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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 30 novembre 2016

- Présidence de M. Alain Milon, président -

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (nouvelle lecture) - Examen du rapport

La réunion est ouverte à 10 heures.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 comportait initialement 60 articles. À l'issue de son examen en première lecture par l'Assemblée nationale, qui a adopté 41 articles additionnels, le texte comportait 101 articles.

Le Sénat a adopté conformes 28 articles. Il en a modifié 51, a adopté 20 articles additionnels et supprimé 22 articles, dont ceux qui sont relatifs aux équilibres généraux et des différentes branches.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, qui s'était réunie le 22 novembre dernier, 93 articles restaient en discussion.

Lors de son examen en nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a adopté 24 articles dans la rédaction issue du Sénat. Elle a rétabli les 22 articles supprimés et supprimé 12 articles additionnels sur les 20 adoptés par le Sénat. Elle a modifié 35 articles.

Ainsi, 69 articles restent en discussion. Ce nombre s'explique par un désaccord de fond mais aussi par le fait que l'Assemblée nationale avait adopté un grand nombre d'articles additionnels et que le Sénat avait laissé un nombre important d'articles en navette, parfois pour des raisons uniquement liées à la rédaction.

Nous avons un désaccord avec le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale sur la réalité et la pérennité du retour à l'équilibre des comptes sociaux.

Nous avons par conséquent aussi un désaccord sur les mesures à prendre, en particulier sur les retraites et l'assurance maladie.

À ces désaccords persistants, s'ajoute pour cette année un refus des équilibres présentés pour l'assurance maladie, qui conduisent à en augmenter les recettes et à en minorer les charges au détriment des autres branches. Une fois encore, je ne pense pas qu'en minorant artificiellement le déficit, on puisse envisager de prendre les mesures nécessaires.

Sur le reste, nous avions transformé ce projet en un texte de portée uniquement législative sur laquelle la discussion s'est poursuivie.

Parmi les évolutions intervenues en nouvelle lecture, je voudrais mettre en relief certains articles.

À l'article 3, le Gouvernement a présenté un amendement tendant à majorer de 60 millions d'euros, pour 2016, la contribution du Fonds pour l'emploi hospitalier (FEH), au Fonds pour la modernisation des établissements de santé publics et privés (FMESPP). Avec cette nouvelle ponction, la contribution de l'assurance maladie au FMESPP passe de 307 millions d'euros à 2 millions d'euros. Voilà qui devrait contribuer au respect de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) sur l'année 2016 en minorant les charges de l'assurance maladie.

À l'article 10, relatif aux locations meublées de courte durée et aux locations de biens meubles, l'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement, une nouvelle rédaction de l'article pour répondre en particulier au problème posé par les gîtes ruraux. Nous avons beaucoup évoqué ce sujet au cours de la commission mixte paritaire.

L'Assemblée nationale est revenue aux seuils de première lecture : 23 000 euros pour les locations meublées et 7 200 euros pour les biens meubles. Nous avions proposé un seuil unique de 15 000 euros.

Elle a revanche apporté deux modifications importantes.

Premièrement, pour les meublés de tourisme, un abattement de 87 % sera appliqué aux revenus, ce qui limite fortement les effets de seuil et les augmentations de taux applicables, qui passeraient de 4,5 % à 5,9 % une fois atteint le seuil de 23 000 euros. Pour les locations autres que les meublés de tourisme, l'effet de seuil est inchangé et plus important puisque l'on passe de 7,75 % à 22,4 %.

Deuxièmement, les personnes exerçant des activités de location pourront choisir une option leur permettant de cotiser au régime général de sécurité sociale, à un taux de 5,85 % pour les meublés de tourisme et de 18 % pour les autres.

Cette nouvelle rédaction ne répond pas à toutes les questions posées par cet article, mais limite les difficultés pour les gîtes.

Je regrette particulièrement que les autres dispositions qui avaient largement rassemblé le Sénat, qu'il s'agisse des médecins retraités en zones sous-denses, des médicaments, des biosimilaires et l'avantage maternité pour les femmes médecins, que nous voulions étendre, n'aient pas été retenues par l'Assemblée nationale.

Je maintiens également mes doutes sur deux innovations introduites par le texte.

L'Assemblée nationale a rétabli la contribution sur les fournisseurs de produits du tabac qui présente la particularité d'être une mesure fiscale en application de laquelle on ne sait pas qui, du fabricant ou du distributeur, est finalement taxé. J'émets notamment les plus grandes réserves sur l'applicabilité du système de contrôle des marges, avec un écart de 5 %, que le Gouvernement a fait adopter à l'Assemblée nationale et qui intervient directement dans la relation client-fournisseur.

Le Fonds de financement de l'innovation pharmaceutique a également été rétabli. Je persiste à dire que la place d'un tel mécanisme doit se trouver dans le champ de l'Ondam.

En cherchant un peu, nous pouvons trouver quelques motifs de satisfaction : l'Assemblée nationale a adopté conforme l'article 30 bis, sur la retraite des travailleurs handicapés, elle a préservé l'exonération applicable au congé de fin d'activité, introduite sur l'initiative de notre collègue Pascale Gruny. Elle a retenu certaines des modifications du Sénat sur les articles relatifs à la lutte contre la fraude.

Pour autant, et compte tenu du désaccord de fond sur les équilibres généraux du texte, qui avait amené le Sénat à rejeter en première lecture les objectifs de recettes et de dépenses, je vous propose de déposer une motion tendant à opposer la question préalable.

Tout en préservant la possibilité pour les différentes opinions de s'exprimer lors de la discussion générale, son adoption se justifie à mon sens, dans la mesure où il n'est pas utile, à ce stade, de rouvrir une discussion sur les articles restant en navette.

M. Yves Daudigny. - Le groupe socialiste était en opposition avec la majorité sénatoriale en première lecture sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette opposition demeure ; elle porte d'abord sur l'appréciation de la réduction des déficits de la sécurité sociale, en particulier du régime général, ainsi que sur d'autres points, comme la suppression du tiers payant.

Nous notons quelques améliorations par l'Assemblée nationale, notamment à l'article 10, avec l'option d'assurance au régime général plutôt qu'au Régime social des indépendants (RSI).

Nous faisons cependant le même constat que le rapporteur général quant au retour au texte initial sur des points qui avaient fait l'objet d'un accord assez large : la poursuite d'activité par les médecins retraités, l'avantage maternité pour les médecins et le biosimilaire, à propos duquel je continuerai d'émettre un doute sur l'opportunité du texte proposé par l'Assemblée nationale en première et en nouvelle lecture. Ce n'est pas une bonne voie pour le développement des biosimilaires.

Nous n'approuverons pas la motion tendant à opposer la question préalable. À nos yeux, en toutes circonstances, il vaut mieux échanger, même si nous comprenons que vous en arriviez, vous, à une telle conclusion.

Mme Nicole Bricq. - Je souhaiterais réagir à la conclusion de M. le rapporteur général, qui nous propose de voter la motion tendant à opposer la question préalable.

Votre attitude est cohérente par rapport à votre position sur le projet de loi de finances ; je partage sur le fond et sur la forme l'argumentation de Didier Guillaume. À la lecture de l'exposé des motifs de la question préalable, on s'aperçoit que vous contestez l'architecture actuelle de la protection sociale en France.

Sur l'assurance maladie, le candidat issu de la primaire de la droite, M. Fillon, est lui-même obligé d'affadir ses propos, car la parole peut aller plus loin que ce que l'on peut faire. Il eût été intéressant de proposer une nouvelle architecture de la protection sociale. Là, vous auriez eu une attitude politique, et non une attitude politicienne. Dont acte !

M. René-Paul Savary. - Les critiques contre le candidat François Fillon me paraissent inouïes ; soit on lui reproche de ne pas avoir de projet, soit on caricature, voire on ment sur ses propositions ! Il faudrait savoir ! Nous avons une attitude raisonnable et responsable. Mais le sujet est si facile à dénaturer que certains s'en emparent avec gourmandise.

Je reviens au secteur médico-social, sur lequel je souhaitais intervenir. Un certain nombre de propositions de bon sens sur l'article 46 n'ont pas été reprises par l'Assemblée nationale. Pour certains établissements, cette nouvelle tarification créera une double peine. Cela entraînera des complications. Il est dommage que les réclamations de toutes les fédérations n'aient pas été prises en compte.

Idem sur l'article 48, qui tendait à un élargissement de l'expérimentation, grâce à une meilleure coordination entre les Clic et les Maia. Comme le disent les acteurs sur le terrain, y compris les agences régionales de santé, des mesures de simplification permettraient de rationaliser la situation. Mettons en commun nos moyens, qu'ils proviennent du département ou de l'État. Il est regrettable que ce type d'avancées n'aient pas été prises en compte par l'Assemblée nationale.

Je suis favorable à la motion tendant à opposer la question préalable.

Mme Laurence Cohen. - Nous étions en désaccord avec le texte initial du Gouvernement, qui a été aggravé par la majorité sénatoriale. Sur le fond, la proposition du Gouvernement ne diffère pas beaucoup de celle de la majorité sénatoriale, sauf sur le volume des restrictions budgétaires.

Nous voulons augmenter les recettes, tandis que vous voulez diminuer les dépenses. À nos yeux, cette philosophie porte un coup à la protection sociale, même s'il y a des jusqu'au-boutistes qui vont bien plus loin. Le démantèlement de la protection sociale est en cours et cela n'a malheureusement pas été redressé depuis 2012.

Après la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, il reste un aspect particulièrement négatif à l'article 3. En effet, alors que nous avons dénoncé le détournement du Fonds pour l'emploi hospitalier, de 300 millions d'euros en deux ans, une ponction supplémentaire de 60 millions d'euros est prévue. Nous n'avons pas été écoutés lorsque nous sommes intervenus au Sénat, pas plus que ne l'ont été les professionnels de santé hospitaliers ayant dénoncé cette ponction. On continue simplement pour justifier d'un équilibre comptable au détriment de l'humain. Nous ne pouvons pas l'approuver.

La question préalable est un procédé normal. Nous y avons eu recours par le passé, pour d'autres raisons. Cela suscite chaque fois des critiques. Nous ne condamnons pas cette procédure ; c'est sur le fond que nous sommes en désaccord.

M. Jean-Noël Cardoux. - Je ne partage absolument pas les propos de Mme Bricq.

Elle nous reproche de refuser de débattre. Il faut regarder les choses au fond : la commission des finances a passé neuf semaines à débattre du projet de loi de finances pour arriver à ses conclusions. Les commissions font partie intégrante du fonctionnement du Sénat. Ce n'est pas un refus de débattre !

Pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous avons accepté le débat, en examinant tous les amendements en commission comme en séance publique. Nous constatons que la plupart des éléments de fond ont été rétablis à l'Assemblée nationale. Cela ne pouvait qu'aboutir au dépôt d'une motion tendant à opposer la question préalable.

En revanche, comment pouvez-vous dire que les propos de M. le rapporteur général contribuent à déstructurer l'architecture du système de protection sociale ?

Mme Nicole Bricq. - C'est écrit !

M. Jean-Noël Cardoux. - Ces propos soulignent simplement le bricolage qu'a mis en place le Gouvernement pour faire croire que l'équilibre de la sécurité sociale serait atteint en 2017. J'en veux pour preuve - je partage en cela les propos de Mme Cohen - cette ponction de 60 millions d'euros sur le FEH et la création du Fonds de financement de l'innovation pharmaceutique à hauteur de 700 millions d'euros : tout cela pour respecter une progression de l'Ondam de 2,1 % ! Or, avec l'augmentation du point d'indice des fonctionnaires et la hausse des honoraires des médecins, nous aurons le plus grand mal à atteindre cet objectif. C'est cela le bricolage que nous voulons dénoncer !

Je ne vois pas de déstructuration du système social français. Le programme du candidat de la droite et du centre, François Fillon, a le mérite de la clarté. Le Gouvernement, en imposant des obligations aux entreprises sur la complémentaire santé et en cherchant de nouveau à réintroduire les clauses de désignation engendre un déremboursement insidieux des soins.

M. Georges Labazée. - Quand nous avons abordé la lutte contre le tabagisme et la mise en place du paquet neutre lors de l'examen du projet de loi de modernisation de notre système de santé, nous savions que cela aurait des répercussions sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Je regrette que notre commission se soit prononcée pour la suppression de l'article 16, ce qui n'a pas permis de reposer, sur le fond, la question de la fiscalité sur le tabac. L'Assemblée nationale, pour sa part, a fait évoluer le dispositif. La solution retenue n'est peut-être pas pleinement satisfaisante, mais nous aurions pu faire valoir nos propositions au lieu de supprimer l'article.

Je regrette que notre Haute Assemblée ne soit pas allée au fond sur ces sujets.

M. Michel Forissier. - Il est évident, à la lecture du rapport concis, net et précis de notre rapporteur général, que le dépôt de la motion tendant à opposer la question préalable est pleinement justifié.

Il est un peu fort de café de critiquer une procédure réglementaire tout en soutenant un gouvernement qui a largement utilisé l'article 49, alinéa 3 de la Constitution !

Sur les autres textes - j'ai notamment travaillé sur l'apprentissage -, on nous a renvoyé les travaux de la commission à la figure, en ne retenant aucune proposition.

Je voudrais simplement souhaiter à Mme Bricq de réussir aussi bien les primaires de la gauche que nous avons réussi celles de la droite et du centre.

Mme Hermeline Malherbe. - Je partage en grande partie les propos d'Yves Daudigny : un travail a été effectué, y compris par l'Assemblée nationale, sur nos apports.

Je comprends que la majorité sénatoriale ne soit pas totalement satisfaite, puisque 22 articles supprimés ont été réintroduits dans leur totalité. Mais nombre des articles additionnels adoptés par le Sénat ont été retenus, ce qui témoigne de l'enrichissement apporté par le Sénat en première lecture.

Certes, le bilan n'est pas vraiment satisfaisant, notamment sur les positions qui étaient communes au sein de notre hémicycle. Mais je ne peux pas cautionner cette question préalable, qui porte atteinte à la démocratie et à l'image du Sénat. Le citoyen ne sait pas réellement ce qui se passe en commission ; à nous de faire oeuvre de pédagogie pour convaincre que le travail se fait là pour une grande part. Or en refusant de poursuivre notre travail de législateur, nous portons atteinte à l'image de notre institution.

M. Alain Milon, président. - Madame Malherbe, je vous précise que la majorité de gauche avait adopté en 2011 une motion tendant à opposer, en nouvelle lecture, la question préalable sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Mme Hermeline Malherbe. - J'aurais fait la même remarque s'il s'était agi d'une majorité de gauche.

Mme Agnès Canayer. - Je ne comprends pas l'argument du déni de démocratie et du rejet du débat.

Ce que nos concitoyens attendent aujourd'hui, c'est une clarification du débat et des positions des assemblées. La question préalable est un moyen solennel de montrer notre opposition à ce texte. Pourquoi ceux qui utilisent l'article 49, alinéa 3 de la Constitution nous reprocheraient-ils le recours à la question préalable, qui a le mérite de clarifier le rôle et la place du Sénat ?

Mme Isabelle Debré. - Que veut-on ? Le statu quo ? Continuer à vivre à crédit et laisser à nos enfants une dette considérable ? Laisser le reste à charge augmenter régulièrement, comme c'est le cas depuis la dernière réforme ? Ou alors travailler ensemble à la construction d'un nouveau modèle juste, équilibré et responsable ? Nous devrions tous y travailler, plutôt que de se rejeter les fautes.

M. Michel Amiel. - La question préalable est au Parlement ce que l'article 49, alinéa 3 est au Gouvernement. J'y suis personnellement opposé, quel que soit le gouvernement en place. Le débat doit pouvoir aller à son terme, même si je ne suis pas d'accord avec un certain nombre de points, en particulier le Fonds sur l'innovation, qui débudgétise le financement de l'innovation.

Mme Catherine Deroche. - Notre groupe suivra le rapporteur général sur la question préalable. Nous avons déjà débattu une semaine sur des points importants, comme le congé maternité des médecins, les biosimilaires, etc. Or on a constaté que la position du Gouvernement restait inflexible. Un nouveau débat ne changera rien au résultat. À un moment, pour pouvoir débattre, encore faut-il que le Gouvernement accepte de faire un pas en avant. Ce n'est le cas pour aucun des textes actuels. C'est pourquoi nous approuvons totalement la motion tendant à opposer la question préalable.

M. Jean-Louis Tourenne. - Je suis étonné par certains propos. Qui veut noyer son chien l'accuse de la rage...

La majorité sénatoriale cherche à oublier ses fautes. Vous refusez de discuter du budget en invoquant votre désaccord avec les positions du Gouvernement. Sur 500 milliards d'euros, 60 millions vous posent problème. Vous invoquez aussi les seuils de locations qui ne vous conviennent pas. Vous voyez la disproportion ?

Vous nous dites, par ailleurs, qu'il n'est pas bon de transférer d'une branche à l'autre des déficits. C'est ce qui a été fait tout le temps, y compris par vous. Comment pouvez-vous en accuser le gouvernement actuel ?

Le déficit atteignait 17,3 milliards d'euros en 2011. Il s'élèvera à 400 millions d'euros demain. Et vous nous dites que le Gouvernement n'a consenti aucun effort ! Vous discutez sur 60 millions d'euros ! Il faut revenir à la réalité.

Quant au reste à charge des patients qui augmenterait en permanence, c'est faux ! On est passé de 9,3 % à 8,4 % de reste à charge dans les cinq dernières années, avec 1,3 milliard d'euros de pouvoir d'achat redistribué aux Français.

Je n'ai rien contre la question préalable si la majorité a tout dit et considère qu'il n'est d'autre moyen de modifier la situation. Mais, étant majoritaires, en refusant de débattre, vous imposez la censure à la minorité qui n'a plus le droit à la parole.

M. Gérard Roche. - Je voterai la motion tendant à opposer la question préalable, pour trois raisons.

D'abord, nous sommes solidaires de M. le rapporteur général, qui fait partie de notre groupe.

Ensuite, il faut que la discussion reste ouverte. Or la porte a été fermée par la commission mixte paritaire et par la nouvelle lecture à l'Assemblée nationale.

Enfin, je crois beaucoup à la richesse du débat démocratique. Mais quand on voit le nombre de ceux qui étaient présents lors des deux derniers jours de la discussion de ce dossier aussi important, il est un peu fort de parler de débat démocratique !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général. - Toutes ces questions tournent autour de la question préalable.

Je constate qu'en cas d'opposition entre l'Assemblée nationale et le Sénat, les choses se terminent toujours ainsi car le dialogue est impossible. Pour poursuivre la discussion parlementaire, il faudrait réellement permettre la discussion, l'échange. Nous constatons un blocage, qui n'est pas nouveau.

Il ne sert à rien de répéter que nous ne sommes pas gentils, parce que nous déposons cette motion. C'est le fonctionnement institutionnel qui y conduit. J'ai moi-même été déçu, lors de la commission mixte paritaire, du comportement de nos collègues de l'Assemblée nationale. C'était non à tout, y compris aux trois points sur lesquels nous avions trouvé un accord unanime au Sénat. Yves Daudigny les avait également défendus devant ses collègues socialistes, mais en vain.

Madame Bricq, vous dites qu'au travers de la motion tendant à opposer la question préalable, on est en train de redéfinir une nouvelle sécurité sociale. Il n'en est rien ! Vous avez votre lecture, j'ai la mienne. Les considérants de la motion sont strictement factuels.

Des désaccords existent entre nous, mais cela ne dessine pas une autre sécurité sociale. L'objectif est l'équilibre. Nous essayons ensemble de trouver des voies pour y arriver, et nous n'avons pas forcément les mêmes. Mais il n'est nullement question ici de privatisation ou de déremboursement. Un fantasme de plus !

Madame Cohen, sur l'article 3, je regrette, comme vous, cette ponction supplémentaire. Nous avions proposé de diviser celle-ci par deux. Voyez comment nous avons été suivis ! Ce manque d'écoute est également à l'origine de cet échec car nos arguments étaient fondés : ils reprenaient ceux des fédérations hospitalières.

Monsieur Cardoux, vous avez évoqué la couverture complémentaire santé d'entreprise, les clauses de désignation et le déremboursement qui est là, subtil. Si l'on donne un peu plus de poids aux complémentaires, voilà ce à quoi il faut s'attendre.

Madame Malherbe, vous exagérez un peu en parlant d'atteinte à la démocratie.

Monsieur Tourenne, il s'agit non pas seulement de 60 millions d'euros, mais de plusieurs milliards d'euros. Nous avons mis au jour, par les transferts de charges d'une branche à l'autre, une sorte de manipulation visant à démontrer politiquement, au-delà des comptes, que l'assurance maladie était presque à l'équilibre. Ce n'est pas tout-à-fait à vrai ; il y a encore des efforts à faire. Nous ne méritons pas une telle condamnation. Il me paraît logique que nous débattions sur les voies et moyens pour arriver à l'équilibre. Nous l'avons fait, mais nous n'avons pas été entendus. Il est donc légitime que nous déposions aujourd'hui cette motion.

Monsieur Labazée, nous n'avons effectivement pas adopté l'article 16 sur la contribution des fournisseurs de produits du tabac. C'est compliqué, puisque l'on en corrige déjà les effets par avance avec le seuil de plafonnement à 5 % des écarts de marge, introduit par l'Assemblée nationale. Cela montre bien que les puissants ont toujours la main sur le fournisseur. Je m'interroge sur le fonctionnement de ce dispositif. En revanche, nous avons adopté l'article 17, qui tend à prévoir une augmentation de la fiscalité sur le tabac à rouler. Nous maintenons notre volonté d'augmenter le prix du tabac, si tant est que cela puisse avoir un effet durable sur la consommation, sachant que 30 % de la population française continue à fumer. Je ne suis pas certain que les mesures prises soient à la hauteur de l'enjeu.

La motion n° 1 tendant à opposer la question préalable est adoptée.

Organisme extraparlementaire - Désignation

La commission propose la nomination de MM. Alain Milon et Gérard Roche, comme membres titulaires au sein du conseil de surveillance du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie.

La réunion est close à 10h50.