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COMPTES RENDUS DE LA DELEGATION AUX ENTREPRISES


Jeudi 3 novembre 2016

- Présidence de Mme Élisabeth Lamure, présidente -

Compte rendu par Mme Élisabeth Lamure du déplacement de la Délégation à Bruxelles, sur le thème de la simplification des normes, le 20 octobre 2016

La réunion est ouverte à 8 h 30.

Mme Élisabeth Lamure. - Nous allons vous présenter, avec mes collègues Nicole BRICQ, Sophie PRIMAS, Henri CABANEL, Antoine KARAM et Jean-Pierre VIAL, le compte rendu du déplacement de la Délégation aux entreprises à Bruxelles, sur le thème de la simplification des normes, qui s'est déroulé le 20 octobre 2016. En effet, l'Union européenne (UE), qui est à la source d'une part importante des règles qui encadrent la vie de nos entreprises, est engagée dans le mouvement de simplification déjà initié par plusieurs grands États de l'UE. Après nos précédents déplacements à Stockholm, Berlin et Hambourg, nous avons souhaité nous rendre à Bruxelles pour y rencontrer les principaux acteurs impliqués dans le mouvement de simplification, à savoir la Commission européenne et le Parlement européen. Nous avons également rencontré l'organisation Business Europe qui représente à Bruxelles les entreprises européennes. Je dois vous dire que, malgré toutes les initiatives dont on a pu nous parler dans la journée, on sent encore une certaine lourdeur administrative peser à Bruxelles. Je ne sais pas ce qu'en diront mes collègues...

Nous avons d'abord pu échanger avec le secrétaire général adjoint de la Commission, Jean-Éric PAQUET. La Commission européenne détient dans l'Union européenne le monopole de l'initiative législative : à ce titre, elle est un maillon essentiel pour améliorer le droit européen et alléger la charge qu'il représente. Depuis plus de dix ans, la Commission affiche cette préoccupation d'améliorer la législation et la partage officiellement avec les autres institutions européennes, Parlement européen et Conseil des ministres : ensemble, ces trois institutions ont signé, à cette fin, un accord interinstitutionnel en 2003 pour « mieux légiférer », et l'ont réactualisé en avril dernier.

Le Parlement européen a élu Jean-Claude JUNCKER Président de la Commission européenne, dont le projet politique peut se résumer ainsi : une Europe visible dans les grandes choses, et discrète dans les petites. C'est dans cet esprit que M. JUNCKER a nommé Franz TIMMERMANS vice-président de la Commission européenne, chargé de l'amélioration de la législation. On peut observer que l'objectif affiché est donc la qualité de la norme européenne plutôt que la simplification en elle-même.

M. PAQUET nous a présenté l'arsenal déployé par la Commission depuis cette nouvelle impulsion politique donnée en 2014 à travers trois axes : la simplification du droit en vigueur, la réduction du flux de nouvelles normes européennes, l'amélioration de la mesure de l'impact de toute initiative législative ou réglementaire.

Concernant la simplification du droit en vigueur, la Commission a lancé en 2007 un programme d'action pour une réglementation affûtée et performante, désigné par l'acronyme anglais « REFIT ». Ce programme REFIT a pour objet de s'assurer que les actes législatifs de l'UE produisent les avantages attendus. Ce programme vise également à rendre la législation de l'UE plus simple et plus facile à comprendre. Depuis son lancement, la Commission indique avoir pris 200 initiatives de simplification, dont la moitié sur les deux dernières années. Dans le même temps, le corpus législatif européen a aussi été réduit par la suppression de 32 actes législatifs obsolètes. Il est prévu d'abroger encore 16 actes législatifs en 2017.

Sous l'impulsion de la Commission JUNCKER, un nouvel élan a été donné : la Commission a créé en 2015 la plateforme REFIT. La plateforme REFIT permet aux autorités nationales, aux entreprises, aux citoyens et aux autres parties intéressées de contribuer à l'amélioration de la législation européenne. Ils peuvent formuler des suggestions sur la manière de réduire la charge réglementaire et administrative qui découle de la législation européenne. La plateforme REFIT est en prise directe avec le collège des commissaires via le vice-président TIMMERMANS ; son ancêtre, le groupe STOIBER, groupe de haut niveau créé en 2007 pour réduire la bureaucratie, était placé auprès d'un seul commissaire, ce qui a évidemment limité son écho. Une centaine de contributions ont été déposées sur la nouvelle plateforme en ligne : peu de contributions françaises jusqu'à présent. Nous avons tout intérêt à informer les entreprises françaises de l'existence de cette plateforme, car la Commission dit avoir besoin de retours du terrain et entend les examiner attentivement. M. PAQUET a cité à ce titre l'exemple du Danemark, où toute entreprise peut signaler à l'administration une difficulté avec les règles en vigueur et où l'administration lui répond systématiquement. La Commission européenne n'en est pas encore là. Et je trouve difficile de se faire une idée précise de l'avancée de la simplification à l'échelon européen. La Commission est d'ailleurs bien prudente sur le chiffrage de la réduction effective de la charge bureaucratique.

C'est sans doute en matière de réduction du flux de nouvelles réglementations que le progrès est le plus net : les travaux de la Commission européenne s'inscrivent dans le cadre d'orientations politiques ciblées concernant les grands défis (emploi, migration, sécurité, numérique, énergie). Chaque année, des mesures concrètes au service de ces orientations sont définies dans un programme de travail ciblé. Alors que la Commission proposait sous son mandat précédent (2009-2014) environ 130 initiatives en moyenne chaque année, elle n'en proposait plus que 23 en 2015 et autant en 2016. Pour l'année 2017, la Commission vient d'annoncer 21 initiatives seulement. Cela traduit un recentrage de l'action européenne, qui se voit aussi dans la diminution du nombre des propositions législatives découlant de ces initiatives : en 2011, la Commission proposait 159 textes législatifs, alors qu'elle n'en a proposé que 48 en 2015.

En plus, sur ces deux dernières années, la Commission a retiré de la table de négociation 90 textes devenus obsolètes ou qui ne progressaient pas dans le cadre du processus législatif. Elle vient d'annoncer encore 19 retraits de textes pour 2017.

Le troisième souci affiché par la Commission est de mieux mesurer l'impact de toute initiative réglementaire : l'amélioration de la réglementation nécessite de la fonder sur des données probantes. C'est pourquoi, avant de proposer une nouvelle législation, la Commission procède à une étude d'impact ainsi qu'à des consultations. Depuis 2003, elle a ainsi préparé 975 analyses d'impact à l'appui de ses propositions et mené à bien 688 évaluations. Depuis 2010, elle a aussi organisé 704 consultations publiques ouvertes.

Le secrétaire général de la Commission a jugé les études d'impact difficiles et contraignantes mais il a reconnu qu'elles obligeaient la Commission à approfondir l'analyse en amont de sa proposition législative, ce qui est finalement de nature à l'aider dans la négociation avec le Parlement européen et le Conseil. L'étude d'impact est réalisée par les services de la Commission. Même s'ils peuvent s'appuyer sur des études externes privées, les modèles économétriques utilisés dans les études d'impact sont internes à la Commission.

La première question à laquelle doit répondre l'étude d'impact est : pourquoi veut-on légiférer ? Y répondre implique de bien considérer le droit existant, de bien analyser l'objectif poursuivi, d'examiner d'autres options, y compris celle de ne pas agir, de justifier l'abandon de ces autres options, d'examiner l'impact en termes économiques, sociaux, environnementaux, mais aussi au regard des droits fondamentaux, des principes de proportionnalité et de subsidiarité. Selon M. PAQUET, il faut dix-huit mois environ pour réaliser l'étude d'impact.

Un contrôle de qualité des analyses d'impact de la Commission a été mis en place fin 2007 : un Comité d'analyse d'impact a ainsi été créé au sein de la Commission. Depuis le 1er juillet 2015, il a été remplacé par un Comité d'examen de la réglementation (Regulatory Scrutiny Board), dont nous avons rencontré la présidente, Mme Anne BUCHER, qui est française. L'objet de ce comité a été élargi : il est chargé de vérifier la qualité des études d'impact, mais aussi d'évaluer la législation existante. Par ailleurs sa composition a changé : le précédent comité comprenait les directeurs de la Commission, et reposait donc sur un jugement entre pairs ; le présent comité compte 7 membres, tous nommés par la Commission européenne, dont 3 sont des experts extérieurs, et le mandat de chaque membre est de 3 ans non renouvelable. Bien qu'interne à la Commission, ce comité est donc relativement indépendant.

Certains États membres plaident néanmoins pour sortir ce comité de la Commission et le rendre commun à la Commission, au Conseil et au Parlement européen. Toutefois ce n'est pas l'option qui a été retenue. Le Parlement commence d'ailleurs à faire ses propres évaluations. Nous avons rencontré des fonctionnaires de la Direction générale créée à cette fin il y a trois ans au Parlement européen, par agrégation de services existants mais aussi par le recrutement de scientifiques ou d'économistes semi-permanents. Ce service de recherche compte ainsi 340 personnes, dont une centaine de chercheurs. Il rend un avis public sur les études d'impact qui accompagnent les propositions législatives de la Commission ; il peut aussi évaluer les amendements substantiels qui sont apportés durant l'examen législatif de ces propositions, mais cela prend au moins six mois car ces évaluations de l'impact économique des amendements sont externalisées. De plus en plus, le service de recherche du Parlement européen évalue aussi la mise en oeuvre des législations adoptées. Au total, c'est un budget d'environ 10 millions d'euros que le Parlement européen consacre aux études. Le Conseil des ministres, pour sa part, ne développe pas encore son expertise, bien que l'accord interinstitutionnel d'avril 2016 l'y engage.

Mme BUCHER juge préférable de maintenir le comité d'examen de la réglementation au sein de la Commission car cela lui garantit un accès plus facile aux données internes de la Commission, ce qui est important au regard de sa position dans le processus d'élaboration de la norme européenne.

Elle nous a fait part des difficultés que rencontrait le Comité pour évaluer la qualité des études d'impact : premièrement, la définition des coûts à considérer reste encore sujette à discussion. Il n'y a pas encore d'approche standard au sein de la Commission sur la quantification des coûts : faut-il mesurer les coûts strictement administratifs ou bien, plus largement, les coûts de mise en oeuvre de la réglementation ? Faut-il surveiller les coûts ou la balance coûts/bénéfices ? Par ailleurs, l'Union européenne peine à calculer les coûts, faute de données. En effet, les États membres n'ont pas d'obligation de transmettre à la Commission les données qui permettraient de mesurer les coûts. Même l'industrie, qui demande souvent de quantifier, refuse parfois de coopérer pour documenter le calcul des coûts.

Le comité d'examen de la réglementation peut aussi s'appuyer sur le Centre commun de recherche de la Commission : ce centre compte 2 à 3 000 chercheurs couvrant tous les secteurs ; il est capable de construire des données et d'élaborer des scénarios. Il se trouve de plus en plus impliqué dans les études d'impact.

Si le comité d'examen de la réglementation rend un avis négatif sur l'étude d'impact, ce qui arrive dans presque la moitié des cas, les services de la Commission peuvent soumettre une nouvelle version. Il est arrivé, il y a deux ans, qu'un second avis négatif soit alors donné. Le collège des commissaires peut décider de s'écarter des recommandations du comité mais, selon M. PAQUET, les commissaires sont peu enclins à le faire. Il arrive que les études d'impact fassent l'objet de nombreuses discussions, comme ce fut le cas pour la taxe sur les transactions financières (l'étude d'impact avait conclu qu'il aurait mieux valu taxer l'activité bancaire). Tous les avis du comité sont publiés en même temps que l'étude d'impact et la proposition de législation afférente. Le Conseil est d'ailleurs tenu de regarder l'étude d'impact avant d'entamer la discussion du texte sur le fond.

Pour nourrir le processus de maturation d'une proposition législative, la Commission fait aussi valoir qu'elle procède à des consultations à chacune des différentes étapes. La Commission réalise des consultations au moment où elle élabore son programme de travail, puis, pour chaque initiative programmée, sur la feuille de route. Au cours de l'élaboration de chaque proposition législative, elle procède par consultation publique générale, puis par des consultations ciblées. Et une fois la proposition législative publiée, il s'écoule encore huit semaines durant lesquelles le citoyen peut réagir.

Il en est de même pour les projets d'actes délégués et d'actes d'exécution, qui sont les actes non législatifs que prend la Commission. Désormais, ces projets d'actes sont eux aussi soumis à consultation pendant quatre semaines. La Commission reconnaît néanmoins qu'elle doit mieux documenter le rendu qu'elle fait des consultations lancées.

Enfin, les évaluations rétrospectives se développent de plus en plus. Le comité d'examen de la réglementation est aussi compétent pour les examiner. Il en a examiné 7 au cours de cette année. Ces évaluations ex post sont une voie de progrès et ont vocation à nourrir les études d'impact. Mme BUCHER a indiqué que certaines de ces évaluations, non encore publiées, révélaient des difficultés de mise en oeuvre de la législation, surtout à l'échelon local. Cette difficulté est aussi ressentie par l'Allemagne en raison de son organisation fédérale.

Si l'on se penche maintenant sur les résultats, je vous concède mon scepticisme sur la simplification à l'échelon européen : l'organisation administrative y paraît si complexe que l'on est en droit de douter de son efficacité. Bruxelles n'a pas chiffré au préalable le niveau des charges à réduire et ne s'est pas fixé d'objectif en la matière. M. Colombani, membre français du cabinet Timmermans, nous a indiqué qu'un tel objectif général serait en fait délicat à fixer au seul échelon européen. En effet, l'adoption d'une norme européenne peut entraîner la suppression de 28 normes nationales. La Commission ne s'applique pas non plus le principe du « One in, One out ». Les progrès sont donc difficiles à mesurer. La production de règles est sans doute ralentie, certaines règles sont supprimées et des coûts inutiles sont évités, mais rien ne dit que le stock net de règles régresse. À mon sens, la complexité ne diminue pas ; elle s'accroît seulement moins vite.

Dès lors, que faire pour progresser ? Il convient en premier lieu de s'assurer du respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Le secrétaire général de la Commission a insisté sur l'importance pour le droit européen de respecter ces principes, qui sont en effet le premier rempart à l'accumulation des normes européennes. Le principe de subsidiarité prévoit que l'Union Européenne ne peut intervenir, dans les domaines de compétences partagées, que si et dans la mesure où elle peut agir plus efficacement que les États membres à leurs échelons national ou local. Le principe de proportionnalité, lui, exige que le contenu et la forme de l'action de l'UE n'excèdent pas ce qui est nécessaire à la concrétisation des objectifs des traités. Notre commission des affaires européennes s'y emploie.

Le deuxième vecteur de simplification à encourager est la reconnaissance mutuelle. La présidente du comité d'examen de la réglementation a même indiqué que le comité faisait des suggestions en ce sens, par exemple pour la reconnaissance des qualifications professionnelles. Le manque de confiance entre les États peut cependant constituer un frein à la reconnaissance mutuelle. Business Europe a pourtant insisté sur le fait que les entreprises européennes souffraient des différences de règles entre États membres : la reconnaissance mutuelle profiterait aux entreprises en supprimant les barrières techniques nationales.

Enfin, il n'y aura de vrai progrès, selon la Commission, que grâce à une meilleure articulation entre institutions européennes et États membres. Ne pouvant réaliser systématiquement une étude d'impact pour chaque pays, la Commission invite les États membres à contribuer à leur élaboration. Elle suggère également au Conseil et au Parlement européen d'analyser eux-mêmes l'impact de leurs amendements. Enfin, la Commission souhaite trouver un meilleur équilibre entre les États et Bruxelles pour que chacun assume sa responsabilité. Par exemple, pour la protection des habitats naturels, la législation adoptée dans les années 1990 est controversée pour de mauvaises raisons : des règles nationales et régionales ont bien souvent inutilement complexifié le dispositif adopté au niveau européen. La Commission, qui assure déjà un suivi de l'avancement des transpositions, a annoncé vouloir assurer une plus grande homogénéité dans leur mise en oeuvre par les États membres. Souvent, la norme nationale se trouve complétée ou adaptée à l'occasion de la transposition de la directive européenne, ce qui conduit à une fragmentation.

La Commission appelle donc de ses voeux une revue du droit en vigueur, en commun avec chaque État membre. La Commission souhaiterait réunir les parlements et les administrations nationaux, ainsi que le Parlement européen pour clarifier les responsabilités et mieux vérifier l'adéquation de la norme européenne au but visé. L'accord interinstitutionnel invite déjà les États membres à informer la Commission et expliquer à leurs citoyens les exigences supplémentaires décidées lors de la transposition des directives en droit national.

Chacun a sans doute une responsabilité et un rôle à jouer dans la complexité européenne. Un changement de culture législative à l'échelle de l'UE ne se produira que si chaque acteur du système s'implique. Il me semble déjà que la France aurait intérêt à s'engager dans une revue du droit européen avec Bruxelles pour clarifier la ligne séparant les obligations européennes de la surtransposition ; elle devrait aussi s'armer pour mieux évaluer et suivre l'impact de la réglementation européenne.

Je vous laisse maintenant réagir à cette présentation, et invite ceux qui ont participé à notre déplacement à Bruxelles à nous faire part de leurs impressions.

M. Jean-Pierre Vial. - Je n'ai rien à ajouter sur la présentation, mais j'aimerais que nous réfléchissions aux pistes à approfondir. Il me semble tout d'abord surprenant que chaque institution européenne se dote de moyens distincts d'expertise. Le dispositif qui m'a le plus impressionné est celui de la Commission, qui regroupe près de 3 000 chercheurs. Le Parlement dispose quant à lui de plus de 300 experts. Seul le Conseil n'a aucune expertise propre à ce jour. Nous pouvons donc nous demander pourquoi ces institutions s'appuient sur des dispositifs séparés au risque de faire doublon.

Nous nous apercevons par ailleurs, sur le plan technique, que les études d'impact produites par la Commission sont sérieuses. C'est également le cas en Allemagne, où les études d'impact semblent élaborées avec beaucoup de soin. Nous devons donc nous demander si notre approche en France ne nous amène pas à sous-évaluer l'intérêt des études d'impact. Nous touchons à mon avis quelque chose de fondamental. Comme nous pouvons le constater avec certaines lois récentes, la légèreté des études d'impact peut conduire à des difficultés de mise en oeuvre.

Mme Élisabeth Lamure. - Vous aurez noté que la durée nécessaire pour réaliser une étude d'impact sérieuse avoisine les 18 mois, selon la Commission européenne.

Mme Nicole Bricq. - De retour de Bruxelles, j'ai le sentiment que la Commission a pris conscience de la surabondance législative européenne et qu'une pause législative est clairement opérée. Nous avons tous bien compris qu'il y a aujourd'hui une fracture entre les institutions et les peuples européens : j'espère que nous aurons ce débat sur la démocratie européenne à l'occasion des prochaines élections. Les institutions européennes ne sont, en fait, pas si complexes, une fois admise la trilogie institutionnelle. Je ne critique donc pas cette complexité, il y a simplement des intérêts divergents à concilier. Entre le moment où la consultation et l'étude d'impact sont lancées et le moment où le texte est adopté, il peut ainsi s'écouler plusieurs années. Finalement, l'ambiance m'a paru studieuse à Bruxelles et les institutions européennes semblent conscientes que nous ne pouvons pas continuer dans cette voie : il faut à la fois plus de démocratie et moins de législation. Je suis donc plutôt rentrée rassurée de ce déplacement.

Maintenant la question reste ouverte de savoir comment raccrocher les peuples à l'Union européenne. Des propositions ont déjà été faites en ce sens par la Commission, le Parlement, et des personnes compétentes extérieures. Pour moi, ce sujet est d'une grande importance.

Mme Élisabeth Lamure. - Nous devrions faire de la pédagogie en France et parler davantage de l'Europe !

Mme Nicole Bricq. - Par ailleurs, je ne trouve pas choquant que le Parlement dispose de 350 experts, et j'aimerais bien que le Parlement français réalise également ses propres études.

M. Jean-Pierre Vial. - À mon sens, l'inquiétude ne porte pas sur le nombre d'experts, mais sur la coexistence de deux instances d'évaluation indépendantes, voire concurrentes.

Mme Nicole Bricq. - La concurrence peut être stimulante.

Mme Élisabeth Lamure. - L'idée avait été proposée de regrouper ces instances, mais cette dernière n'a pas été retenue.

M. Henri Cabanel. - Nous devrions tirer des leçons de la pratique européenne des études d'impact. Elle correspond quand même à une volonté de produire des normes en moins grande quantité et de meilleure qualité. Cela ne dit pas que l'administration ait la volonté de simplifier. J'ai le sentiment d'une impuissance politique face au frein que l'administration oppose à la simplification.

M. Gilbert Bouchet. - C'est la raison d'être de l'administration qui se trouve questionnée par le mouvement de simplification.

Mme Élisabeth Lamure. - Ne serait-ce pas plutôt une question d'état d'esprit ?

M. Henri Cabanel. - En tout cas, il est facile d'accuser l'Europe quand surviennent des problèmes. Il me semble important, surtout au regard de la complexité, souvent dénoncée, de ne pas être trop négatif à l'égard de l'Europe.

L'incompréhension des peuples vient en partie du fait que les parlementaires connaissent souvent mal l'Europe. Il faudrait donc que nous mettions en avant les choses positives qui pourraient redonner de la crédibilité aux instances européennes et améliorer l'adhésion et la compréhension des citoyens.

Mme Élisabeth Lamure. - Nous devons effectivement faire davantage d'efforts pour être plus pédagogues et plus positifs.

M. Martial Bourquin. - La production de normes devient la raison d'être de certaines administrations. Il est inutile d'accuser la bureaucratie sans questionner le rôle des élus, qui sont souvent à l'origine de cette bureaucratie. Pour s'en convaincre, il suffit d'observer le nombre de projets et propositions de loi, qui aboutiront pour la plupart à de nouvelles normes. Les parlementaires ne peuvent pas s'exonérer de toute responsabilité dans ce domaine : l'allongement des débats parlementaires et le nombre d'amendements déposés pour chaque texte relèvent de notre responsabilité. Les principes à instaurer sont donc assez simples : des lois de meilleure qualité, plus fluides, plus applicables, et un encadrement de la production normative au moyen de règles consistant à contrebalancer les nouvelles normes par la suppression de normes obsolètes.

Max WEBER, qui était très pessimiste sur les nouvelles civilisations, disait qu'elles se bureaucratisaient par essence. Il faut donc instaurer des règles simples que nous devons non seulement nous appliquer à nous-mêmes, mais aussi à toutes les administrations. Toutefois, cela représente un coût important. Je suis au demeurant très heureux que la Commission européenne réalise des études. Bien que beaucoup de normes soient indispensables, certaines d'entre elles sont épouvantables, que ce soit en urbanisme ou encore dans l'entrepreneuriat. Le débat ne peut pas être poujadiste en la matière. Les normes qui contraignent par exemple Engie à démanteler la centrale plus polluante du monde en Australie sont utiles, mais ce n'est pas le cas de toutes les normes.

M. Guy-Dominique Kennel. - Merci pour cette présentation qui est intéressante mais également inquiétante, car on peut craindre que les institutions européennes n'installent une véritable usine à gaz. À mon sens, il doit nécessairement y avoir une volonté politique avant toute chose. Quand on regarde les systèmes qui fonctionnent, comme en Allemagne, on observe que l'impulsion initiale vient du Gouvernement, qui manifeste d'abord une volonté politique, et qui responsabilise ensuite les ministères et les administrations. Il est facile d'accuser l'administration, mais je crois que le problème vient d'une absence de volonté politique.

Je m'étonne par exemple que les projets de loi déposés par le Gouvernement fassent l'objet d'autant d'amendements gouvernementaux. Le Gouvernement ne devrait pas pouvoir amender ses propres projets : soit ces derniers sont réfléchis et convenablement préparés, et peuvent alors être examinés par les parlementaires, soit ils sont inachevés, et ne devraient dès lors pas être soumis au vote du législateur. De plus, en Allemagne, les études d'impact sont beaucoup plus précises et sont publiées. Le grand public est donc informé de l'impact des différents projets, ce qui incite les ministres à la prudence. Ce système procède ainsi d'une véritable volonté politique, qui est encore inexistante en France et dont on peut douter à l'échelle européenne. Il nous faut être plus sérieux.

Mme Élisabeth Lamure. - La volonté politique au niveau européen s'est concrétisée avec l'élection de Jean-Claude Juncker, qui a vraiment donné une impulsion et freiné la production normative européenne. Même si le stock de normes demeure toujours important, le flux a véritablement diminué depuis son arrivée à la tête de la Commission.

Mme Anne-Catherine Loisier. - La volonté politique doit aussi composer avec la machine administrative. Le principe du « one in, one out » a-t-il été retenu au niveau européen ?

Mme Élisabeth Lamure. - Non, ce principe n'a pas été retenu au niveau européen.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Avez-vous eu le sentiment qu'après le Brexit, les institutions européennes aient pris conscience de la nécessité de refonder leur légitimité démocratique ? À l'écoute des acteurs agricoles qui interviennent au niveau européen, il me semble qu'il n'y a pas de réelle prise en compte des difficultés du secteur agricole.

Mme Élisabeth Lamure. - Ce n'est pas une question que nous avons directement abordée à l'occasion de notre journée.

Merci pour ces échanges. Nous allons maintenant passer au sujet suivant. Nicole BRICQ, qui est membre du Conseil de la simplification pour les entreprises, va nous dire quelques mots sur la façon dont travaille cette entité, qui existe maintenant depuis plusieurs années, et sur le dernier train de mesures de simplification qui vient d'être annoncé.

Communication de Mme Nicole Bricq sur les nouvelles mesures présentées le 24 octobre 2016 par le Conseil de la simplification pour les entreprises

Mme Nicole Bricq. - Je rappelle tout d'abord que le Conseil de simplification pour les entreprises a été formellement créé le 9 janvier 2014. C'était un ministre qui était chargé de ces questions au départ. La composition du Conseil de simplification est mixte, puisqu'il y a des chefs d'entreprise, des parlementaires, des administrateurs et des experts. Il se réunit une fois par mois, sous la coprésidence de Mme Françoise HOLDER, qui est à la tête des boulangeries Paul, et de M. Laurent GRANDGUILLAUME, qui est député de la Côte-d'Or. Depuis peu, le Conseil de simplification s'est doté d'un secrétaire général, en la personne de M. Gérard HUOT, ancien président de la chambre de commerce de l'Essonne. Comme les chambres de commerce ont été régionalisées, il s'est défait de ses fonctions pour se consacrer à cette tâche. Il s'est beaucoup impliqué dans les mesures de simplification, et fait le lien avec les ateliers, qui sont source de propositions, et avec les chefs d'entreprise.

Le Conseil de simplification sélectionne certaines mesures proposées par les ateliers, les transmet à l'exécutif, et tient un tableau de bord pour suivre leur mise en oeuvre. Le Conseil s'adresse essentiellement au secrétaire d'État à la réforme de l'État et à la simplification, qui est rattaché au Premier ministre, ce qui lui donne une force exécutive sans pour autant disposer d'administration en propre. Il doit donc convaincre ses collègues de la nécessité des mesures de simplification. Chaque semestre, le Conseil annonce un train de mesures avec plus ou moins de solennité, un par an étant présenté par le Président de la République. Le Président Hollande a souhaité, début 2014, mettre en place un Conseil stratégique de l'attractivité chargé de veiller sur la capacité du territoire français à attirer des entreprises étrangères : c'est sous sa présidence que le Conseil stratégique de l'attractivité réunit tous les six mois des dirigeants d'entreprises, notamment étrangères et les invite à mesurer les efforts que la France fait dans le domaine de la simplification de la vie des entreprises.

Le train de mesures qui a été récemment adopté par le Conseil de simplification est composé de 48 nouvelles mesures de simplification, qui ne concernent pas toutes les entreprises. Parmi elles, une dizaine de mesures sont propres aux entreprises. Les autres mesures concernent le plus souvent les particuliers, comme le principe du « silence vaut accord ».

Il y a principalement quatre grands types de mesures : des mesures d'information, d'expérimentation, de réglementation et d'application des lois. Une mesure très importante à mes yeux consiste par exemple à informer en une seule fois les entreprises de l'ensemble des démarches à effectuer pour leur installation. Cela est déterminant pour les entreprises étrangères, qui rencontrent de grosses difficultés pour s'installer en France. C'est Business France qui se chargera, à l'échéance de juin 2017, de réunir, avec la coopération des directions des finances publiques, des douanes, de la sécurité sociale, et du travail, les informations nécessaires aux entreprises qui voudront s'installer en France, et qui n'auront dès lors plus besoin de démarcher séparément chacune de ces administrations.

Concernant l'expérimentation, le précédent ministre de l'économie, Emmanuel Macron, a demandé à son secrétaire d'État à la simplification de mener des expérimentations réglementaires. Celles-ci permettent de lever temporairement les barrières réglementaires pour permettre la réalisation de nouveaux projets. Si l'expérimentation est concluante, on propose alors sa généralisation. Un appel à projets a été lancé fin juin, dont les lauréats seront connus fin décembre. Cette pratique très prometteuse, qui est nouvelle en France, est assez répandue dans les autres pays européens.

Les mesures de réglementation, qui visent à renforcer l'attractivité française, sont également très importantes. L'une d'elle intéressera les départements qui se sont spécialisés dans la logistique, notamment ceux qui sont situés autour des grandes voies de communication : il est proposé d'assouplir les règles de conception des entrepôts logistiques pour la prévention des sinistres. L'échéance est prévue pour le premier semestre 2017. Je pense cependant que les Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) risquent d'opposer une certaine résistance à cette mesure très forte.

Quelques mesures concernent ensuite les textes d'application, qui auraient existé dans tous les cas, mais qui figurent quand même parmi les 48 mesures de simplification. Nous avons par exemple proposé la communication du bulletin de paie par voie électronique. Même si un amendement à la loi travail a ensuite indiqué qu'il n'était pas possible d'emprunter seulement la voie électronique, cette mesure simplifie grandement la vie des entreprises. La loi Rebsamen sur le dialogue social, qui consiste à harmoniser les règles en matière de franchissement du seuil de 300 salariés, est également très utile. Cette loi, qui a été votée en 2015, est aujourd'hui effective. L'organisation par voie électronique des élections professionnelles, malgré les résistances qu'elle a entraînées, est aussi une mesure importante.

Le travail du ministre chargé de la simplification est de harceler ses collègues pour obtenir des résultats. Il est en lien avec le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique, les services du Premier ministre, et quelques fois l'Élysée. Il est arrivé que des résistances de la part de ministres aient été surmontées par l'engagement du Président de la République. Les résistances peuvent aussi provenir de l'administration.

Pour conclure, le Conseil de la simplification a commandé une étude au cabinet Ernst & Young pour chiffrer, à partir des études d'impact du Gouvernement, le gain que les 242 mesures annoncées par le Conseil représentent pour les entreprises : ce gain est de plus de 5 milliards d'euros par an. Parmi les mesures les plus efficaces en termes de gains, le rapport cite l'allègement des obligations d'établissement et de publication des comptes, avec près de 400 millions d'économies annuelles, et le dispositif « marché public simplifié », qui serait synonyme de 5,5 millions d'euros d'économies.

La Déclaration sociale nominative, entièrement dématérialisée, est par ailleurs très importante. Cette mesure, qui se substitue à 24 déclarations sociales, remporte la palme d'or des mesures les plus bénéfiques pour les entreprises en permettant à ces dernières de réaliser 3,7 milliards d'euros d'économies par an. Elle concernera les entreprises du régime général à partir de janvier 2017, et toutes les autres à partir de juillet. Malgré tout, nous sommes loin du dispositif du « one in, one out », pour lequel avait plaidé le ministre Thierry MANDON.

Le Conseil de simplification pousse ainsi les ministres à se soucier de simplification dans les lois qu'ils font voter, et à user d'un droit d'initiative, qu'ils n'utilisent pas assez. Par ailleurs, les débats y sont très faciles, notamment parce qu'y participent des chefs d'entreprises et non les organisations consulaires ou patronales. On peut néanmoins regretter que la mise en oeuvre soit défaillante : des ordonnances, censées être prises, ne le sont jamais. Il faut donc surveiller l'exécution des lois.

Mme Élisabeth Lamure. - Nous n'avons pas assez la culture de l'évaluation en France, même si nous évoluons petit à petit sur cette question.

Mme Nicole Bricq. - C'est vrai. L'expérimentation, qui permet notamment dans les territoires de s'affranchir de certaines normes réglementaires, va obligatoirement s'accompagner de l'évaluation. Je crois beaucoup à la capacité d'expérimentation des territoires. Il faut toutefois que l'expérimentation soit bien bornée dans son périmètre et dans son contenu. C'était notamment le cas d'une proposition de loi de Laurent GRANDGUILLAUME, que j'ai votée avec plaisir, sur les territoires « zéro chômage ». Nous l'avons votée, et l'expérimentation démarre avec dix territoires choisis sur une base volontaire, qui sont essentiellement des petits territoires ruraux.

Mme Élisabeth Lamure. - Merci de nous avoir présenté les missions du Conseil de simplification, qui nous semble fort utile. Savez-vous si la France rencontre la même difficulté que l'Allemagne, où 70 % des entreprises déclarent ne pas ressentir les effets des mesures de simplification qui représentent pourtant 14 milliards d'économies sur 5 ans ? Si les entreprises ne ressentent pas ces effets, c'est certainement parce que cela représente pour elles des petites mesures presque invisibles. Il est sans doute frustrant de voir que beaucoup de choses sont mises en place et que les entreprises ne sont pas satisfaites.

Mme Nicole Bricq. - Je ne vais pas parler des détails techniques, mais il existe un site internet qui permet aux entreprises de réaliser des calculs et des simulations à partir des mesures proposées, comme l'aide à l'apprentissage ou l'aide à l'embauche, et d'estimer leur gain potentiel. Cet outil n'est assez connu, mais il existe.

Il faut cependant reconnaître que les ministres, qui sont obligés de prendre des mesures de simplification, ne s'intéressent pas assez à la question, qui ne leur apparait pas très valorisante, tandis qu'une nouvelle loi leur fait beaucoup plus de publicité.

Mme Élisabeth Lamure. - La question de la simplification devrait pourtant être une cause nationale ! Nos voisins font beaucoup d'efforts en ce sens, même si tous n'ont pas la même approche que la nôtre.

Désignation d'un membre chargé d'examiner l'impact sur les entreprises de l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, du régime général et de la preuve des obligations, en vue de sa prochaine ratification

Je vous propose maintenant de procéder à la désignation d'un membre de la Délégation pour suivre l'examen au Sénat, par sa commission des lois, de l'ordonnance qui porte réforme du droit des contrats. Patricia MORHET-RICHAUD m'avait saisie cet été de ce sujet et avait suggéré que nous nous intéressions aux conséquences que pourrait avoir cette ordonnance pour les entreprises. En laissant plus de latitude à l'intervention du juge, ce texte peut en effet fragiliser les contrats et créer de l'incertitude juridique pour les entreprises. J'avais sollicité le président de la Commission des lois pour envisager d'associer la Délégation aux travaux de la Commission sur ce sujet. Il m'a indiqué que la commission avait désigné François PILLET au mois de mars comme rapporteur du projet de loi de ratification et a proposé d'ouvrir les auditions du rapporteur aux membres de la Délégation. J'ai donc pensé que l'un d'entre nous pourrait assister aux auditions et réaliser un rapport afin que l'on en sache davantage, et que l'on puisse éventuellement proposer des amendements complémentaires à ceux du rapporteur de la Commission des lois.

J'avais pensé à Anne-Catherine LOISIER, qui vient de rejoindre la Délégation, et qui s'intéresse au sujet.

Mme Anne-Catherine Loisier. - Je suis d'accord.

La Délégation charge Mme Anne-Catherine LOISIER d'examiner l'impact sur les entreprises de l'ordonnance n° 2016-131 du 10 février 2016 portant réforme du droit des contrats, en vue de sa prochaine ratification.

Questions diverses

Mme Élisabeth Lamure. - Très bien. Avez-vous d'autres questions ?

M. Jean-Pierre Vial. - J'ai reçu un document provenant de la chambre de commerce qui présente un tableau extrêmement intéressant de la simplification française, avec un comparatif au niveau européen, et qui place la France en tête dans la course à la simplification. Je trouve cette autosatisfaction, qui figure dans le tableau central du document, assez stupéfiante.

M. René Danesi. - Lorsqu'on a davantage compliqué que les pays voisins, il devient ensuite plus facile de simplifier en proportion de la complexité qu'on a engendrée, mais cela ne signifie pas que nous soyons aussi avancés que les autres pays européens en matière de simplification.

M. Jean-Pierre Vial. - Je vais faire circuler le document. Quand on regarde les délais de création d'entreprises, on s'aperçoit qu'on ne partage pas tous la même vision.

M. Jean-Marc Gabouty. - La masse de normes à simplifier est tellement importante que, malgré les efforts accomplis, les effets n'apparaissent pas immédiatement. Par ailleurs, il est abusif de dire que la DSN conduise à supprimer 24 déclarations, car toutes les entreprises, qui se retrouvent désormais avec la DSN, n'avaient pas 24 déclarations à accomplir.

Quand je regarde en outre les textes que nous examinons, il me semble que nous devrions arrêter de travailler de manière horizontale, pour descendre davantage en profondeur et régler véritablement les problèmes. Des petites mesures sont adoptées, comme la diminution du nombre de membres du conseil d'administration dans les SA, mais sans se pencher sur le fond des problèmes. Il convient également de freiner le flux de normes. À titre d'exemple, la loi « égalité et citoyenneté » était composée de 47 articles lorsqu'elle a été déposée par le Gouvernement à l'Assemblée nationale, et en est ressortie avec 240 articles. Il convient donc de s'attaquer non seulement au stock mais aussi au flux de normes, et éviter de complexifier l'ensemble pour ensuite s'attacher à le simplifier.

Mme Élisabeth Lamure. - Nos voisins allemands, qui parlent de bureaucratie et non de simplification, sont très engagés dans cette voie. C'est le rapport que l'OCDE a réalisé en 2004 sur le thème de l'élimination de la paperasserie qui a permis aux États de prendre conscience de l'importance de ce sujet.

M. Jean-Marc Gabouty. - A l'origine, la question de la paperasserie était liée à l'utilisation du papier. Cependant, la dématérialisation n'est pas toujours un élément décisif de simplification.

M. Jean-Pierre Vial. - Il y a un vrai problème de méthode consistant à réaliser des textes « fourre-tout » qui rassemblent des sujets extrêmement divers et par lesquels on adopte des normes qui ne seraient pas passées autrement.

M. Martial Bourquin. - Je rejoins mon collègue sur le fait que la dématérialisation ne conduit pas nécessairement à la simplification. Ces deux notions sont même parfois totalement antagonistes. Nous le constatons à propos de la dématérialisation des papiers d'identité. Il y a un mouvement très poujadiste sur la question des normes : certains n'en voudraient pas du tout alors qu'elles sont nécessaires. Elles sont toutefois trop nombreuses, et les parlementaires participent largement à leur multiplication. Nous devrions donc revoir notre façon de travailler et essayer de trouver une règle simple nous permettant de retirer une norme pour chaque nouvelle norme créée. Il y a une réflexion à mener sur le travail parlementaire, dans le prolongement des sociologues qui avaient vu la place que prendrait la bureaucratie dans la gestion des sociétés contemporaines.

Dès lors, il ne faut pas seulement une volonté politique, mais aussi et surtout une règle simple qui nous contraindrait à adopter un comportement vertueux, sur le modèle de l'article 40 de la Constitution.

M. Jean-Marc Gabouty. - A l'occasion du débat sur la loi Macron, je me rappelle que le souci de la simplification était très présent. À chaque fois qu'un amendement était susceptible de compliquer l'ensemble, la question de son bénéfice par rapport à sa complexité additionnelle était sous-pesée.

Mme Élisabeth Lamure. - Il est nécessaire d'adopter des règles en la matière, mais nous devrions avant tout dresser un inventaire du stock de normes qui existent. Notre interlocuteur allemand nous disait à ce propos qu'ils ont trouvé outre-Rhin des centaines de lois mortes. Pour cela, tous les ministères doivent être saisis de la question et tenter de déterminer les lois qui sont utiles ou non. Comment faire cet inventaire en France ?

M. Jean-Marc Gabouty. - Nous ne pouvons simplifier sans la participation de l'administration. Il est donc indispensable que l'administration joue le jeu.

M. Martial Bourquin. - L'administration est sans doute responsable, mais les élus le sont aussi. Nous nous laissons également prendre au jeu.

M. Jean-Pierre Vial. - Il ne faut pas oublier le rôle déterminant de certaines structures comme les autorités administratives indépendantes, qui créent des normes à l'insu de l'administration et des élus.

M. Jean-Marc Gabouty. - Le nombre d'autorités administratives indépendantes a en effet augmenté de façon considérable au cours de ces dernières années. En 2001, nous avions deux autorités. Il en existe aujourd'hui près de 44. La création de certaines autorités est sans doute justifiée, mais ce chiffre semble néanmoins important.

Mme Élisabeth Lamure. - Je constate que nous faisons notre mea culpa. Merci à tous pour votre participation.

La réunion est close à 9 h 30.