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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 19 janvier 2017

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 40.

Culture - Paquet « droit d'auteur » : proposition de résolution européenne et avis politique de Mme Colette Mélot et M. Richard Yung

M. Jean Bizet, président. - Nous entendons d'abord la communication de Colette Mélot et Richard Yung sur le paquet « droit d'auteur ». Sujet complexe ! La société d'innovation que nous appelons de nos voeux ne pourra se construire sans un respect effectif des droits de propriété intellectuelle. Nous le disons souvent pour le brevet ou le certificat d'obtention végétale - sujets que je connais bien. Mais cela vaut aussi pour le droit d'auteur. Certes, des adaptations peuvent être justifiées par la nouvelle donne que constitue le numérique. Encore faut-il les examiner de près au regard des principes qui fondent les droits de propriété intellectuelle. C'est tout l'intérêt du travail réalisé par nos rapporteurs. Ils ont préparé une proposition de résolution européenne (PPRE) qui vous a été adressée.

M. Richard Yung. - La Commission européenne a présenté en septembre 2016 - enfin ! - la refonte de sa politique de droit d'auteur, ainsi que d'autres textes déposés antérieurement et sur lesquels nous nous sommes prononcés fin 2016 : proposition de règlement « Portabilité des contenus » et proposition de révision de la directive « Services des médias audiovisuels ». La question est complexe, puisqu'elle concerne aussi bien les médias que le livre ou internet, tous domaines qui interagissent en permanence les uns avec les autres. Et le droit d'auteur est entré dans une phase de refonte globale.

Les industries culturelles et créatives représentaient, en 2012, 536 milliards d'euros de chiffre d'affaires et employaient plus de 7 millions de personnes en Europe. Avec le développement de nouveaux circuits de distribution, de nouveaux acteurs sont apparus sur ce marché, et notamment les géants de l'internet que sont les Gafa (Google, Apple, Facebook, Amazon). Ces derniers captent une large partie de la valeur ajoutée de la création en ligne et menacent de ce fait les acteurs historiques de l'industrie créative et culturelle. Ils assurent une position dominante à la culture anglo-saxonne, quand la France défend, avec un certain succès, la diversité culturelle. L'adaptation de la législation sur le droit d'auteur rétablirait une juste redistribution au sein des nouvelles chaînes de valeurs créées par le développement du numérique.

La législation européenne en matière de droit d'auteur date de 2001. À l'époque, la directive n'avait pu anticiper l'émergence des Gafa, qui perçoivent désormais une large part de la valeur engendrée par les oeuvres créatives. Pour combler cet écart subi par les auteurs et les ayants droit et pérenniser l'existence d'une économie créative en Europe, il était nécessaire de réviser la législation européenne. La France a largement anticipé cette évolution puisqu'elle a adopté, en 2016, la loi pour une République numérique, récemment promulguée.

L'exercice d'élaboration de la législation européenne est délicat car deux logiques doivent être conciliées : celle de l'Union européenne, dans la perspective d'un grand marché intérieur sans frontières, décrite par la Stratégie pour un marché unique numérique, et celle d'un droit d'auteur construit sur le principe de territorialité, que défend la France. Ce principe implique que le contenu et la portée des droits exclusifs sur des créations soient attachés au territoire géographique sur lequel ces droits ont été établis. C'est une différence avec la propriété industrielle, par exemple. Pourquoi ? Pour des raisons historiques, et parce que le goût pour un produit culturel varie énormément d'un pays à l'autre.

La première version du rapport sur le droit d'auteur rendu au Parlement européen par Mme Reda, députée allemande du « Parti pirate », avait fait évoluer le débat.

M. André Gattolin. - Encore était-il plus pondéré que les thèses de ce parti !

M. Richard Yung. - Surtout après sa discussion au Parlement. Sa version définitive et les textes qui constituent aujourd'hui le paquet « droit d'auteur » sont finalement plus équilibrés. Certains sujets très controversés sont même évités. Une communication jointe au paquet législatif renvoie ainsi à des travaux ultérieurs la mise en place de la liberté de panorama, qui permet de reproduire toute oeuvre du domaine public, et que le développement d'internet remet en question.

Nous attendons qu'un arrêt du Conseil d'État tranche le débat sur les oeuvres indisponibles. En France, une liste est publiée et, si personne ne s'est manifesté après quelques mois, les oeuvres deviennent accessibles.

M. Alain Richard. - Et tombent dans le domaine public ?

M. Richard Yung. - Au moins, elles deviennent accessibles. En Europe, les modalités d'application de ce système - le dispositif ReLIRE, géré par la BNF - sont considérées comme non conformes au droit d'auteur.

Le traité de Marrakech de 2013 vise à remédier à la pénurie d'offre culturelle au profit des aveugles et des déficients visuels : seuls 5 % des livres publiés sont disponibles dans un format accessible aux déficients visuels. La ratification de ce traité s'est heurtée à quelques difficultés, car la Commission européenne a estimé qu'elle était de son ressort, ce que plusieurs pays contestent devant la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Encore une guerre picrocholine !

Mme Colette Mélot. - La première proposition de directive met en place trois exceptions obligatoires au droit d'auteur et aux droits voisins, là où, auparavant, le choix des exceptions applicables relevait des États membres. Il s'agit de l'illustration pédagogique en ligne, de la fouille de texte - dont nous avons débattu lors de l'examen du projet de loi sur la République numérique - et de la conservation des oeuvres détenues par les institutions patrimoniales. Elle crée un droit voisin au profit des éditeurs de presse. Accordés à des personnes qui ne sont pas des créateurs et ne peuvent bénéficier du droit d'auteur, les droits voisins sont aujourd'hui reconnus aux artistes interprètes, aux producteurs de phonogrammes, aux producteurs de vidéogrammes et aux entreprises de communication audiovisuelle. Seraient reprises les mêmes exceptions que pour le cinéma, à savoir la parodie et la critique.

D'autres mesures assurent une répartition équitable de la valeur générée au sein des nouveaux circuits de distribution numériques : le filtrage automatisé et systématique des contenus mis en ligne, à l'image du système ContentID développé par Youtube, afin de lutter contre la pédophilie et le terrorisme par exemple ; l'obligation de conclure des contrats dès lors qu'il y a acte de communication au public par le fait d'un fournisseur de service en ligne dit « actif » ; l'obligation générale de transparence dans les contrats entre ayants droit et plateformes ; l'information appropriée et suffisante des auteurs quant à l'exploitation de leurs oeuvres et les revenus engendrés ; et le mécanisme d'ajustement de la rémunération des auteurs en cas de succès. Enfin, pour améliorer la diffusion des oeuvres, la directive prévoit la mise en place de mécanismes de négociation entre les parties.

La proposition de règlement a été intitulée « câble et satellite », en référence à la directive éponyme de 1993. Elle concerne la retransmission via le système IPTV, c'est-à-dire la télévision diffusée sur un réseau utilisant les adresses IP. Elle reprend deux principes fondateurs de cette directive, qu'elle adapte aux services de diffusion en ligne des radiodiffuseurs : le principe du pays d'origine et le modèle d'une gestion collective obligatoire. Au lieu de négocier les droits d'auteur et de s'en acquitter pays par pays, le radiodiffuseur pourra s'acquitter dans son pays d'origine des droits permettant de rendre accessible le programme dans les autres États membres. Une organisation en charge de la gestion collective des droits sera mandatée d'office pour gérer les droits de ceux qui n'auront adhéré à aucune organisation similaire.

Enfin, deux autres projets de directive et de règlement introduisent en droit européen les dispositions du traité de Marrakech du 28 juin 2013. Ce traité vise à faciliter l'accès des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant des difficultés de lecture des textes imprimés aux oeuvres publiées. Il a été signé par l'Union européenne en avril 2014.

Deux mesures principales sont notamment prévues par le traité et reprises par les deux propositions de la Commission : les pays ratifiant le traité doivent introduire une exception à leur loi nationale sur le droit d'auteur à l'intention des personnes aveugles et déficientes visuelles. La directive reprend cette disposition. À ce sujet, la France était très en avance sur ce sujet ; le traité permet l'importation et l'exportation de versions accessibles des livres et autres oeuvres soumises au droit d'auteur, sans autorisation du titulaire de ce dernier. C'est l'objet du règlement.

Quelles conclusions faut-il en tirer ? Restons vigilants sur la protection du modèle économique, parfois fragile, de l'industrie de la création. Nous avons le système le plus protecteur de l'Union européenne. Cette protection repose sur trois axes : le respect du principe de territorialité, une juste redistribution de ce financement aux auteurs et la stricte proportion des exceptions à ce système de rémunération. Plusieurs dispositions du paquet droit d'auteur s'affranchissent de ces considérations, sans que soient pour autant mis en balance des bénéfices suffisants.

Nous pourrions rechercher davantage de souplesse dans plusieurs des dispositifs proposés. Par exemple, l'exception relative aux oeuvres indisponibles exclut toute fin commerciale, ce qui limite l'attrait quant à une numérisation de ces oeuvres et écarte tout mécanisme tel que le système français ReLIRE - condamné par la Cour de justice. Il serait aussi nécessaire de préciser plusieurs termes et notions auxquels le dispositif législatif proposé fait référence. Ainsi, pour caractériser l'acte de communication au public, la Cour se réfère à pas moins de 16 concepts différents.

Présentée comme un texte technique, la proposition de règlement COM(2016) 594 porte atteinte à la clé de voûte du financement de la création qu'est la territorialité des droits, sans pour autant mettre en balance d'avantages équivalents ou proposer de garde-fou adéquat. Vendre les droits territoire par territoire permet de financer des programmes moins rentables, mais nécessaires au nom de la diversité culturelle ou répondant au besoin d'information locale. Si on ne vendait que ce qui est rentable, on sacrifierait la culture... On pourrait rechercher une souplesse supplémentaire du modèle de gestion collective obligatoire, puisqu'elle porte atteinte sans justification à la liberté contractuelle.

Les deux textes adaptant le traité de Marrakech s'éloignent du dispositif prévu par la France, qui prévoit notamment la possibilité d'une compensation financière et pose la condition de l'absence d'un format adapté disponible sur le marché. Pour le moment, ces deux points sont expressément interdits par les textes proposés par l'Union européenne. Il serait nécessaire de rétablir la flexibilité que le traité de Marrakech lui-même n'excluait pas. C'est sur cette base que la proposition de résolution européenne que nous vous soumettons propose une analyse des principaux points prévus dans le paquet droit d'auteur.

M. André Gattolin. - Je remercie nos deux rapporteurs : ce sujet est particulièrement complexe, avec souvent une approche franco-française d'un sujet lui-même particulier. Le système américain repose sur le principe du copyright et non du droit d'auteur. Je m'interroge sur certaines formulations de la résolution, qui mériteraient une exégèse.

Pourquoi a-t-on créé des droits d'auteur ? Les droits d'auteur n'apparaissent pas à la fin du XVIIIe siècle ou au début du XIXe siècle en France mais au Royaume-Uni dès le XVIIe siècle, où il était défini comme le droit de l'auteur de contrôler les usages secondaires des produits de son oeuvre. Initialement, il concernait essentiellement des oeuvres littéraires. Il s'est commué en une transaction économique et financière. Auparavant, l'éditeur ou le commanditaire de la commande créative versait des avoirs avant la création. Ce n'est plus le cas, hormis pour la production audiovisuelle où l'État finance des acteurs privés - qui concentrent les droits tout en investissant peu dans ces oeuvres... Dans le secteur du livre, à part quelques grands auteurs, on ne verse plus d'à-valoir, seuls comptent les droits d'auteur.

Plutôt qu'une vision globale, regardons aussi la situation secteur créatif par secteur créatif. Tantôt la création est individuelle, tantôt, notamment dans le secteur des jeux vidéo, il y a une équipe d'auteurs, qui de plus peut changer avec le temps et les modifications du jeu. Il en est de même dans le secteur du journalisme, où toute une équipe collabore ensemble. Les droits journalistiques sont particulièrement mal rémunérés ; j'ai été rapporteur en 2011, en urgence, du projet de loi relatif à la rémunération pour copie privée. La solution trouvée rémunère en fonction du volume stocké sur le disque dur, ce qui aboutit à surreprésenter la vidéo et l'interactif, au détriment du statique - l'écrit et la photo. Cela relève d'une approche quantitative technologique sans rapport avec la valeur de la création.

Le maintien de la perception des droits d'auteur pour les ayants droit 70 ans après le décès de l'auteur s'apparente à une économie de la rente, et amène parfois à des situations compliquées : ainsi, un arrière-petit-neveu d'André Gide interdit la republication de certaines oeuvres dans la Pléiade, bloquant le travail des éditeurs et des chercheurs. Certains descendants en viennent même à avoir des idées contraires à celles, de grande valeur intellectuelle et politique, de leurs illustres ascendants.

Il y a deux ans, le statut des compagnons de la Libération créé par le général de Gaulle a été révisé. Il était décerné à des villes et à des personnes. Tous les particuliers compagnons de la Libération étant décédés, certains ayants-droit professaient des idéologies proches du régime de Vichy. Désormais, l'association existe toujours mais n'en sont plus membres que les villes compagnons de la Libération. Cela pose un problème d'accessibilité à la culture, qui est bloquée par des gens ayant des visions particulières. Il en est de même pour les débats sur le numérique, la modernisation de l'école, de l'enseignement supérieur et de la recherche où le droit de citation universitaire est totalement bafoué. Ainsi, un de mes amis sémiologue qui avait écrit un livre sur Tintin au Tibet, après avoir envoyé en vain 18 requêtes auprès de Moulinsart SA pour obtenir le droit de reproduire des visuels, s'est vu contraint de dessiner des graffitis de pseudo reproductions.

J'avais évoqué ce sujet avec l'ancien commissaire Antonio Vitorino, chargé par Michel Barnier d'explorer cette question des droits d'auteur. Je regrette que rien ne soit posé sur la transparence des sociétés de répartition des droits d'auteur. Actuellement, il y a un lobby incroyable de la Société des auteurs, compositeurs et éditeurs de musique (Sacem) et de la Société des auteurs et compositeurs dramatiques (SACD), qui consacrent 25 % de la ressource à des politiques culturelles. Les droits des irrépartissables - les oeuvres dont on ne trouve pas les auteurs - alimentent des caisses, chaque année, avec des intérêts. On ne tient absolument pas compte des rapports annuels de la commission de contrôle, de ces Sociétés de perception et de répartition des droits (SPRD), que nous avons auditionnées pour la première fois il y a quatre ans. L'argent ne revient pas aux auteurs mais bien plus aux gestionnaires des droits d'auteur. Le travail des rapporteurs est très bien mais des zones d'ombre et des interrogations de fond subsistent.

M. Jean Bizet, président. - Je donne la parole à M. Bonnecarrère, rapporteur de la commission de la culture, saisie au fond.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je respecte et j'admire mes deux collègues pour leur travail sur des sujets complexes juridiquement, techniquement, et économiquement. Ils ont de nombreux mérites car les points de vue diffèrent selon les interlocuteurs. Monsieur le président, vous avez été sage de leur proposer de travailler très en amont de la loi. Une maturation est nécessaire.

Monsieur Gattolin, les Anglais ont inventé de nombreuses choses, comme le rugby et l'équilibre des pouvoirs au sein d'une démocratie, mais pas les droits d'auteur. Les premiers droits d'auteur coïncident avec la période de la République de Venise.

Les droits voisins, dits d'éditeurs, donnent aux journaux un droit supplémentaire, soit un moyen juridique de peser avec un meilleur rapport de force sur les indexeurs du type Google. Ils partent d'un bon sentiment, mais la pratique peut aboutir au résultat inverse : les législateurs allemands et espagnols les ont tentés, ce qui a abouti au déréférencement de ces journaux. Or les organes de presse ont demandé ensuite à Google de les référencer de nouveau en enlevant leur plainte, afin que leurs contenus puissent être accessibles, éventuellement en partie payants, et trouver ainsi une valorisation. Qu'en pensez-vous ? L'enjeu est l'avenir de la presse écrite et la possibilité de basculer vers un modèle numérique. Est-il pertinent d'aller vers ces droits voisins pour leur donner plus de chance de négociation ou est-ce une erreur ?

M. Alain Richard. - Ayant légiféré depuis longtemps sur le sujet de l'extension du concept de droits d'auteur par la création des droits voisins, ce sujet est important dans les échanges que régule l'Union européenne, et je me différencie de la position de M. Gattolin. Le droit d'auteur est fondamentalement un droit de propriété. C'est pour cela qu'il est apparu concomitamment avec la philosophie des Lumières, qu'il s'est développé autant dans la culture britannique que française, accessoirement nordique.

Ce droit de propriété sert à la protection privative individuelle de l'oeuvre par son auteur mais aussi à en faire un commerce. Rien n'est compréhensible si on ne perçoit pas que le droit d'auteur se dirige vers un marché. Ce sont les principes du droit privé et de l'économie de marché qui le régissent. Par définition, les droits dits du commun ou de l'appropriation collective, sans garant, sont une exception à ce droit, et non l'inverse. C'est une victoire des conceptions françaises. En 1984-1985, quand on tenait compte de la première phase technologique du développement secondaire des oeuvres via des adaptations audiovisuelles, beaucoup étaient convaincus que la conception purement commercialiste du copyright l'emporterait. Au contraire, c'est une conception privative, personnaliste du droit d'auteur qui l'a emporté : cela a une importance fondamentale pour l'histoire de la pensée et culturellement. La territorialité doit rester la règle : pour une application du droit d'auteur, il faut un public, des acheteurs, un marché... Les conditions de diffusion et de négociation de ces droits sont différentes selon qu'elle a plus ou moins de chances de toucher un public ou de rester seulement un objet de recherche pour les spécialistes.

Pour les percepteurs, c'est comme le droit de propriété : pour l'exploiter économiquement, il faut un savoir-faire et un contrat. Légalement, ces organismes ne sont bénéficiaires d'aucun monopole. Rien n'empêche ceux croyant qu'ils peuvent percevoir facilement les droits d'auteur à la place de la Sacem ou de la SACD auprès de publics immenses et distants de le faire. Mais nous sommes dans un monde imparfait. C'est cette construction juridique et ce système d'équilibre entre les droits de l'oeuvre et de son auteur et l'accès au public qui sont satisfaisants. L'Union européenne, malgré ses différences, continue à faire vivre ce droit et c'est rassurant.

M. Jean Bizet, président. - Je suis admiratif de la qualité du débat, compte tenu de la complexité du sujet. Je suis plus à l'aise sur le droit de propriété intellectuelle dans les secteurs animal et végétal. Le sujet du droit d'auteur est encore plus complexe.

M. Alain Richard. - et plus abstrait.

M. Richard Yung. - Le droit d'auteur est complexe car il est verticalisé par type de produit : l'édition, la télévision, la musique sont différents et à l'intérieur il y a entre autres les auteurs, les éditeurs, les distributeurs, qui forment une matrice à double entrée. Une approche globale est difficile à avoir, sauf à être extrêmement abstrait.

Monsieur Gattolin, vous êtes injuste sur les sociétés de gestion collective : ce sont des coopératives où la réunion des auteurs élit ses dirigeants.

M. André Gattolin. - Oui, c'est comme la banque mutualiste !

M. Richard Yung. - Les mécontents peuvent s'exprimer ; voyez les assemblées générale de la Société de perception et de distribution des droits des artistes-interprètes (Spedidam) ou de la SACD. Tout auteur mécontent peut essayer de gérer lui-même ses droits d'auteur.

M. André Gattolin. - Je ne remets pas en cause l'existence de ces sociétés mais 2 % sont attribués aux SPRD pour couvrir leurs frais. La moitié des perçus sont en frais de fonctionnement à cause de ce système en cascade. Et des rapports sont publiés depuis douze ans...

M. Richard Yung. - Je défends plutôt le système de gestion collective de droits, même si ce n'est pas notre sujet. La scène est celle d'un affrontement entre la conception anglo-saxonne et notamment américaine et notre conception très personnelle où l'auteur garde toujours son droit moral : on ne peut pas toujours toucher à son oeuvre.

M. André Gattolin. - Oui, mais voyez les Beatles revendant leurs droits à Michael Jackson...

M. Richard Yung. - ... ou le petit-fils de la blanchisseuse de Ravel qui interdisait l'utilisation de l'oeuvre : des abus existent...

M. André Gattolin. - ... notamment en cas de revente des droits....

M. Richard Yung. - Ces droits sont liés à la personne. Trouvons un statut particulier pour les éditeurs, qui soit intermédiaire entre le statut de l'éditeur proprement dit, et celui qui met sur le marché mais qui n'a pas la responsabilité de l'édition.

M. Alain Richard. - Voilà bien une déformation typiquement française de parler de statut : c'est un type de contrat et non un statut.

Mme Colette Mélot. - Les sociétés dites coopératives fonctionnent pour le mieux, malgré quelques inconvénients. Comment la musique ou l'audiovisuel pourraient fonctionner sans elles ? Certes, on peut avoir d'autres avis...

M. André Gattolin. - Je ne remets pas leur existence en cause.

M. Alain Richard. - C'est comme les syndics de copropriété, qui ne sont pas très appréciés...

Mme Colette Mélot. - Très peu d'auteurs de livres vivent des droits d'auteurs. Le fait que ce soit un commerce est tout à fait normal. On ne conteste pas qu'un commerçant vende son fonds de commerce ou le laisse à sa descendance. Pourquoi n'en est-il pas de même pour les créateurs ? Le système prévu garde un équilibre, même si nous devons être vigilants pour conserver un système économique protecteur, et il a fait ses preuves.

M. Jean Bizet, président. - Nous nous sommes saisis de cette question bien en amont, et nous y reviendrons. Cette proposition de résolution vous convient-elle ?

M. Philippe Bonnecarrère. - Je vais vous pousser dans vos retranchements sur la notion de territorialisation des droits d'auteur, le coeur du réacteur... Les positions traditionnelles de la France ont été bien relayées, mais pouvez-vous nous en dire plus sur cette notion ? Elle permet de préserver les cultures locales, de mieux financer la création. Mais en territorialisant pays par pays, les auteurs ne peuvent pas valoriser dans les meilleures conditions les droits privés dont ils disposent. Est-ce que je commercialise mieux en négociant sur un marché de 500 millions d'habitants ou sur chaque marché séparément ?

Regardez sans naïveté quel est notre intérêt d'Européens. Les marchés culturels sont nationaux. Mais pour contrer le modèle américain exceptionnellement présent, il faudrait une capacité de réalisation et de diffusion au niveau européen. Comment mieux résister au modèle américain : par un modèle commun ou pays par pays ? Une telle hypothèse ne conduirait-elle qu'à une catastrophe ? Ces sociétés pourraient agir selon le modèle américain sans préserver les cultures locales. La territorialisation du droit américain est-elle un bon service ou une belle bêtise empêchant un modèle européen plus vaste ?

M. André Gattolin. - Pouvez-vous préciser les points 17 et 22 ? Qu'entendez-vous au point 17 par « s'interroge à ce titre sur les conséquences d'une rémunération supplémentaire des ayants droit en cas de succès d'une oeuvre » et au point 22 par « regrette la rigidité du dispositif prévu concernant l'exception relative aux oeuvres indisponibles, à savoir des licences collectives étendues excluant toute fin commerciale » ? Nous en avions débattu lors de la révision obligée du texte sur la copie privée. J'avais obtenu que Bernard Miyet, président de la Sacem, tienne compte de certains auteurs sous Creative Commons, qui avaient un autre système. La Sacem avait trouvé un système où les droits n'étaient pas perçus et versés automatiquement mais qui tenait compte des exceptions de rémunération par des gens ayant signé un contrat considérant qu'en l'absence de fin commerciale, ils ne réclamaient pas de droits d'auteur.

Mme Colette Mélot. - Au point 17, cela concerne un mécanisme d'ajustement de la rémunération des auteurs en cas de succès. On revoit les droits quand les oeuvres ont davantage de succès qu'attendu.

M. Jean Bizet, président. - Les droits sont variables en fonction du succès.

Mme Colette Mélot. - Ce serait comme une clause de revoyure automatique.

M. André Gattolin. - En fonction du succès ou de l'oeuvre ?

M. Alain Richard. - Cela figure dans le contrat...

M. André Gattolin. - Cela doit concerner la négociation sur la prochaine oeuvre, sinon c'est contraire au droit des contrats...

M. Alain Richard. - Le contrat est à durée déterminée, les droits de cette oeuvre peuvent être transmis à un autre éditeur avec un coefficient de rémunération amélioré.

M. André Gattolin. - Peut-on toujours le faire ?

Mme Colette Mélot. - Cela dépend des dispositions contractuelles, et nous précisons que cela s'appliquera systématiquement quoiqu'il soit mentionné dans le contrat.

M. Richard Yung. - Le point 22 concerne les oeuvres indisponibles. Le système ReLIRE est remis en cause au niveau communautaire, sous prétexte de violation du droit d'auteur.

M. Alain Richard. - La Cour de justice a raison : c'est comme la recherche des biens fonciers sans maître par les communes dans le droit français de la propriété, qui est extraordinairement encadrée. Je l'ai appliquée une fois dans ma commune ; la malchance a fait qu'une fois la procédure terminée, un petit propriétaire d'un garage s'est réveillé. L'oeuvre est alors considérée comme n'ayant plus de propriétaires et donc comme pouvant être diffusée selon les règles du droit d'auteur mais sans bénéficiaire. Certes, on peut trouver que notre procédure est insuffisamment protectrice des titulaires non connus du droit d'auteur...

M. André Gattolin. - C'est le problème des irrépartissables où les sociétés qui perçoivent les droits pendant dix ans sont censées rechercher les auteurs ou leurs ayants droit... Cela laisse perplexe.

M. Alain Richard. - Que quelqu'un le fasse mieux qu'elles ! C'est trop facile : on les laisse sur le bord de la route en prétendant que ceux qui font, le font mal !

M. Richard Yung. - Une période de publicité préalable de six mois est prévue. Si les ayants droit ne se sont pas manifestés, c'est qu'ils n'ont pas d'intérêt majeur. Et ils peuvent de toute façon se manifester après ce délai.

M. Alain Richard. - Il faudrait vérifier ce droit de retour.

M. André Gattolin. - C'est quand même abscons...

M. Richard Yung. - Ce sont des choses assez particulières. Reste la territorialité : M. Bonnecarrère est dans l'hérésie la plus complète.

M. Alain Richard. - Il est plutôt dans le regret !

M. Richard Yung. - M. Seydoux, producteur de films, plaide « territorialité, territorialité, territorialité », alpha et oméga du secteur cinématographique...

M. Jean Bizet, président. - Toute oeuvre culturelle a une cible en fonction de la population. C'est ce qui fait la diversité des oeuvres.

M. André Gattolin. - Qu'en est-il de la musique ?

M. Richard Yung. - C'est variable selon les types d'oeuvre. C'est sans doute moins vrai dans la musique, qui a une vocation assez universelle. Une grande partie du coût initial est le coût de lancement d'un produit. Le travail est fait en amont, et c'est cela qui crée le marché ; soyons sûrs qu'il y ait un marché. Il y a une structure compliquée avec de nombreux professionnels qui peuvent prendre une oeuvre s'ils croient qu'elle peut créer un marché en Allemagne ou en Norvège pour se rembourser.

Au début, je me demandais aussi pour quelles raisons on ne créait pas un système de licence paneuropéenne, comme les États-Unis qui ont un marché unifié. On nous a répondu que cette licence vaudrait environ la moitié de l'ensemble des licences nationales.

M. Alain Richard. - L'équilibre économique de la discussion serait handicapé en raison de marchés très difficiles à atteindre. Un diffuseur sait par avance qu'il lui sera très difficile de toucher 20 pays sur 27 : une licence paneuropéenne lui ferait dépenser beaucoup pour gagner très peu...

M. André Gattolin. - La dématérialisation est aussi possible.

M. Alain Richard. - Pas du tout. Les oeuvres qui seront diffusées dès le départ dans tous les pays européens seront très standardisées, comme celles d'Hollywood.

M. André Gattolin. - C'est caricatural !

M. Jean Bizet, président. - Je salue la qualité de ce débat, et propose l'adoption de cette proposition de résolution. Chacun y trouvera quelque diversité. M. Bonnecarrère continuera ses travaux pour la commission saisie au fond. J'ai beaucoup appris ce matin.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, la proposition de résolution européenne dans la rédaction suivante :


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88-4 de la Constitution,

(3) Vu la communication de la Commission (COM (2015) 192 final) au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil du 6 mai 2015 « Stratégie pour un marché unique numérique en Europe »,

(4) Vu la communication de la Commission (COM (2015) 626 final) au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil du 9 décembre 2015 « Vers un cadre moderne et plus européen pour le droit d'auteur »,

(5) Vu la proposition de directive sur le droit d'auteur dans le marché unique numérique (COM (2016) 593),

(6) Vu la proposition de règlement établissant des règles sur l'exercice du droit d'auteur et des droits voisins applicables à certaines diffusions en ligne d'organismes de radiodiffusion et retransmissions d'émissions de télévision et de radio (COM (2016) 594),

(7) Vu la proposition de règlement relatif à l'échange transfrontière, entre l'Union et des pays tiers, d'exemplaires en format accessible d'oeuvres et d'autres objets protégés par le droit d'auteur et les droits voisins en faveur des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés (COM (2016) 595),

(8) Vu la proposition de directive (COM (2016) 596) sur certaines utilisations autorisées d'oeuvres et d'autres objets protégés par le droit d'auteur et les droits voisins en faveur des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés et modifiant la directive 2001/29/CE sur l'harmonisation de certains aspects du droit d'auteur et des droits voisins dans la société de l'information,

(9) Considérant que les industries culturelles et créatives de l'Union européenne représentaient, en 2013, 536 milliards d'euros, soit 4,2 % du PIB européen, et employaient plus de 7 millions de personnes ;

(10) Considérant que cette industrie peut apporter une contribution essentielle à un marché unique numérique ;

(11) Considérant que son modèle économique repose sur le principe fondateur du droit d'auteur qu'est la territorialité ;

(12) Considérant qu'aujourd'hui des acteurs prépondérants des réseaux numériques s'enrichissent par l'exploitation d'oeuvres créatives au financement desquels ils ne contribuent que peu, voire pas du tout ;

(13) Souligne la nécessité d'analyser attentivement l'ensemble des dispositifs proposés au regard des principes fondamentaux du droit d'auteur et des droits voisins ;

(14) Souhaite que la lutte contre la contrefaçon et le piratage constitue une priorité absolue ;

(15) Salue l'inflexion de l'approche européenne qui a remis au coeur des préoccupations la défense du droit d'auteur, notamment avec les obligations de transparence à l'égard des auteurs, de filtrage automatisé des contenus et l'émergence d'une responsabilisation des plateformes ;

(16) Juge nécessaire que cette inflexion aille au bout de sa logique, en particulier que soient précisées les notions d'acte de communication au public, d'éditeur et d'hébergeur, notamment d'hébergeur actif, ainsi que la portée réelle des droits voisins au profit des éditeurs de presse et leur articulation avec les droits d'auteur des journalistes ;

(17) Insiste sur la nécessité de pérenniser le modèle économique de l'industrie de la création, basée sur le droit à rémunération équitable des auteurs et titulaires de droits voisins, s'interroge à ce titre sur les conséquences d'une rémunération supplémentaire des ayants droit en cas de succès d'une oeuvre, s'oppose en conséquence formellement à la mise en place du principe du pays d'origine aux services en ligne des radiodiffuseurs comme les services multi support ou la télévision de rattrapage ;

(18) Met en garde contre une telle atteinte portée sans justification au principe de territorialité, qui plus est en instaurant une gestion collective obligatoire excluant de fait tout accord contractuel préexistant ;

(19) Approuve au contraire la mise en place d'exceptions proportionnées au droit d'auteur, en tenant compte notamment des réalités du marché ;

(20) Se félicite de l'approche ciblée retenue en ce qui concerne l'illustration pédagogique, juge cependant nécessaire d'en exclure explicitement les manuels scolaires et les partitions de musique ;

(21) Accueille favorablement l'exception relative à la fouille de textes et de données tout en s'inquiétant de son étendue et propose de restreindre cette exception aux seuls textes et données à des fins de recherche et d'en exclure les usages commerciaux ;

(22) Regrette la rigidité du dispositif prévu concernant l'exception relative aux oeuvres indisponibles, à savoir des licences collectives étendues excluant toute fin commerciale ;

(23) Encourage la mise en oeuvre des dispositions du traité de Marrakech adopté le 27 juin 2013 visant à faciliter l'accès des aveugles, des déficients visuels et des personnes ayant d'autres difficultés de lecture des textes imprimés aux oeuvres ;

(24) Souligne à ce sujet l'importance de respecter l'esprit du traité, et donc de rétablir la possibilité d'une compensation et la vérification de l'absence d'offre commerciale préalable adaptée ;

(25) Invite le gouvernement à soutenir ces orientations et à les faire valoir dans les négociations en cours.

Économie, finances et fiscalité - Activités de courtage d'assurances et de réassurance : communication et avis politique de MM. Jean-Paul Emorine et Richard Yung

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de Richard Yung sur les activités de courtage d'assurances et de réassurance, sujet important. La Commission européenne entend réorganiser ces activités et met en avant un souci de meilleure protection des consommateurs. Les parlements nationaux devront transposer dans les prochains mois la directive européenne. La Commission prépare par ailleurs des actes délégués auxquels nous devrons être attentifs - comme sur tous les actes délégués qui nous échappent quelque peu. Richard Yung a examiné ce sujet avec Jean-Paul Emorine, qui ne peut malheureusement pas être parmi nous aujourd'hui. Richard Yung nous présentera les enjeux qu'ils ont identifiés dans cette réglementation. Nos deux rapporteurs ont aussi préparé un avis politique que nous pourrions, dès maintenant, adresser à la Commission européenne, afin d'alerter sur les enjeux des actes délégués et la surtransposition sur un sujet ayant des implications assez lourdes.

M. Richard Yung. - Tel est le coeur de cet avis politique : on est à moitié heureux de voir un acte délégué, certes utile pour un acte très technique, mais qui ne doit pas être l'occasion d'étendre et d'aller plus loin... L'Union européenne s'est récemment dotée d'une directive sur la distribution d'assurances (DDA). Ce texte améliore la protection des consommateurs européens en réorganisant significativement la pratique de la distribution d'assurances. Ce secteur représente en Europe près de 1 200 milliards d'euros - soit plus du double de la culture - de primes collectées soit 36 % des primes collectées au niveau mondial. Les produits d'assurance sont commercialisés par différents canaux : les compagnies d'assurance, les agents, les courtiers, les banques ou sociétés de « bancassurance » présents dans nos territoires ruraux...

M. Jean Bizet, président. - Ils faisaient partie du paysage !

M. Richard Yung. - ...mais aussi de plus en plus fréquemment les intermédiaires d'assurance à titre accessoire tels que les agences de voyages, les sociétés de location de voitures... Les agents et courtiers en assurance ont historiquement constitué le premier canal de distribution en Europe. Leur position autrefois quasi-monopolistique s'est réduite notamment en raison de la réglementation.

La part de marché des intermédiaires d'assurances, agents et courtiers s'établit toutefois encore, en 2014, à plus de 50 % des primes collectées en Europe et, en 2013, on recensait plus de 1,5 million d'intermédiaires d'assurances dans les 24 marchés de l'Union européenne. L'Allemagne concentre l'effectif d'agents et de courtiers le plus élevé en Europe avec plus de 240 000 intermédiaires inscrits en 2014 à comparer à plus de 50 000 recensés en France.

Au plus tard le 23 février 2018, les parlements nationaux devront transposer la directive dans leurs législations nationales. La Commission européenne doit adopter d'ici juin 2017 des actes délégués pour lesquels l'Autorité européenne des assurances et des pensions professionnelles qui est basée à Francfort doit émettre des avis techniques au plus tard le 1er février 2017. Le calendrier d'adoption de ces actes délégués et de transposition de la directive du 20 janvier 2016 impose un délai très court pour permettre aux entreprises du secteur de s'adapter à ce nouveau cadre réglementaire. Or, ces actes délégués et les travaux préparatoires qui les accompagnent sont de nature à modifier considérablement la pratique de la distribution des produits d'assurances.

Il est attendu de cette directive des progrès significatifs en matière de protection des consommateurs qui recevront désormais des informations sensiblement identiques à celles reçues lors de la distribution des produits financiers. Souvenez-vous du débat avec l'Autorité des marchés financiers : celui qui achète un produit doit savoir ce qu'il y a dedans... Pour ce faire, le texte adopté inclut dans le périmètre réglementé l'ensemble des canaux de distribution, et détermine quelles informations doivent être communiquées aux consommateurs avant de conclure un contrat d'assurance et quelles règles de transparence seront imposées aux distributeurs. Concrètement, l'immatriculation des intermédiaires d'assurance auprès d'une autorité compétente dans leur État membre d'origine est rendu obligatoire. En France, ce sera l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR). Cette mesure permet la mise en place d'un registre unique recensant les informations nécessaires sur les acteurs présents sur le marché, permettant potentiellement au consommateur de mieux comparer les différentes offres. La directive renforce aussi les obligations de formation professionnelle applicables aux intermédiaires et leur devoir de conseil et d'information des clients. L'assuré ou l'investisseur particulier recevra ainsi des informations sur la rémunération du distributeur et le statut de l'intermédiaire afin d'éviter que les distributeurs ne favorisent un produit en fonction de leur mode de rémunération au détriment de la satisfaction des besoins du client. C'est un voeu que je n'espère pas uniquement pieux !

Quatre actes délégués, sur quatre articles de la directive sont actuellement en cours d'élaboration. Ils peuvent modifier significativement le contexte réglementaire car ils concernent la gouvernance et la surveillance des distributeurs d'assurances, la prévention des conflits d'intérêts et l'adéquation des pratiques de rémunération aux nouvelles règles de conduite ainsi que les informations à fournir au consommateur. Autant de sujets sensibles et centraux dans le dispositif final et dont il est à craindre une volonté de surinterprétation qui présenterait le risque d'aller bien au-delà des exigences de la directive adoptée. De plus, dans certains cas et notamment pour la protection du consommateur, le droit français a pris de l'avance en la matière : n'empilons pas des systèmes contradictoires.

À plusieurs reprises déjà, la commission des affaires européennes a attiré l'attention sur les difficultés liées aux actes délégués. Ceci est traditionnellement le cas pour la réglementation financière où ce phénomène a pris une ampleur considérable. Comment s'assurer que les normes techniques de réglementation, dont certaines sont parfois complexes, n'impliquent ni décision stratégique, ni choix politique ? Les parlements nationaux n'interviennent pas directement dans l'élaboration de cette législation de « niveau 2 » ; pour autant, il nous est apparu opportun de nous adresser à la Commission pour refuser une surinterprétation mais, cette fois, en amont de l'élaboration d'actes délégués dont les conséquences économiques et sociales ne doivent pas être sous-estimées. C'est dans cet esprit qu'il vous est proposé d'adopter l'avis politique.

M. Jean Bizet, président. - Un avis politique est plus modéré qu'un avis motivé mais, compte tenu de l'implication de 53 000 intermédiaires et des conséquences pour nos concitoyens, ce premier message était important, avant que nous y revenions plus tard.

M. Richard Yung. - Nous disposerons de l'avis technique en février.

M. Jean Bizet, président. - Nous nous saisissons relativement en amont du sujet mais la profession est inquiète et voudrait éviter toute dérive en la matière.

M. Richard Yung. - Ils la craignent...

M. Jean Bizet, président. - J'ai reçu quelques messages et j'ai voulu que nous débattions du sujet.

M. André Gattolin. - Nous sommes dans la logique du rapport Sutour sur l'abus d'utilisation des actes délégués.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a adopté, à l'unanimité, l'avis politique suivant :


Projet d'avis politique

(1) Vu la directive 2016/97/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 janvier 2016 sur la distribution d'assurances,

(2) Vu la communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil : proposition d'accord interinstitutionnel relatif à l'amélioration de la règlementation (COM (2015) 216 final),

(3) La commission des affaires européennes du Sénat :

(4) Partage les objectifs poursuivis par la Commission européenne de renforcer la protection des consommateurs et les investisseurs particuliers achetant des produits d'assurance,

(5) Souligne l'importance du marché européen de l'assurance tant du point de vue économique qu'en termes d'emplois,

(6) Relève qu'il est indispensable de tenir compte de la grande diversité des modèles et pratiques de distribution des produits d'assurance au sein de l'Union européenne,

(7) Relève que :

(8) - les quatre actes délégués qui devront être adoptés par la Commission européenne d'ici l'été 2017 sont de nature à modifier considérablement le cadre réglementaire et la pratique de la distribution des produits d'assurance ;

(9) - le calendrier d'adoption et de transposition de la directive du 20 janvier 2016 impose un délai très court pour permettre aux entreprises du secteur de s'adapter à ce nouveau cadre réglementaire ;

(10) Souhaite, en conséquence, que les actes délégués soient élaborés dans le strict respect des intentions d'origine du législateur qui ne doivent pas être remises en cause ;

(11) Souligne que la formulation d'exigences supplémentaires dans les actes délégués contraindrait les États membres à une surtransposition de la directive dans les législations nationales ;

(12) Fait valoir qu'une telle situation serait contraire aux objectifs d'élaboration d'une meilleure législation au sein de l'Union européenne.

Questions diverses

M. Jean Bizet, président. - Lors de la réunion des Sénats d'Europe, qui a eu lieu à Berne les 20 et 21 octobre 2016, le Président Larcher avait tenu une réunion sur le format Weimar avec ses homologues du Bundesrat et du Sénat polonais. Cette rencontre s'était conclue par une déclaration qui envisage de développer les contacts sur ce même format à différents niveaux.

Le bureau de notre commission avait estimé que l'examen systématique des avis motivés adoptés dans l'une des deux autres chambres pourrait constituer une première étape. En cas de convergence d'analyses, les trois chambres pourraient veiller à promouvoir ensemble leur position auprès des autres parlements nationaux. C'est pourquoi j'avais transmis à nos collègues allemands et polonais l'avis motivé sur le Groupement européen des régulateurs de communications électroniques qui avait été préparé par André Gattolin et Colette Mélot. Mes homologues, Guido Wolf pour le Bundesrat et Marek Rocki pour le Sénat polonais, m'ont fait part de leur pleine adhésion à notre initiative et de leur souhait de poursuivre nos échanges dans ce sens.

La commission des questions de l'Union européenne du Bundesrat a fait de notre avis motivé sur la régulation des communications électroniques un élément de la discussion qu'elle a eue sur le sujet, et a elle-même décidé de faire part de ses réserves. Mais elle n'a toutefois pas recommandé l'adoption d'un avis motivé en séance plénière. Il est difficile d'obtenir une majorité au Bundesrat sur des avis motivé au titre de la subsidiarité : le dernier avis motivé remonte à décembre 2013. En pratique, le Bundesrat privilégie donc le dialogue politique avec la Commission européenne. Nous sommes un peu plus revendicatifs...

La commission des affaires étrangères et de l'Union européenne du Sénat polonais partage également nos réserves, mais privilégie aussi la voie du dialogue politique pour les manifester.

Je retire donc de cette première expérience le constat très positif d'une volonté partagée d'échanger entre nos trois commissions. En revanche, nous sommes plus volontaristes sur l'utilisation de l'instrument mis à la disposition des parlements nationaux, à savoir l'avis motivé. Cela rendra moins probable la création d'une dynamique autour du Triangle de Weimar pour atteindre les seuils prévus par le Protocole. Mais demeure l'intérêt de l'expression de positions convergentes dans le cadre du dialogue politique avec la Commission.

C'est pourquoi, si vous en êtes d'accord, nous pourrions transformer notre avis motivé en avis politique au titre du dialogue politique. Je préciserai dans mon courrier au Président de la Commission et au Président du Parlement européen que cette position est commune aux trois commissions du Sénat français, du Bundesrat et du Sénat polonais. Individuellement, notre mesure était plus volontariste, mais si elle est commune et uniforme, elle aura un plus grand impact.

M. André Gattolin. - D'autres chambres ne sont-elles pas intéressées pour se joindre à nous ? J'ai parlé avec plusieurs parlementaires de notre avis. Au sein de la Commission européenne, la Direction générale des réseaux de communication, du contenu et des technologies (DG Connect) ne me semble pas opposée.

M. Jean Bizet, président. - Cette proposition n'empêche pas de faire prospérer l'avis motivé sur le rapport de nos deux collègues.

M. André Gattolin. - Si on élargit trop, on amoindrit.

M. Jean Bizet, président. - Souvenez-vous de la mission que nous a donnée le président Gérard Larcher. En 2017, la politique agricole commune (PAC) sera toilettée. Allons au-delà car il y a toujours une crise agricole dans nos campagnes. On devrait, sur la base du rapport de nos collègues sur la PAC, rassembler nos homologues irlandais, belges, allemands, polonais et italiens autour d'un document identique, juste avant le Salon international de l'agriculture. Cela aurait un certain impact, au moment où le président Juncker nous invite à réfléchir sur ce toilettage. Ces alliés peuvent nous aider à obtenir satisfaction à Bruxelles.

M. Richard Yung. - Tout à fait, c'est le coeur du problème.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie.

À l'issue du débat, la commission des affaires européennes a décidé, à l'unanimité, de transformer l'avis motivé sur le Groupement européen des régulateurs de communications électroniques en avis politique.

M. André Gattolin. - Une réplique de séisme a touché hier la région d'Amatrice. Le clocher subsistant qui figure sur les photos est-il celui de l'église Saint-Benoît-de-Nursie, sur laquelle nous avions interpellé la Commission européenne ?

M. Jean Bizet, président. - C'est dans le même secteur. Le sort s'acharne sur saint Benoît, patron de l'Europe.

M. André Gattolin. - Cette initiative sur l'église Saint-Benoît, qui fait sens, mériterait de faire l'objet d'une communication du Sénat.

La réunion est close à 10 h 05.