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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 15 juillet 2015

- Présidence de Mme Catherine Troendlé, vice-présidente -

La réunion est ouverte à 10 h 05

Modernisation de notre système de santé - Examen du rapport pour avis

La commission procède tout d'abord à l'examen du rapport pour avis de M. André Reichardt sur le projet de loi n° 406 (2014-2015), de modernisation de notre système de santé, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, après engagement de la procédure accélérée.

EXAMEN DE L'AVIS

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - De nombreuses dispositions de ce projet engagent des questions de droit civil, de conduite des procédures juridictionnelles ou propres à la protection des libertés publiques.

L'article 45, d'abord, crée une action de groupe en matière de santé, sur le modèle de celle relative à la consommation - créée par le projet de loi dont Nicole Bonnefoy était rapporteure pour avis. Nos anciens collègues Laurent Béteille et Richard Yung avaient déjà relevé que les dommages de consommation sont souvent uniquement matériels et standardisés, alors que ceux sur la santé sont corporels, variant très fortement d'une personne à l'autre, et ainsi inadaptés au traitement standardisé de l'action de groupe.

Mon déplacement au tribunal de grande instance de Paris a confirmé cette observation. Selon les magistrats, les contentieux de masse en matière médicale se heurtent à la difficulté de prouver le lien de causalité entre le défaut du produit de santé et le dommage, puis d'évaluer l'ampleur des préjudices. Les expertises et les contre-expertises durent des mois et mobilisent d'importants moyens. Faut-il pour autant rejeter cette nouvelle procédure ? Je ne le crois pas : les victimes prouveront plus facilement la responsabilité du professionnel, le juge se prononçant à partir de quelques cas typiques. Cette procédure leur évitera de se trouver démunies, seules face au défendeur - souvent un grand laboratoire aux moyens considérables. Toutefois, n'exagérerons pas sa pertinence : en cas de désastre sanitaire avéré, le législateur interviendra plutôt pour instaurer un fonds d'indemnisation, comme pour l'affaire du sang contaminé ou celle du Mediator. L'action de groupe en matière de santé n'est donc qu'une voie subsidiaire de réparation des dommages de santé dont on aurait tort de se priver. Mes amendements garantiront l'efficacité de la procédure en concentrant les moyens disponibles dans les juridictions ou au sein des associations.

Certaines personnes ont souligné le caractère rétroactif du dispositif, alors que le Gouvernement en excluait à l'origine la réparation des préjudices nés avant l'entrée en vigueur du texte. Les députés ont eu raison de revenir sur cela : c'est une loi de procédure, qui ne crée pas de nouvelle cause de responsabilité du professionnel vis-à-vis des victimes. Les actions de groupe qui seront engagées reposeront toutes sur un dommage dont la réparation pourrait actuellement être poursuivie par une action individuelle. La loi n'est pas rétroactive, et mes amendements encadreront davantage cette action de groupe.

L'article 47, ensuite, organise l'ouverture des données de santé à laquelle le Gouvernement s'est engagé. Les fichiers du Système national d'information inter-régimes de l'Assurance maladie (Sniiram) et du Programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI), constituent une base de données de santé d'une ampleur et d'une qualité inégalées en Europe. Le premier enregistre tous les remboursements de soins des usagers du système médical français ; le second les informations sur les séjours hospitaliers. Les deux bases - ainsi que quelques autres - sont chaînées, c'est-à-dire que l'on peut reconstituer le parcours médical d'une personne sur plusieurs années. Il y a là une véritable opportunité pour la recherche médicale, mais aussi des risques à la hauteur de cette opportunité : la base est tellement précise et exhaustive que les informations qu'elle contient, malgré un traitement d'anonymisation, permettent de retrouver une personne : il suffit de connaître la date, la durée et le lieu de deux hospitalisations.

Notre commission s'est déjà penchée sur ces questions d'ouverture des données à caractère personnel grâce au rapport d'information de nos collègues Gaëtan Gorce et François Pillet, qui préconisait la plus grande prudence.

La réforme repose ici sur trois volets : la création d'un système national des données de santé, regroupant les principales bases existantes, dont l'une des finalités sera la mise à disposition de ces données pour évaluer le système de soins et pour la recherche ; la création d'un open data de santé, c'est-à-dire d'une mise à disposition publique de certaines données, à condition qu'elles soient rendues vraiment anonymes ; un assouplissement très important des conditions actuelles d'accès aux données de santé. Le Gouvernement a tenté de trouver un équilibre en rappelant l'interdiction de mésusage de ces données de santé tout en ouvrant l'accès aux entreprises privées à des fins de recherche.

Mes amendements tentent de conjurer autant que possible tout risque de fuite des données personnelles de santé, et toute tentation de mésusage à des fins d'exploitation commerciale ou économique.

Les articles 13 et suivants réforment l'organisation de la psychiatrie, et notamment l'hospitalisation sous contrainte. Plusieurs mesures techniques sont justifiées, comme l'attribution au juge des libertés et de la détention de l'établissement de la première admission d'un patient ensuite transféré dans une autre structure, de la compétence pour statuer sur la levée ou non de la mesure d'hospitalisation sous contrainte.

L'article 13 quater encadre davantage le recours aux mesures de contention ou d'isolement prises à l'encontre des personnes hospitalisées en établissement psychiatrique. D'aucuns ont dénoncé un recours abusif par manque de personnel infirmier ou par volonté de sanctionner le patient. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté a, dans son rapport d'activité de 2013, recommandé la tenue d'un registre obligatoire de ces mesures, précisant leur date et leur durée, ainsi que leurs raisons médicales. Je ne vous suggèrerai que des modifications formelles à cette disposition bienvenue.

Le projet évoque aussi l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris. Cet établissement unique en France  accueille des patients faisant l'objet d'une hospitalisation sans consentement, sans être considéré comme un établissement de santé puisqu'il dépend directement de la préfecture de police de Paris qui emploie les infirmiers, les médecins ou les surveillants. Il y a quelques années, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté dénonçait ce rattachement - une recommandation de principe ne mettant absolument pas en cause les équipes dont le professionnalisme et la grande qualité sont reconnus : j'ai constaté in situ que cette structure fonctionnait correctement et qu'elle répondait à un besoin propre à l'agglomération parisienne, de gestion de flux de population importants avec des services hospitaliers psychiatriques surchargés. Il serait dommage de la supprimer. En revanche, il est regrettable qu'elle échappe totalement au droit commun des établissements psychiatriques : elle n'est pas soumise à tous les contrôles appliqués à ces établissements et notamment au contrôle annuel par le maire, le président du TGI ou le procureur de la République prévu à l'article L. 3222-4 du code de la santé publique. Et si nous ne faisons rien, cette infirmerie ne sera pas obligée de tenir le registre des mesures de contention et d'isolement institué par l'article 13 quater. C'est pourquoi je vous propose d'interdire qu'une structure puisse accueillir des hospitalisations sous contrainte si elle n'est pas soumise à l'ensemble des contrôles applicables aux établissements psychiatriques ; cela fera revenir cette infirmerie dans le droit commun du code de la santé publique.

La dispense d'autorisation parentale pour procéder à certains actes de soins sur un mineur qui ne souhaite pas que ses parents soient avertis de son traitement ou de sa maladie apporte une réponse satisfaisante à des situations difficiles : elle évitera que le mineur renonce à des soins pour garder le secret sur son état.

D'autres dispositions traitent de l'accès de ses ayants droit au dossier médical d'une personne décédée, ou encore de l'interdiction de toute discrimination fondée sur l'orientation sexuelle d'un candidat donneur de sang.

La modification du dispositif de don d'organe mérite plus particulièrement notre attention. L'amendement du député Jean-Louis Touraine limitait le rôle de la famille pour confirmer l'absence d'opposition de la personne en état de mort clinique au prélèvement d'organe. Le Gouvernement est partiellement revenu dessus, tout en en conservant le symbole : il incite les médecins à considérer plutôt le consentement présumé en l'absence de déclaration contraire que les témoignages contraires des proches. Ce dispositif est-il vraiment pertinent ? Je ne le crois pas : comme me l'a confirmé le docteur Jacques Lucas, vice-président du conseil national de l'ordre des médecins, lors de son audition, aucun médecin ne prélèvera un organe si les proches s'y opposent. En l'absence de déclaration préalable expresse de la personne, il est vain de tenter de minorer le témoignage de la famille. La rédaction retenue pose également une question d'incompétence négative du législateur, puisqu'elle renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de définir les modalités d'expression ou de refus de prélèvement, alors que ce choix, essentiel au regard de ses conséquences, devrait revenir au législateur. Je vous proposerai la suppression de cet article.

M. Jean-Jacques Hyest. - Très bien !

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Merci pour cette présentation rapide mais exhaustive.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je remercie le rapporteur pour cette étude approfondie. Malgré des objectifs initiaux clairs, la loi a été alourdie inconsidérément à l'Assemblée nationale. Il est extrêmement grave de légiférer par amendement dans le domaine de la bioéthique. L'on transforme complètement la loi Veil de 1975 : après la situation de détresse, c'est au tour du délai d'être supprimé. Si certains s'en réjouissent, l'Assemblée banalise ainsi l'avortement.

Nous avions été attentifs à ne pas aller trop loin sur le statut de l'embryon dans les lois relatives à la bioéthique. L'article 37 est mauvais parce qu'il ouvre la porte à la manipulation du génome.

J'approuve le rapporteur sur le don d'organes. Selon la décision de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 juin 2014, autoriser un prélèvement d'organes sans le consentement de la famille porte atteinte à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il est inimaginable de traiter de cette question au détour d'un amendement, sans discussion. Comme dans certains pays, la dépouille mortelle entrerait dans le domaine public, on pourrait en faire ce qu'on voudrait, comme un objet de commerce. Je milite pour le don d'organes, mais pas par de tels moyens ! Veut-on vivre dans une telle société ? Je suis extrêmement inquiet. Tout cela va dans le même sens : la loi « Santé » ne traiterait plus de la santé mais remettrait en cause des valeurs que la loi a toujours voulu préserver.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le don d'organes est très difficile à appréhender. Nous ne pouvons pas sauver des vies par manque d'organes disponibles en temps voulu. Nous devons prendre en considération le souci d'augmenter le nombre d'organes accessibles. L'Assemblée nationale souhaite donner plus d'effectivité au principe selon lequel le silence valait accord. Un tel dispositif mériterait, à tout le moins, une large information de nos concitoyens. À ce stade, nous nous abstiendrons sur l'amendement LOIS.18 du rapporteur, parce que nous avons besoin de davantage de réflexion sur ce sujet.

Un fichier de refus du don d'organe a été instauré. J'avais déposé une proposition de loi relative à la création d'un fichier positif sur le don d'organes qui garantirait incontestablement l'accord de la personne. Nos concitoyens, qui font preuve de beaucoup de civisme et de compréhension, aideraient ainsi d'autres personnes à vivre. L'on m'a cependant rétorqué que ce système vertueux ne suffirait pas à pallier les carences d'organes disponibles, car les personnes n'étant ni dans le fichier négatif, ni dans le fichier positif seraient présumées en désaccord. Faut-il alors créer ce fichier positif ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Les prélèvements à des fins thérapeutiques ou scientifiques vont au-delà de ce que vous mentionnez...

M. Pierre-Yves Collombat. - Merci pour cet exposé clair, que j'approuve sur l'action de groupe et l'infirmerie psychiatrique. Je partage les craintes de M. Hyest sur le risque de marchandisation du corps humain. Il est difficile de trouver un équilibre évolutif entre le risque de marchandisation du corps humain et la possibilité pour la recherche et les progrès médicaux d'utiliser pleinement toutes les capacités pour répondre aux malheurs humains. Comme M. Sueur, j'estime que la question des dons d'organes ne peut être tranchée rapidement : en effet, la création d'un nouveau fichier est une idée séduisante.

La méthode choisie est paradoxale : les vrais problèmes ne sont pas discutés par le législateur. Évoquer les questions importantes au détour d'amendements est un procédé de contrebande difficilement supportable. Je rejoins néanmoins le rapporteur et nos collègues : ce projet de loi devrait améliorer la situation dans de nombreux domaines.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Nous n'avons pas travaillé sur la loi Veil ou sur le statut de l'embryon. Chacun votera en conscience sur ces sujets extrêmement compliqués. S'agissant du don d'organe, je n'ai pas d'opinion personnelle tranchée sur le fond : je propose de supprimer cet article non pour des raisons de fond, mais parce que renvoyer à un décret les modalités d'expression ou de refus de prélèvement constitue une insupportable incompétence négative. Comme vous, je trouve assez désagréable d'intervenir sur des sujets importants par voie d'amendements qui dénaturent le texte, et nous mettent dans une situation difficile.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 2 bis (nouveau)

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.1 corrige une erreur matérielle.

L'amendement rédactionnel LOIS.1 est adopté.

Article 7

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Pourquoi limiter à certains départements la possibilité pour le personnel de structures de prévention et d'associations de procéder à un « test rapide d'orientation diagnostic «  (TROD) pour le dépistage de maladies infectieuses transmissibles sur un mineur sans autorisation parentale ? Cette rupture d'égalité injustifiée serait anticonstitutionnelle, d'où l'amendement de suppression LOIS.2.

M. Philippe Kaltenbach. - Quelle est la difficulté ? Si ce n'est pas possible dans un département, la personne pourrait se rendre dans un autre département ?

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Ce dispositif bloquerait de facto le droit pour le mineur de garder le secret sur son état de santé dans des départements qui ne figurent pas dans la liste.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Il s'agit de pouvoir se dispenser du consentement des parents : pourquoi l'instaurer dans certains départements et non dans d'autres ?

M. Philippe Kaltenbach. - La question devrait être posée à la ministre : J'aimerais disposer des arguments de ceux qui ont rédigé le texte.

M. Jean-Jacques Hyest. - Pour cela, votez donc l'amendement !

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Ce dispositif a-t-il été introduit à l'initiative du Gouvernement ?

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Non, à l'initiative de plusieurs députés, qui souhaitaient limiter la procédure aux départements les plus touchés, ce qui me semble en l'état inconstitutionnel. Des explications nous seront données en séance publique.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Cela stigmatiserait certains départements.

L'amendement LOIS.2 est adopté.

Article 7 bis

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.3 abroge la contre-indication permanente au don du sang pour les personnes majeures protégées.

M. François Pillet. - C'est tout à fait homogène avec les dispositions que nous avions adoptées dans la proposition de loi relative à la fin de vie.

L'amendement LOIS.3 est adopté.

Article 13

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.4 concerne l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris. Il prévoit que seuls les établissements autorisés en psychiatrie pourront assurer des soins psychiatriques sans consentement, avec ainsi le même contrôle pour cette structure que pour les établissements psychiatriques de droit commun.

L'amendement LOIS.4 est adopté.

Article 13 quater (nouveau)

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.5 codifie dans le code de la santé publique cet article 13 quater obligeant les établissements chargés d'assurer des soins psychiatriques sans consentement à tenir un registre des mesures d'isolement et de contention mises en oeuvre.

L'amendement LOIS.5 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur. - L'amendement LOIS.6 apporte des précisions sur la commission des usagers et le conseil de surveillance dont il est question à cet article.

L'amendement LOIS.6 est adopté.

Article 13 quinquies (nouveau)

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Par coordination avec l'amendement LOIS.4 sur l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris, l'amendement LOIS.7 modifie le contenu du rapport remis au Parlement afin qu'il intègre un bilan des modifications apportées au statut de cette structure à l'article 13 et repousse le délai de remise de ce rapport de six mois à deux ans après l'entrée en vigueur de la loi, afin d'évaluer effectivement ces modifications.

L'amendement LOIS.7 est adopté.

Article 45

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.8 limite aux seules associations représentatives d'usagers agréées la possibilité d'engager une action de groupe, à l'instar de l'action de groupe en matière de consommation, alors que la rédaction actuelle autorise toutes les associations - soit environ quatre cents - à le faire, ce qui n'est pas convenable. De nombreuses associations locales n'ont pas les moyens de lancer ces actions.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il ne s'agit pas ici d'associations de consommateurs mais d'associations particulières qui existent au niveau national. Dans les dernières affaires, elles se sont souvent créées pour un problème particulier. Si tout le monde faisait une action de groupe, ce serait la pagaille.

M. Alain Richard. - Le code de la santé publique organise-t-il bien un agrément formel de ces associations à l'échelle nationale et régionale ?

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Absolument. Il ne s'agit pas ici de consommateurs mais d'usagers de produits de santé médicaux. Nous comptons une centaine d'associations nationales d'usagers, regroupant les nombreuses associations locales.

M. Philippe Kaltenbach. - Je suis favorable sur le principe à l'action de groupe, qui doit être la plus ouverte possible, alors qu'un contentieux limité réduit la possibilité de faire évoluer la jurisprudence. Les actions de groupe relatives à des questions de consommation sont très marginales. Être agréé demande trois ans d'existence, ce qui limite fortement le nombre d'associations pouvant y prétendre, même si le gouvernement peut faire évoluer les critères. Il est dangereux de trop restreindre l'action de groupe. Nous pourrions voir à l'usage, dans quelques années, si le nombre de recours explose ? Je voterai contre cet amendement.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'objectif n'est pas de restreindre les possibilités d'action de groupe mais de s'assurer qu'une association ayant les moyens et l'expertise suffisants pourra mener à terme une procédure difficile. Seules trois ou quatre actions de groupe ont été lancées dans le domaine de la consommation. Notre pays compte une centaine d'associations nationales d'usagers, à raison d'une par pathologie.

M. François Pillet. - Je soutiens le rapporteur. Si l'action de groupe - procédure assez technique - est ouverte à toutes les associations, y compris celles qui ne sont pas compétentes pour faire un filtre nécessaire à la qualité de la procédure, elle ira à l'encontre de l'intérêt des usagers qu'elle se sera proposé de défendre. Et une décision de jurisprudence, en pareil cas, sera contreproductive.

M. Philippe Kaltenbach. - Une association locale insuffisamment compétente est capable de laisser une association nationale agir en son nom, pourquoi lui interdire d'agir et restreindre son choix, au risque de ne pas prendre en compte de problèmes locaux, comme les irradiés d'Épinal ? Si elle s'estime compétente, pourquoi l'en empêcher ?

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Multiplier les jurisprudences pourrait brouiller le message.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Seules les associations de consommateurs agréées au niveau national peuvent engager des actions de groupe, et les difficultés en matière de santé sont largement supérieures à celles rencontrées en matière de consommation : il faut prouver scientifiquement l'imputabilité du dommage provoqué par le produit défectueux sur plusieurs patients - êtres vivants qui ne sont jamais les mêmes...

Mme Esther Benbassa. - Pourquoi serait-ce plus difficile en matière de santé qu'en matière de consommation ? Et en matière de discrimination ? L'action de groupe existe déjà dans différents pays, résolvons les difficultés lorsqu'elles se présentent ! Un quasi-consensus s'est formé sur les effets néfastes de médicaments, et la possibilité de recours collectifs aurait pu changer la situation, de même pour l'amiante ou de cancers spécifiques à certaines régions ou entreprises.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Les préjudices dans le domaine de la consommation sont souvent standardisés, à la différence du domaine sanitaire, où se multiplient expertises et contre-expertises. Dans les pays où existe déjà une telle action de groupe, la procédure dure de nombreuses années : il faut prouver que le produit est en cause pour des personnes d'âge, de corpulence, d'état de santé différents...

L'amendement LOIS.8 est adopté.

L'amendement rédactionnel LOIS.9 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.10 réduit de cinq à trois ans le délai maximum pendant lequel l'adhésion au groupe des victimes est ouverte - alors qu'il est de six mois en matière de consommation. Si cinq ans permettraient de détecter davantage de préjudices, la prescription des actions individuelles sur les mêmes dommages serait suspendue durant toute la durée de la procédure ; prolonger ainsi l'incertitude de l'entreprise sur le risque auquel elle est exposée pourrait mettre en péril des PME. Les victimes dont le préjudice se sera manifesté tardivement et qui n'auront pu se joindre à l'action de groupe pourront toujours agir par la voie d'une action individuelle, facilitée par le succès antérieur de l'action de groupe.

L'amendement LOIS.10 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Limiter l'engagement d'une médiation à une demande préalable des parties est contreproductif puisque cela interdit au juge, contrairement au droit commun, de la proposer, sachant qu'elle nécessite en tout état de cause l'accord des parties.

L'amendement LOIS.11 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - La convention d'indemnisation proposée aux parties par le médiateur devrait être soumise à la délibération préalable de la commission de médiation. Quelle est la portée juridique de cette délibération ? S'agit-il d'un simple avis ou d'une adoption en bonne et due forme ? L'amendement LOIS.12 supprime cette formalité procédurale inutile ou contradictoire avec les principes de la médiation.

L'amendement LOIS.12 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Empêcher tout recours contre la décision du juge homologuant l'accord conclu entre les parties est problématique, d'où l'amendement LOIS.13.

M. François Pillet. - L'amendement me paraît tout à fait pertinent.

L'amendement LOIS.13 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.14 est très important : il réserve au juge ayant statué sur la responsabilité la charge de se prononcer sur la réparation individuelle des préjudices.

L'amendement LOIS.14 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - En matière de santé, certains préjudices apparaissent tardivement, ou sautent une génération. Ne privons pas les intéressés d'un recours par action de groupe parce que l'on ne prendrait pas en compte la différence de préjudice.

L'amendement LOIS.15 est adopté.

Article 46

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.16 supprime la mention du droit d'accès au dossier du défunt pour le conjoint et les héritiers, déjà couverts par la référence aux ayants droit.

L'amendement LOIS.16 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination LOIS.17.

Article 46 ter

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.18 supprime l'article 46 ter, qui propose une réforme substantielle de la procédure applicable aux dons d'organes tout en renvoyant à un décret la fixation des modalités d'expression et de révocation du refus de prélèvement, qui sont pourtant au coeur du dispositif.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'abstiens.

M. Pierre-Yves Collombat. - Moi aussi.

M. Philippe Kaltenbach. - Moi aussi.

Mme Esther Benbassa. - Moi aussi.

L'amendement LOIS.18 est adopté.

Article 47

L'amendement rédactionnel LOIS.19 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Le texte ne définit comme finalités interdites aux traitements effectués sur les données de santé à caractère personnel que la promotion de produits de santé à destination des professionnels et des établissements de santé et l'exclusion ou le renchérissement de garanties des contrats d'assurance. D'autres mésusages sont à craindre, comme la promotion commerciale de produits de santé ou de services de santé auprès des usagers ou le refus d'un prêt ou d'une location, d'où la rédaction proposée par l'amendement LOIS.20.

L'amendement LOIS.20 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Le texte limite aux seules entreprises de produits de santé, banques, sociétés d'assurance et mutuelles l'obligation de passer par un intermédiaire pour accéder à des données de santé à caractère personnel. L'amendement LOIS.21 étend cette obligation à tous les organismes susceptibles de faire un usage commercial ou économique du produit des recherches proposées.

L'amendement LOIS.21 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Par exception, les sociétés d'assurance, les mutuelles, les banques et les entreprises pharmaceutiques auront directement accès aux données extraites de la base nationale des données de santé si elles apportent la preuve que les modalités de mise en oeuvre du traitement qu'elles souhaitent leur appliquer rendent impossible toute utilisation pour l'une des finalités interdites. Le danger tient plutôt à un retraitement non-déclaré des données susceptible de constituer un mésusage. Voilà pourquoi l'amendement LOIS.22 impose que l'enregistrement et la conservation des données par l'entreprise concernée soient impossibles.

L'amendement LOIS.22 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'article 38 de la loi Informatique et libertés garantit à chacun le droit de s'opposer, pour des motifs légitimes, à ce que ses données à caractère personnel fassent l'objet d'un traitement. Ce droit concerne aussi la mise à disposition desdites données à un tiers, même à des fins de recherche. L'amendement LOIS.23 en garantit l'effectivité en renvoyant à un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Cnil, la définition de la procédure selon laquelle une personne pourrait exiger des gestionnaires du système national des données de santé que ses propres données, recueillies uniquement à des fins de gestion, soient mises à la disposition d'un projet de recherche.

L'amendement LOIS.23 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination LOIS.24.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - En cas d'urgence sanitaire, l'accès aux bases de données du système national des données de santé relèverait du régime de la déclaration préalable plutôt que de celui de l'autorisation. L'amendement LOIS.25 maintient le principe d'une autorisation mais raccourcit le délai d'examen de deux mois à quarante-huit heures. La Cnil a déjà statué dans un tel délai, et a obtenu la modification de la demande dans un sens plus conforme au droit, sans nuire aucunement à son efficacité.

L'amendement LOIS.25 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - La Cnil pourra autoriser des projets d'évaluation et de recherche en matière de santé à accéder à des données médicales associées au numéro de sécurité sociale. Rien n'interdirait alors que des entreprises privées croisent très efficacement ces données avec d'autres fichiers. L'amendement LOIS.26 exclut donc que la Cnil donne une telle autorisation aux entreprises privées.

L'amendement LOIS.26 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - L'amendement LOIS.27 corrige un oubli : le texte ne prévoit pas que, lorsque le projet de recherche porte sur la personne humaine, le comité de protection des personnes se prononce sur les mêmes questions que le comité d'expertise, alors que l'examen de la nécessité du recours aux données et celui de la pertinence de celles-ci est essentiel pour que la Cnil puisse formuler son avis.

L'amendement LOIS.27 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Le nouveau paragraphe IV bis de l'article 54 de la loi Informatique et libertés dispense les demandeurs qui souhaiteraient accéder à des échantillons issus des traitements de données de santé à caractère personnel de recueillir l'autorisation préalable de la Cnil, à condition que la mise à disposition de cet échantillon soit effectuée dans des conditions préalablement homologuées par celle-ci. Comme ces échantillons contiennent des données permettant l'identification, l'amendement LOIS.28 précise que la mise à disposition doit intervenir dans des conditions garantissant qu'aucune identification directe ou indirecte des intéressés ne soit possible.

L'amendement LOIS.28 est adopté.

M. André Reichardt, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi n'a vocation à régir que l'open data de santé, à l'exclusion de toutes les données sensibles : opinions politiques ou religieuses, sexe, origine, racial ou ethnique.

L'amendement LOIS.29 est adopté.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - La commission des affaires sociales examinera nos amendements la semaine prochaine. Si elle ne les adoptait pas, je vous propose que nous donnions mandat à notre rapporteur pour, le cas échéant, les déposer de nouveau en séance.

Il en est ainsi décidé.

Simplifier les relations entre l'administration et les citoyens - Examen du rapport d'information sur le bilan d'application de la loi

Puis la commission procède à l'examen du rapport d'information de MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur sur le bilan d'application de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens.

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - Cette première évaluation de la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens est assortie de huit propositions que nous synthétiserons à la fin de notre intervention. Hugues Portelli interviendra sur l'application du principe selon lequel le silence de l'administration vaut acceptation ; je me limiterai aux autres dispositions, pour lesquelles le Gouvernement a pris cinq ordonnances et aucun délai d'habilitation n'a été dépassé.

Trois mesures sont d'ores et déjà entrées en vigueur. Nous saluons d'abord l'actualisation du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, que le Gouvernement n'était pas parvenu à adopter lors des deux habilitations précédentes. L'ordonnance du 6 novembre 2014 améliore le plan de ce code et y insère des dispositions législatives comme celles de la loi du 10 juillet 1970 permettant l'expropriation des immeubles insalubres ou menaçant ruine. Elle simplifie les recours formés contre les décisions indemnitaires du juge de l'expropriation en supprimant la chambre de l'expropriation et en transférant ce contentieux aux cours d'appel, juridictions de droit commun de l'ordre judiciaire. Enfin, elle distingue clairement les enquêtes publiques préalables aux expropriations pour cause d'utilité publique des enquêtes mentionnées à l'article L. 123-2 du code de l'environnement, qui concernent principalement les projets de travaux dont la nature, les dimensions ou la localisation sont susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine.

Faute de données, nous n'avons pu évaluer la facilitation des délibérations à distance au sein des services de l'État mise en oeuvre depuis le 1er janvier 2015.

L'ordonnance relative à la communication des avis préalables est prise. Il s'agit d'un droit nouveau pour les administrés qui rompt avec la règle traditionnelle de non-communicabilité des documents préparatoires posée par la loi du 17 juillet 1978. Les demandeurs pourront ainsi modifier leur dossier en fonction des avis des instances saisies.

Une quatrième mesure, le projet « Dites-le nous une seule fois », nécessite encore des actes d'application. Il s'agit éviter qu'une même information ne soit demandée plusieurs fois aux citoyens grâce à la mutualisation des informations détenues par les administrations.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est une révolution !

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - L'effectivité de cette mesure est subordonnée à la publication d'un décret fixant la liste des informations mutualisées et surtout au développement des outils informatiques idoines. Dix millions d'euros du programme d'investissement d'avenir (PIA) financeront le développement de ces outils. Deux sont déjà en cours d'élaboration : l'un concerne les marchés publics simplifiés et l'autre les aides publiques. Nous encourageons ces démarches et plaidons pour un renforcement des moyens qui leur sont alloués, le PIA n'étant pas un dispositif pérenne.

Il arrive qu'une entreprise doive fournir plusieurs fois le même document pour soumissionner à des marchés publics. De même, pour participer à des concours, les architectes doivent fournir de nombreux papiers, ce qui coûte cher. Dans le cadre des marchés publics simplifiés, le Gouvernement a créé une plateforme permettant aux entreprises de se porter candidates en ne fournissant que leur numéro SIRET et non les diverses attestations de conformité aux règles sociales et fiscales habituellement requises. Il estime que ce dispositif représente un gain de temps pour les entreprises de deux heures par marché et qu'il pourrait entraîner, à terme, une économie de 60 millions d'euros par an. Au 29 juin 2015, 1 903 marchés publics simplifiés (MPS) ont été attribués par 450 acheteurs. Il s'agit essentiellement de l'État et des collectivités pilotes, comme les conseils régionaux de Bretagne et de Bourgogne dont nous tenons à souligner les initiatives. Cela ne représente toutefois que 1,8 % des marchés signés sur le territoire français. L'objectif est que 50 000 marchés publics simplifiés soient conclus en 2016, soit une multiplication par 25 du nombre de ces marchés.

La cinquième mesure de la loi du 12 novembre 2013, la saisine de l'administration par voie électronique, ne s'appliquera qu'à compter du 6 novembre 2015 pour l'État et du 6 novembre 2016 pour les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. Cette obligation est peu contraignante pour l'administration, puisqu'il lui suffira de prévoir une adresse de messagerie électronique et de traiter les demandes reçues de la même manière que les courriers « papier ». Cette relative souplesse peut être appréciée par les administrations, mais nous souhaitons une démarche beaucoup plus volontariste. Il est anormal que seulement 10 % des démarches administratives s'effectuent par voie électronique. Ce taux est beaucoup plus élevé dans d'autres pays d'Europe. Le développement des plateformes pour le dépôt des offres électroniques aux marchés publics s'est révélé positif mais la multiplication du nombre d'applications, comme achatpublic ou e.bourgogne, ainsi que leurs différences fonctionnelles et ergonomiques, ont été un facteur de complexité pour les entreprises.

M. Hugues Portelli, co-rapporteur. - La mesure selon laquelle le silence de l'administration vaut acceptation, annoncée par le Président de la République, a été présentée au cours du débat parlementaire sur la loi du 10 novembre 2013 par un amendement du Gouvernement, ce qui a un peu surpris. Elle renverse une règle qui remontait à 1864.

Ce dispositif est entré en vigueur le 12 novembre 2014 pour l'État et s'appliquera le 12 novembre 2015 pour la sécurité sociale et les collectivités territoriales.

Sur les 3 600 décisions de l'État concernées, les deux tiers environ figurent parmi les exceptions : le silence continuera à valoir rejet. L'application de la nouvelle règle aux 1 200 autres mesures constitue tout de même une brèche non négligeable.

Déjà, dans la loi, nous avions prévu une exception de principe pour les décisions n'ayant pas un caractère individuel ainsi que pour celles qui ont un caractère financier. D'autres exceptions concernent les mesures transposant des traités internationaux et celles qui touchent à l'ordre public ou aux principes constitutionnels. En résumé, 1 800 exceptions viennent de la loi elle-même, et 600 sont de nature réglementaire : il s'agit d'exceptions liées à l'objet de la décision ou justifiées par des « motifs de bonne administration ». De quoi s'agit-il ? C'est vague...

En tout, 42 décrets ont été rédigés pour dresser la liste des exceptions. Chaque usager devra-t-il les lire tous sur Legifrance ? Dans son rapport méthodologique, le Conseil d'État avait proposé l'application du principe du silence vaut acceptation par blocs de compétences. Il n'a pas été suivi. De plus, pour les 1200 cas où le silence vaut acceptation, la procédure n'est pas uniforme : le délai d'accord implicite varie de deux à douze mois. Et il ne court qu'à compter du moment où l'usager a frappé à la bonne porte...

Les décisions des organismes de sécurité sociale et des collectivités territoriales pour lesquelles ce dispositif entrera en vigueur le 12 novembre prochain sont beaucoup moins nombreuses : environ 415 pour la sécurité sociale et 275 pour les collectivités territoriales. Les services de l'État, sous l'autorité du Secrétaire général du Gouvernement, s'affairent pour en dresser la liste et préciser les exceptions pour lesquelles le silence continuera de valoir rejet. La circulaire qui sera prise après moult concertations avec les associations d'élus montrera si la séparation entre le principe et les exceptions a été effectuée selon la même méthode que pour l'État. Vos rapporteurs souhaiteraient qu'on communique plus précisément au sujet du « silence vaut acceptation » avec les communes qui sont les premières concernées mais n'ont pas toutes un personnel suffisant pour analyser les circulaires...

Mme Catherine Troendlé, présidente. - La lisibilité du dispositif semble encore loin d'être parfaite.

M. Pierre-Yves Collombat. - Nous touchons aux limites de la législation à but publicitaire. Le principal problème dans la relation entre l'administration et ses administrés, c'est la clarté. Votre exposé nous montre que l'on complexifie au lieu d'améliorer : le but est manqué.

M. Philippe Kaltenbach. - Le verre est-il à moitié vide ou à moitié plein ? Pour un tiers des mesures, le silence vaudra acceptation : c'est un premier pas. Le délai ne court pas si l'on s'adresse au mauvais guichet. Il me semble pourtant que nous avions prévu qu'en ce cas, l'administration devait faire suivre le courrier au service compétent.

Mme Catherine Troendlé, présidente. - Dans les petites communes, il peut être difficile de déterminer à qui transmettre le courrier.

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - Aux termes de l'article 20 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, lorsqu'une demande est adressée à une autorité administrative incompétente, cette dernière doit la transmettre à l'autorité administrative compétente et en aviser l'intéressé. Le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite de rejet court à compter de la date de réception de la demande par l'autorité initialement saisie, même si elle est incompétente. C'est protecteur.

M. Hugues Portelli, co-rapporteur. - Et optimiste ! Si la commune ne dispose pas de services administratifs capables de déterminer l'autorité compétente, le délai ne courra jamais.

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - En outre, le délai au terme duquel est susceptible d'intervenir une décision implicite d'acceptation ne court qu'à compter de la date de réception de la demande par l'autorité compétente.

M. Philippe Kaltenbach. - Y a-t-il une sanction au cas où l'administration ne transmet pas la demande ?

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - Aucune sanction n'est prévue.

Il pourrait être envisagé un dispositif identique dans les deux cas : pour le rejet comme pour l'acceptation implicite, le délai devrait courir à compter du moment où la première acceptation est saisie, fût-elle incompétente.

M. Pierre-Yves Collombat. - Bonjour les dégâts !

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - Enfin, je souhaiterais vous rappeler qu'un code des relations entre le public et l'administration est en préparation.

M. Pierre-Yves Collombat. - Encore une simplification !

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur. - Le Secrétaire général du Gouvernement nous a garanti que ce code serait publié en octobre prochain. Il nous a également indiqué que les parties réglementaires et législatives seraient imbriquées.

Nous souhaitons que le Gouvernement effectue un gros effort de pédagogie. La publicité donnée à la loi n° 2013-1005 dont nous avons contrôlé l'application a pu faire croire, de bonne foi, à certaines personnes, que le silence de l'administration vaut désormais acceptation pour toutes les décisions. Or, il existe encore des exceptions à ce principe et il n'est pas facile pour l'usager ordinaire de s'y retrouver. Il faudrait donc qu'un site Internet présente clairement les différents cas de figure.

M. Hugues Portelli, co-rapporteur. - Je souhaiterais désormais synthétiser nos huit propositions.

Nous proposons tout d'abord en matière d'administration électronique, d'accélérer le développement des applications informatiques du projet « Dites-le nous une fois » et de pérenniser leur mode de financement, et d'adopter une démarche plus volontariste dans le développement des télé-procédures.

Nous recommandons également de créer un outil pédagogique expliquant aux citoyens l'application du principe selon lequel le silence vaut acceptation pour les décisions de l'État et ses exceptions, de dresser une liste de ces dernières, de réaliser un audit de cette réforme auprès des ministères et de réduire le nombre d'exceptions.

Nous souhaitons enfin que soit poursuivie la consultation des collectivités territoriales et des organismes de sécurité sociale au sujet de la réforme leur appliquant le principe du silence vaut acceptation, que le nombre d'exceptions y soit limité au maximum et que les élus, les services et les usagers soient accompagnés dans la mise en oeuvre de cette réforme.

La commission autorise la publication du rapport d'information.

La réunion est levée à 11 h 50