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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 12 octobre 2016

- Présidence de Mme Michèle André, présidente

Action de l'État en faveur de la compétitivité du transport aérien - Audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes

La réunion est ouverte à 9 h 34.

La commission procède à une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur l'action de l'État en faveur de la compétitivité du transport aérien.

Mme Michèle André, présidente. - La commission des finances et la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sont réunies ce matin pour une audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances, sur l'action de l'État en faveur de la compétitivité du transport aérien.

Lundi dernier, le groupe Aéroports de Paris (ADP), ici représenté, a abaissé sa prévision de croissance du trafic aérien en France pour 2016. Il s'attend désormais à une hausse comprise entre 1 % et 1,5 % par rapport à 2015, contre 2,3 % précédemment.

Ce recul, dans un secteur en forte croissance dans le reste du monde, est dû aux tragiques attentats qui ont frappé notre pays depuis janvier 2015, mais ces difficultés conjoncturelles viennent s'ajouter à d'autres, plus structurelles, que doivent affronter les acteurs du transport aérien français.

Nos compagnies aériennes, et en particulier Air France, représentée aujourd'hui par son président-directeur général, font face à une concurrence exacerbée des compagnies à bas coût en Europe, et à celle des compagnies du golfe Persique, fortement soutenues par leur États d'origine, sur le long-courrier.

Il y a deux ans, notre collègue Bruno Le Roux a réalisé à l'Assemblée nationale un rapport sur ces sujets.

Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial du budget annexe « contrôle et exploitations aériens » (BACEA), a souhaité solliciter l'expertise de la Cour des comptes pour approfondir ce travail.

Pour nous éclairer sur le sujet, sont présents aujourd'hui Évelyne Ratte, présidente de la septième chambre de la Cour des comptes, Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile, Frédéric Gagey, président-directeur général d'Air France et Edward Arkwright, directeur général exécutif du groupe Aéroports de Paris.

À l'issue de nos débats, je demanderai aux membres de la commission des finances leur accord pour publier l'enquête remise par la Cour des comptes.

Je vous rappelle que notre réunion est ouverte à la presse, et retransmise sur le site Internet du Sénat.

M. Hervé Maurey, président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Je voudrais tout d'abord remercier Michèle André d'avoir invité les membres de la commission que je préside à cette audition. Il est vrai que le transport aérien relève du champ de compétences de notre commission et que nous travaillons largement sur ces sujets, avec Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis, et Jean Bizet, président de la commission des affaires européennes.

Je suis très heureux de retrouver Vincent Capo-Canellas, qui a siégé dans notre commission et qui était déjà alors très impliqué dans tous ces sujets.

C'est une initiative très pertinente qu'a eue la commission des finances en saisissant la Cour de comptes pour qu'elle élabore ce rapport. Je crois pouvoir dire que la question de la compétitivité du transport aérien est un vrai sujet, avec de vrais enjeux.

On sait aujourd'hui que les compagnies aériennes, notamment Air France, sont prises dans une concurrence que son précédent président a qualifiée de « concurrence en tenaille », avec d'une part les compagnies low cost, qui prennent des parts de marché de plus en plus grandes, notamment sur les vols régionaux et d'autre part les compagnies du golfe Persique, qui proposent plutôt des vols haut de gamme, et bénéficient d'une situation géographique favorable mais surtout de conditions économiques privilégiées de la part des États dont ils sont issus.

Toutes les compagnies historiques européennes se sont trouvées en difficulté. Certaines n'ont pas survécu. D'autres sont en cours de regroupement. Face à cette situation, l'État a un rôle à jouer, mais on sait qu'il ne peut agir seul, ces questions devant être traitées au niveau européen. L'État doit donc faire en sorte que Bruxelles prenne ces questions en compte pour défendre nos opérateurs nationaux.

Le secteur des transports aériens doit continuer à se moderniser et à s'adapter aux attentes des passagers. Les infrastructures aéroportuaires doivent être à l'écoute des compagnies, l'État devant faciliter la bonne marche du secteur. Il faut donc que le trio que forment les compagnies, les aéroports et les services de l'État fonctionne bien.

Je ne doute pas que la Cour des comptes, en étudiant de près les éléments financiers du dossier, avec sa capacité bien connue d'évaluer les politiques publiques sous tous leurs aspects, saura nous apporter des éclairages précieux.

Mme Évelyne Ratte, présidente de la septième chambre de la Cour des comptes. - La délégation qui m'accompagne est composée des magistrats et rapporteurs qui ont conduit les travaux d'enquête et de contrôle, et qui sont à votre disposition pour éclairer tel ou tel aspect du sujet et répondre à vos questions. François-Roger Cazala, est président de la section transports de la septième chambre, et contre-rapporteur de ce travail. Olivier Ortiz, est conseiller-maître, responsable du secteur transport aérien à la septième chambre jusqu'à il y a peu et co-rapporteur avec Yanco Bouton sur le sujet qui nous réunit. Enfin, Yanco Bouton, rapporteur extérieur, qui depuis son arrivée à la Cour des comptes a fait de nombreux travaux sur le secteur aérien, notamment sur la direction générale de l'aviation civile, et désormais responsable du secteur aérien.

En accord avec le sénateur Capo-Canellas, le périmètre de l'enquête a été centré sur les différents facteurs de compétitivité sur lesquels les pouvoirs publics peuvent être en mesure d'agir, avec un effet de levier significatif.

Ceci nous a amenés à traiter principalement : des redevances régulées finançant des services rendus, comme les redevances de navigation aérienne ou les redevances aéroportuaires, qui constituent un coût pour les compagnies aériennes ; la sûreté aéroportuaire et son financement par la taxe d'aéroport ; les charges fiscales spécifiques à l'aviation civile - taxe d'aviation civile, fiscalité environnementale, spécificités de TVA - ou finançant des actions étrangères à l'aviation civile, comme la taxe de solidarité sur les billets d'avion ; les normes et pratiques sociales ; les facteurs de réglementation et de régulation, comme les créneaux horaires et les droits des passagers.

Du point de vue de la méthode, le sujet traité a fait l'objet de très nombreux rapports qui ont donné lieu à près de cent cinquante recommandations. Je vous invite à lire l'annexe 16 du rapport, qui dresse la liste de toutes les recommandations émises depuis quelques années, à travers des rapports émanant de différentes instances.

Face à cette profusion, qui elle-même interroge, la Cour des comptes a recentré le sujet sur son domaine de compétences, à savoir l'action de l'État, et a élaboré des recommandations si possible pertinentes, réalistes, et atteignables.

Près d'une centaine d'interlocuteurs ont été rencontrés, afin d'entendre un maximum d'acteurs sur ce sujet, qui nécessitait d'aborder de multiples questions.

En troisième lieu, la dimension européenne et mondiale du sujet nécessitait de pouvoir effectuer des comparaisons internationales. Elles ont été limitées faute de temps à deux pays européens, le Royaume-Uni et l'Allemagne. Les rapporteurs ont également eu des entretiens avec la Commission européenne à Bruxelles, avec des représentants de compagnies aériennes - classiques et à bas coût - et avec des responsables d'aéroports.

Enfin, une précision importante à retenir : l'instruction de la Cour des comptes a été terminée avant les résultats du référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne.

Quelle est l'orientation générale du rapport ? Elle est contenue dans le titre, « L'État et la compétitivité du transport aérien », lui-même accompagné d'un sous-titre : « Un rôle complexe : une stratégie à élaborer ».

La variété des thèmes abordés dans le rapport - politique d'aménagement du territoire, politique des transports, régulation économique, cadre communautaire, réglementation technique, environnementale, sociale, fiscale - met en évidence la multiplicité des leviers de l'État dans le domaine du transport aérien. Mais ces multiples leviers résultent de responsabilités parfois contradictoires et souvent difficiles à concilier.

Cette seule constatation suffit à justifier la nécessité que l'action de l'État soit guidée par une réelle stratégie sectorielle, et non par des décisions issues d'arbitrages au cas par cas et de nature conjoncturelle. Le titre de la communication, que j'ai évoqué, rend compte de ce besoin.

On ne peut manquer de s'interroger sur les raisons pour lesquelles les très nombreuses propositions que j'évoquais précédemment ont été si peu suivies d'effet.

Le rapport est organisé en trois chapitres.

Le chapitre I décrit l'environnement du transport aérien et aborde d'une part les particularités du territoire national et d'autre part le cadre réglementaire international. Il ne comporte pas de recommandation.

La Cour des comptes s'appuie sur ses travaux antérieurs sur la place du transport aérien sur le territoire et ses relations avec les autres modes de transport pour rappeler le manque de cohérence du maillage aéroportuaire - je vous renvoie sur ce point au rapport public annuel qui évoquait le cas des aéroports de Dôle et Dijon - les insuffisances de l'accessibilité des aéroports, le manque de synergie avec la politique de transport ferroviaire, qui sont autant de handicaps pour la compétitivité du transport aérien.

Le transport aérien est par construction soumis à la concurrence internationale et, pourtant, le secteur ne relève pas de l'accord général sur le commerce des services de l'OMC. Les différends avec les États accusés de concurrence déloyale - et principalement les États du golfe Persique, dont les compagnies aériennes et les aéroports connaissent une forte croissance sur le marché du long-courrier - n'ont ainsi pas d'instance devant laquelle ils pourraient être portés.

C'est un point central et décisif sur lequel la Cour des comptes appelle la France à contribuer à faire évoluer un cadre juridique non encore harmonisé au niveau mondial pour établir un droit de la concurrence partagé et une utilisation équilibrée de l'espace aérien, en soutenant, notamment dans un premier temps, l'adoption d'une annexe sur le transport aérien dans les négociations en cours d'un accord multilatéral sur le commerce des services qui concerne vingt-trois membres de l'OMC.

Le chapitre II invite l'État à mieux exercer ses missions de régulation et comporte trois recommandations.

Notre approche se démarque des demandes et recommandations traditionnelles de réduction des charges qui pèsent sur le secteur en pointant les faiblesses de l'État dans l'exercice de ses missions de régulation. C'est le cas en premier lieu des redevances de navigation aérienne. L'évolution globale de ces redevances est régulée au niveau communautaire par la Commission européenne, et les États membres doivent ensuite déterminer les redevances en fonction du coût du service rendu, tout en respectant ce cadre communautaire.

Les actions menant à la mise en place du Ciel unique européen doivent permettre une amélioration de la performance des services de navigation aérienne et une réduction des redevances. Or la France a pris du retard dans son programme d'investissement au titre du Ciel unique européen, maîtrise mal les dépenses de personnel du contrôle aérien, et de ce fait peine à respecter la trajectoire de baisse des redevances.

Des efforts de productivité supplémentaires, nécessaires à la mise en oeuvre du Ciel unique européen, doivent donc être accomplis au sein de la direction générale de l'aviation civile et de son budget annexe. C'est la première recommandation de la Cour des comptes, et elle est essentielle.

Le deuxième sujet concerne les redevances aéroportuaires. Les constats ne donnent pas lieu à recommandation, compte tenu de la réforme intervenue en 2016 sur le dispositif de supervision desdites redevances. On sait que la position de quasi-monopole des grands aéroports impose une régulation indépendante des redevances aéroportuaires demandées par ces aéroports pour les services rendus aux compagnies.

Face aux intérêts divergents des acteurs, et aux intérêts contradictoires de l'État, il apparaît que les conditions de cette régulation, influencée par les jeux d'acteurs, étaient insatisfaisantes. Le Conseil d'État a d'ailleurs annulé en avril 2015 la désignation d'un service de la DGAC comme autorité chargée de cette mission de supervision. Une nouvelle Autorité de supervision indépendante (ASI), rattachée au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD), sur le modèle de l'autorité environnementale, a été mise en place en juin 2016. La Cour des comptes conclut donc qu'il reste à cette autorité à faire preuve de son efficacité et de sa réelle indépendance.

Les dépenses de sûreté, quant à elles, sont financées par la taxe d'aéroport, et ne cessent d'augmenter compte tenu des exigences croissantes dans ce domaine. La Cour des comptes montre que les modalités de leur prise en charge par la taxe d'aéroport n'incitent pas du tout à la maîtrise des coûts. De plus le mécanisme de péréquation en faveur des petits aéroports est déresponsabilisant pour ces aéroports, par ailleurs trop nombreux.

Il est recommandé à la DGAC de contrôler l'efficience des dépenses de sûreté au-delà du simple contrôle de leur éligibilité au remboursement par l'État, en évaluant leur pertinence. C'est la deuxième recommandation de la Cour des comptes.

La Cour des comptes s'est enfin intéressée à l'attribution des créneaux horaires. Cette attribution, confiée à la Conférence de coordination des horaires (COHOR), peut conduire à une sous-utilisation des créneaux de décollage et d'atterrissage, alors qu'il s'agit d'une ressource rare et stratégique sur certains aéroports. Aucune analyse critique n'a été menée par la DGAC sur le fonctionnement de cette instance qui est toujours présidée par la même personne depuis sa mise en place en 1996.

C'est ainsi que l'aéroport d'Orly se caractérise par un plafonnement à 250 000 créneaux annuels, décidé en 1994, alors que l'aéroport offre une capacité d'environ 400 000 créneaux et que les performances acoustiques des avions ont fortement progressé en vingt ans. Il est donc recommandé de revoir le dispositif de coordination et d'allocation des créneaux. C'est la recommandation numéro trois.

Le chapitre III regroupe les leviers que l'État pourrait mieux utiliser dans le domaine fiscal et réglementaire, avec toutefois des effets inégaux, et comporte cinq recommandations.

Nous avons tout d'abord étudié la taxe d'aviation civile. Deux mesures significatives ont été adoptées ces dernières années, dans un objectif d'amélioration de la compétitivité du transport aérien à la suite du rapport Le Roux : l'exonération de taxe d'aviation civile sur les passagers en correspondance d'une part, d'autre part l'affectation de 100 % de la taxe au budget de l'aviation civile, contre 85,92 % auparavant, le solde étant alors reversé au budget général.

La première mesure, 70 millions d'euros de recettes en moins pour le budget annexe, a profité principalement à Air France. La deuxième, qui représente un manque à gagner pour le budget général, doit, pour remplir son objectif, pouvoir contribuer de façon pérenne à une réduction effective des coûts à la charge des compagnies aériennes : à cet effet, le reliquat de recettes de la taxe, estimé par la DGAC à 26 millions d'euros en 2016, doit être affecté au désendettement du budget de l'aviation civile. C'est l'objet de la recommandation numéro quatre.

La taxe de solidarité est plafonnée à 210 millions d'euros. Un surplus d'environ 10 millions d'euros est reversé au budget général depuis 2015. La Cour des comptes recommande, plutôt que de reverser un surplus au budget général, que le montant de la taxe soit ajusté aux besoins du fonds de solidarité pour le développement que la taxe finance : c'est la recommandation numéro cinq.

Pour ce qui est des charges sociales, le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) bénéficie aux compagnies aériennes et à l'ensemble des entreprises du secteur, mais son impact est difficile à évaluer. La Cour des comptes n'ayant pas été en mesure de le faire, elle recommande que le comité de suivi du CICE se saisisse de cette question. Il s'agit de la recommandation numéro six.

La Cour des comptes constate que la demande des organisations professionnelles de créer un régime social spécifique, à l'image du régime dit du « shipping » dans le secteur maritime, qui serait financé par une contribution sociale sectorielle, n'a pas été retenue par les pouvoirs publics. Elle considère que c'est à juste titre.

L'harmonisation récente des règles s'appliquant aux personnels navigants au sein de l'Union européenne doit permettre d'assainir les pratiques de contournement du droit social par certaines compagnies. Les personnels navigants relèvent à présent du régime de sécurité sociale de leur « base d'affectation », notion qui doit cependant encore être précisée suite à une question préjudicielle en cour d'examen par la Cour de justice de l'Union européenne.

Certaines compagnies à bas coût continuant cependant à pratiquer l'« optimisation sociale », la Cour des comptes recommande d'organiser le contrôle des bases d'affectation, pour prévenir et sanctionner les pratiques déloyales. C'est la recommandation numéro sept.

Enfin, la Cour des comptes constate l'exonération de TVA dont bénéficient les billets des vols internationaux, la possibilité de remboursement pour les achats de biens et services sur ces vols et, a contrario, l'application d'une TVA au taux de 10 % pour les vols nationaux.

Elle prend acte que les demandes d'assujettir à la TVA les activités de contrôle aérien, appuyées par un rapport du CGEDD, ont été écartées par un groupe de travail DGAC-DGFiP, car la mesure est juridiquement trop incertaine, pour des enjeux qui restent marginaux.

La Cour des comptes fait le point sur les externalités environnementales et la simplification réglementaire sans faire de recommandation particulière.

La dernière recommandation du rapport concerne le sujet des droits des passagers, et préconise une harmonisation des règles au plan international.

En conclusion, je souhaite rappeler que l'État intervient dans différents domaines du transport aérien. Il a cependant des objectifs contradictoires liés à ses différents rôles, comme le montrent les faiblesses de la régulation aéroportuaire.

L'action de l'État a besoin d'un fil conducteur, d'une logique d'ensemble, d'une coordination avec d'autres politiques publiques.

La « nouvelle stratégie européenne pour l'aviation civile », adoptée au niveau européen en décembre 2015, semble être le cadre approprié pour se doter d'une stratégie nationale intégrant la préoccupation de la compétitivité, comme le fait d'ailleurs l'Allemagne en ce moment.

Une telle stratégie, si elle peut se révéler utile pour guider et encadrer l'action de l'État dans ce domaine, et si possible la rendre plus cohérente, ne peut résoudre à elle seule le problème. La compétitivité est d'abord et avant tout l'affaire des entreprises aéronautiques elles-mêmes, que ce soit en termes de politique tarifaire, d'investissements, de politique commerciale ou de ressources humaines.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Quelques mots tout d'abord pour remercier la présidente et le rapporteur général, qui ont accepté que nous demandions à la Cour des comptes de se saisir d'un dossier complexe et techniquement aride, dont le sous-titre illustre bien l'état actuel du dossier et le besoin d'élaborer une stratégie plus affinée qu'aujourd'hui du point de vue des pouvoirs publics.

Je veux également remercier la Cour des comptes pour l'éclairage qu'elle nous apporte et pour ses précieuses analyses, qui fournissent une base sur l'état actuel du sujet.

La présidente de la septième chambre a rappelé l'importance stratégique de ce secteur - 4  % du PIB et 1,1 million d'emplois. Il est donc légitime que nous nous intéressions à sa compétitivité. Il ne faut pas qu'il décroche, car il est vital pour notre économie.

Beaucoup de vos recommandations ne peuvent que soulever une franche approbation, notamment le besoin d'affiner la stratégie. La Cour des comptes constate - je la cite - que « l'État intervient dans le secteur aérien avec des objectifs contradictoires liés à ses multiples rôles, et son action est menée au fil des décisions et arbitrages, apparemment sans logique d'ensemble ni stratégie qui puisse guider son action ». Nous sommes tous d'accord. Comment aboutir à une stratégie plus claire et utile au secteur aérien, à l'emploi et à la compétitivité du pays, dans un contexte où la concurrence est particulièrement forte ?

Vous avez vous-même relevé que l'essentiel des efforts de productivité devait venir des entreprises du secteur aérien - transporteurs, aéroports, DGAC. On ne peut que vous rejoindre dans ce souci d'améliorer la productivité globale. Le secteur en a lui-même conscience.

S'agissant de la question du régulateur, vous avez pris acte de la création de l'ASI, en appelant à ce que ce régulateur fasse la preuve de son indépendance. C'est un secteur qui a sans doute besoin d'un régulateur plus fort.

Quant à l'achèvement du Ciel unique européen, peut-être le directeur général de l'aviation civile pourrait-il nous dire où il en est sur ce point, la Cour des comptes relevant un retard d'investissement ? Je serais curieux d'entendre son point de vue sur ce sujet.

Parmi les points de consensus figure bien évidemment la question de la taxe de solidarité. La Cour des comptes a estimé qu'on pouvait aujourd'hui l'ajuster aux besoins réels. On mesure que la matière n'est pas la plus simple à aborder, mais peut-être cette taxe est-elle victime de son succès. On peut se poser la question de savoir si le transport aérien doit y contribuer seul.

Quant à la COHOR, je n'avais pas connaissance de la pérennité de son responsable. Vingt ans, c'est une durée qui peut paraître un peu longue. Il y a sans doute là un sujet à explorer ensemble pour améliorer l'allocation des créneaux horaires, tout en ayant conscience que la COHOR doit veiller à ce que la compétitivité de la compagnie nationale ne se trouve pas affectée par d'éventuels changements. L'aéronautique est un sujet régalien. La question est de savoir si la France veut conserver une aéronautique et des transporteurs aériens qui rayonnent dans le monde entier.

Concernant la question de la sûreté, je partage ce qu'a dit la Cour des comptes.

J'aurais une nuance en ce qui concerne la fin de l'affectation d'une part de la taxe de l'aviation civile au profit du budget général, que nous avons voté au Sénat et que l'Assemblée nationale a repris. La Cour des comptes invite à consacrer ces 26 millions d'euros au désendettement du BACEA. Ces 26 millions d'euros ne pourraient-ils avoir un effet plus fort sur la compétitivité s'ils étaient directement consacrés à une baisse des redevances, comme la redevance pour services terminaux de la navigation aérienne (RSTCA).

Depuis que le rapport a été rendu, le trafic n'est en effet plus le même, du fait des attentats : la France est désormais une destination moins prisée que par le passé. Ne faut-il pas être plus offensif s'agissant de mesures favorisant la compétitivité directe ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - Je remercie la Cour des comptes pour le travail qu'elle a réalisé. C'est un sujet que je souhaitais voir abordé, tout comme la présidente et Vincent Capo-Canellas, car il se dit beaucoup de choses à cet égard. Il ne s'agit pas de se pencher sur la compétitivité d'une entreprise, mais sur celle, plus globale, du transport aérien en France.

J'avoue que le rapport me laisse sur ma faim. J'ai le sentiment qu'on n'a pas voulu aller jusqu'au bout d'un certain nombre de sujets, pour des raisons sociales. Il s'ensuit des phrases prudentes et édulcorées.

Ma première question porte sur la sûreté. La taxe d'aéroport finance-t-elle exclusivement les missions des sociétés privées de surveillance ? Y a-t-il une quote-part de remboursement des services de la police aux frontières ? L'année dernière, lors du débat sur la loi de finances, le Gouvernement voulait supprimer le financement spécifique affecté au déploiement des postes de passage automatisé rapide des frontières extérieures (PARAFE). Pourtant, cela permet de diminuer des postes physiques et d'améliorer le filtrage. Faire vérifier des passeports à des policiers qui pourraient être affectés à d'autres missions de sûreté n'est guère utile. Lorsqu'on voit les files à l'arrivée de certains avions, on aimerait plus de fluidité et de postes de contrôle automatisés.

Quelle est la position d'ADP et de la DGAC sur ce sujet ?

Je suis également resté sur ma faim en matière de contrôle aérien. Vous avez établi un tableau très éclairant comparant le nombre de contrôleurs aériens aux États-Unis et en France. Vous affirmez prudemment que les dernières discussions avec les organisations syndicales ne vont pas améliorer la productivité. Est-ce une réalité ?

Ma troisième question porte plus spécifiquement sur ADP et sur les temps d'escale dans les aéroports parisiens. Selon les vols, on a le sentiment qu'il existe des traitements différents. On peut avoir soit des passerelles, soit des bus - voire les deux ! Le circuit des passagers est souvent étonnant.

Est-ce exclusivement un problème de nombre de passerelles disponibles, d'investissement ou de coût pour les compagnies qui préfèrent utiliser des bus diesel qui tournent durant des heures, ce qui est étonnant sur le plan du développement durable ?

Enfin, le rapport de la Cour des comptes consacre tout un chapitre aux compagnies aériennes du golfe Persique. Je trouve qu'il ne développe pas assez le sujet des compagnies à bas coût.

Le renforcement des contrôles des bases d'affectation des équipages de ces compagnies est-il la seule solution ? N'existe-t-il pas un problème de fond ?

On peut se poser la question lorsqu'on sait qu'en matière de transport maritime, on a créé une sorte de pavillon de complaisance France-Kerguelen.

Le contrôle suffira-t-il à s'assurer du fait qu'il n'existe pas de dumping social ou que des compagnies peuvent opérer quasiment exclusivement en France en ayant des contrats de droit étranger ?

La présence de nombreux collègues souligne le fait que le sujet est intéressant. Certains sénateurs de province sont confrontés chaque semaine aux problèmes de compétitivité du transport aérien. Leur expérience éclairera donc la lecture du rapport.

Mme Nicole Bonnefoy, rapporteure pour avis de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - Merci pour l'organisation de cet événement lié à la communication de la Cour des comptes sur son rapport relatif à l'État et à la compétitivité du transport aérien. Je rejoins les remarques faites précédemment par Vincent Capo-Canellas et Albéric de Montgolfier.

Ma première question s'adresse à la Cour des comptes concernant la taxe de solidarité. Ne pourrait-on, comme le préconise le rapport Le Roux, asseoir cette taxe sur une autre assiette, comme par exemple la grande distribution ? Ma deuxième question concerne la DGAC : où en est-on des réflexions à l'échelle européenne en matière d'attribution des droits de trafic aux les compagnies du golfe Persique ? Enfin, on voit cette année se développer des compagnies à bas coût qui proposent des offres de long-courriers avec des tarifs surprenants. Il s'agit là d'une concurrence supplémentaire. Comment le transport aérien va-t-il pouvoir s'adapter à cette nouvelle situation ?

M. Patrick Gandil, directeur-général de l'aviation civile. - Je vais essayer de répondre aux questions précises qui ont été posées et de donner une appréciation plus globale au sujet de la compétitivité.

Une question concerne directement la DGAC, celle du Ciel unique européen. Il s'agit d'une politique complexe, qu'il ne faut pas voir uniquement sous l'angle du contrôle aérien.

Le Ciel unique européen constitue une politique historique en matière d'ouverture du ciel européen et de libre circulation en Europe. Toute compagnie européenne peut effectuer des vols n'importe où en Europe. Cela a permis de développer les compagnies à bas coût, avec des inconvénients mais aussi des avantages, et une mobilité que nous n'avions jamais connue avant le Ciel unique européen.

Le Ciel unique européen comporte également une politique technologique majeure, la Single European Sky ATM Research (SESAR), qui constitue une refonte complète des principes du contrôle aérien. On peut la comparer avantageusement à la politique américaine NextGen.

Il existe également une recherche d'économies et d'amélioration de la ponctualité dans le contrôle aérien - ce qui est d'ailleurs en partie contradictoire.

Je conteste tout d'abord toute comparaison avec les États-Unis : nous ne sommes pas les États-Unis d'Europe, mais une Europe des États, où chaque État tient à conserver un centre de contrôle aérien. Dans un certain nombre de petits États, ces centres sont forcément peu productifs car ils couvrent un espace aérien limité. Ce n'est pas dans les très grands pays qu'il faut aller chercher les économies en la matière. Cela ne signifie pas que l'on ne peut pas en faire un peu, mais tous les centres de contrôle aérien ont bien plus de volume à contrôler et sont très au-dessus de la moyenne en termes de production du système.

Se comparer aux États-Unis tout en se fixant une contrainte pour respecter l'Europe des États - que je ne conteste en rien - conduit à une comparaison impossible. Je ne dis pas qu'il n'existe pas une certaine inefficacité, mais il y a aussi à cela des raisons politiques qui tiennent à des éléments de souveraineté nationale.

Le contrôle aérien n'est pas qu'une prestation de service. Il s'agit également d'une gestion de l'espace civil et militaire, avec des liens importants avec la police du ciel, ce qui explique que chaque État tienne à conserver un certain nombre de leviers en la matière.

Le contrôle aérien français, bien que très dénigré, ne revient pas cher. On est même à peu près le moins cher des pays européens ! Je sais bien que certains textes prétendent que le contrôle britannique est moins cher que celui de la France. Pour vous livrer le fond de ma pensée, il faut choisir un jour spécifique où la parité entre la livre et l'euro est assez favorable pour parvenir à ce calcul !

Pourquoi est-on moins cher ? Ce n'est pas du fait de nos équipements, qui sont effectivement vétustes. Nous sommes en train de les moderniser à un rythme rapide grâce aux autorisations budgétaires que vous nous accordez, soit environ 250 millions d'euros par an, contre 100 millions d'euros par an il y a quelques années.

On a pris du retard en matière d'équipements, et ceci a des conséquences sur la productivité. Je n'entrerai pas dans le débat consistant à évaluer si nos personnels sont plus ou moins productifs qu'ailleurs. Dans le détail, c'est compliqué. Ce qui est sûr, c'est que leur niveau de rémunération est plus faible que celui de tous les pays limitrophes. C'est la principale raison du différentiel de coût au profit de la France.

Il existe certes des protocoles sociaux dans lesquels on discute d'avantages sociaux qui sont, de mon point de vue, meilleurs que dans un certain nombre de pays limitrophes. On discute également de productivité. Le protocole est clair : c'est un protocole « prime contre productivité ». La croissance du trafic aérien est de l'ordre de 3 % par an en France et la croissance des pointes dépasse les 10 %. Nous avons tout juste effacé cette année la crise de 2009-2010 et pu retrouver à peu près le niveau de trafic de 2008.

En revanche, une bonne partie des vingt premiers jours de pointe historique se situe sur 2016. Or, quand les pointes augmentent, si on ne veut pas augmenter l'effectif, la seule solution est d'augmenter la flexibilité du travail. Les personnels n'ont pas le droit de prendre plus de deux semaines de vacances l'été. Il est difficile de réduire encore cette durée. La seule solution consiste donc à jouer sur l'équilibre entre le temps de travail et le temps de repos, mais c'est un équilibre très difficile au regard des questions de sécurité.

C'est ce qu'on a essayé de négocier dans ce protocole, avec un certain succès puisque 72 % des personnels sont représentés par les organisations syndicales qui ont accepté de signer le protocole. Les premiers résultats sont très prometteurs. C'est Reims qui a joué le rôle de centre expérimental cet été. On gagne en capacité à effectif constat, et cela devrait aller dans le bon sens, y compris en matière de régulation européenne.

Pour en revenir aux autres grands sujets, je ne sais pas si l'on peut parler d'une absence totale de politique, sans logique ni stratégie. Cette appréciation me paraît un peu dure, si je pense au temps que j'y consacre.

Cependant, il existe quelques constantes qu'il faut bien prendre en compte. Le droit de l'environnement a été développé il y a longtemps, à peu près au moment de la construction des pistes trois et quatre de Roissy. C'est assez constant et cela représente une valeur positive pour notre pays, qui a réussi, avec toutes les difficultés que vous connaissez, à trouver un certain équilibre entre l'environnement et le transport. Peu de pays européen y sont parvenus. Mais cet équilibre est extrêmement instable.

De ce point de vue, je ne ferai pas miens les propos relatifs à l'aéroport d'Orly. Certes, on pourrait prévoir 400 000 mouvements, mais il s'agit d'un aéroport extrêmement enclavé. Même si les avions sont aujourd'hui moins bruyants, la réceptivité au bruit de la population a changé. Les tensions sont en permanence très fortes autour d'Orly, et il n'est certainement pas dans l'intention de la DGAC - ni du Gouvernement, je crois pouvoir le dire - de changer en quoi que ce soit le nombre de créneau ou les règles de couvre-feu.

Cela n'a rien à voir avec COHOR, qui distribue les créneaux horaires. Cette décision relève de l'État, et donc de la DGAC. Tout est affaire d'équilibre, mais je pense qu'on a intérêt à stabiliser les choses.

Un des autres éléments forts de la politique du transport aérien concerne les questions de supervision de la sécurité et de la sûreté.

Cela représente une part très importante de l'action de l'État, et donne d'assez bons résultats dans les deux domaines. Je peux être démenti demain, mais toutes les barrières de sûreté pour le passage vers les avions ne fonctionnent pas mal en France ni dans la plupart des autres pays développés. Si l'on déplore des attaques dans d'autres secteurs, c'est bien parce que ces barrières sont plutôt efficaces.

Il faut maintenant traiter - et on a commencé à le faire - les zones publiques et les vols entrants. Que se passe-t-il dans les aéroports extérieurs à la France, où le contrôle n'est pas équivalent ? On dispose pour ce faire d'un arsenal législatif nous permettant d'agir en la matière.

Enfin, concernant les zones de conflit, on s'est également doté des moyens de moduler leur survol en fonction des risques.

S'agissant des compagnies du golfe Persique, nous n'avons aucun doute sur le fait que ces compagnies bénéficient d'un certain nombre d'aides d'État que les compagnies vivant dans une économie de marché classique ne peuvent obtenir. Cela crée effectivement une distorsion.

Nous n'avons pas beaucoup de moyens pour lutter contre cette situation. Le premier moyen, ce sont les droits de trafic. Il s'agit d'un accord diplomatique destiné à réguler les conditions réciproques de vol entre deux pays. Cela s'est ensuite compliqué du fait des phénomènes de hub, mais nous disposons d'un arsenal adapté. La politique du Gouvernement est assez ferme en matière de négociations sur les droits de trafic. Cela nous est assez reproché, aussi bien par les compagnies en question que par un certain nombre de villes de province, qui aimeraient bien en bénéficier.

Il ne s'agit pas uniquement de compétitivité, mais également de connectivité. Si nous voulons conserver des liens avec l'Asie du Sud, il faut absolument enrayer la croissance des compagnies du golfe Persique. Nous avons perdu nos liens directs avec la plupart des pays de cette région du monde : il ne reste plus beaucoup de vols directs à destination d'Inde.

L'Allemagne est dans la même situation. Nous avons donc fait front commun pour demander à la Commission européenne de se saisir de ce sujet car nous ne pouvons accepter qu'il soit possible d'aller dans tous les pays, sauf en France et en Allemagne.

Je partage entièrement l'avis de Vincent Capo-Canellas concernant la taxe de solidarité. C'est une question difficile. On ne peut probablement pas la supprimer. En revanche, son assiette peut être étendue, et il n'est pas forcément nécessaire qu'elle concerne uniquement le contrôle aérien.

S'agissant des compagnies à bas coût et du dumping social, on ne sait aujourd'hui que contrôler les bases d'affectation des équipages de ces compagnies, ce que l'on fait au maximum. Il faut créer une politique sociale européenne en la matière. Jusqu'à présent, nous ne disposons pas d'une majorité pour le faire.

M. Frédéric Gagey, président-directeur général d'Air France. - Je voudrais commencer par évoquer les compagnies aériennes françaises qui font face à une équation économique extrêmement complexe. Quasiment tous nos fournisseurs sont des monopoles ou des oligopoles qui ont réalisé par le passé des restructurations importantes - deux constructeurs de gros avions, un ou deux d'avions régionaux, trois gros systèmes de réservation mondiaux, une concentration assez importante du secteur du catering, des monopoles locaux comme les aéroports. Tous nos fournisseurs disposent d'un fort pouvoir de marché.

De l'autre côté, on trouve une régulation européenne et mondiale qui, progressivement, a fait du transport l'industrie de service probablement la plus transparente vis-à-vis de ses consommateurs. Je n'en connais aucune qui fournisse le prix des prestations offertes par l'ensemble des acteurs mondiaux dans les six mois qui viennent.

Dès lors, il ne faut pas s'étonner, compte tenu de l'environnement économique, que cette industrie, depuis sa création, n'ait jamais créé plus de bénéfices que de pertes. Parfois, l'industrie du transport aérien gagne un peu d'argent, mais elle le reperd généralement dans les années qui suivent. Il existe donc un problème qui vient de sa position dans la chaîne de valeurs, qui va des constructeurs d'avions ou de moteurs jusqu'aux passagers.

Malgré cela - et je voudrais leur rendre hommage - toutes les compagnies françaises se sont battues au cours des dernières années, ont engagé des restructurations parfois importantes, souvent avec l'aide de leurs salariés. On pourrait citer le groupe Dubreuil, avec Air Caraïbes, qui a lancé récemment de manière innovante une compagnie à bas coût. Voilà une façon de répondre à la question de la complexité de l'équation économique.

Je citerai bien évidemment Air France, qui entre 2011 et 2015, a fait passer son résultat d'exploitation de moins 600 millions d'euros à plus 500 millions d'euros, au prix de restructurations importantes, avec l'appui de ses salariés et de sa représentation syndicale. En 2016, la compagnie continuera à dégager un bénéfice, même si le drame de la perte d'attractivité de Paris a eu, depuis juin, un impact très négatif sur notre activité.

Les compagnies sont évidemment les principaux acteurs de ce mouvement et de la restauration de la compétitivité du secteur aérien.

Pour ce qui est du rapport de la Cour des comptes, l'exposé de la présidente de la septième chambre me convient. Elle a insisté depuis le début sur les coûts. La compétitivité d'une entreprise repose en effet sur la capacité à maîtriser ses coûts pour être meilleure par rapport à ses concurrents.

Je ne reviens pas sur SESAR, évoqué par Patrick Gandil. Au sujet des nuisances sonores, il nous a indiqué qu'il existait deux impératifs et qu'il était difficile de trancher entre les deux.

En matière de sûreté, le rapport de la Cour des comptes recommande de prendre garde à la dépense, mais je pense qu'il faut également avoir un vrai débat sur son efficacité et sur la meilleure manière de faire en sorte que ce besoin important coûte moins cher. C'est crucial, d'autant que, contrairement à d'autres pays, la contribution des compagnies aériennes aux dépenses de sûreté est très élevée. D'après nos calculs, les compagnies aériennes payent 78 % de la dépense de sûreté, pourcentage bien plus élevé que chez certains de nos concurrents.

Au-delà de cette question, sur laquelle j'attends des réponses plus fermes de la part de la Cour des comptes, on ressent la même hésitation des auteurs du rapport sur la taxe de solidarité. Je ne peux pas non plus me satisfaire d'une réponse consistant à dire qu'on a dépassé le montant qu'on attendait, et qu'on pourrait peut-être baisser légèrement le montant prélevé sur les billets d'avion. Je persiste et je signe : sans remettre en cause l'usage qui est fait de l'argent ainsi collecté, faire porter ce prix en totalité sur les billets d'avion me paraît profondément injustifié. Cela crée une distorsion de concurrence avec le train pour les voyages internationaux, raison pour laquelle nous ne cessons de proposer un élargissement de la taxe de solidarité. Un premier moyen possible serait de l'introduire sur les billets de train à destination de l'étranger - Londres, Genève, Bruxelles, Amsterdam, Barcelone - ce qui permettrait de baisser la contribution du transport aérien.

Taxer le transport aérien dans un but qui n'a rien à voir avec son usage ne me paraît pas rationnel. Nous souhaitons donc, au-delà de l'écrêtement proposé par la Cour des comptes, aller beaucoup plus loin et que soit envisagé rapidement un élargissement de l'assiette de cette taxe.

Je vous rejoins concernant le droit des passagers. Mais je crains qu'il ne s'agisse d'un voeu pieux. On a tenté un certain alignement au niveau européen : on a constaté une hausse systématique des frais pour les compagnies, avec des indemnités pour le passager dépassant largement le prix du billet. Je pense qu'on atteint là des niveaux qui posent problème aux compagnies aériennes.

Parmi les dernières sources de coûts pour les compagnies aériennes figure évidemment les redevances aéroportuaires. Je pense que nous avons fait des erreurs dans les modes de régulation. Je continue à préconiser une caisse unique. Limiter la régulation aéroportuaire à des redevances qui financent et garantissent peu ou prou le rendement du capital sur les investissements liés à l'aviation ainsi que tous les bénéfices commerciaux réalisés est trop favorable aux aéroports par rapport aux compagnies aériennes.

Il faut abaisser les coûts par tous les moyens possibles. Si l'Asie arrive progressivement à rééquilibrer le partage de la valeur entre l'aéroport local et les compagnies aériennes, et si nous progressons sur le dossier de la taxe de solidarité, nous pourrons créer un contexte plus favorable au secteur aérien français, qui en a besoin, même s'il s'est amélioré au cours des dernières années sans bénéficier d'aides.

S'agissant des questions d'environnement, le chapitre sur la concurrence des compagnies du golfe Persique est un peu ambigu. Pour moi, la réponse doit être politique, comme l'a suggéré Patrick Gandil. Nous nous imposons des règles que ne s'imposent pas les compagnies du golfe Persique. Dès lors, pourquoi leur laisser un libre accès au marché européen ?

C'est tout le dialogue qui a été instauré avec la Commission européenne, notamment à l'initiative d'Alain Vidalies. Cela me paraît être la seule solution, car la réponse ne peut être que politique. Pourquoi laisser notre marché ouvert à des gens qui ne respectent pas les mêmes règles que celles que nous nous imposons ? Convenons qu'il est possible pour des États de recapitaliser leurs compagnies aériennes : dans ce cas, on change le paradigme européen et l'on pourra, comme aujourd'hui certaines compagnies du golfe Persique, bénéficier de subsides d'État. Si on a fait un choix différent, il importe de clarifier les conditions de la compétition avec ces compagnies.

S'agissant du dumping et des compagnies à bas coût qui font éclater le cadre social, je rejoins la remarque de Patrick Gandil : se limiter à des contrôles sur quelques bases de compagnies aériennes étrangères en France me paraît une réponse très insuffisante en termes d'orientation. Comment régler l'accès à un marché de compagnies qui basent ou font semblant de baser leurs salariés en France, prétextant que les conditions sociales qui s'imposent à elles ne sont pas les mêmes que celles que nous imposons aux compagnies qui ont des personnels basés en France ?

C'est là tout le débat autour de l'Europe sociale. Je serai bien impuissant à le résoudre aujourd'hui, mais je pense qu'il y a là une question très importante.

Concernant les créneaux horaires et la COHOR, je partage l'avis de Patrick Gandil : la COHOR n'est absolument pas responsable du nombre de créneaux à Orly ou à Roissy.

Pour ce qui est de l'intermodalité, j'ai relevé que le rapport de la Cour des comptes affirme que l'avantage des lignes de TGV était de réduire le budget des délégations de service public pour certaines lignes aériennes. Le sujet me semble bien plus grave : la LGV-Paris-Bordeaux risque, selon les déclarations du président de la SNCF, d'être déficitaire. La valeur des trains qui ont été achetés a déjà été réévaluée à zéro dans le bilan de la SNCF. Toutefois, cette ligne va mettre à mal la ligne aérienne Paris-Bordeaux, sur laquelle Air France réalise quatorze vols quotidiens depuis Orly, et cinq vols depuis Roissy.

Enfin, la question de la politique aéroportuaire est à peine effleurée dans le rapport de la Cour des comptes. Au-delà de la question de la régulation, quel sens donne-t-on à la privatisation d'aéroports comme ceux de Toulouse ou de Nice ? Quelle sera la suite pour Lyon et Strasbourg et, demain, Montpellier ? Est-ce une stratégie de l'État de vouloir privatiser la totalité des aéroports de province ? Quel sens cela a-t-il ? Cela pose question si l'on en juge par la politique aéroportuaire américaine, une loi interdisant que tout profit sorte de l'aéroport. Lorsqu'un aéroport réalise du profit, soit il le réinvestit, soit il contribue à baisser ses coûts d'exploitation. Il n'y a pas de possibilité d'extraire de la valeur à partir d'un aéroport aux États-Unis. C'est là une politique très favorable au transport aérien américain, dont on connaît le succès.

M. Edward Arkwright, directeur général exécutif du groupe Aéroports de Paris. - Merci d'avoir convié ADP à cette audition. Augustin de Romanet, qui a été retenu à l'extérieur, vous prie d'accepter ses excuses. Il aurait été très heureux d'être là.

La stratégie d'un gestionnaire d'infrastructures comme ADP est de mettre sa productivité et tous ses moyens au service de la compétitivité de ses clients et du secteur, mais également de l'attractivité du pays. Un aéroport comme Roissy Charles de Gaulle est d'abord la porte d'entrée de la France. À ce titre, il pèse évidemment sur son attractivité.

Des éléments extrêmement intéressants sont analysés par le rapport de la Cour des comptes, que la présidente de la septième chambre a mis en évidence, notamment la dimension communautaire, qui est de plus en plus forte, en particulier en matière d'enjeux aéroportuaires. Les conditions de régulation aéroportuaire se déplacent à présent au niveau européen : l'Europe considère que le trafic en correspondance - le hub - échappe au monopole et amène des modes de régulation adaptée. C'est un élément qu'il faut prendre en compte.

Le second élément que je retiens du rapport est le fait qu'il met en avant les enjeux de compétitivité et les limites du raisonnement sur l'assiette de certaines taxes, comme la taxe de solidarité.

Nous avons cependant quelques nuances. Certains passages laissent à penser qu'on pourrait oublier que l'État est aussi contributeur à la compétitivité du secteur, notamment pour ce qui est des fonctions régaliennes. Le rapport insiste sur les fonctions de navigation aériennes et sur le rôle de la DGAC. La question du rapporteur général à propos de PARAFE met en évidence qu'il existe d'autres services de l'État qui jouent un rôle majeur dans cette activité, comme la PAF dans le cas du passage aux frontières, par exemple.

Ma deuxième nuance est plus technique : j'appelle votre attention sur le fait que les sources des éléments relatifs à la sûreté ont été contestées par les opérateurs aéroportuaires, et si les méthodologies du CGEDD ne permettent pas de publier les contradictions, je profite de l'occasion qui m'est donnée pour dire que les tableaux auxquels il est fait référence ont donné lieu à des contestations de la part des opérateurs aéroportuaires.

Ma troisième nuance porte sur la concurrence et comporte trois éléments.

S'agissant des outils, nous avons une nuance sur la caisse. La France a fait le choix, en 2010, d'un système de régulation appelé caisse aménagée, qui a pour objectif de révéler les vrais coûts de chacune des activités qui contribuent à l'activité aéroportuaire. Ceci a surtout permis de financer des investissements extrêmement importants. ADP financera 4,6 milliards d'euros d'investissements physiques en Île-de-France entre 2016 et 2020, et a investi 2,6 milliards d'euros entre 2010 et 2015, le tout sans solliciter le contribuable ou des subventions publiques, modes de financement traditionnels des gestionnaires d'infrastructures dans le passé.

Pour ce qui est des instances, tous les acteurs du secteur sont extrêmement attentifs à la manière dont ils travaillent et dialoguent ensemble. Il existe quelques angles morts. Le rapport de la Cour des comptes mentionne notamment celui sur la consultation des usagers en matière de frais de sûreté. C'est un élément sur lequel beaucoup de compagnies et beaucoup de gestionnaires d'infrastructures interpellent la DGAC. Peut-être existe-t-il là un moyen de rapprocher les points de vue sur la question de l'évolution des dépenses de sûreté.

Le second élément de contribution porte sur la question de la sûreté. Je voudrais insister sur ce point. Le contexte met en lumière le fait qu'il s'agit d'un sujet très difficile, sur lequel on peut être tous les jours démenti par une actualité sinistre. Des acteurs se mobilisent tous les jours pour l'éviter. ADP est actionnaire de l'aéroport Atatürk. Treize de nos collaborateurs ont été assassinés dans les attentats de Turquie. Pour certains, il s'agissait d'agents de sûreté. Nous savons donc ce que c'est que de se mobiliser sur ces questions, et c'est d'abord cet angle qui motive l'ensemble des acteurs de cette chaîne.

Deuxième réflexion sur la sûreté : nous cherchons à en diminuer le coût. C'est le cas de tous les acteurs, et même des prestataires. Nous avons ainsi revu, avec la DGAC et les compagnies aériennes, tous les modes de fonctionnement de ceux qui vous inspectent au moment du passage par les postes d'inspection filtrage. Nous allons diminuer les coûts de cette inspection par passager de 10 % entre 2015 et 2019. Cela ne veut pas dire que les dépenses de sûreté vont baisser en général, car il existe des investissements très importants dont nous discutons étroitement avec la DGAC.

Il faut donc avoir, sur le sujet de la sûreté une vision cohérente. On ne peut prendre une décision sans en déterminer le mode de financement. On peut faire des économies d'un côté, mais il faut que la représentation nationale ait bien conscience de certains coûts.

Troisième élément de contribution : le passager a été absent de la discussion jusqu'à maintenant. Selon le gestionnaire d'infrastructures, une stratégie, si elle doit être révisée ou refondée, doit mettre le passager au centre de tout. Cela concerne la sûreté ou la sécurité, mais aussi le prix qui peut être le leur - sous forme de taxe ou de redevance -, la connectivité, l'accessibilité aux gestionnaires d'infrastructures, et bien évidemment la qualité du service dans les infrastructures.

Ceci me permet de répondre aux deux questions évoquées à propos de PARAFE et du taux de contact.

Pour ce qui est de PARAFE, la France est en retard par rapport aux grands gestionnaires d'infrastructures. Des débats extrêmement longs ont eu lieu entre l'État et lesdits gestionnaires pour savoir comment partager le financement de son déploiement. Les débats doivent maintenant cesser, puisque c'est le passager qui en subit les conséquences. ADP déploiera donc un nombre très important de sas PARAFE dans les mois qui viennent et a signé les marchés pour ce faire, sans attendre que les discussions sur le financement soient achevées, de telle sorte que le passager n'en subisse pas les désagréments.

Concernant le taux de contacts, la stratégie est simple : les compagnies comme les aéroports ont intérêt à ce que le maximum de passagers soient au contact. Cela ne signifie pas qu'il faut que le maximum d'avions soient au contact, puisque certains sont plus ou moins remplis.

S'agissant de Roissy Charles de Gaulle, plus de 93 % des avions et de 94 % des passagers sont au contact, et ce taux progresse. À Orly, c'est le cas de 76 % des avions et de 83 % des passagers. Ces taux ont régressé depuis l'année dernière. Pourquoi ? Orly est en travaux. Il faut refaire Orly, alors que le trafic y augmente de 4,5 % par an et que Transavia voit son trafic multiplié dans des proportions très importantes, qui sont très satisfaisantes pour l'ensemble des acteurs. Il faut donc tout refaire, avec un trafic qui augmente de 4,5 % par an.

Nous avons donc décidé, en lien avec les compagnies, de privilégier les avions les plus remplis. Nous mettons en place trois éléments pour répondre à cette problématique : diminuer les trajets en bus, réaliser les investissements pour qu'à partir de 2019-2020 les taux retrouvent ceux de Roissy Charles de Gaulle. Nous avons enfin mis en place des incitations tarifaires pour accompagner les compagnies vers une efficacité croissante de leurs rotations, notamment par des baisses de redevance ou des incitations à la performance.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances. - La redevance est telle la même pour le bus et le contact ?

M. Edward Arkwright. - Non. C'est normal : la compagnie supportant le coût du bus, on ne va pas la faire payer deux fois.

L'engagement des équipes d'ADP, notamment au niveau opérationnel, est quotidien. Cette compétitivité réside d'abord dans nos processus opérationnels et dans leur robustesse. Au-delà des nuances, je crois pouvoir dire qu'il y a quotidiennement sur chacune de nos plateformes des relations excellentes avec chacun de nos clients.

M. Éric Doligé. - Ma question s'adresse à la Cour des comptes.

Vous avez dit qu'il existait trop de petits aéroports. Qu'est-ce qui vous a conduit à cette remarque - peut-être justifiée ?

L'une de vos recommandations préconise de délester l'Île-de-France et de mieux répartir le trafic. Vous parliez de Vatry au Nord, et de Pithiviers au Sud, où tout est à faire : à ma connaissance, il doit seulement y avoir un peu de terre et de pelouse. Il existe toutefois des aérodromes mieux aménagés dans le secteur.

Vous évoquez les vols Schengen. Il existe des réglementations et des décisions au niveau de l'État qui sont en perpétuel mouvement. Les petits aéroports attendent en permanence des décisions pour savoir s'ils seront ou non concernés par les vols Schengen, ce qui pose des problèmes pour l'accueil des passagers, voire pour la fermeture d'un certain nombre de mouvements.

Enfin, les avions d'affaires sont soumis à une taxation. Or, dans nos aérodromes locaux, nous constatons que la plupart des avions sont immatriculés soit en Belgique soit aux États-Unis et nous échappent, alors qu'on pourrait toucher des taxes inférieures mais plus nombreuses.

Ne pensez-vous pas qu'il conviendrait d'étudier les conditions dans lesquelles l'aviation d'affaires est taxée ?

M. André Gattolin. - Ma question s'adresse également à la Cour des comptes.

Tout comme le rapporteur général, je reste sur ma faim. Certes, il s'agit d'une commande, mais j'ai l'impression que l'angle choisi, qui est celui de la compétitivité du transport aérien, occulte la question de la complémentarité entre les différents modes de transport, en particulier entre l'avion et le train.

Un vague passage leur est consacré en pages 21 et 22. Il me paraît difficile de considérer les politiques publiques relatives au secteur aérien sans tenir compte des politiques publiques qui concernent le ferroviaire.

Ce sujet est abordé uniquement sous l'angle de la connectivité et de la durée du trajet. Je pense qu'il y a aussi une question de coût. Aujourd'hui, un billet d'avion Paris-Marseille coûte moins que cette même liaison par le train. Cela pose un certain nombre de questions sur le fait de savoir comment on engage l'argent public.

Pensez-vous que l'on puisse vraiment tendre à l'efficacité des politiques publiques de transport si l'on s'interroge seulement sur l'optimisation de la compétitivité du transport aérien ?

M. Marc Laménie. - Ma question s'adresse aussi à la Cour des comptes.

Je rejoins mes collègues au sujet de la concurrence avec le rail. À qui appartient la décision de complémentarité, qui est réellement indispensable ? On raisonne malheureusement trop individuellement par mode de transport, et on ne peut que le regretter.

Par ailleurs, le site de Vatry est effectivement relié au rail, mais les infrastructures ferroviaires sont sous-utilisées. Pourtant, Vatry possède un embranchement avec l'ancienne ligne de fret Châlons-Troyes, sur l'ancien axe Paris-Strasbourg...

M. Philippe Dallier. - Ma question concerne le fameux projet CDG Express, entre la gare de l'Est et l'aéroport Roissy Charles de Gaulle. Le rapport y consacre une demi-page, et la Cour de comptes ne s'avance guère, alors qu'on pourrait écrire un roman sur ce dossier qui remonte à vingt ans !

Je me souviens avoir reçu dans mon bureau, à la mairie des Pavillons-sous-Bois, les gens de la SNCF, qui m'avaient expliqué qu'on allait construire un tunnel de quatorze kilomètres, que tout serait autofinancé par les billets, et que ce serait réalisé en quatre ou cinq ans. On était en 1999 !

Depuis, tout a changé. On nous disait qu'il n'y aurait pas de financement public, pas de garanties d'emprunt, et que tout serait financé par des recettes d'exploitation. La Cour des comptes l'a dit : en fait, on va à nouveau demander à Air France de taxer ses passagers ! Un problème, une taxe : cela continue !

Pourquoi n'êtes-vous pas allé plus loin, madame la présidente, et pourquoi ne demandez-vous pas à l'État de prendre ses responsabilités plutôt que de taxer à nouveau les compagnies aériennes ? Il s'agit d'un projet d'intérêt national, surtout dans l'optique des Jeux Olympiques de 2024.

Enfin, pourrions-nous connaître l'avis d'Air France et d'ADP sur ce point ?

Mme Michèle André, présidente. - C'est un beau sujet, dont nous parlerons sûrement encore dans quelques jours !

M. Antoine Lefèvre. - Je voudrais remercier la présidente Évelyne Ratte, dont on connaît la rigueur et le sens de l'État, pour son rapport.

J'avais, à la suite de mon collègue Dallier, prévu d'évoquer la liaison CDG Express. Vingt-trois ans se seront en effet écoulés depuis le début du projet lorsque la liaison sera mise en service, en 2023. Pensez-vous que la taxe sur les passagers est en mesure d'assurer le financement complet de cette ligne ou faut-il encore craindre un décalage du calendrier, ce qui serait désastreux pour une réalisation essentielle, puisque nous sommes un des rares pays dont la capitale n'est pas reliée directement à son aéroport principal ?

M. Michel Bouvard. - Au regard de la grande qualité du rapport qui nous est livré, j'ai scrupule à émettre un regret : nous continuons à être victime du syndrome de la terre plate, et les aéroports binationaux sont totalement exclus de la lecture qui nous est fournie. Il faut aller dans une note au bas de la page trente-cinq pour trouver mention de la situation de l'aéroport de Bâle-Mulhouse, avec ses cinq millions de passagers. La situation de Genève, quant à elle, est totalement ignorée.

Or, sur les problématiques de transport aérien, en dehors de l'Île-de-France, on ne peut ignorer les zones frontalières. 80 % de la clientèle touristique qui arrive aujourd'hui par avion dans les stations de sports d'hiver du massif alpin viennent de la plateforme aéroportuaire de Genève et non de celle de Lyon, qui connaît d'ailleurs des problèmes d'acheminement très sérieux par le réseau routier. Si on veut avoir une vision complète des choses, il est donc impératif d'évoquer les aéroports binationaux.

En second lieu, je suis de ceux qui militent pour qu'on adopte une logique de redevance pour permettre le financement d'un certain nombre d'infrastructures par ceux qui sont susceptibles de les utiliser, comme la liaison CDG Express. On sait très bien que le budget de l'État n'en aura jamais les moyens. Ces infrastructures ne se feront donc pas et nous connaîtrons à nouveau un retard dans l'équipement du pays, alors que c'est un atout pour notre attractivité.

M. Michel Canevet. - Je souhaite formuler quelques observations, en remerciant la présidente de la septième chambre.

Éric Doligé a rappelé nos propos sur la suppression d'un certain nombre d'aéroports. Vous avez, dans votre rapport, une formule bien plus édulcorée en évoquant la question de la cohérence du maillage aéroportuaire. À combien estimez-vous le nombre de passagers permettant de conserver un aéroport ?

Je n'ai pas non plus trouvé trace dans le rapport de questions relatives à la TVA. C'est un sujet important, dans un contexte où la concurrence internationale est extrêmement forte. Il importe de savoir si les compagnies qui opèrent sur le territoire national règlent ou non la TVA sur les vols. J'ai essayé de m'y intéresser dans le cadre du contrôle parlementaire, mais je n'ai pu obtenir de réponse explicite du Gouvernement à ce sujet.

Avec mon collègue Vincent Delahaye, nous nous sommes également interrogés sur ce que vous avez écrit à la page 56. Vous indiquez : « L'État dispose d'une faible marge de manoeuvre pour agir en matière sociale », alors même que l'on sait que, dans un contexte hyperconcurrentiel, la question des coûts de production est essentielle pour la compétitivité des entreprises.

On voit bien qu'il existe une nette différence entre les coûts des charges sociales en France et dans le reste de l'Europe. Il importe donc d'agir à cet égard pour que les entreprises puissent être compétitives. On ne peut considérer que l'État n'a pas les moyens d'agir en la matière.

Je voulais évoquer avec le président-directeur général d'Air France, outre la question des coûts, celle de la fiabilité des transports. Je suis moi-même un usager. Hier, le vol que je devais prendre, qui venait de Quimper, a été annulé. Cela arrive très fréquemment. Peut-on améliorer la fiabilité ?

Enfin, s'agissant du contrôle aérien, je suis indigné par les différents mouvements sociaux qui affectent souvent la qualité du service. Je pense qu'il faudrait trouver des solutions pour éviter tout cela.

M. Éric Bocquet. - Je désirerais apporter un commentaire sur un point que vous soulevez, essentiel dans le contexte du transport aérien, concernant la concurrence, notamment déloyale. On connaît les recettes qui ont assuré la réussite de Ryanair, au-delà des contrôles effectués sur les bases d'affectation, qui est un problème juridique - statut d'autoentrepreneurs des pilotes, subventions des collectivités françaises pour obtenir les liaisons sur leur territoire, ce que je peux comprendre, financement par les agents eux-mêmes de leur propre formation de pilote ou de personnel navigant, immatriculation dans des territoires fiscalement paradisiaques et autres.

Tout cela crée les conditions d'une concurrence déloyale qui pose un véritable problème et qui relève de l'échelon européen, ainsi que l'ont souligné plusieurs d'entre nous. Cela me paraît absolument légitime. La question de l'harmonisation sociale reste toujours une idée neuve en Europe et un chantier à ouvrir enfin.

Il existe cependant une sorte de schizophrénie au sein de l'Union européenne, puisque la Cour de justice de l'Union européenne a validé il y a quelque temps la primauté de la libre prestation de service sur la protection du travailleur. On a donc des velléités de réglementation - il faut effectivement réguler, là comme ailleurs - mais cette décision de justice vient affaiblir cette volonté.

M. Jean-Claude Requier. - Je souhaite bon courage au président-directeur général d'Air France pour sauver son entreprise. Je suis en effet très inquiet pour Air France, où les pilotes gagnent 30 % de plus et travaillent 30 % de moins que les autres pilotes européens. Comment faire pour sauver Air France ? Quand je me rends à l'étranger, je suis très content de constater que notre pavillon flotte presque partout dans le monde, mais pour combien de temps encore ?

S'agissant des contrôles aériens, j'ai mal saisi ce qu'a dit Patrick Gandil à propos du coût et les rémunérations. Les contrôleurs aériens sont-ils moins bien payés qu'à l'étranger ?

Par ailleurs, je voudrais apporter mon témoignage à propos de la ligne Paris-Brives, qui, si elle n'est pas essentielle, doit cependant exister : comme pour Quimper, on enregistre beaucoup de retards, et parfois même des annulations.

Enfin, je voudrais dire au directeur exécutif d'ADP que j'utilise souvent les bus. Ces véhicules sont chaoteux et polluants ! On est relégué tout au fond de l'aéroport, le plus loin possible. De nombreux stops jalonnent le trajet, et on est secoué en permanence. Est-il prévu que l'on puisse accéder à pied aux avions ?

M. Francis Delattre. - Le délestage de la région parisienne est un véritable serpent de mer.

On évoque aujourd'hui de nouveaux satellites pour les deux grands aéroports parisiens. En réalité, il y en a trois, et ce depuis vingt ans : Vatry, Châteauroux-Déols - les pistes existent et l'aviation civile pratique régulièrement des essais importants sur les infrastructures - et Beauvais, au Nord, qui se développe à très grande vitesse avec les compagnies à bas coût, et qui comporte des liaisons par bus avec Paris.

Pourquoi ces trois aéroports ne se développent-t-il pas ? En fait, il faudrait que les trois autorités locales qui gèrent ces aéroports confient leurs intérêts à ADP, qui tient tout. C'est un mal français qui existe depuis le gouvernement Raffarin, et rien ne se fait.

Quant à CDG Express, il ne me semble pas avoir rêvé : les gens de la BEI, que nous avons entendus il y a un peu plus de deux ans, nous ont présenté le plan Junker, qui s'élevait à 315 milliards d'euros en nous expliquant que CDG Express constituerait un investissement intéressant. Le montant de ce plan vient de doubler. Il y a quelque chose à faire !

Les touristes empruntent largement nos transports en commun. Nous qui voulons par ailleurs accueillir les futurs jeux Olympiques à Paris, ce devrait être une véritable priorité.

M. Thierry Carcenac. - Madame la présidente de la septième chambre, vous avez limité le périmètre de l'enquête, même si les problèmes d'aménagement du territoire méritent d'être examinés. On voit notamment, pages 20, 21 et 22, que vous renvoyez à des travaux du Conseil supérieur de l'aviation civile sur les territoires, qui ont conduit cette instance à demander au Conseil général de l'égalité des territoires de mener une étude sur le maillage aéroportuaire.

En matière d'aménagement du territoire, il existe des obligations de service. Comment appréciez-vous ces petits aéroports, que vous avez jugés trop nombreux ?

M. Yvon Collin. - Je voudrais remercier Vincent Capo-Canellas de son initiative, ainsi que la Cour des comptes pour ce rapport fort documenté, qui démontre à l'évidence la complexité de ce domaine qu'est le transport aérien. Je puis en témoigner pour avoir été rapporteur du budget de l'aviation civile durant une dizaine d'années.

Je souhaiterais revenir sur un problème récurrent, celui des dépenses de sûreté. Le fait que le transporteur assure 78 % de ces dépenses est effectivement insupportable. Je le faisais observer chaque année, et c'est toujours d'actualité. Quand l'État prendra-t-il à son compte ces dépenses régaliennes qui, indiscutablement, lui reviennent ?

M. Philippe Dominati. - Je voudrais insister, comme un certain nombre de mes collègues, sur la liaison CDG Express. C'est un serpent de mer qui agite les collectivités territoriales - dont la capitale, depuis très longtemps - avec des variations et des études économiques plus ou moins aléatoires, pour desservir des quartiers comme la gare de l'est et le dixième arrondissement de Paris, reconnus internationalement comme quartier d'affaires.

Je voudrais obtenir une réponse claire : Air France, principal utilisateur de la plateforme aéroportuaire, considère-t-il que le fait de taxer 70 % de la clientèle qui n'utilise pas cette liaison améliore sa compétitivité ?

Par ailleurs, les évolutions du capital et l'entrée de partenaires spécialisés comme Vinci ont-ils modifié la vision d'ADP sur cette liaison ?

Concernant la sécurité, en quoi payez-vous plus que d'autres plateformes aéroportuaires en Europe ? Ce peut être un problème en termes de compétitivité et j'aimerais connaître le différentiel que cela représente par rapport à d'autres aéroports européens.

Mme Évelyne Ratte. - Je remercie Vincent Capo-Canellas de ses propos aimables sur la qualité du rapport de la Cour des comptes.

Vous n'êtes pas d'accord avec nous sur l'affectation du surplus de taxe au désendettement du BACEA. C'est une question un peu secondaire.

En réalité, la finalité et l'objectif sont les mêmes, si ce n'est que l'horizon n'est pas tout à fait identique, nous en sommes bien d'accord : soit on affecte ce surplus de taxes immédiatement à une baisse de redevance, et l'effet est immédiat, soit on commence par désendetter le BACEA et améliorer son équilibre financier, ce qui permettra de diminuer les redevances.

J'ai été peinée d'entendre le rapporteur général de la commission des finances dire sa déception au sujet du rapport de la Cour des comptes. Je peux toutefois la comprendre. Je voudrais simplement rappeler que nous n'avons disposé que de peu de temps pour le rédiger. Nous ne pouvons tout faire. Nous exploitons au maximum les travaux que nous avons déjà faits, nous procédons aux enquêtes sur les sujets sur lesquels nous ne sommes pas à jour ou que nous ne connaissons pas vraiment, mais cela reste un exercice difficile.

Vous dites être déçu par ce que nous écrivons à propos des aspects sociaux. Il faut lire notre rapport en creux. Nous affirmons très clairement que nous ne sommes absolument pas favorables à la création de niches sociales supplémentaires. Ce n'est peut-être pas dit de manière aussi directe que vous le souhaitez, ce qui vous fait dire que nous employons une expression édulcorée, mais le message est assez clair sur le fond. Nous avons essayé de nous démarquer dans nos propositions par rapport à tout ce qui a déjà été proposé et qui nous paraît constituer de fausses bonnes idées.

Vous êtes également resté sur votre faim concernant les compagnies du golfe Persique ou les compagnies à bas coût. Ce sont des sujets que nous ne contrôlons pas. Nous ne contrôlons même plus Air France. Dès lors, nous ne sommes pas en mesure de véritablement fonder des constats et d'émettre des recommandations.

Nous en parlons cependant, et ce que nous disons va tout à fait dans le sens du président-directeur général d'Air France : ce sont des décisions politiques qui peuvent éventuellement établir un peu d'ordre en termes de concurrence.

S'agissant de la taxe de solidarité, madame la rapporteure pour avis, notre titre est très clair. Je vous renvoie au sommaire : « La taxe de solidarité est un prélèvement défavorable à la compétitivité du secteur aérien ». La Cour a donc tout dit.

Quelle assiette faut-il rechercher ? Vous avez cité la grande distribution, évoquée dans le rapport Le Roux. C'est une proposition qui a été écartée, mais ce n'est pas à la Cour des comptes d'en décider. Cela relève du pouvoir politique. Nous sommes cependant d'accord quant au constat.

Je vais essayer de répondre aux questions posées par l'ensemble des sénateurs, que je remercie de leurs interventions. Ces questions sont souvent très pertinentes et reflètent bien les enjeux les plus importants du secteur.

Je ne suis pas en mesure de répondre à certains points qui ne sont pas dans notre champ de compétences. Je pense à la question du sénateur Doligé sur l'immatriculation des avions d'affaires. C'est un sujet sur lequel nous n'avons pas travaillé.

C'est en tout cas une question qui se pose. Peut-être faut-il l'adresser à Patrick Gandil.

Il en va de même pour les aéroports binationaux évoqués par le sénateur Bouvard. Nous ne sommes pas compétents pour étudier ce qui se passe à Genève ni même à Bâle-Mulhouse.

Certains sujets sont revenus avec beaucoup d'insistance, comme le CDG Express. Je comprends qu'il soit à l'ordre du jour, une proposition de financement devant figurer dans le projet de loi de finances rectificative qui sera présenté au Parlement. La Cour des comptes ne contrôle pas des projets, mais en principe des situations existantes.

Nous nous autorisons à faire un historique de ce projet d'investissement qui est parlant en lui-même. Le fait que la Cour des comptes décrive par le menu comment tout cela a évolué ou non constitue déjà un constat. Aller au-delà ne relève pas vraiment de nos compétences.

J'ai pris quelques risques en évoquant le sujet du maillage aéroportuaire en allant au-delà de ce qui figure dans le rapport. On dit qu'il faut rechercher la cohérence. On l'a déjà fait dans des rapports antérieurs, notamment en 2008. Le tableau numéro 2, page 20, donne un certain nombre de ratios entre la France, le Royaume-Uni et l'Allemagne. Je suis d'accord avec vous pour dire que la géographie de notre pays n'est pas la même que celle de l'Allemagne.

Quelle est la moyenne de passagers par aéroport ou le nombre d'aéroports par million d'habitants ? Entre 0,45 en France et un en Allemagne, il y a une marge. Quel est le niveau souhaitable ? Je ne crois pas que la Cour des comptes puisse le dire : elle ne dispose ni des experts ni des compétences pour cela.

La question doit être posée - et elle l'est puisque, comme l'a dit le sénateur Carcenac, un travail sur le maillage aéroportuaire est actuellement en cours au sein des services compétents de l'État.

La complémentarité entre l'avion et le rail constitue un sujet important. La Cour des comptes l'a déjà abordé dans d'autres rapports. C'est pourquoi nous avons peut-être été un peu rapides. Lorsqu'on parle de « valoriser les synergies liées à l'intermodalité », on a dit beaucoup de choses.

Je renvoie à un rapport que nous avons réalisé à propos de l'aéroport de Bordeaux. Notre rapport se devait d'être synthétique et ne nous permettait pas d'analyser finement telle ou telle situation.

M. Patrick Gandil. - S'agissant des aéroports, la question clé de la compétitivité du transport aérien en France passe par l'analyse de nos aéroports par taille.

Paris est un aéroport assez cher par comparaison avec les grands hubs en termes de coûts de toucher, qui représentent l'ensemble des coûts que paye un avion lorsqu'il se pose. Les paramètres de régulation y sont pour quelque chose - choix de rentabilité du capital, simple et double caisse, etc. La sûreté joue un rôle très important et entraîne certainement un différentiel de coûts au détriment de la France, qui n'est cependant pas aussi important que ce qui est dit. Dans la plupart des pays européens, une grosse partie des dépenses de sûreté est payée par le transport aérien, soit directement, par le biais des redevances aéroportuaires, soit du fait d'une taxe dédiée, comme en France.

Dans notre pays, on va très loin dans le paiement des coûts de sûreté. Pour autant, la DGAC est tout à fait hostile à l'idée de financer PARAFE de cette façon. PARAFE n'a rien à voir avec la sûreté au sens antiterroriste du terme : il s'agit de contrôles aux frontières et de faciliter le passage des voyageurs. Les enjeux en matière de lutte antiterroriste sont si importants qu'on est très attentif à ne pas augmenter ce paramètre.

Concernant les petits aéroports de province, l'État a été incapable d'améliorer cette situation - si tant est qu'il faille le faire - quand il en était responsable. Aujourd'hui, on les a décentralisés. Il serait outrancier de ma part de donner des leçons alors que j'ai dirigé les bases aériennes à une époque où on les avait toutes et où on n'a pas été capable de résoudre les problèmes des petits aéroports.

Un aéroport doit-il forcément être rentable ? Ce n'est pas évident. Les gros aéroports commerciaux doivent forcément l'être et être financés par des recettes d'exploitation ainsi mais, quand on descend en gamme, on trouve de petits aéroports avec une seule ligne. Le jour où il n'existera plus d'aéroport à Aurillac, il n'y aura plus non plus de chefs d'entreprise à Aurillac. On a donc besoin de ces aéroports.

On a également besoin d'aérodromes avec des vols sanitaires, des transports d'organes, des vols de plaisance, des services publics. Une route départementale n'est pas rentable en soi. Il y a donc toute une gradation, depuis le petit aéroport qui constitue un service public comme le terrain de football, jusqu'au grand aéroport rentable. Il faut l'analyser dans toute sa complexité en tenant compte de toutes les missions à assurer.

En matière de sûreté, la péréquation de la taxe d'aéroport est un élément de coût important pour les grands aéroports, notamment ADP et les compagnies aériennes, dont Air France. Mais sans elle, il serait impossible de voler sur les petits aéroports. Nous vous proposons d'année en année de réduire cette péréquation et d'augmenter un peu les coûts acquittés par les usagers sur les petits aéroports, tout en restant dans une fourchette raisonnable. C'est un travail d'équilibre.

Nous sommes bon marché sur le contrôle en route et chers sur le contrôle local des tours et des aérodromes, parce qu'on contrôle de petits aéroports sur lesquels les recettes sont très inférieures aux dépenses. On a fermé dix tours de contrôle sur les plus petits aéroports. Il est certain qu'il y a un équilibre à trouver là aussi.

Le seul aéroport véritablement binational est Bâle-Mulhouse. Il a tout un tas de problèmes particuliers en matière de fiscalité et de droit du travail. Nous sommes en train de régler cette situation, avec de grosses difficultés. Il y a quelques années, nous avons essayé de faire payer la taxe d'aviation civile par les compagnies suisses, comme ailleurs. On m'a fait comprendre que cela devait passer par la voie diplomatique. Cette affaire est sur le point d'être résolue - mais elle n'est pas tout à fait finie.

Quant à Genève, il s'agit d'un aéroport suisse sur lequel la France a un strapontin, mais ce n'est pas un établissement public binational. La situation n'est pas tout à fait la même. La concurrence entre Genève et Lyon doit s'apprécier au regard de toutes les responsabilités diplomatiques de la ville de Genève. Elle jouit d'un statut mondial du fait des nombreuses organisations qui y sont installées. Les long-courriers la fréquentent à cause de sa fonction internationale.

M. Michel Bouvard. - Il faut une meilleure complémentarité entre les deux. Lorsqu'il y a des choix à faire sur Lyon, il faut les prendre en compte !

M. Patrick Gandil. - Je suis d'accord avec vous, mais ce n'est pas facile.

Je confirme qu'il existe un grand écart de coût entre les contrôleurs français et les contrôleurs des pays limitrophes - entre 50 et 100 % de plus pour ceux des pays limitrophes. Ces chiffres ont été établis par Eurocontrol, par comparaison entre tous les aéroports.

Les grèves constituent une situation douloureuse, mais le droit de grève existe dans notre pays. Il est plutôt plus limité dans ce secteur que dans d'autres, puisqu'on a un service minimum relativement important, mais le transport aérien s'apparente à une horlogerie fine : la moindre perturbation - grèves, neige, tempêtes de vent - prend rapidement des proportions considérables. Je fais tout pour essayer de les limiter.

Pour ce qui est de la concurrence de Ryanair, beaucoup de choses ont été revues après les derniers jugements de la Commission européenne. On a largement mis fin aux aides dites d'État dans le vocabulaire européen, constituées de subventions des collectivités locales ou des aéroports. Plusieurs interventions de la justice ont eu lieu autour des conditions de travail des personnels basés ou non. Je ne dis pas qu'on a tout réglé - loin s'en faut - mais cela va mieux. D'autre part, il existe encore des contentieux européens qui ne sont pas tous hostiles à la position française sur ce sujet.

Concernant l'immatriculation des avions d'affaires, le coût est de 91 euros quel que soit l'appareil. Ce n'est donc pas ce qui fait fuir un avion d'affaires. Nous avons toutefois un registre de propriété avec obligation de publicité. Tout le monde peut donc savoir par qui tel ou tel avion a été immatriculé. Certains propriétaires désirent rester discrets et ce facteur peut donc être défavorable. Il est bien plus important que les 91 euros.

Une des raisons de s'immatriculer en dehors de notre pays réside dans le coût général des taxes et des charges sociales, pour lesquelles d'autres sont moins chers que nous. C'est de notoriété publique.

M. Éric Doligé. - Ma question portait plutôt sur les coûts de vérification et de contrôle régulier. Les avions, en France, sont bien plus contrôlés que dans les pays étrangers, ce qui induit des coûts de revient bien plus important.

M. Patrick Gandil. - On est tous vérifié de très près par l'Agence de sécurité aérienne. On a donc les mêmes types de contrôles et de coûts. En revanche, dès qu'on sort d'Europe, on n'a pas le même niveau de contrôle de sécurité - que je revendique par ailleurs. Dans un certain nombre de pays, il vaut mieux y regarder à deux fois avant d'emprunter l'avion !

Mme Michèle André, présidente. - Et pas bien loin de chez nous !

M. Frédéric Gagey. - S'agissant des retards ou des annulations de vols, au-delà du cas particulier pour lequel je vous présente mes excuses les plus plates, je vous signale que le taux de réalisation des vols d'une compagnie comme Air France est de 99,7 %, même s'il arrive parfois des incidents dont les causes sont tantôt internes, tantôt externes.

Cet été, il y a eu sur les vols domestiques des problèmes opérationnels spécifiques pendant une période de deux mois. La performance a donc été un peu moindre. Depuis la rentrée, les indicateurs de ponctualité et de fiabilité retrouvent leurs niveaux normaux.

Seconde remarque : les pilotes ne sont pas payés 30 % de plus en travaillant 30 % de moins. Les comparaisons sont parfois complexes et peuvent dépendre du déroulement des carrières. Sur les moyens et les long-courriers, on a une population qui n'est pas la moins chère de l'industrie et qui présente parfois des niveaux de surcoût, information que partagent nos représentants syndicaux, mais on est bien loin d'avoir 60 % d'écart !

Troisième remarque : en matière de taxe de sûreté, la contribution est beaucoup plus massive en France que dans d'autres pays.

Enfin, une taxe destinée à financer le CDG Express améliorerait-elle la compétitivité d'Air France ? Ma réponse est non !

M. Edward Arkwright. - S'agissant du rail, 10 % des passagers qui arrivent à Charles-de-Gaulle hors correspondance empruntent le TGV.

Pour ce qui est des bus, j'ai répondu à propos des travaux à Orly. Par ailleurs, nous sommes en train d'investir pour refaire les différents linéaires, pistes, etc. à Roissy.

Concernant la question de Philippe Dominati sur la sûreté, ADP ne gagne pas un euro sur la sûreté. ADP a des dépenses de sûreté. Par ailleurs, ADP prendra en charge le déploiement de sas PARAFE dans des proportions bien plus importantes que par le passé. Mon propos ne consistait pas à dire que nous avons plus de dépenses de sûreté que les autres, mais de souligner que nous allons avoir collectivement beaucoup de dépenses en matière de sûreté. Il faut donc avoir une vision cohérente de celles-ci. Comme l'a dit Frédéric Gagey, la taxe de sûreté est à un niveau élevé en France par rapport à nos concurrents européens. On ne peut vouloir plus de sûreté et ne pas se poser la question du financement. Il n'y a pas d'intérêt catégoriel dans mon propos.

A-t-on besoin de CDG Express ? La réponse est oui. Selon la Direction générale des routes d'Île-de-France (DiRIF), il faut aujourd'hui quarante minutes pour aller de Paris à Charles-de-Gaule en moyenne. En 2030, ce sera quatre-vingts minutes ! On en a donc besoin pour les Jeux Olympiques. Sans CDC Express, ce ne sera pas facile d'accueillir le CIO en mai prochain.

Est-ce pour autant aisé à réaliser ? La réponse est non. Antoine Veil l'exigeait déjà il y a plus de vingt-cinq ans. Pourquoi ? Il existe d'abord un problème politique : il n'est pas facile de mettre en place un système de transport dédié aux touristes dans une région qui connaît par ailleurs une saturation de ses transports quotidiens. Le Grand Paris et les décisions du Gouvernement en la matière ont permis d'aplanir en partie ce problème et d'avoir un mode de financement et de gestion du projet qui ne provoque pas un effet d'éviction entre cette liaison et les transports quotidiens en Île-de-France.

Ce projet est-il simple à financer ? La réponse est non, en raison de ce que je viens de dire à l'instant : il n'est pas évident de financer 1,4 milliard d'euros d'investissement. Le projet de loi autorisant la mise en concurrence de l'exploitant ferroviaire sera examiné en première lecture par votre assemblée dans quelques jours. Quelle peut-être la ressource affectée ? Le débat se prolonge.

Cette ressource peut-elle venir de la BEI ? On l'aurait tous souhaité, mais la BEI estime que les choses sont compliquées : le cadre d'intervention de la BEI ne lui permet pas d'investir dans ce genre de projet. Cela ne sert donc à rien de prendre des décisions politiques difficiles et de solliciter le Parlement si le système ne peut être financé. C'est pour cela que nous allons nous mobiliser dans les jours qui viennent.

Le projet de loi que vous examinerez présente des éléments extrêmement importants : concession de travaux de gré à gré, création d'un gestionnaire d'infrastructures, mise en concurrence de l'exploitation ferroviaire. Le financement viendra peut-être au moment du collectif budgétaire, ou dans un autre texte.

Les élus d'Île-de-France qui sont autour de la table savent que l'enquête publique qui s'est terminée va amener SNCF Réseau et ADP à prendre des engagements vis-à-vis d'un certain nombre d'élus, notamment de communes traversées par le projet.

ADP a-t-il changé de point de vue ? ADP a changé de point de vue non lorsque son équilibre actionnarial a été modifié en juin 2013, mais lorsqu'Augustin de Romanet a été nommé président-directeur général d'ADP et qu'il a indiqué que c'était la priorité de son mandat.

Mme Michèle André, présidente. - Le mot de la fin appartient à notre rapporteur spécial.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Merci à tous les contributeurs de leurs interventions dans ce débat, qui a été riche et dont l'intérêt a été soutenu.

Je relève un point très positif : le secteur arrive à parler non d'une même voix, mais de manière harmonieuse, avec des points de différence, mais une volonté globale d'avoir un raisonnement de filière et de secteur.

Je pense que c'est ce qui répond à l'interpellation que nous a livré la Cour des comptes : il faut avoir une stratégie un peu plus concertée entre les différents acteurs, même si certains sujets apparaissent difficiles.

Il faut donc travailler sur la taxe de solidarité. Je retiens aussi que beaucoup de pistes sont techniques et qu'il existe un travail à mener avec la Commission européenne. Peut-être pourrons-nous trouver, avec la présidente de la commission des finances et la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable comment y contribuer.

Certains points, comme l'harmonisation de la concurrence ou le droit social, relèvent du niveau européen.

Il nous faudra également essayer d'aborder des sujets complexes, notamment en ce qui concerne le partage de la chaîne de valeurs, les questions de redevances et de politique aéroportuaire, autant de sujets qui ne sont pas simples mais qui sont devant nous.

Peut-être pourrons-nous trouver les formes pour prolonger ce débat. Je retiens l'intérêt qu'il y a à poser un raisonnement global sur la filière, afin que le pavillon français puisse continuer à flotter dans le ciel étranger, ainsi que le disait Jean-Claude Requier.

La commission autorise la publication de l'enquête de la Cour des comptes et du compte rendu de l'audition en annexe à un rapport d'information de M. Vincent Capo-Canellas.

Contrôle budgétaire - Financement et efficacité de la sûreté du transport aérien - Communication

La commission entend ensuite une communication de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sur le financement et l'efficacité de la sûreté du transport aérien.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Le transport aérien est aujourd'hui l'un des principaux symboles de la mondialisation des échanges. On estime ainsi qu'en 2015, 3,5 milliards de passagers ont été transportés par avion dans le monde, dont 150 millions au départ ou à destination de la France.

Mais le transport aérien présente de nombreuses vulnérabilités. Les avions demeurent des appareils fragiles et les aéroports sont des lieux de passage très fréquentés et par définition difficiles à sécuriser totalement.

Dès lors, le transport aérien apparaît comme une cible de choix pour les groupes terroristes désireux de commettre des attentats et des actes de malveillance, tels que des détournements ou des destructions d'avions, des prises d'otages, des attaques menées contre le public présent dans les aéroports, etc.

L'actualité récente est malheureusement venue confirmer cette prédilection des groupes terroristes pour le transport aérien, avec les tragiques évènements survenus à l'aéroport de Zaventem à Bruxelles le 22 mars 2016 et à l'aéroport Atatürk d'Istanbul le 28 juin 2016.

Notre pays est lui aussi directement concerné par ce danger. Durement frappé par les attentats de janvier et de novembre 2015, puis de juillet 2016, perpétrés par l'organisation État islamique ou en son nom, il fait face à des adversaires très déterminés et doit vivre, sans doute pour longtemps, avec un niveau de menace très élevé.

C'est dans ce contexte très lourd que j'ai choisi de réaliser un contrôle budgétaire sur l'efficacité et le financement de la sûreté du transport aérien. Dans un premier temps, j'avais été alerté par mes interlocuteurs du monde de l'aviation civile sur les sujets du coût de la sûreté et du mécanisme qui assure son financement, la taxe d'aéroport, les compagnies estimant qu'elle pénalisait leur compétitivité. Il y avait donc là un sujet relevant directement de la compétence de notre commission.

Mais à la suite des évènements de ces derniers mois, j'ai choisi d'adopter une vision plus globale de la sûreté aéroportuaire, en étudiant également de très près la question de son efficacité : alors que notre pays doit surmonter une crise sécuritaire sans précédent, comment garantir que les investissements consacrés à la sûreté de l'aviation civile permettront de réduire la menace à son minimum tout en évitant tout gaspillage d'un argent public devenu rare ?

Selon la définition qu'en donne l'annexe 17 de la convention de Chicago relative à l'aviation civile internationale, la sûreté est « la combinaison des mesures ainsi que des moyens humains et matériels visant à protéger l'aviation civile contre les actes d'intervention illicites ».

Au cours de mes auditions, j'ai découvert que la politique de sûreté faisait intervenir un nombre d'acteurs considérable dans notre pays.

L'autorité compétente au sens de l'article 9 du règlement européen n° 300/2008, qui assure la responsabilité de l'ensemble du dispositif, est le ministre chargé des transports. Placée sous son autorité, la direction générale de l'aviation civile (DGAC), élabore et anime la politique de l'État en matière de sûreté et veille à son application par l'ensemble des acteurs du transport aérien.

Mais, sur le terrain, c'est le ministère de l'intérieur qui tient le premier rôle.

Côté ville, la police aux frontières (PAF) assure la sécurité dans les aérogares, les contrôles aux frontières, la lutte contre l'immigration clandestine et la supervision des sociétés privées de sûreté. Côté piste, la gendarmerie du transport aérien (GTA) assure le contrôle des mesures de sûreté applicables aux personnels, aux véhicules, aéronefs, bagages de soute, fret, approvisionnement de bord et fournitures d'aéroport. Les services de renseignement sont également présents sur les plateformes.

L'ensemble du dispositif est placé sous la responsabilité du préfet du département dans lequel se situe l'aéroport. À Roissy Charles de Gaulle et au Bourget, un préfet délégué, placé auprès du préfet de la Seine-Saint-Denis, est chargé de cette mission. À Orly, en revanche, c'est directement le préfet qui en est responsable.

Enfin, dans une moindre mesure, les ministères de la défense, des affaires étrangères et du budget - avec la direction générale des douanes et des droits indirects, responsable de la sûreté du fret dans les aéroports parisiens - interviennent également en matière de sûreté.

Pour assurer la coordination de ces nombreux services, une instance baptisée commission interministérielle de la sûreté aérienne (CISA) se réunit tous les six mois à Matignon sous l'égide du cabinet du Premier ministre. Son secrétariat est assuré par le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

J'ai rencontré la plupart des acteurs que je viens d'énumérer et les échanges que j'ai pu avoir avec eux m'inspirent plusieurs remarques et propositions.

Si la gendarmerie du transport aérien donne entière satisfaction et a vu ses moyens renforcés ces dernières années, la police aux frontières apparaît en difficulté.

Ses effectifs ont été progressivement réduits au cours du temps alors même que le nombre de passagers a augmenté et que ses tâches se sont accrues avec l'état d'urgence et les mesures complémentaires prévues par le plan Vigipirate. En période de forte affluence dans les aéroports, la situation est problématique et il devient urgent de parvenir à résorber les files d'attentes aux frontières, qui nuisent à l'attractivité de nos aéroports et peuvent constituer une cible pour les terroristes. C'est pourquoi il me paraît nécessaire que les effectifs de la PAF puissent être rapidement étoffés.

Il est sans doute également nécessaire qu'elle se recentre sur ses missions principales. C'est notamment le sens de la réforme contenue dans l'article 27 du projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain que nous examinerons prochainement et qui prévoit qu'à l'avenir le préfet de police de Paris sera responsable de la sécurité publique sur les voies d'accès à l'aéroport à la place de la PAF.

Dans la période actuelle, il est essentiel de donner la priorité à nos services de renseignement. Si ceux-ci sont bien présents sur les plateformes aéroportuaires, il paraît nécessaire de renforcer cette présence, qui constitue la première ligne de défense du système de sûreté.

Concernant la gouvernance locale de la sûreté aéroportuaire, il me paraît essentiel que la plateforme d'Orly, qui accueille quelque 30 millions de passagers par an, puisse à son tour bénéficier de la présence d'un préfet délégué dédié.

Enfin, la gouvernance nationale de la sûreté me paraît présenter certaines faiblesses.

Si l'autorité directrice en matière de sûreté de l'aviation civile, à savoir la DGAC, est clairement identifiée par tous, la multiplicité des intervenants rend leur coordination difficile et complexe.

Ainsi, un simple arrêté, parfois urgent, peut nécessiter pas moins de trois signatures, dans la mesure où il concerne des directions ministérielles relevant de trois ministres différents, ce qui allonge considérablement les délais de décision et de publication.

En outre, les querelles de service, ou les véritables différences de stratégie sur le fond, qui peuvent apparaître, poussent à la recherche de consensus et de compromis, qui empêchent parfois une prise de décision claire et nette.

Pour gagner en réactivité, il me paraît souhaitable de chercher à réduire le nombre d'acteurs impliqués.

Dans cette perspective, je crois que nous pourrions progressivement chercher à créer une Agence de la sûreté du transport aérien, dotée d'une forte capacité d'analyse et de prospective, et rassemblant des fonctionnaires de l'ensemble des services qui travaillent sur cette problématique. Cette solution a été retenue, selon des périmètres variés, par les États-Unis avec la Transportation Security Administration (TSA) ou bien par le Canada avec l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA).

La sûreté aéroportuaire est constituée d'un ensemble de mesures et de dispositif, que la DGAC a synthétisé dans le concept de « défense en profondeur ». Si, selon elle, aucune de ces mesures ne peut prétendre à elle seule mettre en échec un projet d'attentat, ces mesures prises dans leur ensemble sont censées constituer un système global, cohérent et robuste.

Les menaces traditionnelles auxquelles fait face depuis longtemps l'aviation civile sont l'introduction d'armes ou d'explosifs dans les avions.

La traditionnelle inspection filtrage des passagers et des bagages de cabine connaît actuellement des évolutions importantes, autour de deux grands axes : améliorer le confort des passagers d'une part, renforcer la détection des objets illicites, et en particulier, les explosifs, d'autre part.

La DGAC a mis en place en 2014 pour trois ans un programme d'innovation national, baptisé « Vision sûreté », qui entend agir sur ces deux axes en expérimentant les « shoe scanners » qui évitent aux passagers de se déchausser, les scanners corporels ou bien encore le multiplexage, qui permet aux agents de sûreté de regarder les images des bagages de cabine au calme, loin de l'agitation des files de passagers.

Le contrôle des bagages de soute fait face quant à lui à un défi important avec le passage au standard 3 des appareils de détection d'explosifs d'ici 2020. Ce chantier n'a pas encore commencé dans la plupart des aéroports et devrait représenter quelque 600 millions d'euros pour Aéroports de Paris : son financement fait l'objet de nombreux débats. On peut s'étonner que cette question n'ait pas encore été arbitrée à trois ans de l'échéance...

Les mesures d'habilitation des personnels ayant accès à la zone de sûreté à accès réservé font aujourd'hui l'objet d'une attention toute particulière, car il faut éviter à tout prix que des terroristes puissent bénéficier de complicités à l'intérieur des aéroports.

Afin de se prémunir du risque que des sociétés présentes côté pistes puissent compter dans leurs rangs des salariés radicalisés, il est capital de procéder à un réexamen très régulier de leurs droits d'accès et qu'un criblage permanent des fichiers de police permette de détecter les cas problématiques. Depuis 2015, ce sont ainsi 80 personnes qui se sont vues retirer leur habilitation pour radicalisation dans les aéroports parisiens, où ont eu lieu 14 perquisitions et 5 000 fouilles de casiers dans le cadre de l'état d'urgence.

Mais je me suis surtout intéressé aux nouvelles menaces qui pèsent sur le transport aérien et dont je ne suis pas sûr que tous les acteurs concernés aient toujours pris la pleine mesure.

Suite aux attentats de Bruxelles et d'Istanbul, le principal débat qui agite aujourd'hui le secteur du transport aérien est celui de la sûreté dans les aérogares, qui constituent aujourd'hui des espaces publics dépourvus de contrôle à l'entrée au même titre que les gares ou la plupart des grands magasins.

Certains plaident pour l'installation de portiques de sécurité à l'entrée des aérogares. Il s'agirait, selon moi, d'une erreur.

Ces portiques auraient pour premier effet de rendre beaucoup plus difficile et lent l'accès aux aérogares, provoquant l'apparition de files d'attente à l'extérieur. Or, ces files d'attente présenteraient une très grande vulnérabilité en cas d'attaque terrorise par armes à feu ou par explosifs.

Du reste, les portiques présents aux entrées de l'aéroport Atatürk d'Istanbul n'ont nullement permis d'empêcher les terroristes de pénétrer à l'intérieur de l'aérogare.

En revanche, plusieurs pistes intéressantes doivent être développées pour faire des aérogares des lieux mieux sécurisés.

La plus intéressante est celle de l'analyse comportementale, qui permet d'obtenir des résultats très probants selon les experts de la DGAC et d'Aéroports de Paris.

Fondée sur un ensemble de techniques d'observation, elle doit permettre à des personnels dûment formés et entraînés de repérer les attitudes anormales de personnes présentes dans les aérogares et susceptibles de présenter un danger.

Associée à des dispositifs de vidéoprotection, à des patrouilles policières ou militaires, à des équipes cynophiles ou bien encore à des contrôles aléatoires et ponctuels aux entrées, cette technique doit permettre d'élever le niveau de sûreté de parties publiques de nos aéroports.

J'estime enfin que notre pays pourrait envisager d'expérimenter le contrôle différencié des passagers pour concentrer les moyens sur les personnes qui présentent le plus de risques et alléger les contrôles sur celles qui en présentent le moins.

Ces dernières années, d'autres menaces ont émergé.

L'explosion de l'avion de la compagnie russe Métrojet en provenance de Sharm el-Sheik en octobre 2015 a montré la vulnérabilité des vols en provenance de pays « sensibles » à destination des pays occidentaux. Dans ces pays confrontés à un risque terroriste et dont la sûreté aéroportuaire présente des failles, la DGAC a mis en place un programme dit « vols entrants » qui consiste à envoyer sur place des équipes d'experts français chargés d'auditer les moyens mis en oeuvre. Il s'agit de faire prendre conscience aux autorités des pays dont la sûreté aéroportuaire présente des défaillances des principales mesures à mettre en place pour relever son niveau, avec l'appui technique de notre pays et, le cas échéant, de prescrire par arrêté à nos compagnies des mesures de sûreté complémentaires. Selon moi, il s'agit là d'une mesure indispensable qui doit être systématisée.

Aussi étonnant que cela puisse paraître, aucune consigne n'empêchait les compagnies aériennes de survoler l'est de l'Ukraine, pourtant en proie à un conflit armé, jusqu'à la tragédie du vol Malaysia Airlines abattu par un missile le 17 juillet 2014. Depuis cette date, la DGAC émet des circulaires d'information aéronautique interdisant de survoler certaines zones géographiques ou imposant un survol au-dessus d'un certain palier, sur la base d'analyses de risque de présence de matériels antiaériens déployés et susceptibles d'être utilisés.

Autre risque de plus en plus présent, celui des tirs de missiles sol-air à très courte portée (MANPADS), qui sont présents dans des régions du globe de plus en plus nombreuses. Pour lutter contre cette menace, il est nécessaire d'identifier et de surveiller les sites potentiels de tir (SPT), c'est-à-dire les points d'un aéroport d'où un tir de MANPAD pourrait atteindre un avion. Notre pays conduit des formations sur ce point à l'étranger, notamment en Afrique, et nos aéroports sont actuellement en cours d'analyse. Une fois qu'ils ont été identifiés, les sites potentiels de tir doivent être constamment surveillés, par des dispositifs de vidéoprotection mais également par des patrouilles de la GTA.

La lutte contre les drones malveillants va être renforcée sur le plan juridique par les dispositions de la proposition de loi de nos collègues Xavier Pintat et Jacques Gautier que nous examinerons demain en deuxième lecture et sur le plan capacitaire par des solutions intégrées de détection et de neutralisation de drones.

Dernier grand point que j'ai identifié : la cybersûreté de l'aviation civile, à laquelle m'ont sensibilisé notamment les responsables de la sûreté d'Airbus.

Ces industriels doivent sans cesse renforcer la sécurité de leurs systèmes d'information pour éviter les intrusions de hackers, qui sont présents dans les rangs des groupes terroristes.

Pour protéger leurs appareils, ils veillent à séparer les différents réseaux informatiques des avions, de sorte qu'il ne puisse y avoir de communication possible entre celui de la cabine de pilotage et les systèmes auxquels ont accès les passagers et testent la robustesse de ces réseaux cloisonnés avec des équipes de hackers qu'ils salarient pour tenter d'en dévoiler les failles.

J'en viens à présent à la dernière partie de mon rapport consacrée au coût et au financement de la sûreté du transport aérien.

Le coût de la sûreté repose avant tout sur les aéroports, qui achètent les équipements et sous-traitent les missions d'inspection filtrage à des sociétés privées de sûreté.

Correspondant à 72 % à des dépenses de personnel, ce coût s'élevait à 766 millions d'euros en 2016, en hausse de 5,8 % par rapport à 2012. Pour autant, il convient de noter que le coût par passager a légèrement diminué sur la même période, passant de 8,99 euros à 8,65 euros.

Des experts du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) ont également cherché à mesurer le coût de la sûreté pour les services de l'État et sont parvenus à un chiffre de 0,93 euro par passager. Quant au coût directement supporté par les compagnies aériennes, il serait de 1,62 euros par passager pour une compagnie aérienne comme Air France.

Au total, le coût total de la sûreté par passager pourrait donc être estimé à 11,2 euros en moyenne.

Or ce coût, déjà élevé, devrait continuer à augmenter dans les années à venir.

Si les gains de productivité réalisés par les sociétés privées de sûreté ces dernières années sont indéniables, les achats de nouveaux matériels aux postes d'inspection filtrage et le passage au standard 3 pour les appareils de détection d'explosifs des bagages de soute vont représenter de très lourds investissements.

Dès lors, il convient que le financement de la sûreté repose sur un dispositif à la fois équitable et efficient.

Si les coûts de sûreté propres des compagnies sont à leur charge et les dépenses des services de l'État incluses dans les crédits des différents services concernés, les dépenses des aéroports sont remboursés à l'euro près par la taxe d'aéroport.

Cette taxe, qui permet également de rembourser aux aéroports leurs dépenses de sécurité (lutte contre les incendies et le péril animalier), est due depuis le 1er juillet 1999 par les compagnies aériennes et s'ajoute au prix acquitté par le client. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués dans chaque aéroport.

Le tarif de la taxe d'aéroport est fixé pour chaque plateforme tous les ans par arrêté. Les aéroports sont répartis en trois catégories et le tarif de la taxe pour chaque aéroport doit respecter la fourchette de la catégorie à laquelle il appartient.

À ce tarif s'ajoute une majoration de 1,25 euro dont le produit est affecté aux exploitants de petits aéroports, selon un mécanisme de péréquation.

Chaque année, les aéroports remplissent une déclaration à la DGAC dans laquelle ils recensent l'ensemble de leurs dépenses de sûreté et sont remboursés par la DGAC grâce aux recettes de la taxe d'aéroport.

Ce système de financement présente plusieurs insuffisances.

Alors même que les recettes de la taxe d'aéroport n'ont cessé d'augmenter ces dernières années et devraient atteindre près de 982 millions d'euros en 2016, le mécanisme de financement des dépenses de sûreté des aéroports par la taxe d'aéroport est en déficit chronique depuis la crise de 2008-2009. Selon la DGAC, il devrait se réduire légèrement en 2016 à 76 millions d'euros, dont 56 millions d'euros pour Aéroports de Paris.

En outre, la taxe d'aéroport pèse sur la compétitivité de nos compagnies aériennes, qui ont les plus grandes peines du monde à la répercuter intégralement sur les prix payés par les passagers, dans un contexte de concurrence exacerbée mais également sur la compétitivité de nos aéroports, qui sont en moyenne 35 % plus chers en matière de sûreté que leurs homologues européens.

Autre grief, ce système de financement par la taxe d'aéroport n'incite pas assez les plateformes à maîtriser leurs dépenses de sûreté et à maximiser leur efficience, la DGAC s'étant longtemps contenté d'un simple contrôle d'imputabilité des dépenses déclarées par les aéroports.

Si un article de la loi de finances pour 2016 prévoit désormais que la DGAC pourra effectuer des contrôles portant sur l'adéquation des moyens mis en oeuvre avec la réglementation en matière de sûreté aéroportuaire et exiger un plan d'actions correctrices, éventuellement accompagné de sanctions financières, en cas de mise en évidence d'économies de gestion de nature à diminuer les coûts, cette mesure législative doit désormais pleinement être appliquée par les services compétents, afin que cessent les écarts de coûts significatifs entre aéroports au trafic comparable qui existent aujourd'hui.

Enfin, il me paraît nécessaire d'étudier différentes pistes pour élargir l'assiette de la taxe d'aéroport, qui pèse aujourd'hui uniquement sur les compagnies aériennes.

Comme le suggérait notre collègue Bruno Le Roux à l'automne 2014, l'ensemble de la communauté aéroportuaire, qui bénéficie de la sûreté des aéroports, devrait être mise à contribution. Pourraient ainsi être concernés les hôtels ou bien encore les magasins d'aéroport.

Mme Michèle André, présidente. - Je m'interroge sur deux de vos recommandations. Vous proposez de systématiser l'analyse comportementale dans les aérogares pour détecter les personnes animées d'intentions malveillantes. Selon quels critères jugera-t-on qu'une personne est malveillante : est-ce qu'un homme qui marche avec précipitation sera considéré comme animé de telles intentions ?

Vous proposez aussi d'expérimenter le contrôle différencié des passagers. Pour avoir voyagé en Israël, qui utilise ce type de dispositif, je peux témoigner qu'il est difficile d'entrer et de sortir du territoire israélien. Faut-il vraiment mettre en place un contrôle différencié en fonction des personnes ? J'ai le souvenir d'avoir vu, à l'aéroport, une personne se faire appréhender par les services de sécurité parce qu'elle portait une barbe. Je trouverais inquiétant que nous suivions cette voie, car à partir de quel moment bascule-t-on dans un contrôle au faciès ? Je pense que nous devons être prudents dans nos propositions.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je voudrais remercier Vincent Capo-Canellas pour ce rapport qui est la fois concret et complet. Les États-Unis ont fait le choix de renationaliser la sûreté aéroportuaire, en créant une agence fédérale disposant d'agents fédéraux chargés de cette mission. Ce rapport va dans ce sens en proposant de créer une Agence de la sûreté du transport aérien permettant de coordonner les services de l'État et les acteurs privés. Le problème ne vient pas toujours des moyens mais de leur émiettement et de l'absence de coordination.

Je trouve intéressante la recommandation qui propose d'affecter davantage de policiers aux frontières, même si je souhaiterais la nuancer. Il est important que les policiers se concentrent sur de vraies tâches de sûreté et de renseignement. On peut à la fois augmenter le confort des passagers en diminuant les temps d'attente et affecter les policiers à des tâches plus intéressantes en développant d'autres moyens de contrôle des passeports, comme le système PARAFE. Je me réjouis d'ailleurs que le groupe Aéroport de Paris ait décidé de financer lui-même ces systèmes d'inspection automatisés.

M. Philippe Dallier. - S'agissant de la recommandation de créer un poste de préfet délégué pour la plateforme aéroportuaire d'Orly placé sous l'autorité du préfet de police de Paris, pourquoi ne pas avoir un seul préfet délégué pour la sécurité et la sûreté des deux grands aéroports parisiens ? Cela serait-il plus efficace ?

Je m'interroge également concernant la protection contre les drones. Les moyens de défense ont-ils vocation à être au sol ou directement sur les avions ?

M. Marc Laménie. - Cela a été souligné : il existe une multiplicité d'intervenants dans le domaine de la sûreté aérienne. Comment simplifier cette organisation et éviter des problèmes de communication entre les différents services ? La proposition de créer une Agence de la sûreté du transport aérien devrait certainement y contribuer.

Le rapporteur recommande également d'affecter davantage de policiers aux frontières dans les aéroports ; il y a en effet beaucoup à faire en la matière.

Enfin, Je partage l'observation de la présidente. Nous devons tenir compte des aspects humains et psychologiques. Préserver l'image positive de notre pays nécessite en effet d'assurer un bon accueil dans les aéroports, avec des personnels chargés de la sûreté suffisamment formés.

M. Thierry Carcenac. - Monsieur le rapporteur spécial, vous recommandez de créer une Agence de la sûreté du transport aérien : avez-vous examiné quelles pourraient être ses relations avec l'agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européennes (Frontex) ? J'ai entendu hier la directrice générale des douanes qui indiquait que des moyens importants allaient être alloués par les douanes françaises pour contribuer à l'exercice des missions de cette agence. Il faut, certes, une coordination mais la superposition de ces différentes agences peut tout de même poser quelques problèmes.

Concernant la recommandation relative à l'affectation de policiers aux frontières supplémentaires, cela dépend ce que l'on en fait... À cet égard, le système de demande préalable d'autorisation de voyage aux Etats-Unis (Esta) - financé par les voyageurs - permet de contrôler les voyageurs au départ, tout en permettant un contrôle par des bornes automatisées.

Enfin, on observe que les problèmes de sécurité surviennent souvent au moment du départ, au décollage. C'est pourquoi en Israël les contrôles des voyageurs à la sortie du territoire sont très vigilants.

Mme Michèle André, présidente. - Il faut quand même avoir en tête que le contrôle automatisé du passeport et de l'autorisation de voyage Esta, aux États-Unis, ne fonctionne que si le voyageur entre pour la deuxième fois sur le territoire américain. On apprécie davantage l'aéroport Charles de Gaulle après avoir attendu deux heures et demie pour sortir de l'aéroport de New-York !

M. Philippe Dominati. - J'aimerais savoir si le coût de la sûreté par passager inclut ou non les dépenses des autorités régaliennes. Comment ce coût est-il réparti entre le groupe Aéroports de Paris (ADP) et l'État ?

Par ailleurs, concernant l'affectation des locaux, le groupe Aéroports de Paris (ADP) prend-il en charge le coût des locaux utilisés par l'État pour des fonctions de sûreté ou est-ce l'État qui paie ? Le cas échéant, je voudrais connaître, si c'est possible, le montant du loyer dû par l'État à ce titre.

J'ai également quelques interrogations concernant deux des recommandations qui nous ont été présentées.

La création d'un poste de préfet délégué pour la sécurité et la sûreté de la plateforme aéroportuaire d'Orly est-elle vraiment opportune au moment où l'on prévoit de transférer de nouveaux pouvoirs au préfet de police dans le projet de loi sur le statut de Paris et l'aménagement métropolitain ? La tendance est plus à la concentration qu'à l'éclatement des pouvoirs. La préfecture de police compte déjà de nombreux préfets, faut-il en créer davantage ?

Concernant le renforcement de la présence d'agents de renseignement dans les aéroports, je voudrais rappeler la recommandation que j'avais moi-même formulée dans mon rapport relatif aux moyens consacrés au renseignement intérieur : je préconisais de regrouper les services concourant au renseignement de proximité afin de permettre, à moyen terme, le passage de quatre à deux services de renseignement intérieur. Je crois que la commission d'enquête de l'Assemblée nationale consacrée aux attentats du 13 novembre 2015 a d'ailleurs soulevé les mêmes questions. Si l'on étoffe les effectifs d'agents de renseignement présents dans les aéroports, il faudra choisir le service de renseignement compétent. Quel est l'avis de Vincent Capo-Canellas à ce sujet ?

M. Jean-Claude Requier. - Bien que je puisse comprendre les réticences exprimées par Michèle André au sujet d'un contrôle différencié des passagers, j'ai pu moi-même constater l'efficacité de ce genre de mesures de sécurité.

Concernant le fait d'étoffer la présence des services de renseignement dans les aéroports, je pense qu'il serait très utile que des agents en civil patrouillent dans les aéroports. Ils peuvent se fondre dans la foule, voir et écouter ce qui se passe avec beaucoup plus d'efficacité que des agents en uniforme - même si ceux-ci contribuent peut-être davantage à rassurer les voyageurs.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Aujourd'hui, nous n'avons pas de certitudes sur la façon dont il faut s'adapter, mais nous sommes certains qu'il faut évoluer car la menace a elle-même changé : aujourd'hui, nos systèmes sont trop anciens. Tout à l'heure, lors de l'audition sur la compétitivité du transport aérien, le directeur général exécutif du groupe Aéroports de Paris (ADP) soulignait qu'il était impossible de garantir qu'un nouvel attentat ne surviendrait pas et qu'il fallait donc faire preuve d'humilité sur ces sujets. Je partage ce point de vue.

Concernant les recommandations relatives à l'analyse comportementale, je suis parti du constat que les portiques et les fouilles systématiques à l'entrée des aéroports ne sont pas efficaces. Il faut alors chercher une alternative, et je pense que l'analyse comportementale - d'ailleurs mise en oeuvre dans de nombreux pays - offre des possibilités intéressantes. Concernant les contrôles différenciés, j'ai bien indiqué qu'il s'agissait « d'expérimenter » de tels dispositifs, et non de les systématiser. Il faut bien sûr avancer avec prudence, dans le respect des droits et libertés de chacun. Mais il faut reconnaître qu'aujourd'hui, les mesures de sécurité dans nos aéroports s'apparentent parfois à une « ligne Maginot », avec des contrôles qui peuvent être contournés et qui sont menés un peu au hasard. Il y a un tout un travail de réflexion à mener sur la conception même des espaces de l'aéroport.

C'est aussi pour cela que je propose la création d'une Agence de la sûreté du transport aérien. Une telle agence permettrait de réfléchir à l'aéroport du futur et aux mesures de sécurité à mettre en oeuvre.

Les contrôles différenciés ne sont pas des contrôles au faciès : ils se fondent sur le croisement de données objectives, comme le mode d'achat du billet, le fait de disposer d'un billet aller-retour ou non, les informations des fichiers de police...

Je suis d'accord avec le rapporteur général sur la nécessité de développer PARAFE. Le directeur général exécutif d'Aéroports de Paris rappelait précédemment que le groupe a décidé de développer ce système et de passer les marchés correspondants malgré le fait que l'État ne participera plus à son financement. Ce dispositif permet également de recentrer les policiers sur des fonctions plus essentielles.

Concernant la question de Philippe Dallier sur l'utilité d'avoir deux préfets délégués à la sûreté et à la sécurité aéroportuaire en Île-de-France, je tiens d'abord à souligner qu'il est important de sortir la question de la sûreté de la plateforme aéroportuaire d'Orly de la préfecture du Val-de-Marne. Est-ce qu'un même préfet pourrait être responsable de la sûreté des aéroports de Roissy Charles de Gaulle, d'Orly et du Bourget ? Cela me paraît beaucoup. Le préfet délégué à la sûreté de Roissy Charles de Gaulle a eu un temps d'autres missions de police mais il a rapidement conclu qu'il était difficile de les assumer, car on ne peut pas être partout à la fois. D'ailleurs, si une crise se produisait simultanément dans les deux aéroports, où irait le préfet ?

Le Gouvernement propose que le préfet de police assure la sécurité des voies d'accès à l'aéroport Roissy Charles de Gaulle et qu'on enlève cette compétence à la police aux frontières (PAF). Je m'inscris dans cette démarche qui permettra d'alléger le travail de la police aux frontières. Le renseignement serait également placé sous l'autorité du préfet de police.

Le risque d'une trop grande concentration des pouvoirs au sein de la préfecture de police est réel. Mais, à l'heure actuelle, le préfet délégué à la sûreté aéroportuaire n'a pas réellement d'autorité sur les forces de police. Dans la réforme proposée, il serait rattaché à la préfecture de police et aurait donc autorité sur ses services - ce serait un début de rationalisation. Je propose donc de régler la situation d'Orly de la même façon que celle proposée pour Roissy, ce qui n'est pas prévu actuellement. Or, il y a suffisamment de passagers à Orly pour que l'on soit dans une logique similaire et que l'on assure le même niveau de sûreté. Faire coexister deux systèmes différents pour les deux aéroports serait assez incompréhensible.

Le coût des services de l'État consacrés à la sûreté de l'aviation civile s'élève à 93 centimes d'euros par passager mais ils ne sont pas financés par la taxe d'aéroport, qui prend en charge les dépenses de sûreté des aéroports. Concernant les locaux, à ma connaissance, les services de police sont hébergés par Aéroports de Paris dans le cadre de conventions réglementées et doivent payer un loyer.

Thierry Carcenac a évoqué les questions frontalières et les douanes ; cela ne correspond pas au domaine de la sûreté et n'entre pas dans le champ de mon contrôle budgétaire. Je n'ai donc pas étudié les relations avec l'agence Frontex.

Je rejoins Marc Laménie sur la volonté de simplifier l'organisation des interventions. L'enjeu en termes d'image est essentiel pour notre pays. Nous devons donc accepter d'évoluer car si de nouveaux attentats devaient avoir lieu et se porter sur des aéroports, ce serait un drame. Les ambitions de progression du nombre de passagers ont déjà été fortement revues à la baisse à la suite des attentats.

La réunion est levée à 12 h 54.