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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 27 septembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 h 05

Modernisation de la justice du XXIème siècle (nouvelle lecture) - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur son texte n° 840 (2015-2016) sur le projet de loi n° 796 (2015-2016), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, de modernisation de la justice du XXIème siècle.

EXAMEN DES AMENDEMENTS DU RAPPORTEUR

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Nous avons reçu plus d'une centaine d'amendements.

M. Philippe Bas, président. - Commençons par examiner les amendements du rapporteur.

Article 8

L'amendement de coordination n° 123 est adopté.

Article 45

L'amendement de coordination n° 124 est adopté.

Article 45 bis

L'amendement de coordination n° 125 est adopté.

Article 46

L'amendement de précision n° 126 est adopté.

Article 50

L'amendement rédactionnel n° 127 est adopté.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Mon amendement n° 128 supprime une disposition qui soulève une difficulté constitutionnelle au regard du principe d'égalité des créanciers dans le cadre d'une procédure collective.

L'amendement n° 128 est adopté.

Article 51 ter A

L'amendement de coordination n° 129 est adopté.

Article 53

Les amendements de coordination nos 120, 121, 130 et 131 sont adoptés.

Article 54

Les amendements de coordination nos 122 et 132 sont adoptés.

M. Jean-Pierre Sueur. - À l'Académie des sciences morales et politiques, on vient de rendre hommage au grammairien Gérald Antoine, dont la thèse de doctorat portait sur la coordination en français. Le sujet reste d'actualité.

M. Philippe Bas, président. - Venons-en aux autres amendements.

EXAMEN DES AUTRES AMENDEMENTS DE SÉANCE

Article 4

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 115 qui supprime l'article 4 relatif au développement des modes alternatifs de règlement des différends en matière administrative. Même avis sur l'amendement n° 116.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 115 et 116.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il n'y a pas eu d'évaluation pour justifier le rétablissement de l'expérimentation de médiation préalable obligatoire avant l'introduction d'un recours contentieux devant les juridictions administratives pour certains contentieux de masse. Avis défavorable à l'amendement n° 40.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'expérimentation a précisément pour objet d'évaluer le bien-fondé de la mesure avant de la généraliser. Demander qu'une évaluation précède l'expérimentation est un argument pour le moins singulier.

M. Philippe Bas, président. - Cet amendement a été directement inspiré par le Conseil d'État.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il est prévue de faire intervenir le Défenseur des droits, dont les missions relèvent de la loi organique.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 40.

Article 4 bis (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 41 interdit au juge d'user de sa faculté d'enjoindre aux parties de rencontrer un médiateur familial pour recevoir une information sur la médiation en cas de violences intrafamiliales. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 41.

Article 4 ter

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 5 qui autorise le recours à tout mode de règlement amiable, et pas seulement à la médiation familiale, en cas de volonté des parents de modifier une décision fixant les modalités de l'exercice de l'autorité parentale ou de la contribution à l'entretien et à l'éducation de l'enfant. Même avis défavorable à l'amendement n° 6.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 5 et 6.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 68 rectifié et 42 qui suppriment la possibilité de médiation en cas de violences intrafamiliales.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 68 rectifié et 42.

Article 4 quater

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 7 qui supprime la liste de médiateurs dressée par chaque cour d'appel.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 7.

Article 5

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 69 supprime l'extension du champ d'application de la convention de procédure participative. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 69.

Article 8

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 70 qui supprime le recours administratif préalable en cas de contentieux devant les juridictions sociales.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 70.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis favorable, en revanche, à l'amendement n° 30 du Gouvernement, qui apporte une précision utile sur le même sujet.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 30.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 37 qui supprime le recours préalable obligatoire concernant les décisions de la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 37.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - On ne peut qu'être favorable au développement de la conciliation pour des litiges d'importance modeste, de façon à ne pas encombrer la justice... à condition qu'il y ait assez de conciliateurs, a fortiori formés au droit social ! En l'état, rien n'interdit la conciliation et le projet de loi l'impose, sauf exceptions, avant toute saisine du tribunal d'instance. Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 38.

Mme Catherine Tasca. - C'est pourtant en inscrivant ce type de procédure dans la loi que vous obtiendrez les moyens que vous souhaitez...

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'article 21 du code de procédure civile dispose déjà qu'il entre dans la mission du juge de concilier les parties.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 38.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 34 et 43, qui rétablissent le texte de l'Assemblée nationale en matière de réforme des juridictions sociales.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 34 et 43.

Article 13 bis A

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 31 rétablit le texte de l'Assemblée nationale concernant l'obligation de transmission au Conseil national des barreaux de la liste des avocats inscrits au tableau de l'ordre et la création d'un annuaire national des avocats. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 31.

Article 13 bis

M. Yves Détraigne, rapporteur. - En supprimant le principe de mutualisation des effectifs de greffe dans une même ville, les amendements identiques nos 44 et 71 sont contraires à la position de la commission. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 44 et 71.

Articles additionnels après l'article 13 bis

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos 72 et 73 sont contraires à la « règle de l'entonnoir », et par conséquent irrecevables.

Les amendements nos72 et 73 sont déclarés irrecevables en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

Article 13 ter (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 45 rétablit le corps des juristes assistants. Or, en l'état actuel du droit, les magistrats des juridictions judiciaires peuvent d'ores et déjà être assistés d'assistants de justice, voire, en matière pénale, d'assistants spécialisés. Avis défavorable.

M. Hugues Portelli. - Il faudrait que le ministère commence par payer ces assistants de justice pour leur travail. On les embauche souvent pour deux mois et on arrête leur contrat la veille du deuxième mois pour éviter d'avoir à les payer...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 45.

Article additionnel après l'article 13 ter

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La « règle de l'entonnoir » s'applique à l'amendement n° 1.

L'amendement n° 1 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

Article 14 bis

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 46 est contraire à la position de la commission, puisque nous avons retenu la semaine dernière un dispositif alternatif à la suppression pure et simple de la collégialité de l'instruction. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 46.

Article 14 sexies

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le projet de loi prévoit que tous les dossiers renvoyés aux tribunaux correctionnels pour mineurs seront redirigés vers les tribunaux pour enfants, à l'exception des dossiers concernant les majeurs, qui devront être renvoyés devant le tribunal correctionnel. Ce renvoi automatique ne va pas de soi et risque d'encombrer les juridictions inutilement. L'amendement n° 77 qui modifie les dispositions transitoires relatives à la suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs est intéressant : sagesse favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle.

La commission émet un avis de sagesse sur l'amendement n° 77.

Article 14 septies

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 76. Il est aberrant que les juges ne puissent pas prononcer à la fois une condamnation et une mesure de réparation du préjudice subi par la victime. La modification inscrite dans le projet de loi redonne de la souplesse aux juridictions et évite les bricolages visant à prolonger les contrôles judiciaires, afin que le prononcé d'une mesure éducative intervienne avant le prononcé d'une condamnation pénale...

M. Hugues Portelli. - Les auteurs de cet amendement voient dans ce cumul une régression par rapport à l'ordonnance de 1945. Dans la mesure où il ne reste plus un traître mot du texte initial de cette ordonnance, c'est parler d'un fantôme. Mieux vaudrait se référer à la « législation pénale relative aux mineurs ».

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Vous avez raison...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 76.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Dans la période actuelle, alors que des mineurs de 16 ans révolus ont commis des attentats terroristes, il n'est pas souhaitable d'interdire la perpétuité pour les mineurs, d'autant qu'il s'agit d'une sanction d'ores et déjà très encadrée. Avis défavorable aux amendements nos 33, 47, 75, 105 et 74.

M. Philippe Bas, président. - Ces amendements durcissent-ils le régime de sanction ou l'adoucissent-ils au contraire ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Ils l'adoucissent, ce qui n'est pas souhaitable.

M. François Pillet. - Cela s'applique aux mineurs de 16 ans.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - J'ai du mal à comprendre pourquoi on parle de « mineurs de 16 ans » et pas « d'au moins 16 ans ». C'est un aparté, mais un certain nombre de dispositions inscrites dans nos codes restent obscures pour nos concitoyens...

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 33, 47, 75, 105 et 74.

Article 15 A

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 106 propose de supprimer les amendes forfaitaires délictuelles en matière d'infractions routières. Retrait sinon avis défavorable, car je crains qu'il y ait une méprise : l'article 15 A ne concerne pas la lutte contre les infractions de conduite sans permis ou sans assurance.

M. François Pillet. - Il ne s'agit pas d'une déjudiciarisation.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Non. Le but est simplement que la sanction tombe plus rapidement et soit plus efficace.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 106.

Article 15 bis AA

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il ne me semble pas possible d'élargir aux polices municipales, au détour d'un amendement, la faculté de mettre en oeuvre des dispositifs de lecture de plaques d'immatriculation pour lutter contre les infractions routières, sans s'interroger sur cette faculté de manière générale. Demande de retrait ou avis défavorable à l'amendement n° 35.

M. François Pillet. - Nous avions présenté une proposition de loi sur les polices municipales avec René Vandierendonck. Elle avait été adoptée à l'unanimité par la commission des lois. Cette réforme des polices municipales avait suscité l'intérêt du ministère de l'intérieur. Nous attendons toujours que notre texte soit examiné par l'Assemblée nationale. À mon sens, il résoudrait tous les problèmes.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 35.

Article 15 bis A

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Pourquoi supprimer cet article ? La nouvelle version du dispositif relatif à la lutte contre les infractions routières de conduite sans permis ou sans assurance est de nature à apaiser les craintes qui avaient conduit le Sénat à supprimer l'article 15 du projet de loi en première lecture. Avis défavorable aux amendements de suppression nos 12 et 107.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 12 et 107.

Article 15 bis B

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 67.

Article 15 bis (suppression maintenue)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 108 tendant à rétablir l'article qui rendait obligatoire le recours au ministère d'avocat pour le pourvoi en cassation en matière pénale.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 108.

Article 15 septies (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 48 rétablit la procédure de réexamen d'une décision civile devenue définitive en matière d'état des personnes à la suite d'une décision de la Cour européenne des droits de l'homme, sans qu'aucune réflexion ait été menée sur le sujet. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 48.

Article 17 (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 49 et 104, qui rétablissent le transfert de l'enregistrement des Pacs aux officiers de l'état civil. Le Sénat s'y était opposé en première lecture.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ne pourrait-on pas faire évoluer notre position ? Pourquoi aller au tribunal pour conclure un Pacs ? Soyons plus souples.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - À titre personnel, je n'y suis pas opposé.

Mme Jacqueline Gourault. - Michel Mercier y est également favorable.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Cela ne devrait pas poser de gros problèmes aux collectivités. D'autant que la question ne se posera pas tous les jours.

M. François Pillet. - Qui enregistrerait la rupture d'un Pacs ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - La logique voudrait que ce soit les officiers de l'état civil. Le maire pourra toujours appeler l'Association des maires de France ou le sous-préfet pour prendre conseil.

M. François Pillet. - Cependant, si le Pacs est léonin pour l'une ou l'autre des parties, je vois mal le maire intervenir pour donner des conseils juridiques comme les greffiers peuvent le faire, en allant jusqu'à suggérer des corrections.

M. Jacques Bigot. - Ce n'est pas dans les missions des greffes et cela reste très ponctuel. Ceux qui souhaitent rédiger un Pacs plus élaboré que ce que prévoit la loi consulteront un notaire ou un conseiller juridique. On a donné une charge excessive aux greffes des tribunaux d'instance. À l'époque de sa création, on souhaitait bien distinguer le Pacs du mariage. Désormais, il en va différemment ; le registre de l'état civil est tenu dans les mairies. Nul besoin de déclaration pour rompre un Pacs. Il suffit d'une lettre recommandée. C'est là toute la légèreté du Pacs.

Mme Catherine Troendlé. - Le cadre juridique du mariage est parfaitement bordé. Le contrat, s'il y en a un, est fait devant notaire et le maire n'a pour mission que d'officier à la cérémonie. Dans le cas du Pacs, le texte du contrat est parfois bricolé par les auteurs. D'où les conseils et les mises en garde de certains greffiers. Les maires ne seront pas en mesure d'en faire autant, car ils ne sont pas forcément juristes, et cela risque d'être préjudiciable, notamment en cas de rupture du Pacs.

M. Thani Mohamed Soilihi. - La question se pose pour tous les contrats. Il y a toujours un risque que le texte soit mal rédigé ou donne lieu à des interprétations divergentes après-coup. C'est un faux débat. L'essentiel reste d'alléger le régime du Pacs. Je suis favorable à cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. - La commission des lois du Sénat s'honorerait à proposer une avancée qui sera bien perçue par nos concitoyens. Votons.

Mme Catherine Tasca. - Le passage en mairie retire de la légèreté au Pacs et lui donne une solennité civique. Il n'est pas dramatique que notre commission change d'avis. Je soutiens la position personnelle du rapporteur.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Le Pacs se conclut aujourd'hui sur un coin de table sans cérémonie particulière. Pourquoi ne pas lui donner davantage de solennité en le faisant enregistrer en mairie ? Je m'en remets au vote de la commission sur les amendements et, à titre personnel, je suis pour.

La commission émet un avis favorable aux amendements nos 49 et 104.

Article 17 ter

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 92 qui supprime le divorce par consentement mutuel déjudiciarisé. De même pour les amendements nos 50 et 14, qui rétablissent purement et simplement le texte de l'Assemblée nationale.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 92, 50 et 14.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 112 crée une exception trop large en excluant du champ de la procédure de divorce déjudiciarisée les couples avec enfants, que les époux en soient ensemble les parents ou non. Si cette exception peut se justifier dans les cas où le conjoint du parent s'est investi dans l'éducation de l'enfant et lui a apporté des soins continus, elle est plus discutable lorsque le conjoint du parent ne se s'est pas ou peu intéressé à cet enfant. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 112.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 113 qui précise les modalités d'exercice de l'autorité parentale, notamment en cas de changement de résidence de l'un des parents. La commission ne peut en mesurer les conséquences.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 113.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 93 qui exclut le divorce par consentement mutuel déjudiciarisé en cas de violences conjugales. L'article 17 ter, dans sa rédaction issue des travaux de la commission, prévoit que le recours à la procédure déjudiciarisée n'est qu'une simple faculté pour les époux. De plus, la rédaction de cette disposition est imprécise. Ces violences devraient-elles être constatées par le juge, établies dans une plainte, seulement alléguées par l'une des parties ?

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 93.

Article 18

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 3 et 4, ainsi qu'aux amendements identiques nos 2 et 9, qui rétablissent une disposition supprimée en commission autorisant toute personne majeure à adjoindre le nom de l'un ou l'autre parent à son nom de naissance. Actuellement, au nom des principes d'indisponibilité de l'état des personnes et d'immutabilité du nom, l'article 61 du code civil pose des conditions strictes au changement de nom.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 3, 4, 2 et 9.

L'amendement n° 13 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

Article 18 quater

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Dans la mesure où il rétablit l'article dans la rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, l'amendement n° 109 est contraire à la position de la commission sur le transfert aux officiers de l'état civil de la procédure de changement de prénom. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 109.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Idem pour les amendements identiques nos 15, 51 et 94.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 15, 51 et 94.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos 11 rectifié, 78 et 95 proposent que la procédure de changement de sexe à l'état civil se fasse devant le greffe du tribunal d'instance. La commission des lois a estimé qu'une telle procédure n'apportait pas une protection suffisante aux demandeurs. Elle a préféré confier au juge le soin d'apprécier la demande à partir d'éléments objectifs, pour s'assurer que la personne ne présentait pas seulement un trouble temporaire d'identité. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 11 rectifié, 78 et 95.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 16, 96 et 52 qui rétablissent le texte de l'Assemblée nationale pour la procédure de changement de sexe à l'état civil.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 16, 96 et 52.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Même avis sur l'amendement de repli n° 111.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 111.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 53 ouvre la demande de changement de la mention du sexe à l'état civil aux mineurs non émancipés. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 53.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements identiques nos 79 et 110 suppriment l'exigence d'un avis médical dans la procédure de changement de sexe à l'état civil. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 79 et 110.

Article 18 quinquies

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 54 rétablit le transfert aux officiers de l'état civil de la procédure de changement de nom. C'est contraire à la position de notre commission : avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 54.

Article 18 sexies (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 17 et 55 qui rétablissent la suppression de l'homologation des décisions des commissions de surendettement par les tribunaux d'instance.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 17 et 55.

Article 19

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 97 et les amendements identiques nos 18, 56 et 81 élargissent le champ du régime de l'action de groupe. C'est contraire à la position de notre commission. Restons-en au point d'équilibre trouvé en première lecture : en matière d'action de groupe, nous partons de loin. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 97, 18, 56 et 81.

Article 20

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos 57, 82 et 19 sont contraires à la position de la commission, qui s'en est tenue à celle du Sénat exprimée en première lecture. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 57, 82 et 19.

Article 21

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 80 qui élargit le champ des associations habilitées à exercer l'action de groupe.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 80.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 98 et 20.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 98 et 20.

Article 24

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 99 contrevient à la « règle de l'entonnoir ».

L'amendement n° 99 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

Article 31

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos 21 et 58 rétablissent l'amende civile en cas de manoeuvre faisant obstacle à la conclusion d'un accord d'indemnisation entre demandeur et défendeur dans l'action de groupe. Ce faisant, ils créent une situation de négociation forcée. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 21 et 58.

Article 43

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 100, 83, 22, 59 et 101, qui opèrent une coordination avec des amendements contraires à la position de la commission en matière d'action de groupe devant le juge administratif.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 100, 83, 22, 59 et 101.

Article 44

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les dispositions de fond modifiant la législation relative aux discriminations, ici réintroduites par l'amendement n° 84, ont été retirées du texte par notre commission au motif qu'elles sont discutées dans le cadre du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. Nous souhaitons cantonner ce texte à la seule détermination du régime de l'action de groupe en matière de discrimination. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 84.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements nos 102 et 23 élargissent, selon des modalités différentes, le champ des associations habilitées à exercer l'action de groupe en matière de discrimination. L'amendement n° 23 du Gouvernement rétablit la possibilité d'indemniser des préjudices moraux dans le cadre de cette action de groupe. Ces amendements étant contraires à la position de la commission, avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 102 et 23.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements nos 85, 24, 60 et 62, qui rétablissent la faculté pour les associations d'exercer l'action de groupe en matière de discrimination au travail ainsi que la finalité indemnitaire de cette action.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 85, 24, 60 et 62.

Article 45

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable à l'amendement n° 103 qui supprime la phase négociée de l'action de groupe en matière de discrimination au travail, alors que c'est tout l'intérêt de cette procédure.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 103.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 61 réduit la durée de la phase négociée de l'action de groupe en matière de discrimination au travail. Retrait ou avis défavorable.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le chef d'entreprise a six mois pour remédier à une situation de discrimination avant le lancement de l'action de groupe. Un délai de quatre mois semble suffisant.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Si un accord est trouvé dans les six mois, l'affaire est close. C'est l'application de l'adage selon lequel un mauvais accord vaut mieux qu'un bon procès.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je voulais initialement proposer un délai de deux mois, mes collègues m'ont incité à la modération...

M. Jacques Bigot. - Ce n'est pas un délai de négociation, mais un délai laissé à l'employeur pour faire cesser un manquement. Soit le chef d'entreprise conteste le manquement, et dans ce cas la justice doit statuer au plus vite ; soit il le reconnaît, et dans ce cas un délai de six mois pour le faire cesser est excessif.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Il y a peut-être un juste milieu entre deux et six mois.

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce milieu, c'est quatre mois...

M. Philippe Bas, président. - C'est incontestablement un milieu, mais est-il juste ?

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'Assemblée nationale a conservé le délai de six mois adopté par le Sénat en première lecture. Ne nous montrons pas plus royalistes que le roi...

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 61.

Article 45 bis

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements de coordination nos  25, 86 et 63 relatifs à l'action de groupe en matière de discrimination au travail par un employeur public. Ils sont contraires à la position de la commission.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 25, 86 et 63.

Article additionnel après l'article 45 bis

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 90 est contraire à la « règle de l'entonnoir ».

L'amendement n° 90 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

Article 45 ter (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable aux amendements identiques nos 26, 64 rectifié et 87, qui rétablissent l'action de groupe dans le domaine environnemental.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 26, 64 rectifié et 87.

Article 45 quater (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements identiques nos 27, 65 et 88 élargissent à la santé le socle commun de l'action de groupe. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 27, 65 et 88.

Article 45 quinquies (supprimé)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Les amendements identiques nos 28, 66 et 89 rétablissent l'action de groupe dans le domaine de la protection des données personnelles. La commission a supprimé ce mécanisme qu'elle jugeait peu efficace. Avis défavorable.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 28, 66 et 89.

Article 46

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis défavorable, par cohérence, à l'amendement n° 29 qui opère une coordination avec un amendement que nous avons rejeté, relatif à l'action de groupe dans le domaine environnemental.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 29.

Article 47

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Presque identiques, les amendements nos 91 et 118 rétablissent l'obligation pour les présidents des tribunaux de commerce d'adresser une déclaration de patrimoine à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. C'est ce que nous avions voté en première lecture. Cependant, dans sa décision du 28 juillet 2016 sur la loi organique réformant le statut de la magistrature, le Conseil constitutionnel a censuré la disposition consistant à réserver aux seuls chefs de juridiction une telle obligation, au nom du principe d'égalité entre les magistrats. Par conséquent, ces amendements sont contraires à la Constitution. Avis défavorable.

M. François Pillet. - Il convient d'envisager l'extension de la déclaration de patrimoine à l'ensemble des magistrats, en raison des pouvoirs - parfois bien supérieurs aux nôtres - qu'ils détiennent. Songeons par exemple aux magistrats chargés des expropriations.

M. Jacques Mézard. - Rappelons tout de même que le premier volet de la décision du Conseil constitutionnel à laquelle vous faites référence soustrait les membres de ce même Conseil à l'obligation de déclaration de patrimoine ; le second volet, celui que vous mentionnez, est une conséquence immédiate du premier...

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Je propose que nous ayons ce débat, légitime, dans un autre cadre.

La commission émet un avis défavorable aux amendements nos 91 et 118.

Article 47 bis (suppression maintenue)

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Dans la même logique, l'amendement n° 117 impose une déclaration de situation patrimoniale aux chefs de juridiction. Avis défavorable.

M. Philippe Bas, président. - Toute obligation imposée à une partie des magistrats risque d'entraîner une inégalité de traitement. Les chefs de juridiction ne sont pas les plus exposés au risque de corruption. Chaque magistrat est indépendant et exerce ses pouvoirs en dehors de toute autorité extérieure. Cette différence de traitement en matière de déclaration de patrimoine n'est donc pas justifiée par l'intérêt général.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement n° 117.

Article 53

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Avis favorable au II de l'amendement n° 32, qui contient des dispositions relatives à l'outre-mer, mais défavorable au I, qui paraît inutile.

La commission émet un avis défavorable au I et favorable au II de l'amendement n° 32.

Article additionnel après l'article 53

M. Yves Détraigne, rapporteur. - L'amendement n° 119, qui prévoit un rapport au Parlement sur la prise en charge des frais de transport des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle outre-mer, contrevient à la « règle de l'entonnoir ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Il y a là un réel problème, par exemple à Marie-Galante, qui se caractérise par une double insularité.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je le confirme. Ainsi, dans l'Océan indien, l'avocat peut être amené à se rendre de Mayotte à la cour d'appel à Saint-Denis-de-La-Réunion, à deux mille kilomètres. Ne pas prendre en charge ces frais est contraire à l'intérêt des avocats comme des justiciables.

M. Yves Détraigne, rapporteur. - Depuis quelques années, le Sénat fait la chasse aux demandes de rapport dans les textes de loi. Ces rapports finissent généralement sur une étagère. Il appartient plutôt à notre commission d'évaluer l'opportunité de confier un tel rapport à un ou deux de ses membres.

M. Jacques Bigot. - Traitons de ce sujet dans le cadre de la mission d'information sur le redressement de la justice proposée par notre président.

M. Philippe Bas, président. - Excellente idée.

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je serai également amené à l'aborder dans le cadre de mon avis budgétaire.

L'amendement n° 119 est déclaré irrecevable en application de l'article 48, alinéa 6, du Règlement.

M. Jean-Pierre Sueur. - La commission spéciale sur le projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté siège demain matin, après-midi et soir, en même temps que se réunit notre commission et que le projet de loi sur la justice du XXIème siècle est examiné en séance. Nos collègues de commission qui sont également membres de la commission spéciale passeront la journée dans les escaliers...

M. Philippe Bas. - C'est pour éviter cela que la réunion de notre commission de demain commencera à 9 heures avec un ordre du jour allégé.

Le sort des amendements du rapporteur examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Sort de l'amendement

Article 8
Attribution au tribunal de grande instance des compétences du tribunal des affaires
de sécurité sociale et du tribunal du contentieux de l'incapacité et de certaines compétences de la commission départementale d'aide sociale

M. DÉTRAIGNE

123

Adopté

Article 45
Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination
au travail par un employeur privé

M. DÉTRAIGNE

124

Adopté

Article 45 bis
Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination
au travail par un employeur public

M. DÉTRAIGNE

125

Adopté

Article 46
Maintien du régime spécifique de l'action de groupe en matière de consommation
et application des actions de groupe en matière de discrimination et d'environnement
aux faits postérieurs à l'entrée en vigueur de la présente loi

M. DÉTRAIGNE

126

Adopté

Article 50
Adaptations ponctuelles du droit des entreprises en difficulté

M. DÉTRAIGNE

127

Adopté

M. DÉTRAIGNE

128

Adopté

Article 51 ter A
Suppression de l'élection des assesseurs des tribunaux paritaires des baux ruraux
au profit d'une désignation par les organisations représentatives

M. DÉTRAIGNE

129

Adopté

Article 53
Dispositions relatives à l'outre-mer

M. DÉTRAIGNE

120

Adopté

M. DÉTRAIGNE

121

Adopté

M. DÉTRAIGNE

130

Adopté

M. DÉTRAIGNE

131

Adopté

Article 54
Conditions d'entrée en vigueur et dispositions transitoires

M. DÉTRAIGNE

122

Adopté

M. DÉTRAIGNE

132

Adopté

La commission donne les avis suivants sur les autres amendements de séance :

Auteur

Avis de la commission

Article 4
Extension du champ de la médiation administrative

M. MÉZARD

115

Défavorable

M. MÉZARD

116

Défavorable

M. BIGOT

40

Défavorable

Article 4 bis (Supprimé)
Interdiction d'injonction de médiation familiale en cas de violences intrafamiliales

M. BIGOT

41

Défavorable

Article 4 ter
Poursuite de l'expérimentation de la médiation préalable obligatoire avant saisine du juge aux affaires familiales pour modifier les modalités d'exercice de l'autorité parentale

M. PATIENT

5 rect.

Défavorable

M. PATIENT

6 rect.

Défavorable

Mme CUKIERMAN

68 rect.

Défavorable

M. BIGOT

42

Défavorable

Article 4 quater
Création d'une liste des médiateurs inscrits près la cour d'appel

M. PATIENT

7 rect.

Défavorable

Article 5
Extension du champ d'application de la convention de procédure participative
à la mise en état de l'affaire

Mme CUKIERMAN

69

Défavorable

Article 8
Attribution au tribunal de grande instance des compétences du tribunal des affaires
de sécurité sociale et du tribunal du contentieux de l'incapacité et de certaines compétences de la commission départementale d'aide sociale

Mme CUKIERMAN

70

Défavorable

Le Gouvernement

30

Favorable

Mme D. GILLOT

37

Défavorable

Mme D. GILLOT

38

Défavorable

Le Gouvernement

34

Défavorable

M. BIGOT

43

Défavorable

Article 13 bis A
Obligation de transmission au Conseil national des barreaux de la liste des avocats
inscrits au tableau de l'ordre et création d'un annuaire national des avocats

Le Gouvernement

31

Défavorable

Article 13 bis
Mutualisation des effectifs de greffe

M. BIGOT

44

Défavorable

Mme CUKIERMAN

71

Défavorable

Article additionnel après l'article 13 bis

Mme CUKIERMAN

72

Irrecevable (art. 48-6)

Mme CUKIERMAN

73

Irrecevable (art. 48-6)

Article 13 ter (Supprimé)
Création d'un corps de juristes assistants auprès des juridictions judiciaires

M. BIGOT

45

Défavorable

Article additionnel après l'article 13 ter (Supprimé)

Mme DI FOLCO

1

Irrecevable (art. 48-6)

Article 14 bis
Suppression de la collégialité de l'instruction

M. BIGOT

46

Défavorable

Article 14 sexies
Suppression des tribunaux correctionnels pour mineurs

Mme CUKIERMAN

77

Sagesse

Article 14 septies
Généralisation du cumul des mesures éducatives et des condamnations pénales

Mme CUKIERMAN

76

Défavorable

Le Gouvernement

33

Défavorable

M. BIGOT

47

Défavorable

Mme CUKIERMAN

75

Défavorable

M. MÉZARD

105

Défavorable

Mme CUKIERMAN

74

Défavorable

Article 15 A
Lutte contre l'insécurité routière

M. MÉZARD

106

Défavorable

Article 15 bis AA
Création d'un fichier informatisé des véhicules terrestres à moteur assurés
et élargissement du cadre d'utilisation du contrôle automatisé
des données signalétiques des véhicules

M. COURTEAU

35

Défavorable

Article 15 bis A
Application de la procédure de l'amende forfaitaire à certains délits routiers

M. GRAND

12

Défavorable

M. MÉZARD

107

Défavorable

Article 15 bis B
Mesures de lutte contre les contournements de la loi
en matière de contrôle automatisé des infractions routières

M. LECONTE

67

Défavorable

Article 15 bis (Suppression maintenue)
Représentation obligatoire devant la chambre criminelle de la Cour de cassation

M. MÉZARD

108

Défavorable

Article 15 septies (Supprimé)
Réexamen en matière civile des décisions relatives à l'état des personnes
en cas de condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme

Auteur

Avis de la commission

M. BIGOT

48

Défavorable

Article 17 (Supprimé)
Transfert de l'enregistrement des pactes civils de solidarité aux officiers de l'état civil

M. BIGOT

49

Favorable

M. MÉZARD

104

Favorable

Article 17 ter
Divorce conventionnel par consentement mutuel

Mme CUKIERMAN

92

Défavorable

M. BIGOT

50

Défavorable

Le Gouvernement

14

Défavorable

M. MÉZARD

112

Défavorable

M. MÉZARD

113

Défavorable

Mme BENBASSA

93

Défavorable

Article 18
Règles relatives à la tenue des registres de l'état civil

M. SAVARY

3

Défavorable

M. REICHARDT

4

Défavorable

M. SAVARY

2

Défavorable

Mme YONNET

9

Défavorable

M. GRAND

13

Irrecevable (art. 48-6)

Article 18 quater
Transfert aux officiers de l'état civil des demandes
de changement de prénom et de changement de sexe

M. MÉZARD

109

Défavorable

Le Gouvernement

15

Défavorable

M. BIGOT

51

Défavorable

Mme BENBASSA

94

Défavorable

Mme JOUANNO

11 rect.

Défavorable

Le Gouvernement

16

Défavorable

Mme CUKIERMAN

78

Défavorable

Mme BENBASSA

95

Défavorable

Mme BENBASSA

96

Défavorable

M. BIGOT

52

Défavorable

M. MÉZARD

111

Défavorable

M. BIGOT

53

Défavorable

Mme CUKIERMAN

79

Défavorable

M. MÉZARD

110

Défavorable

Article 18 quinquies
Simplification de la procédure de changement de nom et de prénom
lorsque la personne possède des noms et prénoms régulièrement acquis à l'étranger

M. BIGOT

54

Défavorable

Article 18 sexies (Supprimé)
Suppression de l'homologation judiciaire de certaines décisions
des commissions de surendettement

Auteur

Avis de la commission

Le Gouvernement

17

Défavorable

M. BIGOT

55

Défavorable

Article 19
Domaine d'application de la procédure d'action de groupe de droit commun

Mme BENBASSA

97

Défavorable

Le Gouvernement

18

Défavorable

M. BIGOT

56

Défavorable

Mme CUKIERMAN

81

Défavorable

Article 20
Objet de l'action de groupe

M. BIGOT

57

Défavorable

Mme CUKIERMAN

82

Défavorable

Le Gouvernement

19

Défavorable

Article 21
Qualité pour agir

Auteur

Avis de la commission

Mme CUKIERMAN

80

Défavorable

Mme BENBASSA

98

Défavorable

Le Gouvernement

20

Défavorable

Article 24
Jugement sur la responsabilité, définition des critères de rattachement
au groupe des victimes et fixation du délai de constitution du groupe

Auteur

Avis de la commission

Mme BENBASSA

99

Irrecevable (art. 48-6)

Article 31
Homologation de l'éventuel accord d'indemnisation entre le demandeur
et le défendeur et sanction des manoeuvres dilatoires

Auteur

Avis de la commission

Le Gouvernement

21

Défavorable

M. BIGOT

58

Défavorable

Article 43
Organisation de l'action de groupe devant le juge administratif

Auteur

Avis de la commission

Mme BENBASSA

100

Défavorable

Mme CUKIERMAN

83

Défavorable

Le Gouvernement

22

Défavorable

M. BIGOT

59

Défavorable

Mme BENBASSA

101

Défavorable

Article 44
Modification de la législation relative aux discriminations
et application du régime de l'action de groupe aux discriminations

Mme CUKIERMAN

84

Défavorable

Mme BENBASSA

102

Défavorable

Le Gouvernement

23

Défavorable

Article 45
Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination
au travail par un employeur privé

Mme CUKIERMAN

85

Défavorable

Le Gouvernement

24

Défavorable

M. BIGOT

60

Défavorable

M. BIGOT

62

Défavorable

Mme BENBASSA

103

Défavorable

M. SUEUR

61

Défavorable

Article 45 bis
Régime de l'action de groupe applicable en matière de discrimination
au travail par un employeur public

Le Gouvernement

25

Défavorable

Mme CUKIERMAN

86

Défavorable

M. BIGOT

63

Défavorable

Article additionnel après l'article 45 bis

Mme CUKIERMAN

90

Irrecevable (art. 48-6)

Article 45 ter (Supprimé)
Création d'une action de groupe destinée à réparer les préjudices individuels
causés à des personnes physiques ou morales par des dommages environnementaux

Le Gouvernement

26

Défavorable

M. BIGOT

64 rect.

Défavorable

Mme CUKIERMAN

87

Défavorable

Article 45 quater (Supprimé)
Intégration de l'action de groupe en matière de santé
au régime commun de l'action de groupe

Le Gouvernement

27

Défavorable

M. BIGOT

65

Défavorable

Mme CUKIERMAN

88

Défavorable

Article 45 quinquies (Supprimé)
Création d'une action de groupe destinée à faire cesser un manquement
aux règles relatives à la protection des données personnelles

Le Gouvernement

28

Défavorable

M. BIGOT

66

Défavorable

Mme CUKIERMAN

89

Défavorable

Article 46
Maintien du régime spécifique de l'action de groupe en matière de consommation
et application des actions de groupe en matière de discrimination et d'environnement
aux faits postérieurs à l'entrée en vigueur de la présente loi

Le Gouvernement

29

Défavorable

Article 47
Incompatibilités, formation, déontologie et discipline des juges des tribunaux de commerce et compétence des tribunaux de commerce pour les litiges concernant les artisans

Mme CUKIERMAN

91

Défavorable

M. MÉZARD

118

Défavorable

Article 47 bis (Suppression maintenue)
Extension de la compétence de la Haute Autorité pour la transparence
de la vie publique aux magistrats judiciaires et aux juges consulaires

M. MÉZARD

117

Défavorable

Article 53
Dispositions relatives à l'outre-mer

Le Gouvernement

32

Défavorable au I - Favorable au II

Article additionnel après l'article 53

M. PATIENT

119 rect.

Irrecevable (art. 48-6)

La réunion est levée à 10 h 05

Mercredi 28 septembre 2016

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 9 heures

Nomination de rapporteur

Mme Catherine Di Folco est nommée rapporteur sur la proposition de loi n° 632 (2015-2016), présentée par Mme Jacqueline Gourault, M. Mathieu Darnaud et plusieurs de leurs collègues, tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

Exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements sur son texte n° 842 (2015-2016) pour la proposition de loi n° 693 (2015-2016), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à l'exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux.

M. Philippe Bas, président. - Nous examinons l'amendement de Mme le rapporteur sur la proposition de loi relative à l'exercice par la Croix-Rouge française de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux.

Article 6

Mme Marie Mercier, rapporteur. - Lorsque je vous ai présenté cette proposition de loi, la semaine dernière, j'avais proposé que la Croix-Rouge française puisse à terme consulter les listes électorales à partir du répertoire électoral tenu par l'INSEE, et vous y étiez favorables. Après échange avec le Gouvernement, il s'avère que l'INSEE a vocation à collecter les données et non à les communiquer. Il est donc préférable de maintenir la procédure de consultation à partir des listes préfectorales. Tel est le sens de mon amendement.

M. Alain Richard. - Pour chercher sans savoir où trouver, il faudra cent consultations au lieu d'une.

Mme Marie Mercier, rapporteur. - D'où notre proposition initiale d'ouvrir le droit de communication au niveau de l'INSEE.

L'amendement COM-3 est adopté.

Simplification du régime des associations et des fondations - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de Mme Jacky Deromedi et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 329 (2015-2016) ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2016 portant simplification du régime des associations et des fondations.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Notre commission manifeste traditionnellement une réticence à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance et s'attache à contrôler, lors de la ratification de cette dernière, l'usage que le Gouvernement a pu faire de l'habilitation que lui a consentie le Parlement. Nos collègues Jean-Jacques Hyest et Christophe-André Frassa et, plus récemment, André Reichardt, ont ainsi présenté des rapports sur les projets de loi de ratification de la réforme des procédures collectives et de la réforme des marchés publics. Leurs travaux nous ont été précieux lorsque le Gouvernement a demandé de ratifier ces ordonnances au détour d'amendements introduits dans d'autres véhicules législatifs.

L'histoire se répétant, le Gouvernement a sollicité par amendement de ratifier l'ordonnance du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, dans le cadre du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté dont le Sénat sera saisi en séance publique la semaine prochaine. Les délais pour la publication de l'ordonnance et le dépôt du projet de loi de ratification ayant été respectés, l'ordonnance est actuellement en vigueur.

De manière générale, le Gouvernement, dans le cadre d'un travail interministériel, a veillé à simplifier les relations entre les associations et les fondations, d'une part, et les administrations, d'autre part. Il a clarifié un « tronc commun d'agrément » lorsque l'État et ses établissements publics sont appelés à se prononcer sur le respect des critères statutaires par une association : la poursuite d'un objet d'intérêt général, un mode de fonctionnement démocratique et le respect des règles de nature à garantir la transparence financière. Alors que, auparavant, plusieurs départements ministériels étaient appelés à se prononcer successivement au risque de se contredire dans leur analyse, l'appréciation portée par un ministère vaut désormais pour la durée de l'agrément, soit cinq ans. Naturellement, l'instruction demeure pour les agréments spécialisés ou ceux qui sont délivrés par les collectivités territoriales.

L'ordonnance a également allégé les modalités de contrôle administratif sur certaines associations, sans pour autant supprimer tout contrôle - j'y ai veillé lors de mon examen. Par exemple, si l'obligation faite aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901 de tenir un « registre spécial » retraçant les modifications dans leur administration et leurs statuts est tombée en désuétude, ces informations continuent d'être transmises en préfecture, de sorte qu'elles restent disponibles pour l'administration. Autre exemple : l'ordonnance a supprimé l'obligation pour les associations cultuelles de tenir un état annuel des recettes et des dépenses, car ces associations s'y soumettent déjà au titre des dons qu'elles reçoivent et qui donnent lieu à un avantage fiscal.

Enfin, l'ordonnance a opéré plusieurs harmonisations entre le droit local d'Alsace-Moselle et celui de la loi de 1901. Ces modifications respectent la jurisprudence constitutionnelle puisqu'elles opèrent des rapprochements avec le droit commun. L'Institut du droit local m'a confirmé que ces dispositions ne soulevaient pas d'objection.

Pour l'essentiel, l'ordonnance s'est inspirée avec bonheur de réflexions anciennes, issues notamment du rapport que notre collègue député Yves Blein a remis au Premier ministre, en octobre 2014.

Seul point délicat, les articles 8 à 10 de l'ordonnance ont réformé en profondeur la législation de 1991 relative à l'appel à la générosité publique. À la suite du scandale de l'ARC, l'État a imposé une procédure particulière à tout organisme susceptible de solliciter des dons par une campagne d'appel à la générosité publique, avec l'obligation de déposer une déclaration préalable auprès de l'administration et de se soumettre à des mécanismes de contrôle pour l'usage des fonds collectés. Les derniers rapports de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont montré que plus de la moitié des organismes soumis à cette législation contreviennent à certaines obligations élémentaires de publicité.

L'ordonnance a remplacé l'expression « appel à la générosité publique » par les termes « appel public à la générosité », sans indiquer s'il s'agissait d'une simple modification terminologique ou d'une modification du champ d'application de la législation, car exiger un « appel public » et non plus un simple appel pourrait faire échapper un certain nombre d'organismes à tout contrôle. L'ordonnance a également supprimé la notion de « campagne » de dons, car les appels aux dons peuvent désormais être permanents, notamment lorsqu'ils apparaissent sur un site internet. Enfin, les obligations de déclaration à l'administration et de publication d'un compte d'emploi des ressources ont été réservées aux organismes dont les ressources excèdent un seuil fixé par voie réglementaire.

De telles modifications posent la question du respect de l'habilitation consentie par le Parlement, dont l'objet était uniquement d'autoriser la simplification des formalités applicables aux associations et aux fondations. Or, en 1991, le législateur avait volontairement retenu la notion d'« organisme », pour intégrer les associations et fondations, mais aussi les mutuelles et désormais les fonds de dotation, sans exclure les éventuels groupements de fait. Les modifications opérées par ordonnance excèdent donc le champ de l'habilitation, qui est d'interprétation stricte comme toute délégation de compétence. Par conséquent, j'ai déposé des amendements pour rétablir le droit antérieur aux articles 8 à 10 de l'ordonnance. La commission pourrait ainsi sanctionner l'empiètement du Gouvernement hors de sa délégation.

Cependant, le Parlement reste libre, au moment de la ratification, de reprendre à son compte les dispositions qui excédent l'habilitation, en y apportant les modifications qu'il souhaite. D'où ma proposition d'un amendement alternatif grâce auquel les modifications de l'ordonnance seraient conservées pour l'essentiel et les améliorations réglementaires à venir
- comme la création de sanctions pénales en cas de non-déclaration ou de non-transmission des documents sollicités par les corps de contrôle - ne seraient pas remises en cause.

Quant au changement terminologique entre « appel public à la générosité » et « appel à la générosité publique », le ministre pourrait, en séance publique, nous confirmer qu'il n'a pas eu pour effet de modifier le champ d'application de cette législation. Si un organisme envoie massivement des courriers personnalisés, est-ce toujours un appel public ? À mon sens, oui, car il s'agit d'un appel au public, c'est-à-dire au-delà d'un cercle restreint.

Enfin, l'amendement alternatif que je vous propose supprime tout recours à un seuil financier pour distinguer les obligations des organismes faisant appel public à la générosité. Mieux vaut un principe simple : lorsqu'un organisme se lance dans une telle procédure, il le déclare à l'administration et prépare un compte d'emploi des ressources. On retrouvera ainsi l'esprit du dispositif antérieur à l'ordonnance. Je ne m'attarderai pas sur les difficultés de mise en oeuvre de ces seuils, car le Gouvernement envisage des seuils différents selon le type d'obligation, ce qui signifie qu'un organisme pourrait ne pas être tenu de déclarer sa collecte, mais être obligé de déposer un compte d'emploi des ressources collectées. À la question de savoir comment l'administration pourrait contrôler le respect de l'obligation de publication du compte si elle n'était pas destinataire d'une déclaration préalable, il m'a été répondu que les corps de contrôle peuvent toujours contrôler en surveillant sur internet...

Il serait irréaliste de croire que l'administration a les moyens de contrôler tous les organismes. L'essentiel est de ne pas la dépouiller de ceux dont elle dispose et qui sont nécessaires. En soumettant les organismes à une déclaration préalable, on les incite à la vertu tout en donnant confiance aux donateurs. Quant au compte d'emploi de ressources, le Gouvernement envisage un seuil financier si faible - aux environs de 10 000 euros - qu'on en perçoit mal l'intérêt. C'est une précaution élémentaire que d'instituer une obligation de rendre compte aux donateurs de l'affectation des fonds collectés.

Par conséquent, nous pouvons soit considérer que les relations entre un donateur et un organisme collecteur sont d'ordre privé, ce qui rend la puissance publique peu légitime à intervenir, sauf en cas d'avantage fiscal au don, soit maintenir la position du législateur en 1991, selon laquelle l'appel public à la générosité repose sur la confiance des donateurs que l'État peut favoriser par ses contrôles et les règles qu'il institue. À la commission de se prononcer pour rétablir l'état antérieur du droit lorsque les modifications ont excédé le champ de l'habilitation, ou pour confirmer l'essentiel de ces modifications sous réserve du rétablissement des possibilités de contrôle par l'administration des organismes faisant appel public à la générosité.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie madame le rapporteur de sa présentation, d'autant plus convaincante et précise qu'il s'agit de son premier rapport.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je tiens également à souligner la grande qualité de ce rapport, parfaitement cohérent avec l'amendement que le rapporteur a déposé devant la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi pour l'égalité et la citoyenneté. Vous prenez deux précautions au lieu d'une, en reprenant les mêmes dispositions dans cet amendement au texte ratifiant l'ordonnance portant simplification du régime des associations et des fondations. Je souhaite que vous aboutissiez dans l'une ou l'autre de ces procédures.

En effet, vous avez montré à juste titre que l'ordonnance excédait l'habilitation. Vous rappelez également, dans l'objet de votre amendement COM-4, un certain nombre d'épisodes malheureux qui confirment que le dispositif antérieur offre davantage de garanties pour la gestion des dons. C'est important lorsqu'on fait appel à la générosité publique.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'approche de notre rapporteur est la bonne. Même si les associations sont juridiquement de droit privé, à partir du moment où elles collectent de l'argent auprès du public, leur rôle n'est pas que privé. Les modifications apportées en 1991 renvoyaient à un certain nombre de scandales que nous avons tous en mémoire. Il n'y a rien de plus facile que de gruger les gens...

En revanche, je n'ai pas bien compris votre explication sur les associations cultuelles, déchargées de la tenue d'une partie de leur comptabilité de certains mouvements de fonds. La disposition introduite en 1905 a certainement sa raison d'être. Je suis étonné qu'on la simplifie au seul motif que l'administration ne fait pas son travail. Les associations cultuelles ont un impact psychologique et idéologique sur leurs membres. Il suffit de rappeler certains comportements sectaires. Aujourd'hui se pose la question du financement du culte musulman, comme elle s'était posée auparavant pour le culte catholique. Le dispositif de 1905 est suffisamment souple et garantit un minimum de contrôle. Pourquoi revenir dessus ?

M. André Reichardt. - Je m'associe aux félicitations que mes collègues ont adressées à notre rapporteur. Je remercie surtout Madame Deromedi d'avoir veillé à consulter l'Institut du droit local alsacien-mosellan et, une fois n'est pas coutume, je rends hommage à tous ceux qui font l'effort de s'intéresser à nos pratiques, avant de prendre une décision.

Comme notre collègue Jacques Bigot, j'avais déposé un amendement après l'article 4, pour étendre les compétences de l'Établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé (EPELFI) - une autre de nos spécificités alsaciennes-mosellanes - de sorte qu'il puisse procéder à l'informatisation puis à l'exploitation numérique du registre des associations. Monsieur le président, vous m'avez indiqué que cet amendement avait été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, car il contribuait à accroître les charges d'un établissement public. Il n'en est rien, car les collectivités locales alsaciennes ont spontanément proposé de prendre en charge les coûts supplémentaires, comme elles l'avaient fait pour les équipements de l'EPELFI. Cet amendement est éminemment consensuel en Alsace-Moselle. Il ne s'agit pas d'étendre le droit local, mais d'informatiser le registre des associations, ce qui ne pose aucun problème constitutionnel. Les collectivités locales se sont engagées dans une charte écrite, il y a déjà plusieurs années. Je souhaite que notre commission soutienne ce dossier pour qu'il avance. Comment justifier encore l'existence de notre droit local si la décision « Somodia » du Conseil constitutionnel nous interdit de l'étendre, et si l'on nous oppose l'article 40 pour maintenir un système obsolète ?

M. Jacques Bigot. - Nous avons tous le même souci. Personne ne conteste le régime local des associations. Il offre des avantages par rapport à celui de la loi de 1901. Comment faire vivre des institutions vieilles d'un siècle dans la modernité d'aujourd'hui ? Voilà le vrai sujet. Les greffes des tribunaux d'instance ne disposent pas d'un système informatique assez puissant pour tenir les registres et les rendre consultables en ligne. Le même problème se pose pour le registre du commerce.

La solution que nous avions trouvée avec l'EPELFI se défend, même financièrement. Désormais, il nous faudra interpeller la Chancellerie, si nous voulons faire fonctionner ce droit local, que personne ne remet en cause. Bien sûr, je comprends que notre amendement pose la question des ressources sur le plan formel et juridique. Nous devrons trouver un autre véhicule législatif pour le faire passer. Notre collègue député, Patrick Hetzel, a tenté de l'introduire dans le projet de loi sur la justice du XXIème siècle, mais trop tard. Nous travaillerons pour le faire aboutir dans l'unanimité des parlementaires alsaciens et mosellans.

M. Alain Richard. - Madame le rapporteur nous propose deux options en ce qui concerne les conditions de contrôle des dons aux associations : écarter les dispositions existantes au motif que l'ordonnance légifère sur des personnes morales qui n'entrent pas dans le champ de l'habilitation, ou bien légiférer en corrigeant le système. D'instinct, je préfère la première solution, qui nous évitera de nous mettre à légiférer sur un sujet peu débattu, en introduisant des innovations telles que la suppression des seuils. Quelle que soit l'interprétation terminologique qui se dégage, il est de nécessité politique et sociale de maintenir un contrôle sur l'usage des fonds obtenus par souscription. Le droit actuel englobe même les appels aux dons spontanés d'une petite association. Il serait quand même préférable de fixer un seuil pour évacuer ces toutes petites souscriptions. Par conséquent, mieux vaut ne pas légiférer. Dans la mesure où les associations bénéficient d'une réduction d'impôt, rien n'empêche de reprendre le sujet en loi de finances ou dans le collectif budgétaire.

M. Philippe Bas, président. - Pour répondre à André Reichardt et Jacques Bigot, la commission des finances est souveraine dans son appréciation. Je n'ai fait que constater sa position. Dans la mesure où l'on constate un large accord politique sur ce sujet, peut-être devriez-vous demander au Gouvernement qu'il prenne cette mesure à son compte ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Monsieur Collombat, depuis 1905, les associations cultuelles se sont vu imposer de nouvelles obligations qui ont rendu inutile la publication de l'état annuel des dépenses et des recettes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Lesquelles ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Des obligations fiscales au titre des dons qu'elles reçoivent.

Monsieur Richard, les auditions ont montré que la suppression des seuils était très importante, même si le contrôle de l'administration reste effectivement difficile. Bien sûr, il y a eu de gros scandales. Le risque de manoeuvres illégales n'en est pas moins grand pour les petites levées de fonds. Donner à l'administration la possibilité d'exercer un contrôle est un bon moyen de dissuasion. Il est normal de rendre compte de l'usage de l'argent qui provient de la générosité publique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Mon amendement COM-4 rétablit les dispositions antérieures à l'ordonnance.

M. Philippe Bas, président. - À l'inverse de votre amendement COM-5, qui propose de légiférer pour accepter les modifications de l'ordonnance au-delà du champ de l'habilitation. Vous êtes donc plutôt favorable à la première solution ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Oui.

M. Jean-Pierre Sueur. - Sans parler des seuils, l'amendement COM-4 engage à respecter le champ de l'habilitation. En outre, je partage la conception exposée dans son objet : « l'allègement notable des contraintes imposées à ces organismes vis-à-vis de l'État et de leurs donateurs sur la traçabilité des fonds collectés n'est pas sans soulever des réserves alors que cette législation, adoptée par le Parlement [...] garantit une transparence financière salutaire. » Mieux vaut maintenir les règles existantes plutôt que s'en affranchir, surtout lorsqu'il s'agit d'un appel à la générosité publique.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Mon amendement COM-4 est préférable à l'amendement COM-5.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 devient sans objet.

Article 2

L'amendement de coordination COM-6 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

Article 5

L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime
des associations et des fondations

Mme DEROMEDI, rapporteur

4

Rétablissement des règles relatives à l'appel public
à la générosité antérieures à l'ordonnance ratifiée

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

5

Modification des règles relatives à l'appel public à la générosité introduites par l'ordonnance ratifiée

Sans objet

Article 2
Mesures de coordination

Mme DEROMEDI, rapporteur

6

Suppression par coordination

Adopté

Article 3
Modification d'une référence

Mme DEROMEDI, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

Article 5
Mesures d'application outre-mer

Mme DEROMEDI, rapporteur

8

Suppression par coordination

Adopté

La réunion est levée à 9 h 40