dispose de terrains qu'elle veut revendre aux collectivités pour construire des gendarmeries ! Ne pourrait-elle au moins les céder à l'euro symbolique ?

M. Michel Magras. - En outre-mer, le foncier et le logement social sont des sujets cruciaux. La délégation sénatoriale à l'outre-mer a décidé de se saisir du sujet. La CNAUF traite-t-elle aussi des problématiques ultramarines, le cas échéant avec des adaptations ?

M. Franck Montaugé. - Je salue aussi le pragmatisme de votre action. Mon département a dû faire face à la fermeture de deux sites militaires. Les zones rurales ne sont pas confrontées à des tensions liées à la rareté des terrains ou au niveau élevé de leurs prix, mais à des problèmes globaux de logement. Une des deux casernes s'étend sur 5 hectares, nous avons trouvé un investisseur privé prêt à la reprendre. Si l'opération se révèle déséquilibrée, l'État peut-il intervenir pour que la production de logements, voire de commerces, puisse se réaliser ?

Je suis également confronté à la difficulté de mener à bien des projets d'urbanisme commercial. Notre législation est trop compliquée. Ces freins sont aussi des freins à la croissance économique.

Mme Sophie Primas. - Ma question porte sur les décotes : je m'interroge sur l'opportunité de ne favoriser que le logement social. Le territoire dont je suis élue a été traumatisé par les grands ensembles. Il faut aujourd'hui davantage de mixité dans la composition des parcs de logements.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Existe-t-il des délais spécifiques liés au déclassement des terrains en fonction de leur affectation initiale ?

M. Martial Bourquin. - La CNAUF a le grand mérite de commencer à débloquer des projets encalminés depuis longtemps, je voulais le souligner.

M. Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier.  - Vos questions sont pragmatiques. La loi du 18 janvier 2013 n'a pas été votée pour brader le patrimoine de la Nation. L'État ne peut céder son domaine privé à vil prix, il s'agit d'un principe constitutionnel. Il en est de même pour les collectivités locales, qui tiennent compte de la nature de l'opération projetée. Cette loi prévoit donc les conditions dans lesquelles une décote peut être décidée. Celle-ci est proportionnelle à la surface de logements sociaux dans l'opération. Elle est d'autant plus élevée que ces logements sont plus sociaux.

Sur quoi la décote est-elle assise? Cela pose la question de la méthode d'évaluation de France Domaine. La valeur vénale d'un terrain est calculée par référence au marché lors d'une vente ordinaire à un acquéreur privé. On part donc du prix « libre », duquel on défalque toutes les dépenses faites par la collectivité locale ou l'opération pour la viabilisation du site (notamment la dépollution). Le but est que l'opération soit équilibrée financièrement. Cette partie préliminaire de l'opération prend du temps. Il est parfois nécessaire de disposer d'un plan masse. Il arrive qu'il soit nécessaire de désamianter des bâtiments. Le coût de ce type d'intervention doit être intégré.

La décote liée au logement social ne se justifie que parce que les loyers de ces logements sont plus faibles. La décote est ainsi proportionnelle au rendement du logement, et permet ainsi d'équilibrer l'opération.

La loi du 18 janvier 2013 ne permet pas de vendre ces terrains décotés directement au secteur privé. La vente ne peut se faire qu'à une collectivité locale, responsable de l'opération. Si la proportion de logements sociaux de l'opération n'est pas celle qui était prévue, le prix de cession est modifié a posteriori.

Les opérateurs privés sont toutefois intéressés à ces opérations. Dans une zone d'aménagement concertée classique, la collectivité locale fait souvent payer aux opérateurs privés, sur la partie réservée aux logements libres, son manque-à-gagner sur la partie réservée à la construction de logements sociaux. Grâce à la décote obtenue par la CNAUF, ce manque-à-gagner disparaît, et la nécessité pour les promoteurs privés de « payer pour le logement social » avec elle.

Ces méthodes de calcul et de négociation sont nouvelles : elles exigent donc de la pédagogie à l'égard des différents services publics, de l'État comme des collectivités locales.

La CNAUF rappelle à France Domaine que la vente doit se faire non au prix le plus élevé possible, mais au juste prix pour équilibrer l'opération.

La décote est nécessaire à peu près partout en zone urbaine : les tensions sur les prix et les surfaces empêchent d'y construire des logements sociaux. En revanche, en zone rurale, le coût de marché du foncier est souvent suffisamment faible. En outre, l'État est davantage propriétaire foncier en milieu urbain qu'en milieu rural.

La compétence de la CNAUF s'étend également aux bases militaires désaffectées.

S'agissant de l'organisation de France Domaine, ce service a évolué au cours des derniers mois. Nous avons toujours trouvé un accord sur une divergence d'appréciation des prix de vente, permettant ensuite de rapprocher les points de vue. Les ministres ont la volonté que France Domaine évolue pour que la mobilisation foncière nécessaire aboutisse. La loi ne date que de janvier 2013. Ses résultats ne peuvent pas encore être très importants, une programmation de construction de logements nécessite plusieurs années. Les maires peuvent être amenés à devoir changer leur programme local de l'habitat (PLH), adopté avant la loi.

3 000 logements sont programmés dans les opérations décidées depuis mon entrée en fonction, j'ai espoir d'un régime de croisière de 25 000 logements par an.

S'agissant de l'ANRU, nous allons traiter le sujet avec la ministre de la ville.

J'ambitionne d'augmenter le rythme de vente de terrains en région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA). Le préfet y sera prochainement sensibilisé. Si le choix des terrains se fait au niveau régional, ce sont les directions départementales des territoires (DDT) qui valident les programmes.

La décote ne peut pas être forfaitaire, car la valeur vénale des terrains est très hétérogène sur le territoire. Dans les zones les plus tendues, une décote forfaitaire serait inopérante et contraire à l'interdiction constitutionnelle de brader le patrimoine de l'État.

La CNAUF ne dialogue qu'avec les préfets de région, le ministre du budget et celui du logement. Si aucun accord n'est obtenu, nous avons recours à l'arbitrage du Premier ministre.

Il faut considérer la liste des 264 propriétés sur lesquelles la décote est de droit comme un point de départ. Tous les biens, qui figurent sur cette liste ont vocation à être cédés, mais ils ne sont pas les seuls à pouvoir l'être ! Si les collectivités locales repèrent d'autres réserves foncières, elles peuvent le signaler : dès lors qu'il s'agit de programmer 75 % de la surface en logements, la CNAUF peut intervenir. Il faut saisir les préfets.

Pour RFF, la décote est plafonnée à 30 %, du fait de la nécessité de ne pas trop porter atteinte à son bilan, grevé par une dette très importante.

L'action de la CNAUF ne s'étend pas concrètement à l'outre-mer pour le moment. Des dispositions antérieures à la loi du 18 janvier 2013 traitent la question de la mobilisation du foncier public.

Une opération en cours, si elle porte sur une proportion de 75 % de logements, et tant que la cession n'est pas signée, peut voir ses conditions être renégociées.

La cession à l'euro symbolique (100 % de décote) n'est possible qu'en zone tendue et pour réaliser des logements dits « PLAI » (prêt locatif aidé d'insertion).

La liste des sites prioritaires ne comprend que des sites qui peuvent être cédés rapidement, donc a priori ne devant pas faire l'objet d'un déclassement préalable. En cours d'opération, il arrive qu'on découvre que certains terrains sont grevés de contraintes juridiques particulières qui créent des délais imprévus, par exemple une ancienne propriété du Maréchal Pétain en région PACA.

M. Jean-Claude Lenoir, président. - Je vous remercie Thierry Repentin. J'insiste sur la nécessaire pédagogie à développer pour faire connaître la loi du 18 janvier 2013 et faciliter l'action de la CNAUF.