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COMPTES RENDUS DU GROUPE DE SUIVI RETRAIT DU ROYAUME-UNI ET REFONDATION DE L'UE


Mardi 27 septembre 2016

- Présidence conjointe de M. Xavier Pintat, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées et de M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes -

La réunion est ouverte à 16 h 15.

Audition des représentants de l'Institut Montaigne, de la Fondation Robert Schuman et de l'Institut Bruegel

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - En créant ce groupe de suivi, le Sénat a manifesté sa grande vigilance sur le processus de retrait du Royaume-Uni. Au-delà, il souhaite faire des propositions pour une refondation de l'Union européenne qui apparaît indispensable. Nous accueillons aujourd'hui M. Jean-Dominique Giuliani et M. Thierry Chopin, respectivement président et directeur des études de la Fondation Robert Schuman, M. Guntram Wolf, directeur de l'Institut Bruegel, et M. Emmanuel Moulin, représentant de l'Institut Montaigne. Nous auditionnerons les représentants de Notre Europe le 5 octobre.

Concernant le Brexit, au-delà de la question de la date de notification de sa décision par le Royaume-Uni, nos préoccupations portent sur la relation que nous bâtirons avec ce grand pays. L'accès au marché unique est en particulier un enjeu majeur qui focalise l'attention. Quelles sont vos analyses sur le cadre envisageable pour cette nouvelle relation ?

La décision britannique participe aussi d'une conjonction de forces centrifuges menaçant l'Union européenne d'un risque de dislocation. Si nous regrettons cette décision, elle peut toutefois ouvrir la voie à une indispensable clarification. Le projet européen doit être refondé sur des bases plus solides en s'appuyant, à partir du couple franco-allemand, sur des principes directeurs clairs et identifiables par les opinions publiques : recherche de la « plus-value » européenne, simplification, subsidiarité. On voit bien les grands enjeux qu'il nous faut relever : celui d'une Europe qui s'affirme comme une puissance ; celui d'une Europe compétitive et créatrice d'emplois ; celui, enfin, d'une Europe proche des citoyens, avec un mode de fonctionnement clarifié qui fasse toute sa place à la simplification et à la subsidiarité. Nous entendrons vos propositions avec intérêt.

M. Xavier Pintat, vice-président de la commission des affaires étrangères. - Je suis heureux de co-présider cette table ronde. Le projet européen est mortel. Refonder le projet européen est une urgence faute de quoi l'Europe risque de sortir de l'histoire, concurrencée par l'émergence de pays-continents. Nos divisions nous desservent. Des perspectives sont apparues lors du sommet informel de Bratislava, mais les défis demeurent : chômage, sécurité, manque de leadership, crise migratoire, divisions entre pays membres, faiblesse du couple franco-allemand, etc. Notre ambition est de faire des propositions pour inciter nos concitoyens à renouer avec le projet européen. Vos analyses seront précieuses.

M. Jean-Dominique Giuliani, président de la Fondation Robert Schuman. - Je suis heureux d'être parmi vous pour vous présenter les conclusions de nos travaux. Je salue la réactivité du Sénat qui a monté ce groupe de suivi rapidement après le vote britannique. La première question posée par le Brexit est celle du futur statut du Royaume-Uni. Nous sommes frappés par l'impréparation du gouvernement britannique et l'ampleur des divisions qui traversent la société anglaise. Pourtant 18 000 textes de droit européen sont applicables au Royaume-Uni, qui est partie prenante de 52 accords européens. Qu'en adviendra-t-il ? Le talent des diplomates anglais est connu, mais la tâche est immense ! Le vote du 23 juin représente aussi un considérable affaiblissement stratégique de l'Union européenne.

Jean-Claude Piris, Thierry Chopin et Jean-François Jamet ont proposé une solution ad hoc : celle d'un deuxième cercle de pays, extérieur à l'Union européenne mais qui lui serait adossé. Ces pays participeraient à l'élaboration des politiques européennes dont ils souhaiteraient bénéficier, y compris celles relatives au marché unique, sans s'exonérer de leurs responsabilités. Soyons clairs, pas de participation au marché unique sans acceptation du principe de libre circulation des biens, des personnes, des services et des capitaux. Cette formule reste à définir. Elle pourrait, par exemple, être proposée aux membres de l'espace économique européen (EEE). Voici une solution originale de moyen terme et de compromis car nul n'a intérêt à ce que le Brexit se passe mal. Pour éviter un affaiblissement stratégique, nous proposons aussi de conforter nos engagements en matière de défense dans un traité non communautaire entre la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni. La France doit tendre la main à la Grande-Bretagne ; nous regrettons son silence. Espérons qu'une fois les échéances électorales de 2017 passées, la situation se clarifiera.

Quelles seront les conséquences pour l'avenir de l'Union européenne ? Je dois vous avouer que l'intitulé de votre groupe de suivi nous gêne quelque peu car les fondations de l'Union européenne sont solides même s'il faut reconstruire la maison. Quatre piliers sont attaqués. Tout d'abord une certaine conception de la libéralisation, et son calendrier que beaucoup trouvent trop rapide, comme l'illustrent les débats en Europe, en Inde, au Brésil ou aux États-Unis avec la campagne électorale pour la présidentielle. Le libre-échange est aussi remis en cause : avant la crise, le taux de croissance des échanges internationaux progressait deux fois plus vite que la croissance économique. Depuis, c'est l'inverse. En 1989, au moment de la chute du mur de Berlin, nous pensions que la dernière entrave à la libre circulation des personnes était tombée. Aujourd'hui on dénombre 59 murs dans le monde, qui mesurent 30 000 kilomètres de long ; on compte 250 millions de migrants, 65 millions de déplacés et 23 millions de réfugiés. La question est globale. Si la libre circulation est de mise au coeur de l'Europe, elle semble plus menacée dans les pays européens proches des zones de crise. Enfin, la discipline budgétaire semble de moins en moins bien acceptée en Europe. Tous ces dossiers appellent des réponses originales.

En outre, la solidarité entre États membres au sein de l'Union européenne semble ébranlée, avec des clivages entre pays du Nord et pays du Sud, pays de l'Ouest et pays de l'Est. La question de la sécurité est aussi posée : l'Union européenne est confrontée au terrorisme, aux effets des crises à ses frontières, etc. L'Europe est riveraine du monde. Il faut en prendre conscience.

Dans ce contexte, la politique d'élargissement et de voisinage traditionnelle est morte ; nous avons besoin d'une vraie politique étrangère à nos frontières. Il en va de même d'une politique de la concurrence et du commerce fondée uniquement sur une approche juridique, et non politique, des dossiers, sans tenir compte des opinions publiques. La méthode des petits pas semble également bien compromise, tout comme une certaine pratique des institutions, fondée sur le droit et non sur une vision politique. À cet égard le dernier discours de Jean-Claude Juncker sur l'état de l'Union européenne marque un tournant. La logique d'une intégration toujours plus étroite de l'Union européenne est en panne. Nous pensons qu'une phase intergouvernementale est nécessaire. La démocratie libérale semble fragilisée, au profit de régimes autoritaires que certains qualifient de « démocratures ». Les appels à suspendre la libre circulation des personnes ou les accords de Schengen se multiplient, mais on imagine mal comment empêcher nos étudiants d'aller étudier en Allemagne ou au Royaume-Uni. Là aussi, comme sur le cadre économique de nos politiques, une réflexion profonde s'impose, sans crispation.

Toutefois des appels au sursaut se font entendre. Chacun reconnaît que l'union fait la force. Le marché intérieur reste perçu comme un atout. L'Europe reste la première puissance commerciale et économique au monde si l'on additionne les PIB des pays membres. L'euro est la deuxième monnaie de réserve et son utilisation se développe. Enfin onze traités européens successifs ont créé des institutions, des procédures et des lieux de dialogue. C'est cet acquis qui a permis à l'Europe de rester dans l'histoire après deux guerres civiles.

Pour relancer l'Europe, il appartient aux grands pays, et notamment à la France, de prendre l'initiative en montrant l'exemple. Malheureusement le couple franco-allemand demeure silencieux. Espérons que nous l'entendrons après les échéances électorales de 2017. Notre proposition prend acte d'une Europe à plusieurs vitesses, mais elle ne fonctionnera que si les pays les plus rapides passent la seconde et ne restent pas en première. Le politique est incontestablement de retour. M. Jean-Claude Juncker partage cette conception d'une Union européenne plus politique. Il y a peut-être là une main à saisir. Tout progrès européen partira des capitales. Nous entrons dans une phase intergouvernementale. Il faut l'assumer. Cela n'interdit pas cependant de progresser vers plus d'intégration, comme le montre notre proposition de traité de défense. Enfin, nous sommes en droit de nous demander si la vraie cause du désamour envers l'Union européenne n'est pas la désaffection des élites européennes, une certaine forme de lassitude. J'espère que cette table ronde aidera à dépasser ce désamour.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Nous avons reçu Mme Elisabeth Aspaker, ministre norvégienne chargée de l'espace économique européen et des relations avec l'Union européenne. Elle s'est montrée très réservée face à la perspective d'une entrée du Royaume-Uni, avec ses 63 millions d'habitants, au sein de l'Espace économique européen (EEE). La Norvège ne compte en effet que 5 millions d'habitants. Pourtant l'idée est intéressante et permet d'imposer certaines obligations aux Britanniques.

M. Guntram Wolf, directeur de l'Institut Bruegel. - Le vote britannique place l'Europe devant ses choix. Dans un monde qui évolue très vite, ni l'Europe, ni le Royaume-Uni n'ont intérêt à divorcer, alors que le rapport de forces économiques mondial est de moins en moins favorable à l'Atlantique du Nord. Un hard Brexit serait coûteux pour tous.

Avec Jean Pisani-Ferry, nous avons proposé un nouveau partenariat continental. Dans ce cadre, le Royaume-Uni bénéficierait de la libre circulation des biens, du capital et des services, mais la mobilité de la main d'oeuvre serait réduite ; en échange, il perdrait son Commissaire européen, ses députés au Parlement européen et son droit de vote au Conseil. Il pourrait participer aux délibérations du Conseil, mais sans droit de vote. Cette participation est dans l'intérêt de tous pour parvenir à définir des politiques communes et à les mettre en oeuvre avec efficacité. Les sanctions contre la Russie seraient moins efficaces si le Royaume-Uni ne les appliquait plus. Il est important d'établir ensemble des règles communes pour préserver l'homogénéité du marché unique. Le Royaume-Uni devrait aussi continuer à participer au budget européen. Ainsi l'Europe serait constituée d'un noyau bien intégré politiquement, l'Union européenne, et d'un deuxième cercle, moins intégré et participant dans une moindre mesure aux décisions. Cette configuration pourrait d'ailleurs résoudre la question de l'adhésion de la Turquie à l'Union européenne, ou de l'Ukraine.

Certains craignent que ce partenariat souple n'entraîne une contagion du Brexit et n'incite d'autres pays à sortir. Je ne le crois pas car, même si ce statut pourrait intéresser la Suisse, qui ne souhaite pas appliquer le principe de libre circulation tout en conservant des liens politiques étroits avec l'Europe, la possibilité de s'exonérer des règles de libre circulation implique la sortie de l'Union européenne, ce qui présente un coût politique élevé et entraîne une perte significative d'influence (perte du Commissaire européen, du droit de vote au Conseil). Une union politique doit reposer sur une appartenance libre et choisie, avec des objectifs politiques communs et des avantages clairement identifiés. Ainsi, l'Union européenne nous permet de mieux faire face à la crise migratoire et nous bénéficions du marché intérieur. Toutefois la zone euro doit faire des progrès : par exemple nous avons besoin d'une assurance commune sur les dépôts des banques pour compléter l'union bancaire. En l'occurrence ce n'est pas le Royaume-Uni qui nous a freinés...

Certains craignent que le Royaume-Uni ne bénéficie de ce partenariat au détriment des pays membres. Ainsi les travailleurs européens, des pays de l'Est notamment, n'auraient plus accès au marché du travail anglais. C'est pourquoi il est légitime de faire participer le Royaume-Uni au budget européen et de lui demander une compensation destinée aux pays de l'Est. La coopération en matière de défense est aussi importante pour ces pays.

La menace de dumping social serait limitée : tous les pays du partenariat, qu'ils soient du premier noyau ou du noyau extérieur, auront à respecter toutes les règles du marché unique. Pour les pays membres de l'Union européenne, il est préférable que le Royaume-Uni reste dans ce cadre ; totalement en dehors de l'Union européenne, il lui serait plus facile de faire du dumping.

La dernière critique, la plus fondée, concerne l'alourdissement du processus décisionnel, déjà complexe, avec l'ajout d'une étape consultative. Sans doute ce schéma est-il perfectible. Toutefois, il est nécessaire de maintenir des procédures de consultation et de maintenir des relations de proximité.

En conclusion, je tiens à souligner que notre proposition n'est pas une manière de nous réjouir du Brexit, mais un moyen de prendre acte de la décision des citoyens britanniques. Il appartient désormais aux partenaires européens de choisir entre un hard Brexit et un soft Brexit.

M. Emmanuel Moulin, Institut Montaigne. - Je souhaite excuser l'absence de M. Laurent Bigorgne qui avait participé à la rédaction du rapport de l'Institut Montaigne, Bremain ou Brexit : Europe, prépare ton avenir !, publié en juin, avant le vote britannique. À l'époque, l'hypothèse la plus probable était celle du Bremain. Trois mois après le vote, nous devons constater que la démocratie britannique a réagi avec célérité et efficacité. M. Cameron a démissionné, un nouveau gouvernement a été formé, avec un nouveau ministre des Affaires étrangères et un secrétariat chargé de préparer la sortie de l'Union européenne. L'économie britannique a mieux résisté que prévu : après un accès initial de volatilité, la Banque d'Angleterre a bien réagi en dévaluant la livre et en poursuivant le quantitative easing. La consommation des ménages a bien résisté. Le choc attendu n'a pas eu lieu, mais la croissance a ralenti et l'effet se fera sentir progressivement, plutôt en 2017, à cause de l'incertitude, de l'attentisme des agents économiques et du report des investissements. Force est de constater aussi la grande impréparation du gouvernement britannique et des autorités européennes. Les autorités britanniques tergiversent sur l'activation de l'article 50 du traité de Lisbonne - il est vrai qu'il s'agit d'un véritable toboggan vers une sortie automatique qui implique une perte de pouvoir de négociation. Il est rassurant en tout cas de voir les pays européens refuser toute négociation avant l'activation de cet article. Le gouvernement anglais est divisé, comme les autres pays européens, entre partisans d'un soft Brexit, à l'image du chancelier de l'Échiquier, et d'un hard Brexit, comme Boris Johnson.

L'Institut Montaigne avait formulé en juin cinq recommandations pour le cas où le Brexit l'emporterait. La première était que les dirigeants européens affirment ensemble, dans les jours qui suivraient le référendum, leur volonté de continuer à construire l'Union européenne. On peut considérer que ce fut le cas à Bratislava, même s'il aurait été souhaitable qu'ils définissent aussi une feuille de route précise pour les prochains mois. La seconde était relative au couple franco-allemand, car les avancées dans la construction européenne sont dues aux États, et en particulier à ce couple. Nous prônions une déclaration commune fixant un calendrier pour renforcer l'harmonisation fiscale et l'intégration budgétaire, achever l'union bancaire, voire émettre de la dette européenne. Hélas, les autorités politiques ne s'approprient pas les propositions émises par les différents think tanks sur l'avenir de la zone euro, alors que celles-ci, au fond, convergent largement : renforcement des institutions, création d'instruments de gestion de crise - par exemple un fonds monétaire européen -, harmonisation fiscale, solidarité budgétaire via un système d'assurance-chômage européen, achèvement de l'union bancaire... Le Président de la République française a bien annoncé trois fois des propositions sur l'avenir de la zone euro. Pour l'heure, aucune de ces propositions n'a été sérieusement prise en compte.

Nous proposions également que le gouvernement britannique prenne acte de la volonté des citoyens britanniques en décidant d'une mise en réserve des eurodéputés, des fonctionnaires des institutions européennes et du Commissaire européen britanniques. Nous constatons en effet que ceux-ci, se projetant dans l'avenir, ont tendance à favoriser le statut d'État-tiers. Nous suggérions aussi que nos dirigeants définissent sans délai la durée, le contenu ainsi que les différentes étapes des négociations qui s'ouvriront avec le Royaume-Uni. Déjà, la France comme la Commission estiment que les quatre libertés constituent un bloc non négociable. Tant mieux. Mais certains avancent l'idée que la liberté de circulation ne ferait pas partie des libertés fondamentales liées au marché intérieur. Pourquoi les banquiers de la City pourraient-ils offrir leurs services dans toute l'Union européenne si un ressortissant polonais se voit refuser l'accès au territoire britannique, qui lui est pourtant indispensable pour y offrir son travail ? Ce débat est au coeur des préoccupations des pays d'Europe centrale, et notamment du groupe de Viegrad.

La France a intérêt à préserver sa relation commerciale avec le Royaume-Uni, qui génère l'un de ses principaux excédents bilatéraux. Les industriels que nous avons interrogés, qu'il s'agisse d'équipementiers automobiles, comme Valeo, ou d'entreprises aéronautiques, comme Airbus, nous ont indiqué que les chaînes de valeur étaient fortement intégrées, avec d'abondantes exportations et importations intermédiaires. La mise en place de droits de douanes et de contrôles les perturberait considérablement.

Nous avons aussi intérêt à rapatrier une partie des activités de services, notamment financiers, qui sont actuellement localisées à Londres. Comment accepter que la compensation d'opérations en euros se fasse à Londres, sans être supervisée par des autorités européennes ? Le passeport européen implique une harmonisation des règles de protection du consommateur.

Je ne suis pas spécialiste des questions de sécurité. Dans son récent rapport « Refonder la sécurité nationale », l'Institut Montaigne fait trois propositions : refonder la construction européenne en lançant une Union pour la sécurité, avec pour missions prioritaires la lutte contre le terrorisme, la protection des infrastructures essentielles et le contrôle des frontières extérieures de l'Union ; transformer Frontex en une véritable police des frontières extérieures de l'Union ; consolider et développer l'industrie de défense européenne. La France est le seul pays de l'Union européenne à être membre permanent du Conseil de Sécurité de l'ONU et à disposer de l'arme nucléaire.

M. Jean-Dominique Giuliani. - La Grande-Bretagne n'est pas encore sortie...

M. Emmanuel Moulin. - Certes. Cela fera peser une lourde responsabilité sur la France, tout en lui donnant un levier important sur ses partenaires.

M. Richard Yung. - La notion de deuxième cercle n'est pas entièrement nouvelle, puisqu'elle figurait dans le discours de François Mitterrand à Prague en 1990. Je regrette de ne pas y avoir réagi positivement alors. Le premier cercle, ne serait-ce pas la zone euro ? Ses institutions pourraient être renforcées pour aboutir à une union économique, sociale et politique. Certes, il y a des années que les préconisations s'accumulent, sans que rien ne se fasse. Est-ce dû à une mauvaise entente entre la France et l'Allemagne ?

Oui, un divorce à l'amiable vaut mieux, en tous cas pour les enfants ! Et ce serait dans notre intérêt. Le Royaume-Uni n'est pas dans la zone euro et ne participe pas à la régulation bancaire. Comment pourrions-nous conclure un accord ? Le passeport financier, d'ailleurs, sert surtout aux banques américaines. Au fond, les Anglais veulent la libre circulation pour les biens et les services, mais pas pour les personnes. Méfions-nous, car ce sont des négociateurs redoutables !

La Grande-Bretagne, qui a été une grande puissance militaire et diplomatique, va quitter la scène. Avec qui va-t-elle travailler ? Les États-Unis ne regardent pas vers la Grande-Bretagne. Faut-il donc lui tendre la main ? Tâchons plutôt de renforcer l'Europe de la défense.

Mme Fabienne Keller. - L'ambassadeur d'Allemagne nous a rappelé que le renouvellement du Parlement européen impose des bornes au calendrier du Brexit : les choses devraient se jouer entre décembre et mai. Il redoute également que l'Angleterre, qui se retire, s'en sorte mieux que les pays qui restent dans l'Union. Cela toucherait nos concitoyens. Les accords entre la Bourse de Francfort et celle de Londres permettent-ils la compensation financière d'opérations se déroulant à Londres ? Les flux immatériels peuvent se déplacer subrepticement... La notion de cercles concentriques est intéressante : nous souhaitons tous que la zone euro soit réellement pilotée et fiscalement intégrée. Quelles sont les chances qu'un tel noyau dur émerge ? Comment le couple franco-allemand, mis à mal par la question de l'accueil des migrants, pourrait-il proposer des initiatives de défense n'excluant pas les Britanniques ? La politique d'élargissement est morte. Celle de voisinage l'est-elle aussi ? Est-ce à dire que l'Europe renonce à rayonner, notamment autour du bassin méditerranéen ?

M. Jean-Pierre Masseret. - Quel état d'esprit préside à cette période préliminaire ? Les Britanniques vont sans doute essayer de diviser les Européens pour tirer le meilleur parti des négociations. De quel côté seront les Allemands ? Soutiendront-ils la France lorsqu'elle s'arc-boute - à juste titre - sur les principes ? Mme Merkel a remis Mme May à sa place à l'issue du sommet du G20, car celle-ci commençait à discuter avec le Canada, l'Australie, la Corée du Sud... M. Johnson rejette l'idée selon laquelle le Royaume-Uni devra respecter la liberté de circulation des travailleurs européens pour avoir accès au marché unique, la qualifiant de « bobard ».

Comment l'Union européenne résistera-t-elle à ces négociateurs qui joueront sur tous les tableaux, alors même qu'elle est menacée de fragmentation ? Réunions d'Athènes, projet de reconstitution de l'Union de la mer du Nord, opposition entre Est et Ouest, entre Sud et Nord, sans parler du groupe de Viegrad, qui refuse d'accueillir des réfugiés... La France a proposé de parler de la restructuration de la zone euro à Bratislava, mais s'est heurtée au veto de Berlin. 

Le ministre britannique de la défense refuse la perspective d'une armée européenne, mais le Brexit offre une occasion unique d'approfondir l'idée d'une défense européenne. Quant à la réassurance à trois, que vous proposez, ne ferait-elle pas double emploi avec l'Otan ? Finalement, c'est le couple franco-allemand qui sera déterminant.

M. André Gattolin. - Vous dites que la maison Europe n'est pas à refonder, mais les murs sont de travers et le toit est parti ! Historiquement, la création européenne s'est faite de manière baroque, et l'accroissement du poids des parlements nationaux reflète peut-être le manque de légitimité du Parlement européen... La sortie du Royaume-Uni est un échec. Quels peuvent être les ressorts d'un rebond ?

Oui, nous devons passer par une phase intergouvernementale, car les mécanismes européens ne suffiront pas à générer du nouveau. L'essentiel du pouvoir de l'Union européenne est normatif, avec un budget ridicule : 1 % du PIB, et dont 90 % proviennent des contributions nationales ! Il ne peut donc pas y avoir d'action politique, mais uniquement une influence normative. L'Union européenne cherche à capter la gouvernance d'actions menées par les États-membres, faute de disposer elle-même de moyens suffisants. C'est sans doute ce manque de moyens qui crée des tensions avec les États.

Lors de la création du marché commun, le couple franco-allemand représentait plus de la moitié de l'économie et de la population européennes. Aujourd'hui, avec l'Italie et l'Espagne, il constitue 60 % de la population et 70 % du PIB de l'Union européenne - après Brexit. Nous ne pouvons plus nous contenter d'un binôme pour refonder l'Europe, mais la zone euro tout entière n'est sans doute pas non plus la bonne échelle, à en juger par l'attitude de certains de ses membres.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - La coopération franco-britannique en matière de défense a considérablement arrimé la Grande-Bretagne à l'Union européenne. Vous proposez un traité de défense non communautaire. Pourquoi pas, mais de quel format ? L'Allemagne n'a guère fait d'efforts en la matière, et son budget de défense est très modeste. Inversement, celui de la Pologne représente plus de 2 % de son PIB. Ne faudrait-il pas inclure ce pays dans un tel traité ? L'Europe de la défense n'avance pas, depuis des années, parce que nos partenaires se contentent du parapluie américain, qui est pourtant un peu fictif... Européenne convaincue, je crois que la France ne doit pas laisser passer l'opportunité qui lui est offerte de renforcer son influence au sein de l'Union européenne. Par exemple, depuis l'élargissement - voulu par les Britanniques - on ne parle plus français dans les institutions européennes, où l'anglais est devenu la langue de travail unique. C'est le moment d'inverser cette tendance ! L'erreur fondamentale a été de ne pas mettre le citoyen au coeur de la construction européenne. La citoyenneté européenne, créée en 1992, est restée une coquille vide, malgré de nombreuses propositions pour lui donner de la substance.

M. Jean-Dominique Giuliani. - Il est frappant de voir combien les élites françaises et européennes doutent de ce qu'elles ont réalisé. L'Europe n'est ni une construction classique, ni une construction baroque. D'après Michel Serres, c'est la première fois depuis la guerre de Troie que nous avons 70 ans de paix. Quel immense succès ! Cela devrait être une grande fierté. L'évolution du monde doit nous conduire à adapter l'Europe, et non à la refonder. Sinon, les peuples s'en éloigneront, et nous ne maîtriserons plus rien : peut-être, alors, nos petits-enfants verront-ils des conflits en Europe. Les relations entre États sont réglées par la force, ou par le droit. L'Europe a réalisé cette extraordinaire avancée de civilisation consistant à choisir le droit.

Le traité de défense que je propose affirmerait que, si la défense de l'Europe est bien assurée par L'OTAN, il doit être possible de s'organiser au sein de l'alliance avec des partenaires de son choix. Nous nous engagerions à consacrer au moins 2 % de notre PIB à la défense, avec un calendrier précis. D'ailleurs, avec 1,4 % de son PIB, l'Allemagne dépense déjà autant que nous pour la défense, et son budget de défense augmentera de 7 % l'an prochain, après 4 % cette année. Il dépassera donc le nôtre. Souhaitons-nous vraiment laisser l'Allemagne se réarmer seule ?

Frontex, à l'heure actuelle, est une société européenne de sauvetage en mer. Il ne peut y avoir de gardes-frontières, ou d'armée européenne, sans autorité politique élue au suffrage direct. Soyons réalistes, ce n'est pas pour demain... C'est pourquoi nous devons avoir recours à la méthode Schumann, consistant à avancer par la coopération pour surmonter les obstacles. Prenons donc des engagements progressifs. Pour commencer, nous pourrions aller plus loin que l'article 5 de L'OTAN, en nous engageant fermement à aider nos partenaires.

Sur la politique de voisinage, l'Union européenne a proposé 600 millions d'euros pour aider l'Ukraine, et le FMI 18 milliards de dollars... Nous ne pouvons plus nous en tenir à une vision irénique et voir des forces de paix partout. La guerre est à nos frontières, et des troupes françaises sont engagées. Il nous faut donc une politique défendant nos intérêts : non pas un soft power, mais un smart power, pour paraphraser Mme Clinton. Il s'agit de faire preuve tout à la fois de fermeté et de fiabilité, que ce soit avec la Turquie ou vis-à-vis de la Russie.

M. Thierry Chopin, Fondation Robert Schuman. - Pour l'heure, les Britanniques sont divisés entre partisans du hard et du soft Brexit. Ces derniers, tout comme ceux qui ont voté contre le Brexit, souhaitent rester arrimés au marché intérieur, alors que les premiers désirent une séparation complète. L'Union européenne, elle, a une position claire : l'accès au marché intérieur est conditionné par le respect des quatre libertés. Une telle ligne rouge est salutaire. Je ne crois pas à la thèse d'un maintien du Royaume-Uni dans l'Union européenne. Il va sortir. Comment faire ? Une solution serait peut-être, non pas de lui donner le statut de membre de l'Espace économique européen, mais de réformer cet Espace, qui donne aujourd'hui accès au marché intérieur moyennant le respect des quatre libertés de circulation, en contrepartie d'une participation financière au budget européen, et sans participation à la définition de ses règles de fonctionnement.

En fait, des clauses de sauvegarde permettent déjà de limiter la circulation de manière temporaire : cette faculté a été utilisée pendant trois ans par le Lichtenstein, lorsqu'il est entré dans l'Espace économique européen en 1995. Les Britanniques n'accepteraient sans doute pas de ne pas pouvoir contribuer à la définition des normes de fonctionnement du marché intérieur. Nous pourrions y réfléchir. Après tout, la Norvège, par exemple, aurait tout à gagner d'une participation plus importante à la prise de décision, qui constituerait une avancée démocratique.

Mme Fabienne Keller. - Voire ! Pour les Européens, ce serait un recul, puisqu'il s'agit d'États non membres.

M. Thierry Chopin. - La contribution financière se limiterait aux politiques auxquelles ces États participeraient. L'avantage de cette solution est qu'elle fait appel à des institutions qui existent déjà. Elle déplace aussi la ligne de partage entre l'Europe du marché intérieur et celle de la zone euro. La création d'un espace de gestion du marché intérieur rapprocherait cet ensemble du niveau d'intégration de la zone euro.

M. Guntram Wolf. - Nos propositions sont proches, mais je ne crois pas que les institutions concernées soient assez fortes pour gérer un partenariat avec le Royaume-Uni. La Commission doit continuer à faire respecter la concurrence. Officiellement, les 27 États membres, sauf le Danemark, ont vocation à intégrer la zone euro. Cela deviendra urgent après le Brexit, car les pays qui ne sont pas dans la zone ne représenteront plus que 15 % du PIB de l'Union européenne. Pourtant, il leur faut encore du temps. La Pologne, par exemple, n'y est pas encore prête.

Si elle participe au marché unique, la Grande-Bretagne doit respecter ses règles. C'est fondamental. Sinon, mieux vaut un hard Brexit. Vous évoquez la crainte que le Royaume-Uni ne réussisse mieux en dehors que d'autres à l'intérieur de l'Union européenne. Certes, il fera mieux que l'Italie, par exemple, et facilement ! La solution à cela n'est pas de conclure un accord défavorable à la Grande-Bretagne, mais bien de faire les indispensables réformes chez nous. Pour l'instant, nous avons les mêmes règles depuis la frontière avec la Turquie au Nord de la Grande-Bretagne. Ce n'est pas tenable. Il faut moins d'intégration avec les pays qui ne partagent pas nos objectifs politiques.

Il se peut que M. Trump soit élu. Il devient donc urgent que l'Europe de la défense progresse. Qui défendra les pays baltes en cas d'agression ?

Oui, nous avons fondé nos interactions sur le droit. En Allemagne, le sentiment est que la Commission européenne n'interprète plus convenablement ce droit, et que c'est cela qui empêche l'Europe d'avancer. Sur la crise migratoire, les accords conclus à Bruxelles ne sont pas suivis d'effet !

M. Emmanuel Moulin. - Le Brexit aura lieu. Il y a une incompatibilité entre la volonté britannique de recouvrer une pleine souveraineté et celle de conserver l'accès au marché unique. Il faudra de la clarté : on est dedans, ou dehors ! Sinon, les citoyens n'y comprendront plus rien. Le couple franco-allemand est remis au centre de la scène par le Brexit, mais on ne peut pas attendre beaucoup de lui avant les élections de 2017. L'Institut Montaigne a préparé une feuille de route pour les prochains gouvernements français et allemand sur les questions européennes, qui part de questions territoriales pour traiter également d'économie, de sécurité et de défense.

M. Xavier Pintat, président. - Merci.

M. Jean Bizet, président. - Merci à tous. M. Lamassoure m'a confié il y a quelques jours que, s'il avait imaginé qu'il serait utilisé un jour, il aurait rédigé différemment ce fameux article 50 ! Dans sa rédaction actuelle, c'est le pays qui part qui doit l'invoquer...

Organisation des travaux du groupe de suivi

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Avec Jean-Pierre Raffarin, nous avons réfléchi à une méthode travail que vous nous soumettons aujourd'hui.

Nous sommes chargés de travailler sur deux questions qui ont des calendriers différents. Pour ce qui est du retrait du Royaume-Uni, le calendrier sera forcément étendu puisque le traité prévoit un délai de deux ans pour négocier un accord à compter de la notification de la décision qui pourrait intervenir au début de l'année prochaine. Ce contexte n'interdit pas - bien au contraire - de travailler dès maintenant sur le sujet. Mais le processus de suivi devra être maintenu dans la durée.

Pour la refondation, en revanche, le calendrier sera beaucoup plus resserré. Les réflexions sont en cours au sein des exécutifs. Même si l'on n'y voit pas encore très clair ! Nous avons en outre, en 2017, des échéances électorales majeures. Pour que les propositions du Sénat puissent contribuer utilement au débat public, elles devront donc être formalisées d'ici la suspension des travaux parlementaires fin février.

Avec Jean-Pierre Raffarin, nous avons souhaité identifier les grands axes qui pourraient guider nos réflexions :

- l'idée d'un Europe puissance qui implique les enjeux de défense, de sécurité intérieure, de frontières et migrations mais aussi la question de la politique commerciale à conduire ;

- une Europe croissance, qui recouvre les enjeux de compétitivité, de concurrence mais aussi les enjeux sectoriels et la dimension sociale ;

- une Europe proche des citoyens qui doit nous conduire à nous intéresser au fonctionnement des institutions, au rôle des parlements nationaux et à la subsidiarité.

Il nous paraît par ailleurs important d'avoir un suivi spécifique de la relation franco-allemande parallèlement au suivi du Brexit.

Nous souhaitons que tous les membres du groupe de suivi soient impliqués dans le travail préparatoire qui débouchera sur la synthèse que nous vous présenterons avec Jean-Pierre Raffarin.

C'est pourquoi nous avons retenu la formule de « binômes » pour chacun des thèmes correspondant aux trois grands axes que j'ai mentionnés. Leur liste vous a été distribuée. Ces « binômes » seront plus particulièrement impliqués dans les tables rondes thématiques qui jalonneront nos travaux. Ils auront vocation à présenter une communication qui présentera les différentes pistes envisageables dont le groupe de suivi débattra ensuite.

Je veux insister sur l'esprit dans lequel nous devons travailler pour pouvoir aboutir dans des délais assez serrés. Notre objectif est avant tout de formuler des propositions concrètes et opérationnelles. Il ne s'agit donc pas de refaire un état des lieux de la construction européenne. Nos commissions l'ont déjà fait dans leurs travaux antérieurs.

Les binômes devront s'appuyer sur ces différents travaux, sur les auditions qui seront toutes menées devant l'ensemble du groupe de suivi et sur les enseignements tirés des déplacements pour nous proposer les pistes dont le groupe de suivi débattra ensuite.

Je veux aussi redire que nos travaux seront sans préjudice de ceux que nos deux commissions ont d'ores et déjà lancés et qu'elles poursuivront. Ces travaux compléteront et alimenteront utilement les réflexions du groupe de suivi.

Nous devrons aussi veiller à associer étroitement, en tant que de besoin, les autres commissions permanentes pour l'examen des sujets relevant de leurs compétences.

Un premier calendrier prévisionnel vous a été adressé pour les tables rondes. Je vous indique aussi que nous prévoirons des entretiens avec des personnalités sous la forme de petits déjeuners le mercredi matin avant les réunions de commissions permanentes.

Un déplacement aura par ailleurs lieu à Strasbourg et à Bruxelles en novembre et décembre. Nous nous rendrons à Londres au début de l'année prochaine. Nous irons également en Allemagne avant de finaliser nos réflexions pour avoir un échange avec nos amis allemands.

M. Xavier Pintat, vice-président de la commission des affaires étrangères. -- Les présidents Bizet et Raffarin, co-présidents de notre groupe de suivi, feront la synthèse finale de nos travaux, dans un rapport qui devra être livré, s'agissant de nos propositions pour la refondation de l'Europe, d'ici fin février, avant la suspension des travaux parlementaires. Nous pourrons ainsi le verser au débat et nous serons prêts pour le 60ème anniversaire du traité de Rome en mars 2017.

C'est un calendrier très resserré, aussi les présidents des deux commissions vous proposent, si vous en êtes d'accord, que chacun puisse prendre toute sa part à notre réflexion et soit chargé d'analyser un thème, en binôme majorité opposition panachant nos deux commissions.

Cela permettra aux sénateurs membres du groupe de suivi de faire des communications périodiques thématiques sur lesquelles les deux présidents s'appuieront pour leur synthèse.

M. Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes. - Outre les thèmes principaux proposés : Europe puissance, Europe croissance, Europe proche des citoyens, certains sénateurs seraient chargés de suivre le dossier du Brexit en tant que tel
- c'est-à-dire la mise en oeuvre de l'article 50 et la relation future avec le Royaume-Uni - et la relation franco-allemande.

Chacun participerait aux auditions et déplacements (Strasbourg, Bruxelles, Londres et Berlin) qui correspondent à son thème de travail.

Si la méthode vous convient, un tableau propose une répartition qui essaie de tirer profit au mieux des multiples compétences et talents de notre groupe de suivi. Y a-t-il des observations sur cette méthode « collaborative » qui vous est proposée ?

Il n'y a pas d'opposition ? Il en est ainsi décidé.

« EUROPE PROCHE DES CITOYENS »

FONCTIONNEMENT DES INSTITUTIONS DE L'UNION EUROPÉENNE - ÉLARGISSEMENT

C. CAMBON - S. SUTOUR

SUBSIDIARITÉ ET RÔLE DES PARLEMENTS NATIONAUX

Y. POZZO DI BORGO - S. SUTOUR

« EUROPE PUISSANCE »

DÉFENSE ET SÉCURITÉ

J. GAUTIER - G. JOURDA

SÉCURITÉ INTÉRIEURE, FRONTIÈRES ET MIGRATIONS

J-M. BOCKEL- D. MARIE

POLITIQUE COMMERCIALE

E. GIRAUD - C. MÉLOT

« EUROPE CROISSANCE »

GOUVERNANCE DE L'EURO

F. KELLER - R. YUNG

ACTIONS POUR LA CROISSANCE ET L'EMPLOI (CONCURRENCE, DIMENSION SOCIALE, POLITIQUE INDUSTRIELLE, RECHERCHE, BREVETS, ÉNERGIE, NUMÉRIQUE)

A. GATTOLIN - J-N. GUÉRINI - X. PINTAT

 

SUIVI DU BREXIT

E. BOCQUET - J. GARRIAUD-MAYLAM - F. KELLER

 

SUIVI DE LA RELATION FRANCO-ALLEMANDE

C. KERN - J-P. MASSERET

La réunion est levée à 17 h 55.