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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE


Mercredi 16 novembre 2016

- Présidence de M. Rémy Pointereau, vice-président -

Hommage à Paul Vergès

La réunion est ouverte à 9 h 05.

M. Rémy Pointereau, président. - Avant de commencer notre réunion, je voudrais excuser le président Hervé Maurey, absent de Paris aujourd'hui.

Je voudrais également saluer la mémoire de notre collègue Paul Vergès, doyen du Sénat, qui s'est éteint vendredi dernier dans son île de La Réunion.

Sénateur de 1996 à 2005, puis depuis 2011, Paul Vergès était membre de notre commission depuis sa création au printemps 2012. C'était comme une évidence pour lui, lui qui a longtemps et activement oeuvré en faveur des sujets auxquels s'intéresse notre commission : l'environnement, les transports, l'eau, les énergies du futur.

Il s'était en particulier impliqué sur toutes les questions liées au réchauffement climatique. C'est à son initiative que le Sénat avait adopté à l'unanimité le 6 avril 2000 une proposition de loi visant à créer un Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique, organisme qu'il a présidé depuis sa création.

Ses discours prononcés en tant que doyen du Sénat, en 2011 et 2014, portaient avec beaucoup de hauteur de vue cet engagement pour l'avenir de la planète.

Au nom de notre commission, je voudrais présenter nos condoléances à sa famille et à ses proches, aux habitants de son île de La Réunion, ainsi qu'aux membres de son groupe, représentés ici par notre collègue Evelyne Didier.

Audition de M. Christophe Aubel, directeur de la phase d'installation de l'agence française pour la biodiversité

M. Rémy Pointereau, président. - Nous entendons ce matin M. Christophe Aubel, directeur de la phase d'installation de l'Agence française pour la biodiversité.

La loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages promulguée le 8 août 2016 nous a occupés une bonne partie de l'année dernière. Parmi ses principales mesures figure la création de l'Agence française pour la biodiversité, l'AFB, dont vous avez la charge d'organiser l'installation, depuis votre nomination par Madame Royal le 29 février dernier. Cette agence doit en principe devenir opérationnelle le 1er janvier 2017. Vous nous direz si cette date sera bien respectée et quelles sont les éventuelles difficultés que vous rencontrez dans le regroupement des organismes qui doivent être intégrés à l'agence, une opération certainement complexe.

M. Christophe Aubel, directeur de la phase d'installation de l'Agence française pour la biodiversité.  - Je vous remercie de cette invitation qui va me permettre de vous faire un point d'avancement sur le projet d'Agence française pour la biodiversité (AFB). Ce projet est d'ailleurs plus qu'un projet mais bien une réalité puisque l'existence de l'agence est une affaire de peu de temps maintenant. Les délais sont tenus, nous sommes prêts, je vais essayer de vous le montrer. Il n'y aura pas de retard dans la mise en place de cette agence, qui est un chantier complexe de regroupement de quatre établissements.

Tout ceci a été rendu possible par la loi de reconquête de la biodiversité pour laquelle votre commission et le rapporteur ont joué un rôle important en bien des domaines. La promulgation de la loi a libéré les équipes et plus l'échéance se rapproche, plus elles sont mobilisées et plus les inquiétudes sont levées.

Pour commencer je veux rappeler les deux nécessités qui guident nos travaux et notre ambition. La première nécessité, c'est l'objet-même de l'agence, la biodiversité. Ce vivant qui nous entoure, mais que nous maltraitons. La biodiversité a longtemps été perçue comme quelque chose de sympathique, ou comme un patrimoine, c'est vrai, mais elle est plus que cela et la loi nous le dit désormais, la biodiversité est interaction. Nous sommes parties et dépendons de ces interactions qui ont rendu la terre vivable, qui nous offrent des ressources, qui nous rendent des services, sur lesquels nous avons, depuis toujours, construit notre bien-être et même notre développement.

Si j'avais le temps j'illustrerai mon propos avec le Viaduc de Millau, qui sans la biodiversité n'existerait pas. Et pourtant, malgré des succès réels, la biodiversité continue à s'éroder. Je renvoie là-dessus au bilan récent du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur les indicateurs de la stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable (SNTEDD) : la biodiversité est le seul item dont tous les indicateurs sont dans le rouge. C'est le premier défi de l'agence : il faut agir mais pour agir, il faut franchir une étape et installer le sujet dans la société à hauteur des enjeux qu'il recouvre. Et nous devons le faire d'une manière positive, car la biodiversité est tout sauf un « empêcheur de », elle est au contraire pourvoyeuse de solution, d'innovation, d'activité, de bien être...

La seconde nécessité qui guide notre action découle de ce défi important. Pour le relever je ne connais qu'une méthode : celle du collectif. C'est la société dans son ensemble qui peut et doit se mobiliser, l'agence doit donc être un catalyseur, une agence qui certes fait par elle-même puisqu'elle dispose de moyens d'action, mais tout autant une agence qui aide à faire. L'AFB doit devenir la maison commune des acteurs, ceux qui agissent déjà, ceux qui ont envie d'agir mais ont besoin d'aide pour se lancer, et ceux qui ne savent pas qu'ils peuvent agir et pourtant le peuvent. Enfin, elle doit aussi être l'agence de nos concitoyens, être reconnue par eux et leur permettre à eux aussi d'être acteurs de ce sujet majeur pour notre avenir.

Je passe rapidement sur les deux premiers points que je voulais évoquer. D'abord le calendrier : nous tiendrons les délais, le décret de création est au Conseil d'État, il sera publié très prochainement et dans la foulée les arrêtées de nomination. Puis les personnels, au nombre de 1 200 : ils sont la force de l'agence, c'est sur leur compétence que repose ce projet. Nous avons mis en place, au printemps dernier, un dispositif de pré-positionnement qui touche à sa fin et va permettre à chacun de s'installer à son poste, de trouver une place dans la future structure.

En ce qui concerne la composition, je ne reviens pas sur les quatre établissements qui forment l'AFB, vous les connaissez : l'Agence des aires marines protégées (AAMP), l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), les Parcs nationaux de France (PNF) et l'Atelier technique des espaces naturels (ATEN). Mais il ne faut pas oublier que nous intégrons également les missions et personnels de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux (FCBN), ainsi que 75 ETP du programme 113 qui sont actuellement basés au Muséum national d'histoire naturelle (MNHN), principalement au sein du Service du patrimoine naturel (SPN). Nous travaillons d'ores et déjà activement avec le Muséum, mais aussi avec le CNRS - c'est une nouveauté - à la constitution d'une unité mixte de service de façon à poursuivre les missions d'expertise publique du SPN.

En termes de missions, la loi en a fixé le cadre, ce n'est pas à vous que je vais l'apprendre. Je vous en rappelle les grandes entrées : préservation, gestion et restauration de la biodiversité ; développement des connaissances, des ressources, des usages et des services écosystémiques ; gestion équilibrée et durable des eaux ; appui scientifique, technique et financier aux politiques publiques et privées, y compris soutien aux filières de croissances vertes et bleues ; lutte contre la biopiraterie.

Le champ est vaste, l'important est d'organiser la prise en charge de ces missions, dans un subtil équilibre à construire. Il faut d'abord assurer la continuité de service, donc continuer à faire aussi bien que ce que font les quatre établissements intégrés, c'est le premier objectif. Cela peut paraître une évidence mais comme dans toute réorganisation, il faut y veiller avec attention. C'est notre première préoccupation.

Concernant les nouvelles missions, nous prévoyons une prise en charge progressive, et c'est pour cela que nous nous donnons le temps de construire le contrat d'objectifs et de performance : nous allons le préparer pendant l'année 2017, c'est-à-dire qu'il ne démarrera pas avant 2018. Les missions sont vastes, nous devons d'abord les hiérarchiser et construire les bons indicateurs. Pour l'année 2017, nous élaborerons une feuille de route annuelle qui doit trouver le bon équilibre entre la continuité de service et les premières inflexions sur les nouvelles missions. On peut penser par exemple à la stratégie nationale pour la biodiversité (SNB) ou à l'Observatoire national de la biodiversité (ONB), qui sont très identifiés dans la loi comme devant faire partie de l'agence, et qu'aucun des quatre établissements ne prenait en charge. Nous allons progressivement construire cette montée en puissance sur tous les sujets en préparant le contrat d'objectifs.

Un mot sur les premières initiatives 2017. Les Ministres nous ont en effet demandé de prévoir de premières initiatives concrètes à lancer dès janvier, et de les présenter au conseil d'administration transitoire, qui regroupe les conseils d'administration des quatre établissements intégrés et qui n'est pas une instance décisionnelle - l'agence n'existant pas encore. L'objectif est de montrer que l'AFB n'est pas seulement un mécano institutionnel.

Ces initiatives sont organisées autour de trois axes : la sensibilisation du public sur un enjeu majeur ; des actions concrètes de reconquête de la biodiversité, par exemple des actions de restauration de milieux dégradés ou des actions d'aménagement dans les parcs naturels marins avec des mouillages écologiques ; enfin des actions de connaissance des enjeux dans les territoires. Sur ce dernier point, on peut citer par exemple le projet collaboratif « 65 millions d'observateurs » que nous soutiendrons, un programme de lancement d' « Atlas de la biodiversité communale », des actions de suivis des liens climat/biodiversité.

Pour mettre en oeuvre toutes ces missions, il a fallu réfléchir à l'organisation de la structure. Celle-ci comprend classiquement un secrétariat général, lieu indispensable des fonctions supports. Nous avons organisé les services centraux en quatre directions fonctionnelles.

La première est une direction d'appui aux politiques publiques. On y traitera de connaissance : système d'information sur la nature et les paysages, système d'information sur l'eau, système d'information sur la mer. Nous savons qu'il y a beaucoup d'attentes sur ces sujets de connaissance et leur mise à disposition. On y parlera également de stratégie nationale de la biodiversité, de directive-cadre stratégique pour le milieu marin, de Natura 2000 (à terre ou en mer), d'observatoire national de la biodiversité ou de directive-cadre sur l'eau.

La deuxième est une direction de la recherche, de l'expertise et du développement des connaissances. Elle comprend le lien R&D entre la recherche et les gestionnaires de terrain, en bénéficiant de l'expérience de l'ONEMA sur ce point. L'AFB n'est pas en tant que telle un institut de recherche, mais elle est bien placée pour faire le lien. Cette direction inclura un centre de ressources pour accompagner les acteurs et faire monter les sujets dans la société : trame verte et bleue, génie écologique, zones de captage, métiers de la biodiversité. Ce guichet permettra de diffuser l'information sur tous les sujets importants liés à la biodiversité. Enfin, cette direction s'occupera de formation. L'ATEN est d'ores et déjà un pôle de formation important des gestionnaires de biodiversité au sens large, par exemple des personnels des collectivités. L'ONEMA fait aussi de la formation, même si c'est moins connu : elle a un centre au Pa raclet dans la Somme.

La troisième est une direction à l'action territoriale, comprenant tout à la fois une direction de la police - un volet important des politiques publiques pour s'assurer du respect de la réglementation - et une direction pour les partenariats dans les territoires qui traitera à la fois de l'animation des réseaux des aires protégées (parcs naturels marins, parcs nationaux) et de l'animation du réseau des agences régionales pour la biodiversité, sur lesquelles je reviendrai.

Enfin, la quatrième est une direction de la communication et de la mobilisation citoyenne. Classiquement, dans les établissements publics, la direction de la communication est rattachée au secrétariat général pour faire la communication de l'établissement. Mais nous avons des missions particulières de sensibilisation, d'éducation à l'environnement et au développement durable : nous nous appuierons donc sur une direction fonctionnelle pour porter dans l'opinion la biodiversité et ses enjeux.

Ces services centraux sont répartis sur les trois sites de Vincennes, Brest et Montpellier. Mais cela ne représente qu'environ 350 personnes, ce qui signifie que la majorité de nos agents, soit 850 personnes, est ailleurs dans les territoires.

L'AFB n'est ni centralisée ni parisienne : elle comporte 10 directions régionales ou interrégionales (Bretagne et Pays-de-la-Loire, Normandie et Hauts-de-France, PACA et Corse restent ensemble) avec leurs services départementaux, 6 antennes de façade maritime, des parcs naturels marins.

En termes de gouvernance, nous voulons construire une maison commune, une agence partenariale, davantage « coeur de réseau » que « tête de réseau ».

Au premier étage figure le comité national de la biodiversité (CNB), créé par la loi et consulté sur les grands choix stratégiques de l'agence, qui doit devenir le conseil des parties prenantes. Nous ferons le même travail avec le comité national de l'eau et avec le Conseil national de la mer et des littoraux (CNML). Nous associerons les parties prenantes via ces conseils.

Au deuxième étage se trouvent les comités d'orientation, prévus dans la loi : eau, mer, outre-mer. Nous envisageons déjà de créer un quatrième comité d'orientation sur les espaces naturels. Ce sont les instances d'appui au conseil d'administration, celles qui travailleront sur le fond pour alimenter la stratégie de l'agence.

Au troisième étage on retrouve le conseil d'administration, dont le cadre est fixé par la loi : un collège État et personnalités qualifiées (50% des membres), un collège avec les acteurs socioéconomiques et les ONG gestionnaires, les élus locaux, les parlementaires, les représentants du personnel. Nous ne nous interdisons pas d'aller plus loin en mettant notamment en place une instance de concertation dédiée aux parcs nationaux, qui ne sont pas dans l'agence mais lui sont « rattachés ».

Un dernier mot sur les agences régionales pour la biodiversité (ARB) : la loi dispose que l'AFB et les régions « peuvent » créer des ARB. Il n'y a pas d'obligation ni de modèle imposé, notamment juridique : elles peuvent être constituées sous forme d'EPCE, de GIP, voire être une simple mise en réseau des acteurs sans création d'une structure juridique. Le but principal est avant tout la mise en synergie des acteurs et des territoires. On peut dire que la dynamique prend : sept régions ont engagé officiellement la démarche de création d'une ARB et trois autres y travaillent. Sachant que la loi a été promulguée en août, il me semble que c'est une résultat intéressant.

Voilà rapidement brossé l'état d'avancement du chantier. L'AFB est sur les rails. Elle sera opérationnelle dès sa création, en s'appuyant sur le socle solide des organismes qui la composent, et de ceux qui sont à ses côtés comme les parcs nationaux. Il le faut car il y a urgence à agir. C'est un rapport sénatorial de Pierre Laffitte et Claude Saunier qui l'a écrit, il y a une dizaine d'années : à côté du climat, la biodiversité est « l'autre choc » environnemental. Et la réponse au défi climatique ne peut aller sans une réponse au défi de la biodiversité.

M. Rémy Pointereau, président. - Merci Monsieur Aubel pour cette présentation très complète. Je cède d'abord la parole à notre collègue Jérôme Bignon qui fut rapporteur de la loi.

M. Jérôme Bignon. - Je salue votre travail Monsieur Aubel, et celui des équipes qui vous entourent. Je retrouve dans vos propos la contribution de notre commission, et donc du Sénat, à la structure de l'agence. Je pense à trois exemples en particulier. Premièrement, en ce qui concerne son articulation avec le Comité national de la biodiversité (CNB), à la fois pour respecter la culture administrative française et les contraintes d'efficacité inhérentes à la mise en place d'un établissement public, qui doit comporter un nombre restreint de membres au sein de son conseil d'administration. Deuxièmement, s'agissant des comités d'orientation, initialement mis en place pour répondre aux préoccupations exprimées par le milieu maritime qui craignait de perdre l'Agence des aires marines protégées, je me félicite que cette démarche ait été étendue aux outre-mer qui représentent 85% de la biodiversité de notre pays. Troisième point, la création des agences régionales est une faculté et non pas une obligation. J'avais eu à l'époque un débat très intéressant avec la ministre Ségolène Royal sur ce sujet et la raison a fini par l'emporter : pourquoi obliger plutôt que de laisser la plus grande souplesse aux territoires pour agir en fonction des réalités locales ?

Il y a parfois eu des divergences, un peu dogmatiques de part et d'autres, que nous n'avons pas toujours réussi à dépasser. Mais pour l'essentiel, l'empreinte du Sénat est patente dans ce texte, et nous avons fait un travail utile avec nos collègues députés.

Une question m'intéresse à l'heure où l'on se penche sur la constitution du conseil d'administration de l'AFB et les nominations nécessaires pour que la structure soit opérationnelle au 1er janvier 2017- car il faut bien payer les 1200 personnels ! Comment vont être constitués les comités d'orientation ? Qui va venir ? Comment les membres seront-ils sélectionnés ? Selon quelles règles ? Seront-ils tous désignés en une seule fois ? Ces questions sont importantes pour l'Agence des aires marines protégées, et probablement aussi pour nos collègues d'outre-mer ! C'est une façon de donner une chance à ceux qui ne siégeront pas au conseil d'administration de l'AFB, compte tenu de ses effectifs limités.

M. Christophe Aubel.  - Nous sommes en train d'y travailler et la réponse sera adaptée à chaque cas. Par exemple, pour le comité d'orientation « mer », tous les présidents des comités de gestion des parcs marins ainsi que d'autres acteurs, qui étaient au conseil d'administration de l'Agence des aires marines protégées mais ne seront pas tous au conseil d'administration de l'AFB, seront associés. Pour autant, ces comités d'orientation n'ont pas vocation à épouser strictement les contours des conseils d'administration des anciens établissements, nous pourrons y introduire d'autres personnalités qualifiées.

De même pour les « espaces naturels » sous plan de gestion en faveur de l'environnement, nous allons veiller à ce qu'un certain nombre de gestionnaires qui étaient membre de l'Atelier technique des espaces naturels (ATEN), soient représentés.

Nous suivons le même raisonnement sur la question de l'eau, pour essayer de trouver une formule qui ne soit pas une stricte reproduction du Comité national de l'eau : nous souhaitons que tous les comités de bassins puissent être représentés, puisqu'ils figuraient déjà largement au conseil d'administration de l'ONEMA.

Enfin, pour l'outre-mer, nous devons faire en sorte que tous les territoires soient représentés par des élus, la société civile ou des personnalités qualifiées qui en sont issues.

Nous sommes donc dans une réflexion à géométrie variable, pour assurer la meilleure représentation possible.

Mme Évelyne Didier. - Monsieur Aubel, merci de votre présentation, qui nous a éclairés sur le sens de votre travail. Je tenais à rappeler qu'on vous retrouve avec plaisir au Sénat, puisqu'il y a quelques années, nous avons oeuvré avec Jean-François Legrand et Marie Blandin, pour la création d'un mouvement pour la biodiversité. C'était, à l'époque, un sujet complètement confidentiel.

Ma première question concerne le travail avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage : cela a été un point dur au Sénat au cours de l'examen du texte. Comment envisagez-vous cette collaboration ? L'ONCFS sera-t-il associé à votre travail dans le cadre des observatoires ?

Deuxièmement, la lutte contre la biopiraterie : j'entendais récemment un reportage sur la plante stévia, qui a pendant longtemps été utilisée par les populations autochtones, mais qui est aujourd'hui complètement contrôlée par les multinationales. L'AFB peut-elle intervenir contre cette dépossession, peut-elle être saisie, quel est son rôle dans des cas comme celui-ci, qui sont extérieurs à notre territoire ?

Troisième question, le personnel : il y avait des craintes au cours de la discussion de la loi biodiversité au sujet du nombre de postes, de l'accroissement des missions et de l'harmonisation des carrières, pouvez-vous nous en dire quelques mots ?

M. Philippe Madrelle. - Je vous remercie de votre exposé. Je voudrais solliciter quelques précisions. L'AFB est une des créations phares de la loi biodiversité, vous nous avez expliqué qu'une feuille de route était prévue pour 2017 et un contrat de performances pour 2018, vous êtes donc dans les starting blocks, je vois que la course est bien partie.

Le budget de 220,5 millions d'euros acté dans le projet de loi de finances pour 2017 vous semble-t-il adapté au bon fonctionnement de l'agence, compte tenu de l'extension de ses missions ? Par ailleurs, la création de 50 postes supplémentaires en plus des 1 200 existants est-elle suffisante à moyen terme ? L'agence, en développant sa présence sur les territoires, a-t-elle vocation à augmenter ses ressources en moyens humains et financiers ? Ces nouveaux postes auront-ils un rôle de coordination avec les agents issus des différentes structures ?

Par ailleurs, quels sont les outils concrets de l'agence ? Quel est son pouvoir de contrainte, voire de sanction, par exemple sur une question comme celle de l'accès aux ressources génétiques ? Avons-nous des éléments de comparaison avec d'autres pays européens possédant des structures similaires ?

Enfin, l'agence aura-t-elle un rôle dans le soutien aux nouvelles technologies et à l'innovation ? Peut-elle contribuer à l'aménagement durable des territoires ?

Mme Odette Herviaux. - Tout d'abord, je m'associe à l'hommage à Paul  Vergès. Je me souviens de ses discours en tant que doyen du Sénat, il nous a prouvé que l'avance dans les idées n'a rien à voir avec l'âge.

Monsieur Aubel, je souhaite vous remercier, tous nos voeux vous accompagnent. J'ai quelques précisions à vous demander, sur des éléments concrets.

J'ai fait partie, avec un certain nombre de collègues, du conseil d'administration de l'Agence des aires marines protégées, et je ne vous cache pas qu'étant très attachés à la protection des aires littorales, nous étions inquiets devant la création de l'AFB. En effet, le fonctionnement relativement récent de l'Agence des aires maritimes protégées avait enfin trouvé un rythme de croisière et permettait de faire travailler ensemble tous les grands acteurs de la mer. Notre grande crainte était que la mer disparaisse dans la grande agence pour la biodiversité.

Pour avoir suivi depuis le début l'évolution du premier parc marin, le parc marin d'Iroise, on a pu voir que les ressources consacrées par l'AAMP n'étaient pas à la hauteur des ambitions. Que pensez-vous du grand nombre de parcs marins qui ont été aujourd'hui créés ? Sont-ils des parcs marins « sur papier » uniquement, sans personnel et sans ressources ? Comment envisagez-vous de leur donner du corps ?

Autre sujet, je fais également partie du Conseil national de la mer et du littoral. Nous travaillons à la mise en place d'une stratégie de la mer et des littoraux, et nous nous sommes aperçus qu'il y a une vraie nécessité d'équilibre entre les différents représentants des utilisateurs et des défenseurs de la biodiversité, puisque sans cet équilibre, trouvé par le dialogue, il ne peut pas y avoir de réussite. Cette volonté d'équilibre devra impérativement être préservée.

Par ailleurs, au cours des Grenelles I et II, nous avons eu un débat sur le terme de « restaurer » la biodiversité. J'accepte qu'on parle de « préserver », de « sauvegarder », de « favoriser » la biodiversité, mais le terme de « restaurer » pose une question : on remonte jusqu'à quand ? Quelles sont les espèces disparues qu'il faudrait restaurer ? Il faut être précis dans les termes employés.

Dernier point, je crois à l'adage que faute parfois de pouvoir se donner les moyens de sa politique, il faut faire la politique de ses moyens. Pensez-vous avoir les moyens d'appliquer les missions qui sont confiées à l'AFB ?

M. Claude Bérit-Débat. - Je reviens sur la remarque d'Evelyne Didier sur les relations avec l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. L'ONCFS ne fait pas partie de l'AFB et n'a pas souhaité y être, mais vous nous avez exposé votre volonté de partenariat avec les différents acteurs. Avez-vous commencé à rencontrer les membres de l'ONCFS pour discuter de vos objectifs communs ?

Deuxièmement, je défends l'idée que la chasse joue un rôle important dans la préservation de la biodiversité. Qu'en pensez-vous ?

Troisième point, vous nous avez exposé les pouvoirs de police de l'AFB, notamment en matière de contrôle et de sanction. Vous savez que l'ONCFS dispose également d'un pouvoir de police, comment comptez-vous les coordonner ? Des rencontres sur le terrain sont-elles prévues pour mettre en place une coopération ?

Mme Annick Billon. - Je voudrais rebondir sur la question des moyens de l'agence. L'AFB se voit confier énormément de missions, je voudrais savoir quelles sont les garanties dont vous disposez aujourd'hui concernant les moyens pour appliquer ces missions. Sur la question de la chasse notamment, c'est un domaine qui rassemble de nombreux savoir-faire différents, une hiérarchisation des objectifs et des moyens est-elle prévue ?

Ensuite, vous décrivez l'AFB comme une agence de proximité pour les acteurs, mais il s'agit d'un organisme lourd, qui regroupe de très nombreux organismes aux objectifs très différents. Le risque est que la création de l'AFB produise une centralisation, qui éloigne des territoires la politique de sauvegarde de la biodiversité.

M. Jacques Cornano. - Je tiens à souligner que vous avez, dans votre exposé, salué les femmes et les hommes qui vont travailler au sein de l'AFB, puisque, comme vous l'avez dit, ce sont eux qui feront l'agence au quotidien.

J'attire votre attention sur l'importance de rencontrer les acteurs de terrain, et je vous recommande de rencontrer le président du parc national de mon territoire, la Guadeloupe, et surtout les nombreuses TPE qui travaillent sur le terrain. Certains de mes collègues ont eu l'occasion de rencontrer le docteur Henry Joseph, qui a apporté son point de vue intéressant sur ces questions.

Enfin, il faut rassurer les agents des aires marines protégées, qui s'inquiètent de l'action de l'AFB sur la protection de la mer.

M. Gérard Miquel. - Je voulais vous interroger sur le problème de la déprise agricole. Un certain nombre de territoires, qui étaient autrefois protégés, y sont aujourd'hui confrontés, et cela a des conséquences en matière de biodiversité. Certaines espèces disparaissent, d'autres prolifèrent, nous avons par exemple beaucoup de chevreuils et de sangliers. L'un des gros problèmes est l'embroussaillement de ces espaces, qui provoque des risques d'incendies. Avec le changement climatique, nous avons vu des incendies qui dévastent des milliers d'hectares, et la biodiversité disparaît alors complétement. À votre avis, quelles sont les solutions pour faire face à ce problème ? On se rend compte que lorsqu'on remet en culture et que l'on nettoie ces espaces, la biodiversité revient. Nous avons donc, dans mon département, mis en place des dispositifs de reconquête des espaces abandonnés, avec de la transhumance, des moutons qui viennent nettoyer ces lieux. Nous devons faire face à ces grandes problématiques si nous ne voulons pas voir nos territoires détruits par des incendies dans les années à venir.

M. Rémy Pointereau, président. - Comment voyez-vous le rôle de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques dans l'AFB ? Quelle sera l'attitude de ses agents, toujours répressive, plus pédagogique ?

M. Christophe Aubel. - Merci à tous pour vos questions précises sur des sujets divers, je vais essayer de répondre à toutes.

D'abord, un point sur les personnels. Vous avez évoqué plusieurs fois des craintes à ce sujet, ce qui est tout à fait légitime. D'abord, il a été dit que la création de l'AFB devait être l'occasion de la sortie du « quasi-statut », qui permet de sécuriser les personnels. Il n'en est rien, le décret va être publié avant la création de l'agence, nos personnels pourront donc en bénéficier. Par ailleurs, les craintes liées au positionnement et aux évolutions des postes de travail ont été adressées, dans le dialogue, par la création de fiches de postes et la mise en place d'outils d'accompagnement, au service d'un travail approfondi de positionnement de chacun au sein de la nouvelle agence. Nous sommes ainsi parvenus à dépasser les incertitudes de la loi elle-même, de même que les incertitudes liées à l'évolution des postes de chacun. Les consultations que nous avons menées montrent que les incertitudes se lèvent progressivement.

Sur les inquiétudes des agences des aires marines, j'en ai conscience, j'ai d'ailleurs tout de suite rencontré les personnes concernées. Je tiens à souligner que deux départements identifiés de l'AFB seront consacrés à ces espaces, le département des milieux marins et le département de l'animation des parcs culturels marins. La mer est clairement identifiée dans l'AFB, nous avons préservé cette spécificité, au point d'ailleurs que certains agents ont considéré que les problématiques maritimes n'ont pas été suffisamment mêlées aux autres. Les organigrammes sont bien sûr évolutifs, et cette organisation sera amenée à évoluer avec le temps. Le délégué à la mer, Loïc Laisné, est d'ailleurs chargé de travailler à mes côtés pour assurer cette transversalité marine.

En ce qui concerne le budget de l'AFB, vous êtes conscients que nous faisons face à un contexte budgétaire contraint, mais même dans ce cadre, l'AFB a été dotée de moyens importants. Il ne s'agit pas d'affirmer qu'il s'agit du budget idéal dans le meilleur des mondes, ce n'est sans doute pas le cas, mais les 50 ETP supplémentaires représentent un vrai plus pour l'agence, et il va falloir que nous les utilisions bien. Il faut avoir une chose en tête : quand on crée un établissement, on assure la continuité de service. Si on nous avait confié un budget excessif, nous n'aurions pas nécessairement su comment l'employer immédiatement, il faut laisser à l'agence le temps de monter en puissance. L'AFB va se saisir de ses missions nouvelles, définir les priorités, et créer des synergies entre les différents acteurs de la biodiversité, afin d'assurer l'efficacité de son action. Je fais le pari du moyen terme et de la montée en puissance de l'AFB, et donc de ses moyens. On a des moyens pour agir aujourd'hui, qu'il va falloir prioriser.

Au sujet de l'ONCFS : oui, nous travaillons avec lui, à deux niveaux. D'abord, en matière de recherche et développement, nous travaillons en commun. L'ONCFS est d'ailleurs membre de l'Aten, qui rejoint l'agence. Ce travail commun sur la gestion et la connaissance qui était déjà engagé avec les établissements publics existants va être maintenu. Ensuite, la question des unités communes a déjà été abordée dans la loi, nous avons reçu une lettre des ministres demandant aux directeurs généraux de l'ONCFS, de l'ONEMA et de l'AFB, de réfléchir à la façon d'avancer vers une mutualisation des services départementaux. Cela ne relève pas de la création de l'AFB en tant que telle, mais c'est une étape suivante dans le calendrier : il faut travailler sur la coordination de la police, laquelle est en réalité déjà faite sous l'autorité des préfets, et elle sera approfondie.

Sur la question précise du rôle de la chasse, j'ai déjà dit dans la presse, et je le répète aujourd'hui, que ma conviction est que des milieux humides ont été sauvés grâce à l'action des chasseurs. Je pense que chacun a un rôle à jouer dans ce domaine. J'ai mouillé ma chemise pour trouver des accords et des convergences avec le monde de la chasse, parce que je crois à l'importance de la biodiversité pour nos sociétés.

Sur la biopiraterie, qui a été plusieurs fois mentionnée, je n'ai pas de réponse très précise à vous apporter. C'est un sujet sur lequel nous n'avons pas encore de compétences, et où d'ailleurs la question se pose du partage de compétences avec la tutelle. C'est un sujet nouveau pour tout le monde, pour nous comme pour le ministère, mais il est sur la table et il existe une volonté de s'y consacrer.

Le soutien à l'économie et à l'innovation est également un enjeu important pour l'AFB, il est d'ailleurs mentionné dans la loi. Il existe des liens importants entre l'économie et la biodiversité, notamment parce que celle-ci favorise l'attractivité des territoires. Les 25 et 26 novembre prochains, nous participons au forum de l'économie et de la biodiversité, que nous avons co-construit avec les acteurs économiques. Il s'agit de trouver des solutions pour les territoires. Par exemple, sur les questions de politique agricole, je pense que nous avons un modèle d'agro-écologie durable à construire. L'AFB n'est pas en prise directe avec ce sujet, mais le monde agricole est représenté au sein de ses instances de gouvernance.

Sur le fait de « restaurer » la biodiversité, c'est vrai que le vocabulaire doit être précis. On peut aussi utiliser le terme de « reconquête », c'est celui de la loi, et un élu local m'a d'ailleurs fait remarquer récemment que ce mot avait une connotation trop guerrière. Mais je tiens au terme de « restaurer » la biodiversité, puisqu'on ne peut se contenter de dire qu'il faut « stopper » l'érosion de la biodiversité, avant tout parce que ce n'est probablement pas suffisant. L'idée c'est d'être proactif, de « reconquérir » de « restaurer » la biodiversité, c'est-à-dire de faire en sorte qu'elle aille mieux. La biodiversité est en évolution par elle-même, et tout le temps, il ne s'agit pas de la restaurer à un état antérieur, mais d'accompagner ses évolutions dans un sens qui lui soit favorable. Il faut restaurer les milieux qui dysfonctionnent, notamment du fait de l'activité humaine : par exemple, nous avons le projet de retirer les pneus au large de Saint-Raphaël pour tester la restauration de l'écosystème côtier, au bénéfice d'ailleurs de tout le monde, y compris de l'activité touristique. La biodiversité relève d'un choix collectif, entre les exigences de l'activité humaine et celles de la protection de la biodiversité.

Les équilibres d'acteurs sont importants pour l'action en faveur de la biodiversité. Il faut marcher sur les trois piliers du développement durable, il n'y en a pas un qui prédomine sur l'autre.

M. Jacques Cornano. - Les quatre piliers du développement durable ! Il ne faut pas oublier la culture.

M. Christophe Aubel. - Les quatre piliers, excusez-moi ! L'intérêt général est donc multiforme, ce n'est pas seulement l'environnement, l'économie aussi relève de l'intérêt général, et il nous faut donc assurer l'équilibre des intérêts généraux. L'enjeu pour moi est de favoriser le dialogue, en lien avec l'ensemble des acteurs. Je souhaite aller sur le terrain, je ne suis pas encore allé partout, mais j'ai vu beaucoup de nos équipes et de nos partenaires.

Sur la police et l'ONEMA, il faut là aussi trouver un équilibre. Je souligne qu'au cours du dernier conseil d'administration de l'ONEMA, auquel j'ai assisté en tant qu'invité, un représentant du monde agricole est intervenu pour souligner à quel point les choses se sont améliorées au cours des derniers mois. Paul Michelet, le directeur général de l'ONEMA, a veillé à renforcer la pédagogie et les explications dans les territoires, et c'est ce qui fait la différence. Il faut trouver l'équilibre, on ne veut pas « faire la police pour faire la police » : il s'agit d'abord de mettre en oeuvre les politiques publiques, de les expliquer, et ensuite de répondre au besoin de police qui apparaît, mais il ne faut pas négliger l'importance du dialogue. Je revendique d'être un homme de dialogue.

Enfin, pour répondre à la question sur la centralisation : personnellement, je suis convaincu que ce n'est pas le cas, que l'AFB n'est pas excessivement centralisée et éloignée des territoires. D'abord parce que géographiquement, nous ne sommes pas centralisés, plus de 800 des 1200 agents de l'AFB sont implantés dans les territoires, et nos trois sites principaux sont situés à Brest, Vincennes et Montpellier. Ma conviction, c'est que si l'on rate les territoires, on rate l'agence. L'échelon local, et notamment l'échelon communal, a un rôle majeur à jouer, et l'AFB le prend en compte. D'ailleurs, au sein des 50 nouveaux postes de l'agence, une part sera consacrée aux parcs marins pour éviter qu'ils ne soient des « parcs de papier », et une autre part sera implantée dans les territoires, justement pour favoriser la dynamique territoriale de l'AFB.

M. Rémy Pointereau, président. - Merci de vos réponses Monsieur le directeur, et bon courage pour mener à bien ces missions complexes et enthousiasmantes. Je retiens de votre intervention votre volonté d'écoute, ce qui me paraît tout à fait important.

Loi de finances pour 2017 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » - Crédits « Biodiversité et transition énergétique » - Examen du rapport pour avis

M. Rémy Pointereau, président. - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport pour avis « Biodiversité et transition énergétique ».

M. Jérôme Bignon, rapporteur. - C'est déjà la troisième fois que je vous présente, dans le cadre du projet de loi de finances, les crédits de trois programmes de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » : le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », le programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » et le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

Ces trois programmes regroupent 1,24 milliard d'euros, soit 12,8% des crédits de l'ensemble de la mission, proportion qui diminue légèrement par rapport à l'exercice précédent.

2016 a été une année marquée par deux temps forts en matière de biodiversité et de climat. Le premier est l'adoption de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages le 8 août 2016, qui a notamment créé l'Agence française pour la biodiversité (AFB), dont nous venons de parler. Le deuxième a été, tout au long de l'année, le processus de ratification de l'accord de Paris. La France l'a ratifié le 15 juin 2016 et l'accord est entré en vigueur le 4 novembre. Qui aurait pu dire, il y a un an, qu'on serait allé aussi vite et aussi loin dans cette démarche fantastique et vitale pour l'avenir de notre planète et de l'humanité ? Nous revenons d'ailleurs de Marrakech où se déroule actuellement la COP 22. Nous en reparlerons lors d'une prochaine réunion de commission.

J'en viens maintenant à l'examen des crédits des trois programmes.

Le programme 113 est marqué cette année, par un événement majeur : la création de l'AFB. L'essentiel des crédits est réservé, à travers trois actions, au financement des actions de gestion et de préservation de la biodiversité, aquatique, marine et terrestre, permettant l'application des directives communautaires sur l'eau et la nature, la mise en oeuvre de la Stratégie nationale pour la biodiversité et des feuilles de route issues des conférences environnementales.

Les crédits de ce programme continuent à progresser de 1,4%, soit 4 millions d'euros supplémentaires par rapport à l'année dernière. Cette augmentation vise notamment à financer diverses mesures sociales au sein des opérateurs du programme.

Je voudrais insister sur trois points en ce qui concerne ce programme.

Le premier, dont je me réjouis, est la hausse de 12% des crédits consacrés aux espaces et aux milieux marins, avec près de 16 millions d'euros dédiés au financement de la mise en oeuvre de la directive cadre stratégie pour le milieu marin, des actions d'aménagement du domaine public maritime naturel et de gestion du trait de côte, des études de connaissance du milieu marin, de lutte contre la pollution marine et de gestion des ressources minérales naturelles.

Le deuxième point concerne les moyens consacrés à la politique de l'eau. Le programme 113 prévoit 13,5 millions d'euros pour financer les actions de police de l'eau, et d'application des directives européennes. En revanche, je regrette fortement que les agences de l'eau soient à nouveau prélevées cette année de 175 millions d'euros sur leur fonds de roulement. Nous avions déjà été nombreux l'année dernière à nous y opposer, mais cette année, cette ponction est d'autant plus injustifiée qu'elle intervient dans un contexte particulier puisque les missions des agences de l'eau ont été étendues à la biodiversité terrestre par la loi que nous avons votée en août.

Les présidents des comités de bassin se sont d'ailleurs opposés au maintien de ce prélèvement lors de la réunion du comité national de l'eau du 4 octobre 2016.

Pour ma part, je suis également favorable à une suppression de ce prélèvement dès cette année, car la situation n'est plus la même qu'en 2015 au moment où cette ponction exceptionnelle, qui pouvait se justifier par une solidarité des opérateurs dans la nécessité de redresser les comptes publics, a été prévue.

Dernier point en ce qui concerne le programme 113, et pas des moindres : la budgétisation de la future Agence française pour la biodiversité. Nous venons d'entendre Christophe Aubel sur ce sujet mais je souhaite vous apporter quelques éléments complémentaires.

Selon les informations qui m'ont été transmises, l'AFB doit bénéficier d'un budget global de 225,5 millions d'euros. Elle devra assurer la continuité des missions des quatre opérateurs fusionnés en son sein et se verra attribuer de nouvelles missions comme par exemple la gestion des trois parcs naturels marins créés en 2015 et 2016. En outre, les parcs nationaux seront rattachés à l'agence.

Géographiquement, elle s'organisera autour de trois pôles à Brest, Montpellier et Vincennes pour les services centraux.

Pour assurer ses missions, l'AFB bénéficiera de deux types de ressources :

- une subvention pour charges de service public versée par l'État à hauteur de 34,5 millions d'euros, qui sera inscrite au programme 113 : ce montant résulte, pour 2017, du transfert des subventions pour charges de service public des quatre opérateurs fusionnés ;

- une contribution des agences de l'eau qui comprend, d'une part, une contribution plafonnée à 150 millions d'euros par an (l'ancienne contribution à l'Onema), d'autre part, un prélèvement annuel sur le produit de la redevance pollutions diffuses perçu par les agences de l'eau, plafonné à 41 millions d'euros et destiné au plan Ecophyto 2018.

Enfin, le plafond d'emplois de l'agence devrait être de 1 227 équivalents temps plein (ETP) en 2017, dont 45 créations de postes, qui seront destinées aux parcs marins récemment créés, comme par exemple le parc marin d'Arcachon, qui ne dispose pour l'instant d'aucun ETP.

J'en viens maintenant aux crédits du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie ». Alors que l'année dernière, le programme ne comportait que la subvention pour charges de service public versée à l'IGN, son périmètre s'étend aux subventions de deux nouveaux opérateurs cette année, le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) et Météo-France, qui figurait auparavant dans le programme 170 désormais supprimé.

Ces trois opérateurs, rattachés au programme 159 et placés sous la tutelle de la Direction de la recherche et de l'innovation, ont en commun d'intervenir sur des politiques transversales au service de la transition écologique, en s'appuyant fortement sur l'expertise scientifique et technique et avec une forte dimension territoriale.

Si on compare les crédits alloués à ces trois actions aux crédits alloués aux mêmes postes dans la maquette de l'année dernière, on constate que les crédits du programme baissent légèrement cette année.

J'ai souhaité me pencher un peu plus en détails sur le CEREMA, non seulement parce qu'il devient le poste le plus important du programme, avec 213,19 millions d'euros de subvention, mais aussi parce que je ne connaissais pas bien cet établissement, de même peut-être qu'un certain nombre d'entre vous.

Le CEREMA est un établissement public administratif jeune d'à peine trois années puisqu'il est né le 1er janvier 2014. La loi le définit comme centre de ressources et d'expertises scientifiques et techniques interdisciplinaires apportant son concours à l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques en matière d'aménagement, d'égalité des territoires et de développement durable.

Pourtant, nous faisons régulièrement le constat d'une vraie inquiétude des territoires, notamment les plus ruraux, face à l'expertise et à l'ingénierie. Et le CEREMA pourrait justement leur apporter une réponse, ce qu'il semble faire aujourd'hui mais de manière encore trop ponctuelle.

Le CEREMA est né de la fusion de onze services de l'État : les huit centres d'études techniques de l'équipement (CETE), le Centre d'études sur les réseaux, les transports, l'urbanisme et les constructions publiques (Certu), le Centre d'études techniques maritimes et fluviales (Cetmef) et le Service d'études sur les transports, les routes et leurs aménagements (Sétra).

Il est placé sous la double tutelle du ministère en charge du développement durable et des transports et du ministère en charge de l'urbanisme. Sa gouvernance est partagée entre l'État et les collectivités territoriales, au sein d'un conseil d'administration et d'un conseil stratégique.

Le premier projet stratégique de l'établissement, adopté lors du conseil d'administration du 29 avril 2015, a défini neuf champs d'action : l'aménagement et l'égalité des territoires, les villes et stratégies urbaines, la transition énergétique et le changement climatique, la gestion des ressources naturelles, la prévention des risques, la réduction des nuisances, la mobilité, la gestion et la conception des infrastructures et l'habitat et le logement.

Le directeur général, Bernard Larrouturou, m'a indiqué que malgré l'ampleur de ce champ d'intervention et pour éviter le risque de dispersion inhérent à ses missions, deux priorités étaient aujourd'hui sanctuarisées : l'égalité des territoires et la transition énergétique.

Le principal donneur d'ordres de l'établissement est l'État, puisque 90% de ses recettes proviennent de la subvention de l'État, mais le CEREMA travaille également avec les collectivités territoriales, via des appels d'offre mais aussi aujourd'hui par le biais de nouveaux outils juridiques comme les partenariats public-public.

J'ai développé quelques exemples d'actions du CEREMA dans mon rapport écrit. Je trouve qu'ils sont parlants. Je vous en citerai quelques-uns. La DREAL de Lorraine, maître d'ouvrage du projet d'autoroute A31 bis a ainsi sollicité le CEREMA afin de réaliser les études préparatoires au débat public sur ce projet. Le ministère de l'environnement a demandé au CEREMA, dans le cadre de la stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, d'élaborer le premier indicateur national de l'érosion côtière. Autre exemple, la Direction départementale des territoires de la Mayenne a confié au CEREMA le soin de réaliser une étude sur l'opportunité de développer l'urbanisation autour des axes de TER en milieu rural.

La stratégie affichée du CEREMA, qui en est encore à sa phase de construction, est de s'orienter de plus en plus vers les collectivités. Et je crois que nous devrions, en tant que représentants des collectivités territoriales, encourager cette tendance, surtout vers nos territoires ruraux, ce qui implique de donner à l'établissement les moyens de son ambition.

Or, les moyens ne sont pas là et l'établissement paraît véritablement menacé. Il semble qu'il soit déjà né avec deux difficultés patrimoniales majeures : des équipements scientifiques et techniques parfois obsolètes car cela faisait déjà plusieurs années que les services fusionnés sous-investissaient ; et la question de l'immobilier puisque si l'État est resté propriétaire, tous les coûts des bâtiments sont à la charge de l'établissement.

Le scénario envisagé par l'établissement, qui est de passer de 3 100 personnels à 2 600 en 2020, semble possible pour sauver l'établissement mais à condition, d'une part, de freiner le rythme de baisse des effectifs - une diminution de 125 ETP est prévue pour cette année - d'autre part, de freiner la diminution de la subvention pour charges de service public en parallèle (car aujourd'hui elle diminue plus vite que la masse salariale, avec une baisse d'environ 4,5 millions d'euros cette année) et, enfin, d'augmenter les ressources propres. Il y a un vrai enjeu pour le CEREMA de contribuer à une meilleure organisation territoriale, en lien avec les grandes communautés de communes et les communautés d'agglomération.

J'en viens au dernier programme de mon rapport, le programme 174 « Énergie, climat et après-mines », dont les crédits doivent servir de support à la mise en oeuvre de la politique énergétique et à la lutte contre le changement climatique.

Aucun changement de périmètre par rapport à l'année dernière sur ce programme, dont l'essentiel des crédits sert toujours à financer et verser les prestations des retraités ou retraités anticipés des mines fermées et de certaines mines et ardoisières en activité, ainsi que les retraites de certains retraités des industries électriques et gazières. Le budget de l'après-mines s'élève pour 2017 à 424,3 millions d'euros.

Le montant total des crédits du programme 174 s'élève lui à 456,5 millions d'euros, en baisse de 10% principalement du fait de la diminution du nombre d'ayants droit de l'après-mines.

Le programme 174 ne comprend en réalité qu'une petite partie des crédits destinés à la transition énergétique, qui sont éparpillés au sein de ce programme, du programme 345 relatif au « Service public de l'énergie » mais aussi du compte d'affectation spéciale « Transition énergétique ».

Dans le programme 174 à proprement parler, les 27,5 millions d'euros consacrés à la lutte contre la pollution de l'air et le changement climatique paraissent cette année encore insuffisants. En particulier, les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA) rencontrent des difficultés financières importantes comme l'a montré le récent rapport sénatorial de la commission d'enquête sur la pollution de l'air.

Le Fonds de financement de la transition énergétique, doté de 250 millions d'euros en 2015, n'est pas abondé par des crédits supplémentaires cette année et son exécution demeure opaque.

Des signaux contradictoires sont envoyés lorsque, d'un côté, l'Assemblée nationale adopte un article prévoyant une convergence en 5 ans de la fiscalité du diesel et de celle de l'essence pour les véhicules d'entreprise et que, de l'autre, le Gouvernement abandonne la fixation d'un prix plancher pour le carbone, pourtant annoncée de manière solennelle par le Président de la République.

Enfin, je m'inquiète de la stagnation des moyens alloués au Fonds chaleur, mis en place après le Grenelle de l'environnement afin de soutenir la production de chaleur à partir de sources renouvelables. J'avais déjà évoqué devant vous il y a deux ans l'utilité et l'efficacité de ce fonds, tant du point de vue de l'important « effet levier » de ses investissements que du point de vue du développement de la filière économique forestière. Mais ses crédits n'ont cessé de diminuer. Alors que la Ministre avait annoncé en 2014 un doublement de ce fonds, qui devait être porté à 420 millions d'euros en 2017, les crédits prévus pour l'année prochaine s'élèvent à 221 millions d'euros, soit près de la moitié.

Mes chers collègues, voici pourquoi, je vous proposerai de donner un avis défavorable à l'adoption de ces crédits. J'ai eu l'occasion de le dire, tout comme notre collègue Louis Nègre en tant que rapporteur de la loi de transition énergétique : nous sommes aujourd'hui confrontés aux facettes différentes d'une même « crise » commune - les menaces pesant sur la biodiversité et sur nos ressources naturelles, le réchauffement climatique, le spectre d'une « sixième extinction » - qui imposent une profonde mutation des politiques publiques, et donc des moyens ambitieux pour y parvenir. Ces moyens sont porteurs d'innovations et d'emplois partout où ils sont mobilisés. Nous venons de le voir au Maroc avec le formidable essor des énergies nouvelles et notamment des énergies solaires avec les promesses d'emplois qu'il porte. Notre pays devrait être davantage au rendez-vous, notamment avec des crédits et pas seulement avec des déclarations.

Mme Évelyne Didier. - Je remercie le rapporteur qui nous a fait comme d'habitude un exposé très complet. Mais je ne vais pas lui poser de questions. En effet, nous sommes aujourd'hui dans un exercice un peu irréaliste car nous savons, d'après les rumeurs, que nous n'irons vraisemblablement pas au-delà de ces échanges que nous avons en commission. Cela manque un peu de transparence.

Je voudrais également suggérer au président de la commission de recevoir le directeur du CEREMA car nous n'avions peut-être pas tous en tête l'importance de cet organisme.

Enfin, au moment où nous parlons beaucoup de restrictions budgétaires et de suppressions de postes de fonctionnaires, je note là aussi la contradiction des positions de tous les rapporteurs de cette majorité qui souhaitent plus de moyens alors que nous savons qu'ils réduiront les effectifs. Là encore, j'ai l'impression d'être dans un exercice surréaliste.

M. Rémy Pointereau, président. - Ma chère collègue, pour l'instant, ce ne sont que des rumeurs. Nous verrons le temps venu. Je me méfie des sondages et des rumeurs.

M. Jean-François Rapin. - La présentation du rapporteur m'interpelle sur la question du CEREMA. C'est un organisme dont les dimensions sont importantes et pourtant il est mal connu, alors qu'il nous a apporté à tous, dans nos territoires, de grands services. Je pense notamment au CETMEF sur tous les aspects littoraux. On a toujours besoin d'une ingénierie d'État sur certains dossiers. On ne peut donc pas ne pas réagir en voyant le CEREMA se dégrader sur le plan des moyens humains et financiers. Je ne reviendrai pas sur la stratégie qui consiste à regrouper des organismes, qui étaient efficaces et dont on sait qu'une fois qu'ils sont pléthoriques, il devient plus facile de supprimer des emplois. Lorsque le CEREMA a été créé, j'avais déjà prédit une stratégie future de réduction des effectifs. C'est désolant. Je tiens également à vous dire que le CEREMA essaye de vivre malgré tout, et de lancer à l'attention des collectivités territoriales de l'information pour apporter cette ingénierie d'État qui peut manquer sur les territoires. Je vous précise ainsi que le 1er et le 2 février, le CEREMA organise une grande manifestation à Paris sur l'ingénierie littorale. Je soutiens donc la position du rapporteur, notamment sur ce point. Et aussi sur la question des moyens des agences de l'eau. On ne peut pas demander en permanence aux agences de l'eau de régler tous les problèmes sur les territoires tout en réduisant leurs crédits.

M. Claude Bérit-Débat. - Je m'inscris pleinement dans le fil des propos tenus par Evelyne Didier. En effet, dans trois quarts d'heure, une conférence de presse aura lieu qui, je pense, confirmera que la position de la majorité sénatoriale sur le rejet du budget n'est pas une rumeur. Je trouve donc moi aussi qu'il est surréaliste de discuter dans ces conditions. Je me retrouve également dans ses propos concernant les suppressions de postes, alors même que vous envisagez demain de supprimer massivement des postes de fonctionnaires.

M. Didier Mandelli. - Je partage en partie les propos qui viennent d'être tenus concernant le CEREMA. Nous avons tous été confrontés à la suppression de l'assistance technique fournie par l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) qui rendait bien des services aux petites communes. Un certain nombre de collectivités, comme le département de la Vendée, ont créé une société publique locale, avec le soutien d'actionnaires, qui sont en quasi-totalité des collectivités locales, pour constituer une structure capable de répondre à des besoins d'ingénierie en voirie, bâtiment ou autre. Or, nous venons, dans notre département, de confier une mission au CEREMA sur des questions d'organisation de voirie à un carrefour quatre voies. Cela traduit le manque de cohérence et de lien entre les politiques et la vision stratégique de l'État et le manque de concertation avec les collectivités territoriales. Aujourd'hui, on se retrouve dans certains départements, dans une situation de compétition entre un service d'État et des services locaux sur des questions d'ingénierie. Cela me paraît décalé et inutile. Prévoir une contractualisation entre l'État et des structures mises en place par les collectivités me paraît difficile aujourd'hui.

M. Jean-Claude Leroy. - Ma réflexion va dans le même sens sur le CEREMA. On le verra tout à l'heure en évoquant la revitalisation des bourgs où certains programmes prennent du retard en raison d'un déficit d'ingénierie. Je voudrais savoir quels sont les postes de cadres et d'ingénieurs ? Quelle est leur proportion ? Ce serait intéressant de pouvoir les entendre. Certains postes précieux d'encadrement pourraient être parfaitement opérationnels sur le terrain, mis à disposition des territoires par exemple.

Mme Chantal Jouanno- Je remercie le rapporteur pour sa présentation très claire. J'ai entendu nos collègues qui considèrent qu'il est surréaliste de débattre mais j'aimerais tout de même que l'on parle du fond. En effet, comme l'a bien mis en évidence le rapporteur, il y a eu des déclarations extrêmement ambitieuses tenues par ce gouvernement mais on arrive à la fin du quinquennat avec un constat simple : sur des sujets centraux comme la pollution de l'air, la transition énergétique ou encore la mise en place d'un prix plancher du carbone par exemple, sans parler du Fonds chaleur, les engagements n'ont pas été tenus. J'aimerais donc que l'on réussisse à parler du fond entre nous. Pourquoi n'arrive-t-on pas à abonder le Fonds chaleur alors que l'on sait très bien que c'est l'une des énergies les plus intéressantes et les plus pertinentes en termes de coût du carbone évité ? Pourquoi ne met-on pas en place un prix plancher du carbone ? Pourquoi, sur la pollution de l'air, les AASQA ne sont-elles pas financées suffisamment pour bien fonctionner ? On a le cas en Île-de-France puisque les engagements qui sont contractualisés dans le cadre du contrat de plan État-région ne sont pas tenus. J'aimerais donc que l'on parle un peu du fond plutôt que de se cacher derrière des polémiques politiques immédiates. Débattons du fond et des promesses qui n'ont pas été tenues. C'est le moment où jamais pour en débattre.

M. Claude Bérit-Débat. - Pour débattre du fond, il faut pouvoir débattre. Voilà le problème. Le débat n'aura pas lieu. Je ne suis pas contre les observations du rapporteur sur le budget. Mais ce que je regrette, c'est que nous n'avons pas l'occasion d'entendre vos propositions demain.

M. Rémy Pointereau, président. - Nous avons le débat devant la commission.

Mme Évelyne Didier. - Je n'ai pas pour habitude de ne pas m'exprimer sur le fond.

M. Jérôme Bignon, rapporteur. - Le travail en commission permet de faire le point, y compris si le débat n'a pas lieu en séance pour les raisons que vous évoquez, sur des sujets importants. Nous aurons ainsi pris conscience qu'il faut faire quelque chose pour le CEREMA. Je ne me prononce pas sur le premier sujet.

Pour le reste, il y a indiscutablement un enjeu de notoriété pour le CEREMA. Pourquoi n'a-t-il pas réussi à émerger ? Peut-être précisément parce que la fusion n'est pas allée assez loin ? Peut-être n'aurait-il pas fallu garder des localisations dispersées sur le territoire ? Il y a certainement une réflexion plus approfondie à mener.

Je pense profondément qu'il y a dans l'instrument que constitue cet établissement public une source d'intelligence, de technicité, d'hommes et de femmes de très grande qualité qu'il ne faut ni perdre ni gaspiller. L'ingénierie est au coeur de l'avenir de nos territoires et des changements que nous avons devant nous, que ce soit en matière énergétique, ou encore de transports et de mobilité.

Plus précisément, sur les 3 100 personnels du CEREMA, on compte environ un millier d'ingénieurs, dont un peu plus de 800 ingénieurs des travaux publics de l'État et une centaine d'ingénieurs des ponts et des eaux et forêts (IPEF). Une réflexion, présidée par notre collègue député Philippe Duron, est d'ailleurs en cours sur les IPEF, qui sont environ 3 000 aujourd'hui. Je fais partie de ce groupe de travail qui réfléchit à l'avenir de ce corps d'ingénieurs à l'horizon 2050. Les 2000 agents du CEREMA restants sont essentiellement des techniciens et ouvriers de l'État.

M. Rémy Pointereau, président. - Nous allons donc voter sur l'avis défavorable proposé par le rapporteur.

Mme Évelyne Didier. - Je ne participe pas au vote.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Biodiversité et transition énergétique» de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.

Loi de finances pour 2017 - Mission « Écologie, développement et mobilité durables » - Crédits « Transports routiers » - Examen du rapport pour avis

M. Jean-Yves Roux, rapporteur. - Les crédits consacrés aux transports routiers comprennent des crédits gérés par l'État, inscrits dans le projet de loi de finances, et des crédits gérés par l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, l'Afitf, dont le budget est adopté par son conseil d'administration en décembre.

En ce qui concerne l'Afitf, l'abandon de la taxe poids lourds avait été compensé, en 2015, par une augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le carburant gazole, de 2 centimes pour les véhicules particuliers et de 4 centimes pour les transporteurs routiers de marchandises. L'intégralité du produit de cette augmentation, soit 1,14 milliard d'euros, avait alors été affecté à l'Afitf. L'agence avait ainsi pu bénéficier d'un budget d'intervention de 1,8 milliard d'euros, en plus des 528 millions d'euros qu'elle avait dû verser pour l'indemnisation d'Écomouv'.

Outre cette part de TICPE, l'Afitf a des recettes issues des concessions autoroutières : la taxe d'aménagement du territoire, la redevance domaniale, ou encore le versement exceptionnel de 100 millions d'euros négocié avec les sociétés d'autoroutes dans le cadre du plan de relance autoroutier de 2015.

En 2016, ce budget d'intervention a pu être porté à 2 milliards d'euros, malgré la réduction de la part de TICPE affectée à l'Afitf de 1,14 milliard d'euros à 715 millions d'euros. Pour 2017, le projet de loi de finances la fixe à 735 millions d'euros, et il est prévu que l'agence dispose d'un budget d'intervention de 2,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 10 % par rapport à 2016.

Cette hausse est bienvenue, mais on peut regretter que l'Afitf ne bénéficie plus de la totalité de l'augmentation de la TICPE décidée en 2015, car elle fait face à des besoins de financement importants. D'après son président, Philippe Duron, comme d'après le directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, François Poupard, il lui faudrait un budget d'intervention de 2,6 à 2,7 milliards d'euros pour 2017 et d'au moins 3 milliards d'euros à partir de 2018. L'agence doit en effet financer les engagements de l'État au titre des contrats de plan État-régions, les frais de régénération des réseaux, les premiers loyers des lignes à grande vitesse, le renouvellement du matériel roulant pour les trains d'équilibre du territoire, sans compter les premiers versements pour les grandes opérations que sont le tunnel Lyon-Turin et le canal Seine-Nord.

En l'absence de recettes supplémentaires en 2017, l'agence devra geler le financement de certains projets, ralentir leur mise en oeuvre, ou retarder encore le remboursement de la dette qu'elle a contractée auprès de SNCF Réseau. La question du financement des engagements de l'agence est donc une vraie préoccupation. Peut-être faudra-t-il envisager, en 2018, une nouvelle hausse d'un centime de la taxation sur le gazole.

Ces difficultés financières ont conduit la Cour des comptes à dresser, une nouvelle fois, un bilan très critique de l'Afitf dans un référé publié en juin 2016. La Cour des comptes a reproché au Gouvernement d'avoir fait de cette agence un instrument de débudgétisation et a souligné les incertitudes pesant sur sa soutenabilité financière.

Pour ma part, je suis convaincu que l'agence a permis de préserver les investissements relatifs aux infrastructures de transport, mais qu'elle doit effectivement bénéficier de ressources supplémentaires.

En ce qui concerne les crédits spécifiquement consacrés par l'Afitf aux transports routiers, je me félicite qu'ils aient augmenté ces dernières années : ils étaient de 664 millions d'euros en 2013, 704 millions en 2014, 747 millions en 2015 et 779 millions en 2016, soit une augmentation de 110 millions en trois ans, qui répond à un besoin important de régénération des routes.

J'en viens à présent aux crédits du projet de loi de finances lui-même, inscrits dans le programme 203 intitulé « Infrastructures et services de transport » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

Le développement des infrastructures routières a la particularité d'être exclusivement financé par des fonds de concours versés par l'Afitf et par les collectivités territoriales. Ils sont aujourd'hui évalués à 691,6 millions d'euros en crédits de paiement, dont 415,7 millions provenant de l'Afitf et 275,9 millions des collectivités territoriales, mais ce chiffre n'est qu'une estimation, car le budget de l'Afitf n'est pas encore arrêté. Cette somme servira notamment à financer les volets routiers des contrats de plan État-régions 2015-2020. Le financement des infrastructures routières a en effet été réintégré dans ces contrats, contrairement à la génération précédente des contrats de projets, ce qui est une bonne chose.

Pour l'entretien et l'exploitation du réseau routier national, une enveloppe de 321 millions d'euros en crédits de paiement est prévue, soit un montant quasiment identique à celui adopté en loi de finances initiale pour 2016. Elle devrait être complétée par 411 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits en crédits de paiement, dont 406 millions de l'Afitf.

Dans le cadre de cet avis budgétaire, je me suis particulièrement intéressé à la question de la préservation de la qualité de notre patrimoine routier. Je me suis en effet inquiété de certaines données traduisant un recul dans ce domaine : la note moyenne du réseau a baissé ces dernières années, tout comme la proportion du réseau en bon état structurel.

Cette dégradation résulte d'une baisse des dépenses d'entretien sur plusieurs années, qui s'explique par le contexte budgétaire contraint que nous connaissons. Le Gouvernement a néanmoins décidé d'enrayer ce phénomène en lançant, depuis 2015, plusieurs plans d'investissements routiers.

Ces efforts ne se traduisent pas encore dans les indicateurs de suivi de l'état du patrimoine routier, car ils doivent être poursuivis pour que la dégradation du réseau prenne effectivement fin. Dans l'idéal, il faudrait augmenter le montant des crédits en 2017 et les années suivantes pour que cette situation s'inverse.

Il existe par ailleurs un léger biais dans la méthode d'évaluation, car seul un tiers du réseau est examiné chaque année. C'est la raison pour laquelle cet indicateur va être remplacé, à partir de 2017, par une note moyenne calculée sur l'ensemble des trois parties du réseau routier, évaluées sur trois années.

Le Gouvernement a également mis en place une mission d'évaluation de la politique publique de gestion du réseau routier national non concédé en avril 2016. Cette mission n'a pas encore terminé ses travaux, mais nous devrons en tirer les conclusions, le moment venu.

Je vous signale par ailleurs la création, en janvier 2016, d'un observatoire national de la route, animé par l'Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (Idrrim). Cet observatoire vise à réunir les gestionnaires routiers - État, collectivités et profession - pour partager les connaissances relatives à la gestion du réseau routier, afin d'en améliorer l'efficience, et pour objectiver l'état du réseau routier en vue de faciliter la prise de décision.

Le Gouvernement s'est donc saisi de la question de l'état du patrimoine routier, mais il faudra rester vigilant au cours des prochaines années, car dans certains territoires, la route est le seul mode de transport possible. Elle doit rester praticable en toutes circonstances, y compris en période hivernale.

48 millions d'euros sont également prévus pour les actions de soutien et de régulation du secteur des transports terrestres, et 16 millions seront destinés aux dépenses de prospective et de logistique de la DGITM, des montants proches de ceux adoptés l'année dernière.

J'en viens au compte d'affectation spéciale intitulé « aides à l'acquisition de véhicules propres », qui sert à financer le bonus automobile et la prime à la conversion.

Du côté des recettes, l'article 23 du projet de loi de finances propose un nouveau barème pour le malus, qui le durcit afin de prendre en compte l'évolution des technologies. Il abaisse à 127 grammes de CO2 par kilomètre le seuil d'application du malus, et augmente significativement son montant pour les véhicules les plus émetteurs. Il distingue également le niveau d'émissions de CO2 par kilomètre au gramme près, et non par tranche de 5 grammes, pour éviter les effets de seuil.

Les prévisions de recettes correspondantes sont évaluées à 347 millions d'euros, ce qui représente une hausse de 30 % par rapport aux 266 millions retenus pour l'année 2016. Cette augmentation a été calibrée pour que le montant des recettes soit comparable à celui constaté en 2014.

Du côté des dépenses, le recentrage du bonus automobile sur les véhicules les plus propres entamé en 2015 se confirme, avec la suppression du bonus de 750 euros aujourd'hui proposé pour l'achat d'un véhicule hybride électrique. Les véhicules hybrides rechargeables continueront à bénéficier d'un bonus important, de 1 000 euros, auquel pourront s'ajouter 2 500 euros de prime à la conversion.

Celle-ci s'obtient lorsque l'achat d'un véhicule peu émetteur de CO2, s'accompagne du retrait de la circulation d'un véhicule ancien. Ses conditions d'obtention ont été assouplies en 2015, puisque le véhicule mis au rebut doit désormais avoir été immatriculé avant le 1er janvier 2006 et non plus avant le 1er janvier 2001. Il doit ainsi être âgé de plus de dix ans et non de plus de quinze ans.

Pour les véhicules électriques, le total du bonus et de la prime à la conversion restera inchangé, à 10 000 euros, mais il est envisagé de plafonner à 40 000 euros le prix d'achat des voitures particulières électriques ou hybrides rechargeables éligibles au bonus.

Une prime à la conversion spécifique peut être attribuée aux ménages modestes. Là aussi, le mécanisme s'adapte au fil du temps, et les conditions d'obtention ont été assouplies. Ces ménages peuvent désormais obtenir 1 000 euros pour l'acquisition d'un véhicule neuf ou d'occasion respectant la norme Euro 6 et émettant moins de 110 g de CO2 par kilomètre et 500 euros lorsque le véhicule respecte la norme Euro 5 et émet moins de 110 g de CO2 par kilomètre, à condition que le véhicule ne circule pas au gazole.

L'évolution du dispositif opérée depuis plusieurs années est positive, car elle répond aux anciennes critiques formulées à son égard.

Tout d'abord, le dispositif vise désormais aussi le parc automobile en circulation, grâce à la prime à la conversion. C'est l'enjeu le plus important pour la réduction des émissions de CO2. Ensuite, en se concentrant sur les véhicules électriques ou hybrides et en excluant les véhicules thermiques, ce dispositif agit aussi sur les émissions de polluants atmosphériques (oxydes d'azote, particules, etc.), alors que le précédent système était régulièrement accusé de favoriser la technologie diesel, dont les émissions de polluants atmosphériques ont été pointées du doigt. Il me semble en outre légitime de concentrer les efforts sur des technologies qui ne sont pas encore suffisamment développées, pour accompagner leur diffusion par des aides réellement incitatives.

Une autre bonne nouvelle est attendue pour 2017 : la création d'un bonus pour les véhicules de deux ou trois roues électriques, qui serait financé par le même compte d'affectation spéciale. Il s'agit là aussi d'un enjeu fort pour la réduction des émissions de CO2 et de polluants atmosphériques. Comme l'avait déjà exposé notre collègue Louis Nègre dans sa communication sur les véhicules diesel récents, la mutation de ce parc vers des véhicules électriques est tout à fait pertinente. Les deux ou trois roues sont moins lourds que les voitures, ce qui facilite le recours à l'énergie électrique tant sur le plan technique qu'économique, et ils sont en général utilisés pour des trajets courts, ce qui simplifie les recharges.

Les évolutions du compte d'affectation spéciale confirment donc l'engagement de la France dans la réduction des émissions de CO2 comme des polluants atmosphériques.

Vous l'aurez compris, malgré une inquiétude sur le financement de l'Afitf partagée par le ministère - surtout valable pour l'après-2017 d'ailleurs -, je vous proposerai d'émettre un avis favorable sur les crédits du projet de loi de finances pour 2017 consacrés aux transports routiers, compte tenu des efforts réalisés pour la préservation du patrimoine routier et de l'évolution positive du dispositif du bonus-malus écologique.

L'examen de ce budget, comme tous les autres, a nécessité des auditions et du travail. Il a donné lieu à des divergences politiques, ce qui est normal. Le budget est, plus généralement, un moment essentiel de la vie parlementaire et démocratique de notre pays. J'espère, pour toutes celles et ceux qui ont pris la peine d'être auditionnées et ont pris leur travail à coeur, mais aussi pour nos concitoyens, que nous aurons la possibilité d'exprimer nos points de vue, divergents ou non, de façon productive, dans l'hémicycle. La démocratie est un bien suffisamment précieux pour que nous en fassions bon usage.

M. Gérard Cornu. - Je félicite le rapporteur pour la qualité de son rapport, dont je partage en particulier la dernière conclusion. Nous pouvons nous rejoindre sur certains sujets, comme la nécessité de favoriser le développement des véhicules décarbonés. Le rapporteur a émis un avis favorable « malgré » une inquiétude sur l'Afitf, avec honnêteté et justesse. Mais, de notre côté, nous ne pouvons accepter le retard pris dans ce domaine, qui concerne des investissements. Notre groupe aura donc un avis défavorable sur ces crédits.

Mme Odette Herviaux. - Je salue à mon tour la qualité du travail du rapporteur. Dans un contexte difficile, l'essentiel a été préservé et les propositions faites par le rapporteur sont censées.

M. Benoît Huré. - Je félicite également le rapporteur. Nous sommes conscients que le contexte est difficile, mais il faut distinguer les dépenses d'investissement et de fonctionnement. Or, nous avons ici un budget essentiellement composé de dépenses d'investissement. Pour le président de conseil départemental que je suis, traumatisé par le RSA, 10 millions d'investissement public représentent du travail assuré pour au moins 270 personnes sur un an, soit autant de personnes qui n'auraient plus besoin du RSA. Ce sont en outre des équipements qui améliorent la qualité de vie et renforcent l'attractivité du territoire. Je ne voterai donc pas ces crédits, car on ne peut appliquer la même rigueur sur des dépenses d'investissement.

La commission émet un avis défavorable à l'adoption des crédits « Transports routiers » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » du projet de loi de finances pour 2017.

- Présidence de M. Gérard Cornu, vice-président -

Loi de finances pour 2017 - Mission « Politique des territoires » - Examen du rapport pour avis

M. Gérard Cornu, vice-président. - Je vais maintenant donner la parole à notre collègue Rémy Pointereau, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Politiques des territoires ».

Je signale que, puisque nous entendrons demain seulement le ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales, Jean-Michel Baylet, nous ne nous prononcerons pas aujourd'hui sur les crédits que va nous présenter le rapporteur mais la semaine prochaine.

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - L'avis budgétaire relatif à la politique des territoires porte sur deux des trois programmes de la mission « Politique des territoires » : le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et le programme 162 « Interventions territoriales de l'État ». Le troisième programme concerne la politique de la ville et ne relève pas de notre compétence. Cet avis intègre également le compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale », ou « FACÉ ».

Commençons par l'élément le plus stable, le FACÉ. Les crédits demandés cette année sont identiques à ceux des années précédentes, soit 377 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP).

La ventilation des crédits entre actions évolue légèrement en 2017 : les ressources consacrées au renforcement des réseaux et à leur extension diminuent, au profit des actions de sécurisation. Je note par ailleurs que les difficultés d'exécution observées en 2014 se sont progressivement résorbées au cours de l'année 2015.

Plusieurs pistes d'amélioration du FACÉ ont été évoquées lors de mes auditions, notamment une plus grande flexibilité dans la consommation des crédits en vue de mieux adapter les travaux aux besoins locaux, et une extension du fonds à l'amélioration de la performance énergétique, comme par exemple pour le remplacement des lampes fluorescentes par des lampes LED pour l'éclairage public.

Ce sont des perspectives intéressantes pour moderniser cet outil historique, créé en 1936, qui demeure un modèle de péréquation au service de l'aménagement du territoire.

Les crédits de la mission « Politique des territoires » connaissent une évolution contrastée. Le total des deux programmes s'élève pour 2017 à 478,7 millions d'euros en AE et à 286,4 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 106 % et de 4 %. Un changement de périmètre, sur lequel je reviendrai, impose toutefois d'interpréter ces évolutions avec prudence.

Mais comme chaque année, je rappelle que les programmes que nous examinons représentent une fraction des crédits contribuant à la politique d'aménagement du territoire, évalués à 6,7 milliards d'euros en CP et apportés par une trentaine de programmes différents.

Le programme 162 « Interventions territoriales de l'Etat » est doté de 30,9 millions d'euros en AE et de 30,3 millions en CP, contre respectivement 22,1 et 25,9 millions d'euros en 2016. Après une baisse significative en 2016, les crédits retrouvent à peu près leur niveau de 2015. Le périmètre de ce programme est inchangé en 2017 : il finance toujours quatre plans d'action territorialisés.

Le plan qualité des eaux en Bretagne est désormais centré sur la lutte contre les algues vertes. Il dispose de 8 millions d'euros en AE et de 7 millions d'euros en CP. La majorité des crédits vient alimenter le volet préventif du plan de lutte contre les algues vertes. Un second plan doit être élaboré pour la période 2017-2020, avec une action curative renforcée en vue de soutenir le ramassage des algues.

Le programme exceptionnel d'investissement pour la Corse est doté de 19,4 millions d'euros en AE et en CP pour 2017, soit une hausse de 45 % en AE et de 14 % en CP. Cette augmentation est liée à la nécessaire accélération de la consommation des crédits pour respecter les échéances prévues par le programme, et à l'ajout d'un plan spécifique de soutien aux très petites entreprises. J'ajoute que la Corse bénéficie également de plus de 250 millions d'euros de dépenses fiscales.

Malgré l'atteinte de la majorité des objectifs, le plan gouvernemental pour le Marais poitevin se poursuit et ses crédits sont, comme en 2016, fixés à 1,4 million d'euros en AE et à 1,8 million en CP. Les priorités pour 2017 sont l'entretien du réseau hydraulique, le soutien de l'État à l'agriculture et la préservation des milieux naturels.

Enfin, la quatrième action finance le plan chlordécone en Guadeloupe et en Martinique, dont les crédits sont reconduits en 2017 à hauteur de 2,1 millions d'euros en AE et en CP. Une cartographie de l'état de contamination des sols, lancée début 2016 dans les deux territoires, se poursuivra en 2017. Des crédits seront également mobilisés pour financer des actions de surveillance des denrées alimentaires. Enfin, le plan continuera d'accompagner les professionnels impactés par cette pollution, agriculteurs et pêcheurs, par le développement de nouveaux modes de production ou par des reconversions.

Le programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » est doté pour 2017 de 447,8 millions d'euros en AE et de 256,1 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 113 % et de 3 %. Cette trajectoire est liée à l'intégration des contrats de ruralité et d'une partie des crédits du pacte État-métropoles.

Si l'on raisonne à périmètre constant, c'est-à-dire en examinant les composantes stables de ce budget, c'est bien à une nouvelle érosion des moyens du programme que nous assistons, car les CP diminuent de 26 millions d'euros, tandis que les AE n'augmentent que de 2 millions.

S'agissant des deux changements de périmètre, j'évoquerai rapidement le pacte Etat-métropoles, qui est doté de 20 millions d'euros en AE et de 2,8 millions d'euros en CP. Il s'agit d'une fraction du financement de cette initiative, qui vise à soutenir le développement des métropoles. Je rappelle que les métropoles bénéficient déjà de bonifications pour certaines dotations budgétaires. À titre personnel, j'espère que cette initiative permettra de mieux diffuser la croissance, tout en rappelant que nombre de nos territoires ruraux sont éloignés de ces pôles urbains. Le développement territorial de notre pays ne saurait se résumer à la métropolisation.

Les contrats de ruralité constituent le second mécanisme contractuel nouveau du programme 112, financé à hauteur de 216 millions d'euros en AE et de 30 millions d'euros en CP.

En substance, il s'agit d'un contrat signé entre l'État et un pôle d'équilibre territorial et rural, ou un EPCI à fiscalité propre, visant à accompagner la mise en oeuvre d'un projet de territoire. Ce dispositif pourra associer les différents acteurs publics et privés concernés. La durée des contrats sera alignée sur celle des mandats municipaux.

Pour être éligible aux crédits du programme 112, chaque projet devra être transversal, en portant sur plusieurs thématiques d'intervention, comme l'accès aux services et aux soins, la revitalisation des bourgs-centres, l'attractivité des territoires, les mobilités ou encore la transition écologique. Par ailleurs, la priorité des contrats devra être l'investissement, avec la possibilité de soutenir une partie des dépenses d'ingénierie territoriale. Le contrat pourra également regrouper des crédits de droit commun, au titre de la DETR ou des contrats de plan Etat-région.

On ne peut s'empêcher de noter la grande proximité entre ce dispositif présenté par le Gouvernement, et celui prévu par la proposition de loi visant à instaurer des contrats territoriaux de développement rural, déposée par notre ancien collègue Pierre Jarlier, examinée par notre commission dont la rapporteure était notre collègue Annick Billon, et adoptée par le Sénat en première lecture en octobre 2015. Le Gouvernement s'y était alors opposé, jugeant l'instrument trop complexe.

Je ne suis pas défavorable au développement d'une approche partenariale et pluriannuelle en faveur d'un projet de territoire, car elle permet de respecter la liberté des acteurs locaux et de valoriser leur dynamisme. Au-delà des annonces, il faudra toutefois être attentif à la mise en oeuvre de cet outil au cours de l'année 2017 car son appropriation par les élus locaux sera largement conditionnée à la qualité de l'information et de l'accompagnement apportés par les services de l'État.

J'en viens aux autres éléments du programme 112. Premier constat : la fragilisation du soutien apporté au développement économique des territoires ruraux se poursuit en 2017.

Ainsi, la prime d'aménagement du territoire perd près de 5 millions d'euros en CP, tombant à 19 millions pour 2017. C'est regrettable, car il s'agit là d'un des derniers outils permettant de guider le développement des entreprises et la création d'emplois dans les territoires, avec des résultats avérés. Je ne vois pas comment la trajectoire à la baisse observée depuis 2014 pourrait se poursuivre sans remettre en cause l'existence de la prime.

Les crédits consacrés à la politique des pôles sont également en recul depuis plusieurs années. Les grappes d'entreprises et les pôles d'excellence rurale (PER), deux initiatives aux effets très positifs pour le développement local, sont en voie d'extinction. Les grappes d'entreprises ne sont plus soutenues par des crédits d'État, malgré la fragilité de certaines d'entre elles, et les PER seront seulement financés à hauteur de 15 millions d'euros en vue de couvrir les engagements des années précédentes.

Quant aux pôles de compétitivité, les crédits d'animation apportés par le programme 112 continuent de diminuer, avec 2,5 millions d'euros pour 2017. Les pôles ont fait l'objet de deux études en 2016, menées par le Gouvernement et par la Cour des comptes. Ces travaux convergent sur l'utilité de la politique lancée en 2004 et sur le rôle des pôles pour structurer le développement économique des territoires.

Plusieurs observations de ces études sont à relever : la difficulté à passer de « l'usine à projets » à « l'usine à produits », alors qu'il s'agissait d'une des principales orientations de la phase 3 lancée en 2013 ; l'affaiblissement du pilotage interministériel et stratégique ; et l'absence de délabellisations pour certains pôles.

Le Gouvernement a annoncé un transfert des crédits d'animation des pôles aux régions. Cette évolution est cohérente avec les nouvelles compétences des régions, mais j'espère que les crédits apportés par l'État aux pôles régionalisés seront préservés sur la durée. L'État ne peut pas vouloir garder la main sur cette politique nationale, y compris en matière de labellisation et de pilotage, sans maintenir sa participation financière.

Deuxième préoccupation : l'annonce par le Premier ministre de possibles délabellisations à l'issue de la phase 3. Il me semble impératif que les éventuelles décisions prises en la matière se fassent en étroite concertation avec les collectivités territoriales, compte tenu des effets sur l'attractivité et le développement des territoires concernés, surtout lorsqu'ils sont exposés à des fragilités structurelles.

S'agissant des contrats de plan État-région, l'année 2016 a été marquée par un processus d'ajustement suite aux dernières élections et au nouveau périmètre des régions. Sans permettre une véritable fusion des différents CPER au sein des nouvelles régions, cette révision a préservé les enveloppes sur lesquelles les parties prenantes s'étaient engagées en 2015. Pour financer les CPER en 2017, le programme 112 est doté de 130 millions d'euros en AE et 105 millions d'euros en CP.

En matière d'accessibilité, le Gouvernement a avancé à fin 2016 l'objectif de 1 000 maisons de services au public opérationnelles. Il y a un léger effort budgétaire en faveur de l'accessibilité aux services publics dans le budget, avec 8,3 millions d'euros contre 7,6 millions l'an passé. Le déploiement de ces maisons s'appuie sur la reconfiguration de 500 bureaux de poste. Début octobre, 360 maisons devaient encore être créées pour respecter l'objectif du Gouvernement, qui le juge « atteignable ». Là encore, il faudra dépasser les effets d'annonce, en assurant la pérennité économique de ces structures et leur attractivité pour les habitants sur la durée.

J'évoquerai plus rapidement les maisons de santé pluriprofessionnelles, non pas pour minorer l'importance cruciale de l'accès aux soins dans nos territoires, mais pour tenir compte de l'absence de crédits prévus par le programme 112 depuis l'année dernière pour financer ce dispositif, qui doit être désormais soutenu par la DETR et les CPER. Malheureusement, cela ne nous permet plus d'identifier clairement les moyens mobilisés dans le cadre du présent avis. Je note que le développement de ces maisons de santé reste assez hétérogène selon les régions, et que près de 54 % d'entre elles restent localisées dans des territoires urbains.

En matière de couverture numérique, l'accès aux réseaux mobiles avance lentement et le respect des échéances annoncées par le Gouvernement est très incertain. Je pense en particulier à la date du 31 décembre 2016, sur laquelle le Gouvernement a largement communiqué pour la fin des zones blanches 2G. En réalité, la grande majorité des communes concernées sont encore en attente d'un pylône pour accueillir les opérateurs. Quant à l'achèvement de la couverture en 3G des centres-bourgs, fixée au 30 juin 2017, le rythme de déploiement des opérateurs devra significativement s'accélérer pour tenir cet objectif. Enfin, une plateforme dite d'appel à problèmes, appelée « France Mobile » a récemment été mise en place pour recenser les lacunes de la couverture et identifier les solutions à mobiliser. La méthode est nouvelle et j'espère que sa mise en oeuvre ne sera pas synonyme d'une complexité supplémentaire et de délais rallongés pour les élus locaux.

Concernant les réseaux fixes, la couverture en très haut débit progresse inégalement selon les territoires. Le Gouvernement atteindra sans doute 50 % de la population nationale couverte en très haut débit fin 2016 mais ce résultat devra être jugé avec prudence car cette couverture bénéficie essentiellement aux zones urbaines, et s'appuie de manière minoritaire sur la fibre optique jusqu'à l'abonné, qui ne bénéficie encore qu'à 15 % de la population. La contribution des réseaux d'initiative publique s'accélère mais ils sont confrontés à de nouveaux défis, en particulier pour la commercialisation de services aux utilisateurs par les fournisseurs d'accès internet.

Je salue à cet égard la mobilisation de notre collègue Patrick Chaize lors de l'examen au Sénat du projet de loi pour une République numérique, qui a permis d'améliorer significativement les dispositions favorables à une accélération des déploiements fixes et mobiles.

Enfin, j'évoquerai l'évolution des moyens de fonctionnement du Commissariat général à l'égalité des territoires. Les crédits de personnel s'élèvent à 21 millions d'euros, soit une baisse de 8,6 % par rapport à 2016. Quant aux crédits de fonctionnement, hors personnel, ils seront de 8,5 millions en AE et de 11 millions en CP, soit une diminution respective de 32 % et de 13 %. Tous les services de l'Etat doivent contribuer aux efforts budgétaires, mais une telle contrainte ne saurait se poursuivre sans fragiliser significativement la seule administration centrale encore consacrée à l'aménagement du territoire.

En conclusion, mes chers collègues, je suis très partagé face au budget qui nous est présenté cette année. Les contrats de ruralité arrivent bien tardivement dans le quinquennat. En échelonnant les paiements sur plusieurs années tout en affichant un niveau élevé de moyens d'engagements dès 2017, le Gouvernement réalise une opération de communication habile, à destination de la ruralité.

En réalité, l'effort net pour 2017 se limite à 11 millions d'euros de CP supplémentaires. Je regrette qu'à l'inverse, plusieurs dispositifs dont l'utilité est avérée aient connu une érosion régulière de leurs crédits ces dernières années.

Je ne souhaite pas nier l'initiative nouvelle que représentent les contrats de ruralité, mais il est encore trop tôt pour juger de leurs effets. La contractualisation peut améliorer l'utilisation des crédits au service d'un projet local, mais à condition qu'elle soit mise en oeuvre de façon efficace.

Pour ces différentes raisons, je proposerai à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur le vote des crédits de cette mission.

M. Jean-Claude Leroy. - Je remercie le rapporteur pour sa position de sagesse et pour la qualité de son rapport. Les territoires ruraux sont traités de manière républicaine et égalitaire par le Gouvernement et cela se traduit dans le présent budget. Ce budget succède également à trois comités interministériels aux ruralités.

En matière de maisons de services au public et de maisons de santé, les objectifs sont pratiquement atteints. Par ailleurs, 1 700 contrats d'engagement ont été signés afin d'inciter les jeunes médecins à s'installer dans les zones déficitaires.

Concernant le numérique, le déploiement progresse également : 3 600 centres-bourgs seront couverts en 3G d'ici la mi-2017 et l'ensemble du territoire sera couvert en très haut débit fixe d'ici 2022, ce qui représente 20 milliards d'euros d'investissements, dont 3 milliards d'euros apportés par l'État.

La revitalisation des centres-bourgs a fait l'objet d'une expérimentation lancée en 2014, dotée de 230 millions d'euros, dont 15 au titre du FNADT. Sur la cinquantaine de communes sélectionnées, seulement 8 sont entrées en phase opérationnelle. Cela montre à quel point il est indispensable de doter les territoires d'une ingénierie suffisante. C'est un défi majeur pour le monde rural.

Faut-il remettre à disposition des collectivités territoriales une ingénierie d'État plus efficace, ou la territorialiser davantage ? Nous avons parlé du CEREMA, peut-être faudrait-il renforcer ses actions et ses relations avec les collectivités territoriales. L'ingénierie disponible dans les villes, notamment au sein des agences d'urbanisme, pourrait également être mobilisée. L'aide aux collectivités s'appuie aussi sur le dispositif « AIDER », créé par le Gouvernement, pour mettre à disposition des territoires les grands corps de l'État.

La réforme des zones de revitalisation rurale doit être saluée. Les nouveaux critères sont beaucoup plus pertinents et plus simples. Cette réforme préserve également les droits acquis, comme les exonérations dont bénéficient les entreprises dans les communes sortant du dispositif.

Enfin, s'agissant des contrats de ruralité, je veux préciser que nous n'étions pas opposés au dispositif discuté par le Sénat. Mais la multiplication des instruments de planification et de contractualisation peut poser des problèmes de visibilité. Désormais, pour ce dispositif, l'État affiche une grande ambition, propose une approche transversale et s'engage sur une animation forte au niveau déconcentré. Dans ces conditions, nous ne pouvons qu'y souscrire, d'autant plus que 216 millions y sont consacrés.

La circulaire sur les contrats de ruralité indique qu'ils seront signés avec les PETR ou avec les EPCI. Les communautés d'agglomération pourront-elles en signer ? La complémentarité entre urbain et rural est importante, mais la finalité de ces contrats ne doit pas être détournée. Il faudra une certaine vigilance. La nomination d'un référent ruralité dans chaque préfecture apportera sans doute des garanties.

Pour conclure, nous serons plus confiants que le rapporteur, en approuvant les crédits de la mission.

Mme Annick Billon. - Je voudrais féliciter à mon tour le rapporteur. J'ai posé hier matin une question orale sans débat à propos du Marais poitevin. Les crédits du programme 162 sont certes maintenus entre 2016 et 2017, mais ils ont fortement diminué entre 2015 et 2016, de 63 %. Ce marais représente 100 000 hectares de zones humides avec des enjeux de biodiversité importants. Des moyens sont nécessaires à la hauteur des besoins et des engagements de la France sur la préservation des zones humides.

M. Patrick Chaize. - Je félicite à mon tour le rapporteur. Concernant le FACÉ, a-t-on de la visibilité sur l'utilisation du fonds, notamment pour l'amélioration de l'éclairage public ? Il me semble par ailleurs que des opérations de sécurisation et d'enfouissement restent nécessaires. Quelles sont les perspectives des inventaires menés dans ce domaine ?

En matière de très haut débit, le plan représente certes 3 milliards d'engagements, mais combien de crédits de paiement sont prévus ? Il me semble malheureusement que la mission « Politique des territoires » ne comprend pas de crédits à ce sujet, alors que cela serait cohérent avec ses objectifs. Seulement 70 millions d'euros ont été effectivement décaissés.

M. Jean-François Longeot. - Pour le FACÉ, les syndicats départementaux d'énergie peinent à signer les contrats de renouvellement de concession avec EDF, ce qui pose problème. Quatorze départements pourraient passer du régime urbain au régime rural, ce qui modifierait significativement la consommation du fonds.

Mme Odette Herviaux. - Mes félicitations également au rapporteur, même si je ne partage pas entièrement sa position. Cet avis porte sur des crédits qui augmentent fortement et qui témoignent d'une volonté claire en faveur de la ruralité.

Concernant les algues vertes, il y a un fort investissement des régions et de l'État, même si des incidents se poursuivent. Il faut être vigilant. Pour les contrats de ruralité, l'information apportée par les préfets de département circule et le processus fonctionne bien. Pour aller dans le même sens que notre collègue Jean-Claude Leroy, je pense aussi qu'il faudra être attentif au choix des territoires bénéficiaires.

M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Ce budget est certes un peu mieux doté que les années précédentes, mais certaines évolutions posent des problèmes de visibilité. La reprise annoncée de plusieurs dispositifs, comme les maisons de santé ou les centres-bourgs, dans des enveloppes plus indéterminées, comme la DETR, nuit à la cohérence et à la continuité des politiques publiques. Cette impression d'affichage est confortée par le décalage important entre les engagements et les paiements.

Pour les contrats de ruralité, l'enveloppe prévisionnelle pour le Cher est, par exemple, de 1,5 million d'euros, pour 17 EPCI. C'est limité mais nous verrons bien les effets de cette initiative.

S'agissant des maisons de services au public, le Gouvernement sera sans doute proche des 1 000 maisons fin 2016, mais il y a des disparités entre les maisons créées par l'Etat et les maisons accueillies dans des bureaux de poste, notamment en termes d'opérateurs présents et de services proposés. Il faudra travailler sur le renforcement de l'attractivité des maisons créées dans le réseau postal.

Au sujet des ZRR, la réforme a été adaptée pour tenir compte du risque de sortie brutale de nombreuses communes du dispositif. Le nombre de sorties et d'entrées ne pourra être examiné qu'après l'achèvement des cartes intercommunales, qui seront stabilisées au 31 décembre 2016.

Je n'oppose pas non plus les territoires ruraux et urbains, mais les grandes villes bénéficient déjà de dotations bonifiées, et le pacte État-métropoles va leur apporter des crédits supplémentaires. Les crédits de l'aménagement du territoire devient permettre de compenser les inégalités territoriales.

Les contrats de ruralité peuvent être signés avec des PETR ou avec des EPCI à fiscalité propre de taille suffisante. Théoriquement, les communautés d'agglomération pourraient donc y être éligibles. Certaines d'entre elles comportent des parties rurales. Cela dépendra toutefois de la répartition des crédits retenue à l'échelon déconcentré.

À propos du Marais poitevin, l'extinction de ce programme était annoncée depuis plusieurs années. Toutefois, les agriculteurs ont besoin d'aides pour compenser les pratiques qu'ils mettent en oeuvre en faveur des milieux naturels. Un amendement de Delphine Batho a été adopté hier à l'Assemblée nationale en vue d'ajouter 2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 900 000 euros en crédits de paiement, transférés depuis la politique de la ville, mais le Gouvernement a annoncé une seconde délibération sur cet amendement.

Concernant les évolutions du FACÉ, il s'agit de demandes de la part des autorités organisatrices mais qui n'ont pas encore abouti. J'ajoute qu'un fonds créé sur le modèle du FACÉ pour le numérique serait une solution intéressante pour assurer une péréquation durable en faveur du très haut débit dans les territoires.

La réunion est close à 12 h 07.

Jeudi 17 novembre 2016

- Présidence de M. Hervé Maurey, président -

PLF 2017 - Audition de M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales

La réunion est ouverte à 16 h 15.

M. Hervé Maurey, président. - Monsieur le ministre, je vous souhaite la bienvenue au nom de notre commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

Comme chaque année, nous souhaitons faire le point avec vous sur les crédits consacrés à l'aménagement du territoire dans le projet de loi de finances. Je rappelle que nous avons procédé à cette même audition l'année dernière avec votre prédécesseur, Mme Sylvia Pinel.

La position que le Sénat devrait adopter sur le projet de loi de finances dans son ensemble n'interfère selon moi en aucune manière sur l'intérêt, et même la nécessité, d'une telle audition.

Rémy Pointereau, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Politique des territoires » au nom de notre commission, porte un avis « partagé » sur votre budget, certaines dotations étant certes en augmentation, après quelques années d'érosion, mais d'autres aspects de la politique d'aménagement du territoire étant moins positifs. Je pense par exemple à la politique des pôles ou au versement de plus en plus limité de la prime d'aménagement du territoire, la PAT.

Au travers de ce budget, nous constatons surtout que les effets d'affichage l'emportent, une fois de plus, sur la réalité.

Nous nous réjouissons de la mise en place des contrats de ruralité, que le groupe auquel j'appartiens avait proposés voilà un peu plus d'un an et auxquels le Gouvernement s'était fermement opposé. Qui ne peut souscrire à la mobilisation nouvelle de 216 millions d'euros en faveur des contrats de ruralité ? Mais il s'agit surtout d'autorisations d'engagement, seuls 30 millions d'euros étant disponibles en crédits de paiement en 2017.

De la même façon, les Assises de la ruralité ont égrené des mesures au profit des territoires ruraux, mais sans toujours être suivies d'effets concrets et efficaces.

Les financements annoncés en faveur des maisons de santé pluriprofessionnelles ne tiennent pas compte des conditions nécessaires pour assurer la pérennité de ces structures et l'accueil réel de médecins.

La situation est identique s'agissant de la couverture numérique des territoires. Le Gouvernement a largement communiqué sur la date du 31 décembre 2016 pour ce qui concerne la fin des zones blanches en 2G. Ce pourrait être un nouvel effet d'annonce, car un nombre important des communes concernées attendent toujours le pylône qui leur permettra d'accueillir les opérateurs.

Monsieur le ministre, notre commission est très attentive à toutes les actions menées par le Gouvernement en faveur de l'aménagement du territoire, lesquelles ne concernent pas uniquement la ruralité. C'est la raison pour laquelle nous avons mis en place, avec Louis-Jean de Nicolaÿ, un groupe de travail qui réfléchit à la façon dont doit être repensé l'aménagement du territoire et aux actions concrètes qu'il est nécessaire de mettre en place. Même si les crédits sont plus importants qu'auparavant, nous n'avons toujours pas le sentiment que l'aménagement du territoire constitue une priorité des pouvoirs publics.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l'aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. - Je suis toujours très heureux de me retrouver dans cette honorable maison, tout particulièrement pour évoquer l'aménagement du territoire. Permettez-moi de vous rassurer, monsieur le président, l'aménagement du territoire est une priorité du Gouvernement. Nous créons les conditions, je vais essayer de vous le démontrer, d'un passage aux actes

Cette audition me donne l'occasion de vous présenter les grandes lignes du budget du programme 112 relatif à l'impulsion et à la coordination de la politique d'aménagement du territoire. Elle me permet également de faire le point - notre dernière audition remontant au mois de juillet -, sur l'ensemble des thématiques relevant de mes attributions et les priorités de mon action pour les prochains mois.

Consécutivement aux Assises des ruralités de 2013, qui ont débouché, contrairement à ce que vous venez de dire, sur des mesures pratiques, nous avons tenu trois comités interministériels aux ruralités, les CIR. Ont alors été adoptées 104 mesures, qui sont en passe d'être appliquées. Vos propos, monsieur le président, ne correspondent donc pas à la réalité.

Depuis 2012 ont été votées plusieurs grandes lois modifiant et modernisant profondément notre organisation territoriale. De nouvelles régions et des métropoles ont été créées. La répartition des compétences de l'ensemble des collectivités a ainsi été revue, tout comme l'organisation de l'État déconcentré. Parmi les innovations, je pourrais citer la création des collectivités uniques en Martinique et en Guyane, et, au 1er janvier 2018, en Corse ; le renforcement de l'intercommunalité ; et l'augmentation du nombre de communes nouvelles - elles sont au nombre de 435 depuis la loi de 2015, et rassemblent 1 471 communes historiques -, qui fait passer notre pays sous le seuil des 34 000 communes. Je pourrais également évoquer les textes en cours d'élaboration ou de discussion, à savoir les ordonnances sur la collectivité unique de Corse et le projet de loi sur le statut de Paris.

Face à ces évolutions, qui ont suscité - j'en ai bien conscience - des réserves et des inquiétudes, j'ai plaidé, vous le savez, dès mon installation, pour la stabilité institutionnelle et financière.

Il est encore trop tôt pour dresser le bilan de ces réformes, qui sont entrées en vigueur très récemment ou qui ne prendront effet que dans les prochains mois. Leur impact se mesurera sur le moyen, voire le long terme. Cependant, elles créent dès à présent un cadre renouvelé pour l'action publique, en particulier pour les politiques territoriales, du fait notamment de la montée en compétence des régions dans le champ du développement économique et de l'aménagement, ainsi que de la constitution d'intercommunalités puissantes, grâce à des périmètres élargis, des compétences et des moyens renforcés.

Comme je vous l'indiquais en juillet, cette nouvelle donne territoriale nous impose de repenser l'acte d'aménager, le rôle de 1'État et l'articulation avec les interventions des collectivités.

Nous évoluons, ces dernières années, dans un contexte marqué par des difficultés objectives et un sentiment de renforcement des inégalités territoriales, voire d'abandon, que nous ne pouvons accepter. Le Gouvernement s'est donc attaché à mettre en oeuvre des politiques spécifiques dédiées aux zones les plus fragiles, qu'il s'agisse des quartiers urbains en difficulté ou des zones rurales peu denses. Le Commissariat général à l'égalité des territoires a ainsi été créé en 2014 pour être le bras armé du Gouvernement en faveur de cette ambition.

Trop longtemps oubliées, les ruralités ont été remises au coeur de l'action publique. Initiée en 2014 avec la tenue des Assises, cette politique s'est ensuite traduite par l'organisation, en quatorze mois, de trois comités interministériels aux ruralités, après des années de déclin ou d'immobilisme.

Ainsi 104 mesures ont été adoptées. Elles répondent concrètement aux attentes de nos concitoyens. À ce jour, toutes sont engagées et plus de la moitié ont déjà atteint leurs objectifs.

J'entends faire le point sur les quatre grands axes que j'ai évoqués devant votre commission en juillet.

J'évoquerai d'abord l'accès aux services publics. Depuis que je suis élu, j'entends dire que les services publics désertent les communes rurales. Nous avons trouvé, avec les maisons de services au public, les MSAP, une réponse à cette problématique.

Environ 700 maisons sont aujourd'hui en fonctionnement, et 1 000 le seront d'ici à la fin de l'année 2016, dont la moitié grâce à l'excellent partenariat noué avec le groupe La Poste. Concrètement, elles permettent de réintroduire des services, comme ceux de la CAF, de Pôle emploi, de GRDF ou de la CARSAT, au plus près de nos concitoyens.

Le deuxième enjeu prioritaire est celui de l'accès aux soins, qui vous tient particulièrement à coeur, monsieur le président. En la matière, nous devons faire face à une problématique plus globale de transformation de la société et de l'exercice de la médecine. En effet, l'époque du praticien corvéable et disponible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7 est révolue.

Désormais, les jeunes médecins aspirent à une vie plus équilibrée, conciliant temps professionnel et temps familial, et l'on peut les comprendre, tant les contraintes qui pesaient sur ces médecins de campagne étaient fortes.

Avec la ministre de la santé, Marisol Touraine, nous avons pris des engagements importants, afin de créer les conditions favorables à l'installation de médecins dans les zones rurales.

Pour ce qui concerne les maisons de santé, 830 sont actuellement ouvertes, 1 000 le seront d'ici à la fin de l'année et 1 400 d'ici à 2018. Pour rappel, il y en avait 170 en 2012. Elles constituent une réponse efficace pour inciter les médecins à se regrouper et à s'installer dans des territoires peu denses.

Par ailleurs, plus de 1 700 contrats d'engagement avec des étudiants ou des internes en médecine ont été conclus, et plus de 2 500 le seront d'ici à 2018. Ils prévoient le versement d'une bourse pendant les études, en contrepartie d'une installation dans des zones en déficit.

Ces deux mesures ne sont qu'un exemple des incitations que nous déployons. Nous les estimons plus efficaces que des dispositifs plus coercitifs. Nous avons également desserré les numerus clausus dans toutes les régions en difficulté.

Les maisons de santé fonctionnent bien. Je parle en connaissance de cause, puisque je suis en train d'en faire construire une dans ma propre communauté de communes. On arrive sans trop de difficulté à trouver des médecins pour s'y installer. Cet objectif important est donc en passe d'être atteint.

La troisième priorité est celle de l'accès à la téléphonie mobile. Il s'agit d'une attente extrêmement forte de nos concitoyens. Alors que les usages mobiles ont envahi nos vies et que nous en sommes devenus dépendants, nous ne pouvons plus accepter que certaines zones soient dépourvues de couverture.

C'est même le préalable à tout développement des territoires, au même titre, en d'autres temps, que l'accès à l'électricité, à la téléphonie fixe ou à l'eau potable. Les débats riches et nourris qui se sont tenus à l'Assemblée nationale, dans le cadre de l'examen du projet de loi Montagne, m'ont permis de mesurer encore davantage l'exaspération des élus et des habitants s'agissant des zones blanches.

Le « péché originel », nous le savons bien, réside dans la vente des licences de téléphonie, qui a certes été très rémunératrice pour l'État, mais ne s'est pas accompagnée d'engagements suffisamment forts et précis en matière de couverture de l'intégralité du pays et, donc, d'aménagement du territoire.

Malgré tout, les choses avancent et l'État agit. Ainsi, 3 600 centres-bourgs issus du programme de résorption des zones blanches seront couverts en 3G par l'ensemble des opérateurs, d'ici au mois de juin 2017. Cet objectif est inscrit dans la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances d'août 2015. Pour les derniers sites recensés, au nombre de 300 environ, l'État prend en charge l'intégralité des coûts de construction des pylônes, soit un investissement de 30 millions d'euros. Par ailleurs, pour s'assurer qu'il n'y ait plus aucun centre-bourg en zone blanche, une nouvelle campagne de mesures est en cours.

Nous avons également obtenu l'engagement des opérateurs de couvrir 1 300 sites sur une période de cinq ans. L'État contribue à hauteur de 50% au financement de la construction des pylônes et même à hauteur de 75% en zone de montagne.

Enfin, l'accès au numérique constitue une autre priorité absolue. Là encore, les usages se développent à grande vitesse et il est nécessaire de fournir une connexion en très haut débit partout, au risque, sinon, d'accroître les inégalités par une fracture numérique.

Le plan France THD, lancé en 2013, vise à couvrir l'ensemble du pays en très haut débit d'ici à 2022. L'effort est considérable, puisque l'État, les collectivités et les opérateurs s'engagent à hauteur de 20 milliards d'euros. Dans les zones peu denses, couvertes par un réseau d'initiative publique, un RIP, la participation de l'État s'élèvera à 3,3 milliards d'euros. Je le rappelle, le plan précédent, qui s'est soldé par un échec, n'était doté que de 900 millions d'euros.

Les choses avancent bien, puisque 50% des locaux et des foyers seront couverts en très haut débit d'ici à la fin de l'année, soit avec un an d'avance sur le calendrier initial. En outre, à cette date, tous les départements auront obtenu un accord de principe de financement par l'État de leur RIP.

Pour mettre en oeuvre localement l'ensemble de ces mesures et en assurer le suivi, j'ai demandé à tous les préfets de désigner des référents « ruralité », dans la plupart des cas des sous-préfets. Afin de renforcer plus encore l'impact, la visibilité et la cohérence de notre action, le dernier CIR de Privas a décidé la création des contrats de ruralité, qui sont appelés à devenir le pendant des contrats de ville. Ils remportent d'ores et déjà un succès considérable.

J'avais indiqué, en juillet dernier, devant votre commission, les raisons pour lesquelles ces contrats sont préférables aux appels à projets. J'ai voulu que leur élaboration soit déconcentrée au niveau des préfectures de département, en liaison avec les référents « ruralité », dans un souci de proximité et d'efficacité.

Aujourd'hui, alors que les contrats de ruralité ne seront mis en place qu'à compter du 1er janvier 2017, 80 pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, les PETR, et près de 300 établissements publics de coopération intercommunale ont manifesté leur intérêt pour cette démarche. Il y a donc un véritable engouement, prouvant qu'il s'agit d'une attente forte des acteurs sur le terrain. Les premiers contrats seront ainsi signés avant la fin de l'année.

Ce nouveau dispositif est d'autant plus attractif qu'il sera doté de 216 millions d'euros en 2017, comme indiqué dans le programme 112. Ces financements viendront en complément des crédits de droit commun, de la dotation d'équipement des territoires ruraux, la DETR - elle a été augmentée de 62 % en trois ans, pour être portée à un milliard d'euros -, ou du Fonds de soutien à l'investissement local (Fsil).

Monsieur le président, vous considérez que les crédits de paiement pour 2017 sont insuffisants. Pour ma part, j'ai fléché ce qui était nécessaire. S'il le faut, je changerai la répartition en cours de route, compte tenu du succès du Fsil, dont nous ne pouvons que nous réjouir. Je vous le rappelle, pour le Fsil de 2017, 600 millions d'euros ont été fléchés en faveur de l'investissement et 600 millions d'euros en faveur de la ruralité.

Ce fonds, qui a été porté à 1,2 milliard d'euros, a apporté la preuve de son extraordinaire efficacité. Il est en effet déconcentré auprès des préfets de région, qui travaillent avec les préfets de département, en liaison avec les parlementaires, même si les choses peuvent encore être améliorées dans certains territoires.

Ainsi 4 000 projets ont-ils été retenus partout en France, et le fonds est désormais consommé dans sa totalité. Cette réussite contribue à relancer l'investissement des collectivités, et conforte l'excellente gestion des élus, qui ont ainsi retrouvé une capacité d'action financière. N'oublions pas la part des collectivités dans l'investissement national ! Ce fonds n'y est pas pour rien : il est géré de la meilleure des manières, à la satisfaction des préfets et des élus. Je vous le rappelle, ce fonds est cumulable avec les autres fonds.

Ces financements ont été orientés vers les territoires les plus fragiles et sur des projets structurants répondant aux enjeux de revitalisation des bourgs-centres, de transition énergétique, d'accessibilité des lieux publics, ou encore de rénovation des équipements sportifs, sociaux et culturels.

L'effet de levier sur l'investissement est par ailleurs incontestable : pour 1 euro engagé par le biais du Fsil, 3 euros sont investis.

Cet effort spécifique vient s'ajouter aux engagements pris dans le cadre de la nouvelle génération de contrats de plan État-région. En effet, dans la mesure où nous avons fusionné un certain nombre de régions, il convenait de mettre en harmonie les contrats de plan, en appliquant une clause de revoyure. J'ai donc souhaité que ces contrats soient dotés de 200 millions d'euros supplémentaires. Le coût total pour l'État est de 13,3 milliards d'euros, dont 1,24  milliard pour les volets terminaux axés prioritairement sur le soutien aux espaces les plus vulnérables.

En parallèle à ces actions spécifiques menées en faveur des ruralités, nous avons encouragé les échanges et les coopérations des territoires entre eux, notamment entre les métropoles et les zones périurbaines ou rurales. En arrivant au ministère, j'ai voulu qu'on cesse d'opposer la ruralité et l'urbain et qu'on crée les conditions de la complémentarité, afin de créer une osmose entre toutes ces zones, qui doivent travailler à leur développement la main dans la main.

Je veux à ce titre mentionner le pacte État-métropoles signé en juillet 2016. Destinés à favoriser les capacités d'innovation, ces pactes seront dotés de 150 millions d'euros, par le biais du Fsil, dont 20 millions sont inscrits sur le programme 112.

Dans ce cadre, chaque métropole a choisi de mettre l'accent sur une thématique spécifique, dans un souci de promotion de l'innovation et de valorisation de ses atouts. Ces pactes comprendront également un volet « coopérations territoriales », qui pourra s'inspirer des contrats de réciprocité expérimentés depuis deux ans. Je viens d'ailleurs de signer le premier contrat issu de l'expérience pilote entre la métropole de Brest et le pays Centre ouest Bretagne, qui se trouve tout de même à 60 kilomètres de Brest. Tous les élus sont extrêmement satisfaits, ce qui témoigne de leur volonté de travailler main dans la main.

Au travers de la plateforme État-régions, conclue en mars dernier, nous renforçons les moyens d'action des régions en matière d'emploi et de développement économique.

Une réflexion a également été engagée sur le périurbain. Souvent ignorés des politiques publiques, ces territoires voient émerger de nombreuses innovations et de bonnes pratiques, qui méritent d'être mieux connues et diffusées. C'est pourquoi j'ai souhaité créer le Lab périurbain et lancer le prix de l'innovation périurbaine pour valoriser les meilleures d'entre elles.

Je suis en train de proposer au Premier ministre un plan d'action spécifique en faveur des villes moyennes. Bien souvent confrontées à une perte de dynamisme de leurs centres-villes, certaines sont également affectées par un déclin économique et industriel. Ce phénomène alimente fortement le sentiment de déclassement dans ces communes. Enrayer la spirale de la dévitalisation et de l'appauvrissement que connaissent malheureusement certaines de ces villes est donc un enjeu majeur. Il y va de l'unité de notre pays.

J'évoquerai enfin le projet de loi de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne, sur lequel votre commission souhaite également m'auditionner. Coconstruit de manière transpartisane, il a été voté à l'unanimité par l'Assemblée nationale. Sur un sujet aussi important, c'est un bel exemple de l'unité nationale.

Je ne doute pas que c'est dans un même esprit que nous travaillerons avec la Haute Assemblée pour améliorer ce texte et parvenir à son adoption le plus rapidement possible. Un certain nombre de mesures concernant les offices de tourisme doivent impérativement être adoptées avant la fin de l'année.

Trente ans après la première loi Montagne, ce nouveau texte entend non seulement réaffirmer la solidarité de la nation à l'égard de nos massifs, mais aussi reconnaître leurs spécificités et favoriser un développement qui s'appuie sur leurs atouts propres.

Le budget du programme 112 - c'est le véritable sujet de notre rencontre - traduit financièrement la politique du Gouvernement en matière d'aménagement du territoire, même si, j'insiste sur ce point, il ne résume évidemment pas à lui seul l'effort financier considérable de l'État, dont je viens d'évoquer les principales orientations.

Nous pouvons estimer, avec toutes les limites que l'exercice comporte, que l'ensemble des dépenses en faveur de la politique d'aménagement du territoire s'élève à plus de 5 milliards d'euros.

Les crédits du programme 112 se répartissent de la manière suivante : 216 millions d'euros pour les contrats de ruralité ; 130 millions d'euros pour les CPER ; 20 millions d'euros pour la prime d'aménagement du territoire ; 20 millions d'euros pour le financement des pactes métropolitains d'innovation, que nous signerons d'ici à la fin de l'année ; 20 millions d'euros pour le FNADT, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, section générale ; 20 millions d'euros pour les dépenses de fonctionnement : soutien au CGET, le Commissariat général à l'égalité des territoires, à Business France - sur lequel mon ministère exerce une cotutelle -  et aux fonctions supports.

Au total, les crédits du programme 112 s'élèveront, en 2017, à 426 millions d'euros en autorisations d'engagement, contre 187 millions d'euros en 2016. Cette augmentation exceptionnelle, liée à l'ajout des crédits relatifs aux contrats de ruralité et à la mise en oeuvre du pacte État-métropoles, est la preuve que le Gouvernement se donne les moyens d'une politique ambitieuse d'aménagement du territoire. Je me réjouis d'ailleurs que la commission des finances ait un avis plutôt favorable sur les crédits de la mission. J'essaierai de le rendre totalement favorable.

Quant aux crédits de paiement, à périmètre constant, c'est-à-dire hors contrats de ruralité et pacte État-métropoles, ils diminuent de 2 % en 2017, respectant ainsi la lettre de cadrage.

Vous le voyez, le Gouvernement place l'aménagement du territoire au coeur de ses préoccupations. La politique menée depuis 2012 porte indéniablement ses fruits.

Je suis heureux de constater que nous sommes en train d'inverser l'opposition stérile entre ville et campagne. Au travers des comités interministériels aux ruralités, des pactes État-régions et État-métropoles, mais aussi de notre politique en faveur du périurbain ou de la relance de l'investissement local, l'État agit désormais la main dans la main avec les collectivités, l'époque de la Datar étant révolue.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je vous remercie, monsieur le ministre, d'avoir rappelé que l'aménagement du territoire devait être une priorité.

Nous avons examiné hier le rapport sur le budget de la politique des territoires. J'ai souligné à cette occasion que j'étais assez partagé concernant ces crédits, soulignant que les contrats de ruralité arrivaient un peu tardivement et que l'échelonnement des paiements sur plusieurs années ressemble à une habile opération de communication à destination de la ruralité.

L'effort net pour 2017 se limite à 11 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires. Je regrette qu'un certain nombre de dispositifs, dont l'utilité est avérée, aient connu une certaine érosion de leurs crédits au cours des dernières années.

Nous ne nions pas la nouveauté que constituent les contrats de ruralité. Pour le département du Cher, il s'agit de 1,6 million d'euros pour 17 EPCI, ce qui ne révolutionnera pas la situation ! Il faudra améliorer la contractualisation pour utiliser ces crédits de manière efficace.

J'ai proposé qu'on repousse le vote sur les crédits de la politique des territoires à une date ultérieure à votre audition, monsieur le ministre. En fonction des réponses que vous pourrez nous apporter, nous verrons comment nous voterons la semaine prochaine.

Vous ne pouvez pas dire qu'il n'y a pas eu de politique en faveur des territoires avant 2012 ! Mme Duflot avait, en son temps, tenu le même discours. Je le rappelle, les pôles d'excellence rurale, les pôles de compétitivité, les maisons de services au public, les maisons de santé pluridisciplinaires, ont été mis en place au cours de la période 2008-2010. C'est toujours facile de dire que rien n'a été fait avant !

Les crédits de financement de l'animation des pôles de compétitivité baissent en 2017, alors qu'ils avaient déjà diminué en 2016. Quelles seront les conséquences de la régionalisation de ces pôles pour leur fonctionnement et leur animation ? L'État va-t-il se désengager ? Des délabellisations de pôles sont-elles déjà prévues ?

Concernant les grappes d'entreprises, quels outils le Gouvernement propose-t-il pour favoriser le développement économique des territoires ruraux, hormis les contrats de ruralité ?

Le pacte État-métropoles correspond-il à un souci d'aménagement du territoire, alors même que ces contrats bénéficieront à des aires urbaines dynamiques et bien dotées ? En effet, leur DGF est déjà super bonifiée par rapport à la DGF des communautés de communes rurales.

Les maisons de services au public seront au nombre de 1 000 avant la fin de l'année. Si 500 d'entre elles ont l'air de fonctionner, avec 7 à 8 opérateurs par maison, les maisons de services de La Poste fonctionnent beaucoup moins bien, avec seulement 2 ou 3 opérateurs. Le Gouvernement s'efforcera-t-il d'homogénéiser ces maisons de services au public ?

Enfin, en matière d'aménagement numérique du territoire, le Gouvernement a beaucoup communiqué, mais le délai de mise en place des pylônes repoussera fortement l'échéance de la résorption des zones blanches. L'Arcep a indiqué que l'achèvement de la couverture 3G d'ici à la fin du mois de juin 2017 nécessitera une accélération significative des déploiements par les opérateurs. Comment le Gouvernement maintient-il la pression sur ces derniers ? Y aura-t-il un nouveau critère de mesure pour les zones d'ombre ? Elles sont en effet beaucoup plus nombreuses que ce qui avait été annoncé.

M. Louis-Jean de Nicolaÿ. - C'est le propre du Sénat de s'intéresser à la ruralité. Nous ne doutons pas de la volonté du Gouvernement d'améliorer le service de téléphonie mobile sur l'ensemble du territoire. Mais tout est différent entre les annonces et la réalité ! Il faut actuellement 18 mois pour installer un pylône dans les zones blanches. Or ce délai passera à 24 mois. L'exaspération des maires grandit.

Dans certains départements, l'utilisation du FSIL ne peut pas se combiner à la DETR. Au lieu d'opérer des recentrages sur des opérations importantes, le saupoudrage des financements plus important. Des directives ont-elles été données pour ce qui concerne l'utilisation du FSIL ? Doit-il ou non compléter la DETR ? Cette question est-elle laissée totalement à l'appréciation des préfets de département ?

Concernant les contrats de ruralité, nous souhaitons un véritable partenariat entre les élus locaux et l'État sur leur mise en place et leur financement.

Enfin, la politique mise en place par l'ANRU dans les villes nécessite, en contrepoint, une politique « ANRUR ». Dans ce qu'on appelait auparavant les chefs-lieux de canton, il existe un vrai problème de réhabilitation des centres-bourgs. Les gens abandonnent les maisons anciennes en milieu urbain, préférant s'installer en lotissement. Il est donc indispensable de mener une vraie politique en matière de réhabilitation du logement.

M. Jean-Claude Leroy. - Je salue votre budget volontariste, monsieur le ministre. La hausse importante des sommes affectées au programme 112 est due à la création des contrats de ruralité, dont nous nous réjouissons. L'an dernier, nous devions régler le problème de leur gouvernance. Dans la mesure où l'État devient animateur principal de ces contrats, nous estimons qu'ils vont dans le bon sens. Ils sont les pendants des contrats de ville, conçus dans un souci d'égalité républicaine.

S'agissant du FSIL, il n'y a pas eu fusion ou abondement avec la DETR. Mais les taux d'intervention sont parfois plus élevés. Des projets plus structurants ont été financés, grâce à des dotations plus importantes que naguère, ce qui a engendré un effet de levier.

Dans le département rural du Pas-de-Calais, on observe avec satisfaction la création de maisons de santé, de maisons de services au public. À l'évidence, un coup d'accélérateur a été donné. Par ailleurs, je le rappelle, 2 500 contrats d'engagement de service public seront signés d'ici à 2018.

Le SDASP, le schéma départemental d'accessibilité des services au public, est un formidable outil de concertation, un lieu de rencontre entre l'État et les départements, où nous travaillons sur les services au public, notamment les commerces de proximité. Vous le savez, les départements contractualisent également avec les intercommunalités, le SDASP étant l'outil de référence. Les contrats ne sont que la déclinaison des orientations prises.

Ma première question concerne l'ingénierie territoriale. J'illustrerai mon propos en évoquant le programme de revitalisation des bourgs-centres, dont on connaît le rôle central dans le développement du territoire. Je regrette le retard enregistré en la matière, malgré l'engouement des bourgs qui avaient répondu favorablement à l'appel à projets. En effet, seulement 8 bourgs sur 52 sont en phase opérationnelle.

Une telle situation est due au manque d'ingénierie. Car il existe une réelle fracture entre territoires urbains et ruraux dans ce domaine. Dans le Pas-de-Calais, nous avons questionné les communes sur l'opportunité de la création d'une agence départementale d'ingénierie. Plus de 30% d'entre elles nous ont répondu avoir renoncé à un projet par manque d'ingénierie.

Les communes se tournent naturellement vers les départements et les agences d'urbanisme et de développement. Certes, il est essentiel de ne pas opposer deux mondes. Mais le risque, c'est de privilégier une vision urbaine du territoire rural.

Hier, nous avons longuement débattu en commission de l'utilisation du Cerema, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement, qui regroupe près d'un millier d'ingénieurs. Ne pourrait-on mettre cette ingénierie à la disposition des territoires ?

J'évoquerai enfin les contrats de ruralité par rapport aux maîtres d'ouvrage que sont les PETR, les pôles d'équilibre territoriaux et ruraux, et les intercommunalités. J'ai cru comprendre que les communautés d'agglomération pourront contractualiser pour la partie rurale de leur territoire. Pourrais-je avoir des précisions sur ce point ?

M. Claude Bérit-Débat. - Monsieur le ministre, je vous félicite de votre présentation de la politique que vous menez en matière de ruralité. J'ai assisté, lors du dernier congrès des maires de mon département, à un exercice auquel vous vous êtes prêté et qui vous a permis de conquérir la totalité de l'auditoire, grâce aux réponses très précises que vous avez apportées. À cette occasion, je n'ai pas retrouvé les suspicions, craintes ou interrogations formulées à Paris, lesquelles ne sont pas dénuées de pensées plus politiciennes que politiques.

Monsieur Pointereau, vous avez soulevé hier le problème de votre département, où il y aurait, dans le cadre de la contractualisation, 1,5 million à partager entre 17 EPCI, ce qui, d'après vous, « ne fait pas grand-chose ». Je le rappelle, une politique de contractualisation ne se réduit pas à une division ! Il s'agit de nourrir un certain nombre de projets de développement en faveur de trois ou quatre EPCI.

Je me félicite de ce budget, ainsi que de l'augmentation importante de la DETR. Ainsi, dans mon département, plus de 150 communes ont bénéficié, grâce aux augmentations spécifiques, d'une DGF supérieure.

Les socialistes voteront avec enthousiasme et reconnaissance les propositions qui nous sont faites aujourd'hui.

M. Hervé Maurey, président. - Mon cher collègue, après un tel plaidoyer, vous avez mérité une bonne dose de FNADT !

M. Jean-François Longeot. - Je souhaite vous interroger sur la téléphonie mobile, monsieur le ministre, sujet sur lequel je ne partage absolument pas votre optimisme.

Dans mon département, il y a un vrai problème en la matière. Si les opérateurs sont systématiquement présents dans les grosses agglomérations, sans rien demander aux collectivités, tel n'est pas le cas ailleurs. Fort heureusement, mon département s'est saisi de cette compétence au travers d'un syndicat mixte, ce qui coûte 10 euros par an et par habitant à chacune des communautés de communes, sur un minimum de quinze ans. Cela fait beaucoup d'argent, alors que ces collectivités ne sont même pas sûres d'avoir le haut débit, ni même le débit moyen. Les opérateurs viendront-ils se raccorder à la fibre qui aura été mise en place ? C'est un sujet très important, que nous évoquerons également dans le cadre de la loi Montagne.

Je ne veux pas polémiquer ; je me contente de constater. Il existe encore une très grosse différence entre le monde rural et le monde urbain. On le constate au moment des élections : les voix extrêmes progressent fortement dans les territoires ruraux, ce qui traduit un malaise dont nous devons tous prendre conscience.

M. Jacques Cornano. - J'aimerais évoquer l'insularité et l'équité territoriale dans le cadre de l'aménagement du territoire. La politique de continuité territoriale s'est traduite par différents dispositifs, mais elle s'arrête trop souvent à un rapprochement entre la métropole et chaque outre-mer, sans prendre en compte la diversité des situations au sein d'une même collectivité ultramarine. Ainsi, certaines îles sont frappées par une double ou une triple insularité : certains citoyens sont très distants de l'île principale. Voyez l'absence de reconnaissance du caractère archipélagique de la Guadeloupe, revendication ancienne et constante de tous ses élus. Or le Président de la République a affirmé sa volonté politique dans l'un de ses 30 engagements : « je prendrai en compte le caractère archipélagique de la Guadeloupe ». Je l'avais moi-même sensibilisé. Il appartient aux élus des îles du sud - Marie-Galante, Les Saintes, La Désirade - de demander à l'État de mettre fin à cette méconnaissance qui existe depuis 1946. Reconnaissons le principe de continuité territoriale de la Guadeloupe - sans faire de rapprochement avec la Corse...

Je me réjouis des 20 milliards d'euros prévus pour la couverture numérique. Mais prenez un élève au lycée de Marie-Galante - où j'ai exercé comme professeur de génie électrique : à Grand-Bourg, il a internet et un ordinateur mais arrivé chez lui, plus de couverture numérique. Il en est de même pour la couverture sanitaire : il a fallu fermer l'hôpital. Le projet, ancien, d'installer la fibre optique, traîne... Donnons la priorité aux îles du sud qui se dépeuplent : elles sont passées rapidement de 30 000 à 11 000 habitants. On n'arrive même pas à téléphoner à Marie-Galante, malgré son nom qui fait rêver !

Je rejoins l'avis de M. Leroy : l'ingénierie est importante. J'y sensibilise tous les ministres. Tous les groupes politiques, depuis 1946, ont ignoré le caractère archipélagique de la Guadeloupe.

M. Hervé Maurey, président. - Monsieur le ministre, je suis un peu étonné que vous continuiez à faire le procès d'un gouvernement qui n'est plus en fonction depuis bientôt cinq ans, alors que nous terminons un autre quinquennat... Assumez vos responsabilités ! À vous écouter, tous les problèmes d'aménagement du territoire seraient réglés... Pourquoi une désespérance se manifeste-t-elle alors de plus en plus dans les urnes ?

Le Fsil est très important, mais il s'inscrit dans un contexte de baisse de dotations sans précédent, chiffré par l'Association des maires de France à 28 milliards d'euros entre 2014 et 2017. Nous nous félicitons de la construction de 1 000 maisons de santé, mais à quoi servent-elles en l'absence de médecins ? Ce sujet est au coeur des préoccupations non seulement de l'Eure, dernier pour la démographie médicale, mais de tous les parlementaires et des habitants des zones rurales. Avec le numérique, ce sujet est primordial. M. Pointereau a raison de rappeler que ces maisons de santé ont été mises en place par le précédent gouvernement, de même que les maisons de service au public, instaurées par le ministère Michel Mercier.

Vous niez un potentiel retard sur la 2G... Nous sommes le 17 novembre, comment, si les pylônes ne sont pas plantés, les engagements au 31 décembre pourraient-ils être respectés ? Ne faisons pas croire ce qui n'existe pas, sinon vous provoquerez mécontentement et déception... Certes, le péché originel, ce sont les conditions de vente des licences et la manière de mesurer la couverture territoriale - dont je demande la révision depuis des années. Même lorsque l'objectif de couverture par la 2G sera tenu sur les centres-bourgs, de nombreuses zones resteront non couvertes. Je suis prêt à parier que les engagements de couvrir 100% des territoires à l'horizon 2022 ne seront pas tenus. Nous allons dépasser les 50% ; c'est très bien, mais ce sont les plus faciles et les moins chers à couvrir, en zone urbaine... Les 50% restants sont en zone rurale.

En matière d'aménagement du territoire, ce ne sont pas 104, 112 ni 250 mesures qui vont changer les choses mais quelques mesures clefs, et une vraie volonté politique dépendant des plus hauts responsables de l'État - et non seulement du ministre de l'aménagement du territoire. Cela n'est pas le cas sous ce quinquennat, comme sous les précédents...

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Je ne fais le procès de personne, ce n'est pas dans ma nature. Ce n'est pas un procès que de dire la vérité. Nous sommes dans un rythme quinquennal, et ce n'est pas en quatre ans qu'on fait définitivement évoluer les choses. Il y avait un retard considérable sur l'aménagement du territoire : aucun Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) ne s'est réuni entre 2010 et 2014. Nous avons donné un coup d'accélérateur à la politique d'aménagement du territoire, qui commence à porter ses fruits. Nous ne pouvons pas, en quatre ans, supprimer toute désespérance. Il a fallu faire un état des lieux, mener des réflexions et des négociations avant d'agir. C'est un constat. Nous n'en faisons peut-être pas assez mais, en tous cas, nous avançons. Certes, les dotations ont été réduites car il fallait bien redresser les comptes publics. M. Fillon, lorsqu'il était Premier ministre, annonçait que la France était en faillite. Il disait la vérité ! Nous avons donc pris les mesures adéquates, même si nous en payons le prix. Nous atteignons un déficit public inférieur à 3%, alors qu'il était de 7% en 2010 et de 5,5% en 2012. En réalité, la contribution communale est de 11,5 milliards d'euros.

Monsieur Pointereau, ma nature, c'est de dire les choses et non de les enrober ni de faire de la communication. On peut toujours dénoncer le manque d'argent, mais les contrats de ruralité ont le mérite d'exister, depuis le CIR de Privas en mai dernier, avec 250 millions d'euros. Sinon, 600 millions du Fsil sont fléchés sur la ruralité. Cette opération prendra du temps ; j'ai demandé aux préfets et aux référents ruralité d'accélérer leur mise en oeuvre. Certains contrats sont déjà signés et ils sont financés. L'État est rarement aussi réactif ! S'il faut rajouter de l'argent, nous en rajouterons. Avançons.

Je n'ai pas dit qu'il n'y avait pas de politique d'aménagement du territoire en 2012. Je connais le travail de M. Mercier, qui n'est pas resté longtemps à ce poste... Mais on comptait moins de 100 MSAP en 2012, contre 1 000 aujourd'hui, et 200 maisons de santé, contre 1 400 en 2018. Nous portons des politiques actives, efficaces et réussies. Ce qui a été fait avant est sans commune mesure avec notre action actuelle. Monsieur le président, le Fsil est un fonds d'investissement. Nous avons réglé les problèmes de fonctionnement. Tout le monde s'en réjouit. Les collectivités territoriales ont retrouvé des marges de manoeuvre. Le Fsil les accompagne et s'élèvera à 1 milliard d'euros cette année, 1,2 milliard d'euros l'année prochaine, alors qu'il n'y avait pas de fonds il y a trois ans.

Il n'y aura aucun retrait de label des pôles de compétitivité, et pas de transfert des crédits aux régions. En 2017, les crédits seront globalement maintenus pour les 15 pôles.

La prime d'aménagement du territoire pour l'industrie et les services (PAT) a été diminuée mais nous donnons beaucoup d'argent à peu d'entreprises, car la demande est faible. Les subventions dépassent souvent 1 million d'euros.

Les financements pour les territoires ruraux sont suffisants. La DETR a augmenté, en trois ans, de 62%. De 600 000 euros, elle s'élève à 1 milliard d'euros aujourd'hui. Ces crédits sont donnés directement aux communes rurales. Reconnaissons-le ! Le pacte État-métropoles est financé, sans problème particulier. N'opposons pas la ruralité aux métropoles, car la métropole a intérêt à tendre la main aux territoires périphériques et ruraux. Cela se passe dans les meilleures conditions.

Non, Monsieur Pointereau, les MSAP Poste ne sont pas moins bien que les autres : les personnes sont très bien formées par La Poste. Certes, des problèmes perdurent dans quelques MSAP qui ne rassemblent que 3 à 5 services publics ; ce n'est pas assez. J'ai rappelé aux préfets qu'il fallait au moins 7 services publics. Le développement des MSAP ne s'arrête pas à leur inauguration : allons au-delà. Certaines comprennent 30 services publics, d'autres des services privés comme des infirmières, d'autres des antennes de tribunal ou de sous-préfecture...

De tous temps, nous avons connu des politiques annoncées sans suffisamment de financement. Les contrats de ruralité permettent de cumuler la DETR, le Fsil, le FNADT, le Fonds européen de développement régional (Feder)... Tous les présidents de région, que j'ai rencontrés, souhaitent participer aux contrats de ruralité. Philippe Richert, président de l'Association des régions de France, y a consacré 23 millions d'euros. Quelques préfets ont agi autrement. Au ministère de l'intérieur, je leur ai rappelé fermement la règle. J'ai répondu à une question d'actualité - réponse qui a valeur officielle -, ai écrit une circulaire aux préfets, et en ai débattu à l'Assemblée nationale. C'est un péché de jeunesse ; désormais, vous serez davantage associés.

De nombreux sites passeront en 3G d'ici mi 2017, 1 300 sites seront repris dans les politiques hors centres-bourgs. Ce sont les meilleures conditions possibles. Vous avez raison sur les zones blanches et grises. J'ai rencontré l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Arcep), dénonçant la règle des 300 mètres de la mairie et 4 mètres de hauteur. Ce n'est pas facile : chacun connaît une commune où, en théorie, il n'y a aucune zone blanche. La réalité est parfois différente...

Amener l'eau et l'électricité à domicile nous a pris 70 ans. Nous sommes en face de préoccupations similaires dans des délais plus contraints, car l'exigence est plus forte. Lors de mon premier mandat de député en 1978, trois à quatre personnes sur dix demandaient d'avoir le téléphone fixe à la maison, et le délai moyen d'attente était de trois ans ! Aujourd'hui, tout le monde en dispose... Nous avançons, mais les opérateurs n'ont pas de cahier des charges : mettons leur la pression. Nous l'avons beaucoup fait pour la loi montagne. Ils sont remarquablement organisés et ne redoutent aucun débat... Mais à l'Assemblée nationale, nous avons poussé les feux sur la mutualisation des pylônes en zone rurale. C'est inadmissible que les opérateurs refusent. Allons encore plus loin au Sénat.

Monsieur de Nicolaÿ, je n'ai pas d'information sur le calendrier. Nous regarderons les cas particuliers départementaux. Sur le Fsil, je sais que c'est le cas dans certaines régions. Les contrats de ruralité sont partenariaux, et lient l'État, chef de file, les PETR ou les EPCI, les régions et éventuellement les départements. Pourquoi choisir les PETR ? Nous avons oeuvré pour une déconcentration de proximité car les appels à projets sont des procédures intéressantes mais coûteuses et qui excluent les collectivités n'ayant pas d'ingénierie territoriale. Les PETR ont une taille suffisante pour détenir une vision globale, et sont suffisamment organisés pour disposer d'une ingénierie territoriale. Je félicite le conseil départemental du Pas-de-Calais, alors que la loi NOTRe avait obligé les départements à s'occuper d'ingénierie territoriale et que l'État s'est retiré de tout cela. On peut regretter que cela ne soit pas allé à son terme...

Exceptionnellement, j'ai fléché 10% des sommes consacrées aux contrats de ruralité à l'ingénierie territoriale, alors que théoriquement ces crédits ne concernent que de l'investissement.

Le Fsil doit aider des projets structurants, sans être une super DETR - dont l'objectif est d'aider un maximum de communes. Ces projets doivent être prêts à être engagés. Sur 54 centres-bourgs concernés, 15 projets ont démarré. Nos procédures aidées, comme celle lancée par Sylvia Pinel pour accompagner les centres-bourgs, fonctionnent bien. L'État doit aussi participer à l'ingénierie territoriale.

Merci, monsieur Bérit-Débat, de votre accueil chaleureux au Congrès des maires, même si j'ai été un peu bloqué par un brouillard permanent au-dessus de l'aéroport de Bergerac ! J'ai pu constater que les élus de Dordogne aiment le débat...

Monsieur Longeot, la téléphonie mobile est une de nos grandes priorités avec le numérique. Oui, les opérateurs choisissent les territoires urbains. Nous pourrons évoquer ce sujet dans la loi montagne.

Nous venons de donner le statut d'île-montagne à la Corse. Monsieur Cornano, essayez d'obtenir le statut d'île-archipel à la Guadeloupe. J'en parlerai aux ministres de l'outre-mer et du budget. J'y suis personnellement favorable.

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Je vous entends vouloir ne pas opposer rural et urbain, mais vous allez signer des pactes entre l'État et les métropoles avec des fonds importants. Dans les communautés de communes rurales, la fracture numérique est très importante. Les métropoles bénéficiant du plan très haut débit métropolitain ne dépensent pas un centime de leurs poches, tandis que dans ma communauté de communes, cela nous coûte 3,5 millions d'euros, dont 600 000 euros à la charge de la communauté de communes, le reste étant payé par le conseil départemental ou des fonds européens...

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - ... et l'État !

M. Rémy Pointereau, rapporteur pour avis. - Pour une petite somme. Mais nous ne pourrons couvrir que 10 communes sur 13, car couvrir les deux restantes nous coûterait 2 millions d'euros supplémentaires, entièrement à la charge de la communauté de communes. Il y a donc une fracture entre l'urbain et le rural et une inégalité financière. Arrêtons d'arroser les plantes qui poussent bien ! Quel financement proposez-vous ? Les contrats de ruralité ou le Fsil peuvent-il financer ces projets ? Existe-t-il des moyens exceptionnels pour ce genre de cas ?

M. Hervé Maurey, président. - Selon vous, le Gouvernement veut mettre la pression sur les opérateurs. Très bien. Mais pourquoi le Gouvernement, à peine nommé en 2012, a-t-il demandé à l'Assemblée nationale de rejeter la proposition de loi, adoptée sous une majorité de gauche, qui renforçait les obligations des opérateurs ? Ceux-ci n'ont guère évolué... Pourquoi, lors de l'adoption de la loi Lemaire, alors que nous avions adopté une proposition de Patrick Chaize de contractualiser les engagements des opérateurs, afin qu'ils arrêtent de geler certains territoires qu'ils prétendent investir sans rien faire en réalité, vous avez demandé que le dispositif ne soit pas retenu ? Les opérateurs empêchent les collectivités locales de les aménager, tout en n'étant pas tenus de respecter leurs engagements... Nous avions proposé que l'engagement soit sanctionné s'il n'était pas tenu.

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - J'entends bien, mais lors de la vente des licences, le travail aurait dû être fait jusqu'au bout. On aurait imposé des obligations d'aménagement du territoire sur les zones rurales ou de montagne. Oui, les opérateurs ne demandent rien lorsqu'ils investissent en zone urbaine, car c'est très fructueux. Lors de la vente des licences, des contrats ont été passés et courent toujours. Les opérateurs ont des conseillers juridiques de très haut niveau. Dès qu'on les contrarie, ils le font savoir, et vous le saurez très vite... J'ai des relations compliquées avec eux.

La loi Lemaire s'est achevée en commission mixte paritaire. Je suis d'accord pour reprendre ce débat au Sénat. Quelles que soient les obligations liant l'État et les opérateurs, elles sont cadrées et précises. Créons les conditions pour desserrer l'étau au maximum, ce que les opérateurs redoutent. Ils oeuvrent pour que la situation actuelle perdure, et prétendent qu'on ne peut rien faire, arguant du contrat et du droit européen.

Sur les 20 milliards d'euros du plan France très haut débit, 3,3 milliards d'euros sont consacrés aux territoires ruraux. Monsieur Pointereau, votre conseil général a dû créer un syndicat mixte. Tous les syndicats sont financés, d'une vingtaine à 100 millions d'euros, dans des proportions confortables... Le président de votre syndicat doit connaitre la somme dont il dispose car tout sera bouclé à la fin de l'année. Mon syndicat bénéficie de 25 millions d'euros.

M. Hervé Maurey, président. - Vous insistez sur les licences relatives à la téléphonie mobile, mais nous évoquons la contractualisation sur le numérique fixe. Contractualisons dans tous les domaines, pour que les engagements soient respectés. Les opérateurs s'y opposent, et on dirait que le Gouvernement est de leur côté. Mais il nous reste quelques mois...

M. Jean-Michel Baylet, ministre. - Le Gouvernement n'est du côté de personne, ou plutôt il est du côté de l'intérêt de la France. Nous sommes d'accord sur le constat, mais il faut respecter l'engagement pris...

La réunion est close à 17 h 50.