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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mardi 7 novembre 2017

- Présidence de M. Jean Bizet, président, et de M. Vincent Éblé, président de la commission des finances -

La réunion est ouverte à 17 h 35.

Économie, finances et fiscalité - Audition de M. Pierre Moscovici, commissaire européen chargé des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes, en commun avec la commission des finances

M. Vincent Éblé, président de la commission des finances. - Nous avons le plaisir d'accueillir Pierre Moscovici, qui occupe le poste de commissaire responsable des affaires économiques et financières, de la fiscalité et des douanes, au sein de la Commission européenne.

Les nouvelles révélations des Paradise Papers sur les paradis fiscaux et la finance offshore montrent, une fois de plus, la nécessité de coopérer au niveau international et européen pour lutter contre les stratégies sans cesse renouvelées d'optimisation fiscale. Alors que nous attendons prochainement la publication de la liste européenne des paradis fiscaux, le commissaire Pierre Moscovici pourra nous en dire plus sur les résultats du Conseil Ecofin de ce jour.

Parmi les autres sujets d'actualité figure l'examen du projet de budget 2018 de la France par la Commission européenne. L'avis définitif de la Commission européenne doit être rendu le 22 novembre prochain. Or des « demandes de précision sur le respect des efforts budgétaires prévus » ont été adressées au ministre de l'économie et des finances, Bruno Le Maire. Tandis que notre commission des finances entame l'examen du projet de loi de finances 2018, il sera intéressant d'en savoir davantage sur les attentes de la Commission européenne vis-à-vis de la France et sur l'appréciation que vous portez sur la trajectoire budgétaire proposée par le Gouvernement.

M. Jean Bizet, président. - Nous sommes très heureux de vous accueillir pour cette audition commune.

À la veille de la discussion budgétaire au Sénat, il est très important d'inscrire nos débats dans la perspective européenne. L'exercice du semestre européen doit permettre d'assurer la coordination indispensable des politiques économiques et budgétaires des États membres. Alors que s'ouvre un nouveau semestre, nous serons intéressés de connaître le bilan que vous tirez de l'exercice précédent, particulièrement quant aux recommandations pour la France. Vous avez demandé un complément d'informations sur les projets de budget 2018 de plusieurs pays de la zone euro dont la France. Pouvez-vous nous expliciter les demandes de la Commission ?

Au-delà, nous sommes attentifs aux prévisions économiques que la Commission européenne doit dévoiler prochainement. Que pouvez-vous nous en dire ?

Je souhaite aussi vous interroger sur l'avenir de l'Union économique et monétaire. Le Sénat a beaucoup travaillé sur ce sujet. Ce fut, en lien avec la commission des finances, l'un des axes des réflexions du groupe de suivi sur le Brexit et la refondation de l'Union européenne, conjoint avec la commission des affaires étrangères. Nous avons insisté sur l'achèvement de l'Union bancaire et sur la convergence fiscale et sociale. Nous avons aussi examiné différentes pistes pour un budget de la zone euro et mis en avant les contours d'un Fonds monétaire européen, sujet récemment abordé par le président de la Bundesbank notamment devant des banquiers parisiens. Nous avons enfin proposé un renforcement du pilotage exécutif avec l'organisation systématique de sommets de la zone euro et un coordonnateur politique qui présiderait l'Eurogroupe. L'association des parlements nationaux est à nos yeux une priorité. Cela pourrait passer par une modernisation de la Conférence de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, qui n'a pas que des qualités.

Dans son discours sur l'état de l'Union, le président Juncker a rappelé que l'euro avait vocation à devenir la monnaie unique de toute l'Union européenne et proposé la création d'un instrument d'adhésion à l'euro, sur lequel vos précisions seront les bienvenues. Il a également encouragé tous les États membres à rejoindre l'Union bancaire et proposé différentes pistes pour renforcer la zone euro. Nous ne voulons pas voir se multiplier les exemptions du type britannique. L'Eurogroupe a lui-même débattu de ces questions en début de semaine. Nous serons intéressés de connaître vos analyses.

Enfin, je relève sa suggestion d'introduire le vote à la majorité qualifiée sur les décisions concernant l'assiette commune consolidée pour l'impôt sur les sociétés, qui constituerait une avancée extraordinaire, mais aussi la TVA, une fiscalité juste pour l'industrie numérique et la taxe sur les transactions financières.

Quelle est votre appréciation sur l'état d'avancement de ces dossiers, auxquels nos commissions sont particulièrement attentives ?

M. Pierre Moscovici, commissaire européen. - Merci pour votre invitation. Quelques semaines après le renouvellement d'une partie de votre assemblée je tiens à féliciter les nouveaux élus. Je suis heureux de retrouver les autres, et heureux de vous retrouver, Messieurs les Présidents.

Il me paraît important que le commissaire français vienne s'exprimer régulièrement et au minimum deux fois par an devant vous. Je suis prêt à le faire davantage : je suis à votre disposition pour venir m'expliquer et débattre.

Je reviens de l'Eurogroupe qui a débattu dans un format original à 27 avec des ministres de toute l'Europe. Au Conseil « Affaires économiques et financières » (Ecofin), nous avons eu quelques débats fiscaux notamment sur la liste noire, j'y reviendrai.

Notre réunion a lieu dans un contexte unique, où une fenêtre politique s'ouvre enfin pour relancer l'Europe. Notre précédente rencontre, il y a un an, avait lieu sous l'ombre menaçante du populisme. Elle n'a pas disparu, ainsi en Allemagne, pour la première fois depuis la deuxième guerre mondiale, un parti d'extrême droite revient au Parlement, mais elle a perdu une bataille décisive, à commencer par la grande bataille de France. La France a élu un président pro-européen, Emmanuel Macron, qui a pris le parti de parler d'Europe. Il est incontestable qu'une dynamique se crée quand la France parle haut et fort, et que cela a un impact.

De même, la Commission européenne tient un discours politique sur l'Europe, à l'image de celui du président Jean-Claude Juncker sur l'état de l'Union, où elle a manifesté une volonté politique sur les questions budgétaires, mais aussi sur la fiscalité, où nous luttons contre la fraude, sur les déficits, sur le commerce : oui, la Commission est là.

Autre caractéristique de la situation actuelle : en Allemagne, une nouvelle donne politique se met en place, dont je sais qu'elle suscite des interrogations, mais je vous invite à faire confiance à la fibre européenne d'Angela Merkel. Je reviens de Berlin où, j'en suis tout à fait persuadé, prévaudra une orientation clairement pro-européenne.

J'ai cité Paris, Bruxelles et Berlin : c'est le triangle d'or à partir duquel lancer une initiative pro- européenne même si celle-ci ne suffit pas.

Je présenterai les prévisions économiques de la Commission européenne jeudi matin, je ne peux donc les dévoiler maintenant, mais il est incontestable que les indicateurs économiques sont au vert. Cela donne une marge de manoeuvre nouvelle. La croissance sera soutenue en 2017, supérieure à 2 %, soit au moins au niveau de la croissance américaine.

Cette croissance sera étendue à l'ensemble de la zone euro ; ce qui permet d'espérer des créations d'emplois sans précédent. Nous avons d'ores et déjà un nombre record d'emplois dans l'Union européenne. Nous sommes revenus au-dessus du niveau d'avant la crise de 2008. Les déficits se réduisent même si le niveau de la dette publique est toujours trop élevé. Cette amélioration sera durable : pour les deux prochaines années, nous prévoyons une croissance assez élevée. La crise de la zone euro se termine et nous abordons un nouveau chapitre.

Si vous ajoutez ces facteurs objectifs aux facteurs politiques, alors il devient évident que s'ouvre une fenêtre d'opportunité. Dans moins d'un mois, la Commission européenne va présenter plusieurs initiatives pour approfondir l'Union économique et monétaire. Le premier sommet de la zone euro en deux ans va se réunir prochainement et, en juin 2018, un autre sommet adoptera la feuille route pour la zone euro d'ici 2025.

C'est maintenant que la partie se joue.

La zone euro souffre de deux déficits importants : tout d'abord, un déficit d'efficacité, car nous devons d'abord avoir une économie plus productive et plus équitable ; nous conservons aussi un déficit d'investissement, même si ce dernier s'est en partie comblé.

Le deuxième déficit est démocratique : le fonctionnement de la zone euro reste difficile à expliquer et elle n'est pas contrôlée. En effet l'Eurogroupe réunit, outre son président, 19 ministres des finances, le président de la Banque centrale européenne, le Commissaire aux affaires économiques et monétaires et le président du groupe de travail de l'Eurogroupe qui prépare les rencontres, sans aucun contrôle. À la différence de la nôtre, la réunion n'est pas filmée, on ne sait pas ce qui s'y passe. Je suis persuadé que lorsqu'une institution est contrôlée par d'autres, elle prend des décisions meilleures et différentes.

La création d'un poste de ministre des finances de la zone euro, qui doit être aussi le Commissaire en charge de l'économie et des finances, devra être assortie d'un contrôle du Parlement européen d'abord, plus celui des parlements des différents États membres.

La France a un agenda ambitieux, qu'il faudra approfondir pour convaincre les autres capitales européennes. Elle devra être exemplaire, dans le domaine des finances publiques en particulier, à l'égard de son voisin d'outre-Rhin. Elle doit renouer avec l'exemplarité budgétaire ; comme l'Espagne, elle doit retrouver toute sa place dans le club des 17 membres sur 19 dont les finances publiques sont en ordre. Oui, je souhaite que la France sorte de la procédure de déficit excessif en 2018.

J'en viens aux échéances budgétaires de l'automne, puis j'aborderai la lutte contre la fraude, après le scandale des Paradise Papers qui choque et révulse l'opinion à juste titre : cette opacité qui apparaît au grand jour donne le tournis !

La Commission va rendre son avis sur les projets de budgets nationaux le 22 novembre, après les avoir examinés selon la méthodologie européenne habituelle. Le projet de budget confirme l'intention des autorités françaises de respecter le retour sous 3 % de déficit. C'est une bonne nouvelle car c'est une étape nécessaire vers la sortie de la France de la procédure pour déficit excessif. Cela pourra être décidé au printemps 2018, sur la base des chiffres définitifs pour 2017 et des données prévisionnelles pour 2018 et 2019. En effet, les règles budgétaires précisent que la correction doit être durable.

Le projet de loi de finances pour 2018 marque également l'intention de poursuivre l'assainissement des comptes publics, ce que le président Jean-Claude Juncker a estimé très positif. Mais attention, une fois que l'on passe sous les 3 % de déficit nominal, les règles applicables - ce que l'on appelle le « bras préventif » du pacte budgétaire - ne sont pas plus faciles que celles du « bras correctif » : En 2018, s'ensuivra donc une logique différente : ainsi, 3 % n'est pas une limite, la moyenne des déficits de l'Union européenne étant d'ailleurs plus proche de 1 %... Il importe de réduire également le déficit structurel. Donc, une fois sous les 3 %, le déficit budgétaire doit continuer à baisser fortement. Il faudra donc changer la focale.

Les moindres recettes liées à l'annulation par le Conseil constitutionnel de la taxe sur les dividendes ne seront pas prises en compte dans l'effort structurel car il s'agit d'un impact ponctuel (one off). Cela n'autorise pas pour autant la France à passer au-dessus de 3 % de déficit, ni en 2017 ni au-delà, si elle souhaite voir la procédure pour déficit excessif abrogée. Au surplus, il est trop tôt pour savoir sur quelle année cet impact sera comptabilisé, cela ne dépend pas de la Commission européenne, mais d'un organisme indépendant, Eurostat.

Notre système de règles, définies par les États membres eux-mêmes, donne un rythme de référence pour les pays à dette publique élevée, dont la France fait partie. Je rappelle que la dette publique française sera, en 2022, toujours au niveau de 90 % du PIB, tandis que la dette de l'Allemagne se situera en-dessous de 60 %. Le rythme de réduction prévu, qui représente un effort de 0,6 % du PIB par an, est supérieur à celui qui est prévu par le projet de loi de programmation des finances publiques sur le quinquennat. Nos règles sont souples : elles autorisent des déviations, jusqu'à un certain seuil. Le plancher minimal se situe à 0,1 % de réduction du déficit structurel mais il convient alors de se rattraper sur les années suivantes. Or toute la marge devrait être consommée en 2018. Il faudra donc veiller à la suite en 2019 et 2020 : vos commissions doivent avoir en tête toute la séquence et non seulement l'année en cours.

C'est pourquoi, la Commission a envoyé une lettre à la France mais aussi à l'Italie, à l'Espagne, à la Belgique et au Portugal, pour avoir des informations complémentaires, afin de former un jugement équilibré. Cela ne compromettra pas la sortie de la France de la procédure pour déficit excessif, mais colorera son jugement sur les finances publiques françaises.

J'en viens à la fiscalité : le scandale des Paradise Papers nous rappelle l'urgence à agir pour plus de justice fiscale. Chaque nouveau scandale de ce type est à la fois une bonne et une mauvaise nouvelle. Cela montre que certaines entreprises et certains particuliers sont prêts à tout pour échapper à leurs obligations, et ne laisser aucune place à un altruisme de bonne facture. Les citoyens, qui eux paient leurs impôts, sont légitimement outrés par ce qui se passe. Cependant, et c'est la bonne nouvelle, un tel scandale fait progresser la prise de conscience. Quand il apparaît au grand jour, le Conseil Ecofin, se passe différemment : les mêmes ministres que l'on avait connus parfois résistants sont plus sensibilisés à cette cause.

La Commission européenne a déjà fait beaucoup dans ce domaine. Deux évolutions majeures sont en cours d'application : l'échange automatique d'informations entre administrations fiscales ; la fin du secret bancaire en Europe, qui concerne, en plus de l'Union européenne, Monaco, le Liechtenstein, Andorre, Saint-Marin et la Suisse. Nous avons aussi agi en matière de rescrits fiscaux.

La justice fiscale repose sur un principe simple : les profits doivent être taxés là où ils sont générés, afin de limiter le transfert de bénéfices vers les pays où la fiscalité est plus avantageuse. Parallèlement, nous avons aussi interdit les schémas d'évasion fiscale les plus courants des entreprises.

La première chose à faire pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscales est de mettre en oeuvre ces mesures par exemple pour une entreprise dont a beaucoup parlé qui s'est livrée aux Pays-Bas à des pratiques pourtant prohibées par la directive de 2016 sur la lutte contre l'évasion fiscale.

La mise en oeuvre de toute directive peut durer plusieurs années. Le plus simple et le plus digne est de l'anticiper. Au-delà, il y a beaucoup à faire : je citerai trois chantiers.

Le premier chantier consiste à instaurer de nouvelles règles de transparence pour les intermédiaires, tels les banquiers, avocats, conseillers fiscaux qui, organisant des montages facilitant le contournement des règles, ne sont pas forcément dans l'illégalité mais profitent des failles des lois. J'ai proposé avant l'été d'imposer aux intermédiaires une obligation de transparence sur les montages fiscaux. Les États membres doivent avancer rapidement sur ce dossier.

Ensuite, rien ne sert de devenir vertueux si le reste du monde peut attirer les évadés fiscaux. C'est pourquoi les Européens doivent se mettre d'accord d'ici la fin de l'année sur une liste européenne de paradis fiscaux mondiaux, assortie de sanctions dissuasives. Je suis optimiste après la réunion du Conseil Ecofin de ce matin, où l'enthousiasme des ministres était perceptible. Il faut que trois conditions soient remplies : que cette liste sorte rapidement, qu'elle soit crédible, plus que celle de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), que le G 20 a retoquée, et qu'elle soit assorties de sanctions appropriées.

Le troisième chantier concerne les données comptables et les bénéfices des entreprises, ce que l'on appelle en anglais country by country reporting, qui existe déjà entre administrations fiscales. Il est temps de les rendre publiques, afin que les citoyens et vous-mêmes, Mesdames et Messieurs les Parlementaires, puissent y accéder. Le jour où cela arrivera, les comportements opaques changeront. C'est nécessaire et possible, sans mettre en péril le secret des affaires. C'est l'absence de transparence qui pose un problème.

En matière de fiscalité, les entreprises numériques, comme les entreprises traditionnelles, doivent payer leur juste part du financement des services publics. Il ne s'agit pas que des grandes entreprises du numérique (GAFA) : notre fiscalité des sociétés ne permet pas de saisir toute une série d'autres entreprises. Il faut inventer une fiscalité du XXIe siècle, avec une assiette commune consolidée de l'impôt sur les sociétés autour d'un véhicule structurant, mais je ne suis pas opposé à ce que la Commission étudie une option plus simple pour aller plus vite. La Commission se prépare, comme le lui ont demandé les chefs d'États et de gouvernements réunis à Tallin, à faire une proposition au printemps 2018.

Il faut mener les réformes structurelles fondamentales. Je vous invite, avec les présidents de vos commissions, à peser dans ce débat et à aborder les échéances budgétaires en ayant à l'esprit que la voix de la France sera d'autant plus forte que rien ne pourra lui être reproché en matière de finances publiques et que le rôle de la Commission européenne est important dans le cadre de l'Eurogroupe et du conseil Ecofin.

M. Albéric de Montgolfier. - Merci pour la clarté de vos propos, tant sur le volet correctif que sur le volet préventif.

La proposition, faite par la France, d'une taxe « d'égalisation » sur le chiffre d'affaires des entreprises du numérique, avec un taux unique et éventuellement un mécanisme de consolidation, fait-elle toujours partie des pistes étudiées par la Commission européenne ?

La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) fait l'objet dans la discussion de chaque projet de loi de finances de nombreux amendements, rarement pour la réduire. Or récemment, la Commission européenne a envisagé de donner plus de liberté pour revoir la liste des biens et services pouvant faire l'objet de taux réduits. Quelle piste privilégie-t-elle ? Comment concilier une plus grande liberté pour les États membres et la lutte contre la concurrence fiscale déloyale ?

Enfin, je souhaitais vous interroger sur l'érosion due aux fraudes à la TVA, qui se multiplient avec le développement de l'e-commerce, entraînant des pertes de recettes considérables.

M. Jean-Yves Leconte. - Je reviens du Danemark, pays avec lequel la France n'a pas de convention fiscale. Je constate que la fiscalité de certains États membres constitue parfois un obstacle à la mobilité et à la construction européenne. Comment faire en sorte que les fiscalités convergent davantage, et éviter des conventions fiscales bilatérales sources de complications voire d'aberrations ? Il faut aller vers plus d'harmonisation.

Je m'interroge sur le budget de la zone euro : comment mener de nouvelles politiques, sachant qu'il manquera 10 milliards d'euros, en raison de la sortie de la Grande-Bretagne et que, depuis quinze ans, les ressources propres du budget européen baissent ? Ne faudrait-il pas renverser le système et construire des financements forts, afin que la zone euro contribue au budget de l'Union européenne ?

Puisque l'on a une monnaie commune, on peut avoir une convergence fiscale et reconstituer des ressources propres pour l'Union européenne.

Mme Sophie Taillé-Polian. - L'an dernier, un certain nombre de pays européens et de parlementaires ont demandé la révision du mode de calcul du solde structurel et de l'écart de production. Dans un courrier, vous aviez envisagé un travail approfondi sur le sujet. Où en est-on ?

M. André Gattolin. - Le Président de la République a proposé de créer un poste de ministre européen des finances. Quel serait le rôle du commissaire chargé de ces questions ? Cette fonction pourrait-elle englober la présidence de l'Eurogroupe, d'autant que le poste doit être renouvelé en décembre ? Un budget européen spécifique est-il envisageable ?

Comme pour le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, ne risque-t-on pas d'avoir un ministre européen quelque peu symbolique, puisque la fiscalité reste du ressort de chaque pays ?

Les propositions sur le renforcement de l'union bancaire et des marchés de capitaux européens devraient être présentées début 2018, ainsi qu'un plan d'action sur les technologies financières, les Fin Tech. Il était aussi question de créer un passeport européen qui permettrait aux start-ups d'opérer partout dans l'Union. Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. Julien Bargeton. - Vous estimez qu'il ne faut pas limiter la liste des paradis fiscaux à un seul pays, comme le fait l'OCDE. Quels sont les critères retenus par l'Union européenne ? Les réformes structurelles décidées ces derniers mois vont-elles permettre à la France de sortir de la procédure de déficit excessif ?

M. Yannick Botrel. - Nos concitoyens se défient de l'Europe, ce que je regrette. Pourtant, les instances européennes peinent à se saisir de certains sujets, comme la fraude ou l'optimisation fiscales. Certains paradis fiscaux sont aux portes même de l'Europe. Or il a fallu attendre que la presse dévoile les Paradise Papers pour qu'elle réagisse. Elle se devrait d'être plus proactive sur de tels sujets. La fiscalité des grands groupes est également régulièrement évoquée. Comment se fait-il qu'autant de temps soit nécessaire pour apporter les réponses attendues ?

M. Vincent Éblé, président. - S'agissant de la liste noire de l'Union européenne, comment cette liste peut-elle être crédible dès lors qu'elle exclurait les territoires de l'Union européenne ? Vous avez cité vous-même les Pays-Bas, Malte, certains territoires du Royaume-Uni. Cette liste se subsistera-t-elle aux listes nationales ?

M. Pierre Moscovici, commissaire européen. - La TVA est un chantier structurel qui m'occupe quotidiennement. Depuis 1993, nous vivons sous le régime provisoire de la TVA établi par les États membres. Le système de la TVA a ses mérites mais aussi ses défauts : il génère 160 milliards d'euros de pertes de recettes annuelles dont 50 milliards liés à la fraude transfrontalière, notamment la fraude « carrousel ». Nous devons donc passer à un régime définitif de TVA et traiter les flux transfrontaliers comme les flux domestiques.

Ce matin même, nous avons été sur le point d'adopter une directive sur le e-commerce, qui suppose une coopération entre les États membres. Le nouveau ministre allemand des finances a promis que le texte serait adopté en décembre.

Nous devrons certainement autoriser l'adoption de taux réduits sur les e-books et les e-publications, c'est-à-dire la presse en ligne. En effet, je souhaite donner plus de liberté aux États membres sur le choix des produits bénéficiant d'un taux réduit, ce qui n'est pas contradictoire avec l'harmonisation fiscale. Il convient de respecter la souveraineté fiscale dans le cadre des catégories de taux, mais ce n'est pas Bruxelles qui doit fixer la liste des produits sur lesquels doit s'appliquer la TVA à taux réduit. Lorsque j'étais ministre des finances, nous avions eu un grand débat sur la baisse du taux de la TVA sur le e-book ou sur la filière équine. Le principe de subsidiarité doit s'appliquer.

La liste des paradis fiscaux établie par l'Union européenne devra se substituer aux listes nationales : ce sera la première fois qu'une grille unique s'appliquera dans tous les États membres, avec les mêmes critères et les mêmes sanctions. Aujourd'hui, il existe 22 listes, certaines étant vides et d'autres pléthoriques. Nous n'excluons pas les pays de l'Union par principe. Si l'un d'entre eux était un paradis fiscal, il figurerait sur la liste. Mais les pays de l'Union ont accepté les standards internationaux en matière d'échanges automatiques d'information. Un pays ne peut être considéré comme un paradis fiscal du fait de son attractivité fiscale. Distinguons aussi la fraude fiscale de l'évasion fiscale ou de la planification fiscale agressive. Ne confondons pas ce qui est légal mais immoral, de ce qui est illégal. En revanche, la directive interdira certaines pratiques fiscales, comme celle utilisée par une grande marque d'équipements sportifs au Pays-Bas. Avant même les Paradise Papers, j'ai écrit aux ministres de Malte et de Grande-Bretagne pour soulever certaines infractions, notamment en ce qui concerne l'Île de Man.

L'OCDE est une institution qui a un regard confiant sur le monde mais elle a tendance à considérer que les engagements pris sont tenus, ce qui explique que sa liste ne comprenne qu'un seul pays. En outre, elle n'a pas retenu tous nos critères : procédures de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales, échanges automatiques, suppression du taux zéro pour les sociétés. En décembre, nous aurons sur ce dernier point une discussion serrée car certains pays ne souhaitent pas aborder cette question.

La liste noire des paradis fiscaux, la transparence des intermédiaires et le reporting public par pays sont sur la table des ministres. La Commission a décidé de lancer des enquêtes sur Malte et l'Île de Man. Depuis que je suis commissaire, six directives ont été adoptées et onze propositions ont été présentées. Du fait des scandales à répétition, la pression sur les États membres s'est accrue. La Commission européenne a le monopole des initiatives, mais la pression actuelle s'exerce sur les États, et je m'en réjouis. Les grands groupes doivent payer leurs impôts dans les pays où ils réalisent leurs profits.

Vous m'avez également interrogé sur la fiscalité du numérique : il s'agit d'un problème qui doit être résolu au niveau mondial. Nous devons donc jouer le jeu de l'OCDE. À mon sens, la solution consisterait à instaurer une assiette commune consolidée d'impôt sur les sociétés. Cette proposition est sur la table des ministres : il s'agit d'une taxe sur les profits dont le seuil est fixé à 750 millions de chiffre d'affaires. La consolidation permet d'éviter le transfert des profits d'un pays à l'autre. J'ai demandé à mes services d'examiner l'instauration éventuelle d'une taxe sur le chiffre d'affaires, mais des effets de seuil et des doubles impositions risquent de se produire.

Enfin, n'oublions pas le principe de la souveraineté fiscale, notamment en matière de fixation des taux. La proposition du président Juncker d'appliquer la clause passerelle, c'est-à-dire passer de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée, suppose de lever un certain nombre de tabous. Il n'y aura pas d'harmonisation fiscale - comme sociale, d'ailleurs - tant que la règle de l'unanimité s'appliquera.

En décembre, la Commission fera des propositions pour que nos règles soient plus simples et plus lisibles, tout en préservant les flexibilités actuelles. Les problèmes de soldes structurels ont fait l'objet de travaux qui n'ont pas été validés par les ministres des finances. Avec la reprise, ces problèmes sont moins prégnants. En France, les analyses du Gouvernement en matière de solde structurel se sont considérablement rapprochées de celles de la Commission.

Un budget de la zone euro permettrait plus de croissance et d'emplois. Mais quelles ressources pour un tel budget ? Le chantier reste largement ouvert. Dès lors qu'un budget propre serait instauré, la gouvernance devrait évoluer. Le ministre des finances serait à la fois le commissaire chargé des affaires économiques et financières et le président de l'Eurogroupe qui, aujourd'hui, n'est responsable que devant son propre Parlement. Ainsi, un contrôle parlementaire pourrait s'exercer.

La Commission européenne continue à travailler sur l'union bancaire, les marchés de capitaux et le passeport européen.

Les réformes structurelles démontrent la volonté d'un pays de réduire ses déséquilibres et de renforcer sa croissance. Mais, au total, la Commission européenne s'en tient à l'évaluation des déficits nominaux et structurels et de la trajectoire des finances publiques pour sortir un pays de la procédure de déficits excessifs. Nous avons des raisons solides de croire que tel sera le cas pour la France en 2018. Comme le disait Léon Blum : « Je l'espère et je le crois, je le crois parce que je l'espère ».

M. Michel Raison. - L'économie évolue beaucoup plus vite que la fiscalité. Tous les jours de nouvelles applications sont proposées et l'e-commerce profite de l'absence de charges, de taxes foncières. Les petits et grands commerces disparaissent face à cette nouvelle concurrence. Nous risquons de sérieuses pertes de recettes fiscales.

L'accord des pays de l'Union est-il nécessaire pour définir les paradis fiscaux ? Les Pays-Bas, le Luxembourg et l'Irlande ne seront-ils pas tentés de bloquer le processus ? Comment faire pour obtenir l'unanimité sur la liste noire ?

M. Victorin Lurel. - Quelle sera la conséquence du Brexit sur notre contribution au budget de l'Union européenne ? Peut-on espérer aboutir sur une base commune et consolidée de l'impôt sur les sociétés ? La taxe carbone et la taxe sur les transactions financières vont-elles voir le jour ?

Nous avons signé le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) en mars 2012, qui est un traité international. Sept mois après, nous avons voté une loi organique de transposition en droit national. Qu'en est-il désormais de la communautarisation du TSCG ?

M. Emmanuel Capus. - Quel contrôle démocratique sur le ministre de la zone euro proposez-vous ? S'agirait-il du Parlement européen ou de parlementaires de la zone euro ?

Votre collègue à la concurrence a mis en place une procédure d'enquête approfondie sur les pratiques fiscales du Royaume-Uni. Demain, quels seront les contrôles qui pourront être exercés à l'encontre de ce pays ? Ne risque-t-on pas d'avoir un paradis fiscal aux portes de l'Union ?

M. Didier Rambaud. - Une large partie de nos territoires et de nos exploitations est exsangue. Le monde agricole souhaite une politique agricole rénovée. Quelles sont vos réflexions en la matière ?

Mme Anne-Catherine Loisier. - La Commission européenne s'intéresse-t-elle aussi à l'explosion des excédents dans certains pays ?

M. Jean Bizet, président. - En 2016, Édouard Leclerc et le groupe allemand REWE ont créé une centrale d'achat qui se dénomme Eurelec Trading. Sera-t-il possible de corriger ces dérives de l'optimisation fiscale qui pénalisent encore un peu plus les exploitants agricoles ? Le président Jean Arthuis avait tenté de lutter contre ce fléau en 2013, mais sans succès. Je déposerai un amendement en ce sens. La Commission européenne est-elle mobilisée sur cette question ?

M. Pierre Moscovici, commissaire européen. - Je regarderai avec attention cet amendement, mais je n'ai pas été saisi de ce dossier, sur lequel je ne suis pas compétent.

Je ne puis donner de chiffre sur le coût du Brexit puisque les discussions sont en cours. En revanche, il n'est pas question que les discussions durent deux ans : le 29 mars 2019 à minuit, le Royaume-Uni ne sera plus membre de l'Union européenne. Les négociations doivent donc se conclure bien avant, afin de laisser le temps aux pays membres de ratifier les accords de sortie. Les négociations devront donc s'achever en octobre 2018 à la fois sur le solde de nos relations mais aussi sur nos relations futures. D'ici la fin de cette année, des progrès décisifs doivent être réalisés sur la question financière, le sort des citoyens et la frontière avec l'Irlande pour laquelle il faudra éviter un excès de rigidité.

Je vous invite à lire le rapport de Mario Monti qui a présidé le groupe de Haut niveau sur les ressources propres. Il décline des propositions sur l'impôt sur les sociétés, la TVA, la taxe carbone. Je regrette que nous n'ayons pas encore fait de proposition sur la taxation de l'énergie. Nous devrions y parvenir au printemps prochain. En ce qui concerne la taxe sur les transactions financières, les dix États membres, dont la France, pourraient la mettre en oeuvre très rapidement. Je les incite à sortir de l'ambiguïté.

Le TSCG doit être intégré dans les traités : nous évoquerons cette question dans le paquet « Union économique et monétaire » du 6 décembre prochain. Ce sujet n'est politiquement pas neutre, car cela signifie qu'il faut aussi introduire de la flexibilité, ce que certains refusent.

Je partage votre point de vue, Michel Raison, la TVA doit être modernisée. Pour ce qui concerne la liste noire, nous avons fixé les critères que j'ai déjà donnés. Le groupe « Code de conduite » est en train de travailler sur les propositions de la Commission. Il examine de façon précise et détaillée les différents systèmes fiscaux des États qui pourraient figurer dans la liste. Les États qui n'auront pas répondu aux demandes d'informations seront sur la liste, les États qui auront satisfait à nos critères n'y seront pas. De nombreux pays doivent encore répondre à diverses questions.

Emmanuel Capus m'a interrogé sur le contrôle démocratique : les assemblées nationales ont tout leur rôle à jouer. Mais, pour l'essentiel, ce sera au Parlement européen ou à un Parlement dérivé de ce dernier de contrôler le budget de la zone euro. À mon sens, le Parlement européen est l'assemblée idoine pour y procéder. Mais libre aux parlementaires européens de s'organiser entre eux pour créer une commission ou un comité.

À partir du moment où le Royaume-Uni sortira de l'Union européenne, ce sera un État tiers qui définira de façon souveraine sa politique fiscale. Certains évoquent une sorte de Singapour à nos frontières, mais Singapour n'est pas un paradis fiscal. En outre, rien n'interdirait au Royaume-Uni de proposer une fiscalité avantageuse dans le cadre de l'Union : il pourrait réduire son taux d'imposition de dix points mais, ensuite, il lui faudrait compenser les pertes de recettes. Pour moi, cette éventualité n'est économiquement pas viable et elle ne permettrait pas au Royaume-Uni de s'affranchir de toutes les règles, car c'est un pays membre du G20 et du G7. Enfin, depuis cinq ans, les gouvernements britanniques successifs ont été proactifs en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales.

Il est encore trop tôt pour parler de l'avenir de la politique agricole commune (PAC). Mais les prochaines perspectives financières vont être compliquées, car il y aura moins de ressources tandis que de nouvelles politiques publiques devront être financées : défense, investissement, innovation, éducation, économie du futur... Pour la PAC, la vigilance s'imposera donc.

Enfin, l'Allemagne et les Pays-Bas connaissent des excédents qui pèsent sur la croissance de la zone euro. Ces déséquilibres doivent se réduire grâce, notamment, à un effort supplémentaire d'investissement dans les infrastructures.

La réunion est close à 19 h 05.

Jeudi 9 novembre 2017

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 35.

Politique étrangère et de défense - Cybersécurité : avis motivé de M. René Danesi et Mme Laurence Harribey

M. René Danesi. - La cybersécurité devient vitale pour la société numérique en cours de construction.

L'année qui vient de s'écouler et l'actualité nous en offrent le triste exemple. Au cours de ces derniers mois, il y a eu trois cyberattaques d'ampleur mondiale. En mai, l'attaque WANNA CRY a infecté plus de 300 000 ordinateurs dans 150 pays. En juin, l'attaque PETYA a frappé entreprises et administrations, en particulier en Ukraine et en Russie, mais également Saint-Gobain. Fin juillet, le piratage géant d'EQUIFAX a compromis les données sensibles de 143 millions d'américains.

Très récemment une faille de sécurité a été détectée contre les cartes d'identité électroniques en Estonie. Cet État membre de l'Union Européenne est souvent vu comme le pays le plus avancé en ce qui concerne le numérique. La carte d'identité qui y est délivrée comporte une puce électronique qui permet d'accéder au dossier médical, au dossier fiscal, etc... Pour une population de 1 265 000 habitants, 800 000 cartes d'identité sont à refaire et à mieux sécuriser.

Mais ces grandes cyberattaques sont quelques arbres qui cachent la forêt. En effet, la Commission européenne a recensé 4 000 attaques par rançongiciel chaque jour de 2016. Au total, 80 % des entreprises européennes auraient été touchées par une cyberattaque en 2016.

C'est pourquoi, dans son discours sur l'état de l'Union le 13 septembre dernier, Jean-Claude Juncker a évoqué la cybersécurité et annoncé une série de mesures, dont le texte qui nous est transmis, constitue la colonne vertébrale.

Bien entendu, l'Europe ne part pas de zéro. La commission des lois du Sénat examinera début 2018 la transposition de la directive sur la sécurité des réseaux d'information élaborée en 2016. Cette directive prévoit notamment que :

- chaque État membre doit se doter d'une agence spécialisée dans la cybersécurité ;

- chaque État doit désigner des « opérateurs de services essentiels » au fonctionnement de l'économie et de la société ;

- les administrations, les grandes entreprises et celles travaillant dans des secteurs sensibles ont l'obligation de signaler les attaques dont elles sont victimes ;

- la participation volontaire  à une coopération entre États membres. Notez bien le mot volontaire.

La directive prévoit enfin l'adoption de règles européennes communes en matière de cybersécurité pour certains prestataires de services numériques.

C'est un début d'organisation européenne. Ce texte s'appuie sur l'idée forte que chaque État doit se doter des moyens d'assurer sa cybersécurité afin de contribuer, par une coopération volontaire, au renforcement de la cybersécurité européenne.

Ce partage des rôles est tout à fait justifié, car la cybersécurité comprend des éléments de protection qui relèvent de la souveraineté nationale. Or, cette compétence ne peut pas échoir à l'Union.

Mais aujourd'hui, notre Commission n'a pas à se prononcer sur cette directive, mais uniquement à adopter une résolution portant avis motivé sur la proposition de Règlement COM (2017) 477 final de la Commission Européenne.

Cette proposition de règlement a deux objets :

1°/ le renforcement de l'Agence Européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA),

2°/ l'établissement d'un cadre européen de certification en cyber sécurité des produits et services de technologies de l'information et de la communication.

Notre proposition de résolution portant avis motivé n'abordera qu'un aspect de la proposition de règlement de la Commission. Mais c'est un aspect essentiel puisqu'il s'agit de vérifier si ce règlement respecte le principe de subsidiarité. Cette vérification est d'autant plus importante que l'initiative de la Commission Européenne n'arrive pas en terrain vierge.

En effet, 14 États européens ont déjà mis en place un processus de certification de cybersécurité des produits et des services du numérique, sur la base de normes mutuellement reconnues. Il s'agit de la France, de l'Allemagne, de l'Autriche, de la Croatie, de l'Espagne, de l'Estonie, de la Finlande, de l'Italie, du Luxembourg, de la Norvège, des Pays Bas, de la Pologne, du Royaume Uni et de la Suède. Étant toutefois précisé :

- que plusieurs de ces pays, dont l'Estonie, sont plutôt clients que fournisseurs,

-  que la Grande Bretagne et la Suède regardent vers les États-Unis,

-  que la France est le pays moteur du groupe.

Au vu des résultats de ce groupe, on peut dire que dans le domaine de la cybersécurité, l'Europe est en avance sur le reste du monde. Des entreprises américaines et asiatiques font certifier leurs produits en Europe, car nous avons les meilleurs standards. Et, au sein de l'Union, une entreprise comme Siemens fait certifier certains de ses produits en France.

Notre pays a donc développé une véritable expertise dans la certification de cyber sécurité, ce qui est un atout dans la compétition économique mondiale. Ce n'est pas négligeable, car on nous parle beaucoup des objets connectés qui vont envahir nos vies. Or, ces produits, il faudra certifier qu'ils sont sécurisés ! Notre pays a une véritable carte à jouer dans ce secteur.

Après avoir auditionné :

- le conseiller à la transformation numérique auprès du Secrétaire d'État chargé du numérique,

- le président de l'Alliance pour la confiance numérique, le secteur privé de la cybersécurité en France,

- le directeur général de l'Agence Nationale de Sécurité des Systèmes d'Information (ANSSI),

ma collègue et moi-même, tout en affirmant notre accord avec les orientations de la proposition de règlement, sommes amenés à soulever les problèmes que pose ledit règlement au regard de la subsidiarité.

Je vous remercie pour votre attention, et passe le relais à notre collègue Laurence Harribey.

Mme Laurence Harribey. - La question de la cybersécurité dépasse l'organisation du marché unique européen, elle concerne aussi les prérogatives des États membres. Comme René Danési vient de le montrer, le marché européen est fragmenté et il y a une véritable expertise en Europe, et notamment en France.

Dans le cadre du contrôle de subsidiarité auquel nous avons procédé, nous nous sommes efforcés de vérifier que les mesures proposées respectent les prérogatives des États membres et qu'elles n'outrepassent pas ce qui est nécessaire pour atteindre l'objectif fixé. Et je dois dire que nous sommes assez inquiets des propositions qui sont faites.

La cybersécurité dépasse l'organisation du marché unique européen des produits et des services et relève aussi de la sécurité et de la sûreté des États, donc de leur souveraineté et de la Défense nationale. Il s'agit là de prérogatives des États membres et non de l'Union européenne.

Or, concernant la cybersécurité, la Commission européenne fonde son approche uniquement sur les seuls articles 26 et 114 du traité relatifs marché intérieur, ce qui lui donne tout pouvoir ou presque. C'est dangereux. Le dispositif de la proposition doit tenir compte du rôle souverain des États membres en matière de cybersécurité. Je souligne que ce n'est pas contraire à un renforcement des capacités européennes en la matière.

Second point, en ce qui concerne l'ENISA, l'agence européenne de cybersécurité. C'est vrai que c'est une agence modeste et aux moyens limités. On ne peut pas continuer ainsi. La sécurité informatique est devenue trop importante et elle le sera encore plus dans les années à venir. Il faut renforcer également les capacités et les moyens des États membres, notamment de ceux qui ont peu de moyens. Nous sommes en plein accord avec cette ambition.

En ce sens, certains aspects de la proposition nous satisfont : la pérennisation de l'ENISA, l'augmentation de ses moyens, un rôle accru pour aider les États à perfectionner leurs moyens et leurs compétences, le partage de l'information et la participation à la recherche et l'innovation dans la cybersécurité.

Cependant, nous ne pouvons accepter que l'ENISA se substitue aux États membres dans certains cas. Elle ne peut disposer de pouvoirs opérationnels qui lui permettraient d'agir en lieu et place de certains États membres, quand bien même ceux-ci seraient demandeurs. Elle doit aider chaque pays à s'améliorer, faciliter leur coopération et l'action collective, mais pas agir à leur place. Pourquoi donner à une agence européenne les moyens d'assumer une mission qui doit être assurée par les agences nationales ?

Or, le texte prévoit qu'en cas d'attaque touchant plusieurs États membres, l'ENISA dispose de pouvoirs d'enquête pour déterminer ce qui s'est passé. Il prévoit aussi qu'en cas de cyberattaque contre un État membre, une équipe d'intervention de l'ENISA, spécialisée dans la gestion des crises, puisse agir. Cela va trop loin. Au mieux, on va créer des doublons avec des capacités opérationnelles existantes. Au pire, on va empiéter sur la souveraineté des États membres. Cela nous paraît même contraire aux objectifs de la directive SRI que René Danesi vient d'évoquer et qui doit être transposée. Nous sommes d'accord pour renforcer l'ENISA sans excéder ce qui est nécessaire et dans le respect des souverainetés nationales.

Pour ce qui est de la certification, l'ambition est grande, mais la proposition est loin d'être satisfaisante.

Oui, il faut un cadre européen unique de certification. C'est une nécessité pour le bon fonctionnement du marché unique : les produits et les services numériques présenteront les mêmes garanties de sécurité partout dans l'Union. C'est aussi primordial pour faire en sorte que la sécurité électronique soit présente à chaque niveau.

Toutefois, on a l'impression que la Commission a mis le contenu avant le contenant. On nous propose un système très intégré, qui donnerait un rôle central et incontournable à l'ENISA, alors que celle-ci ne dispose actuellement d'aucune compétence ou expérience en la matière. Et dans le nouveau processus, les États membres et leurs représentants n'auraient plus qu'un rôle consultatif. Pire encore, les nouveaux certificats européens seraient créés quasiment ex nihilo et s'imposeraient face à tout ce qui a pu être fait jusqu'à présent.

En outre, le système proposé apparaît trop simple : on ne certifie pas de la même façon une brosse à dents connectée et un système de transports publics. On va tourner le dos à des années de travail, à une expertise reconnue, à une confiance gagnée petit à petit auprès des différents agents économiques, et à un système vertueux qui part de la base, un système « bottom-up ». Nos auditions nous ont montré qu'il faut un système différencié avec une approche proportionnelle.

En effet, aujourd'hui, rien n'oblige une entreprise à faire certifier ses produits. Elle le fait parce qu'elle sait qu'une fois certifiés, elle les vendra mieux. La Commission propose d'inverser le schéma. Ça ne peut pas marcher et on risque d'affaiblir le niveau général de la cybersécurité dans l'Union.

En outre, des normes internationales ont été mises en place depuis 2010 qui sont reconnues mutuellement par les États (dont 13 États membres de l'Union) et qui s'appliquent déjà. Pourquoi ne pas partir de ces normes et les généraliser plutôt que d'en créer de nouvelles, qui devront prouver leur valeur ? Cela n'est pas justifié.

Enfin, nous ne comprenons pas pourquoi on veut répondre à deux problèmes différents en un seul texte. Il serait plus approprié de disposer d'un texte pour l'ENISA et d'un autre texte pour l'instauration d'un cadre de certification.

Pour l'ensemble de ces raisons, nous estimons que la proposition de la Commission européenne ne respecte pas le principe de subsidiarité et c'est le sens de l'avis motivé que nous vous soumettons.

M. Jean Bizet, président. - Merci à nos deux rapporteurs pour leur travail sur un sujet complexe. La difficulté, vous l'aurez compris, est de trouver un subtil équilibre entre la nécessaire harmonisation européenne et un standard élevé de protection.

Cela me rappelle le travail que nous avions fait avec Simon Sutour sur la sûreté nucléaire. Dans un premier temps, la France ayant un haut niveau en ce domaine, nous avions prôné une harmonisation. Mais dans un second temps, on s'était rendu compte qu'on s'orientait vers une harmonisation par le bas, ce qui n'était pas l'objectif.

M. André Gattolin. - Sur ce texte, je serai plus nuancée que nos deux rapporteurs.

Tout d'abord, il faut savoir que 99 % des attaques sont de nature transfrontalières. Une coordination européenne est donc nécessaire. Toutefois, je trouve ce texte prématuré dans la mesure où une directive vient d'être adoptée sur ce sujet et que les mesures de transposition n'ont pas encore été prises. En outre, les services français en matière de cybersécurité distinguent la réponse à une attaque gérée par la DGSI et la défense gérée par l'ANSSI. Cette distinction paraît fondamentale sur le plan éthique et on ne la retrouve pas partout, notamment dans les pays anglo-saxons. Il ne faudrait pas que cette proposition de règlement aboutisse à une fusion de ces services. Par ailleurs, je rejoins totalement l'avis de nos rapporteurs en ce qui concerne la procédure de certification. Elle fixe un cadre trop contraignant car il n'existe pas de mécanisme de contestation de la norme en dehors des consultations préalables. L'absence de système de recours pose un problème.

En revanche, je ne partage pas la conclusion de nos rapporteurs qui affirment que ce texte ne respecte pas le principe de subsidiarité. En outre, leur exposé des motifs met trop en avant la souveraineté nationale. Ne souhaitant pas que nous apparaissions comme anti-européens sur cette question, j'aurais plutôt conclu en disant que ce texte ne respecte pas en partie le principe de subsidiarité, ce qui est plus modéré. En effet, le texte prévoit bien que l'ENISA n'intervient qu'à la demande des États membres et qu'elle exerce son mandat sans préjudice des compétences des États membres en matière de cybersécurité.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je suis surpris par le choix de la Commission européenne que je ne comprends pas. Il aurait fallu opter pour la création d'une autorité intervenant en complément et en appui des autorités nationales comme c'est le cas pour le droit de la concurrence.

M. Simon Sutour. - Pour bien cerner le débat d'aujourd'hui, je souhaiterais dire notamment à nos nouveaux collègues que nous n'émettons pas aujourd'hui un avis sur le fond du texte mais sur sa conformité au principe de subsidiarité. Il s'agit là d'un pouvoir réel que les traités confèrent aux parlements nationaux depuis 2007. Or, dans ce cadre, il n'y a que deux options : le texte respecte ou ne respecte pas le principe de subsidiarité. On peut avoir des nuances, mais le fait est qu'il ne le respecte pas.

M. Jean Bizet, président. - C'est bien cela. Je propose maintenant aux rapporteurs de répondre à ces différentes interventions.

M. René Danesi. - À André Gattolin, je préciserai qu'en France, on distingue l'attaque de la défense et du renseignement. Dans le monde anglo-saxon, les trois sont réunis, ce qui ouvre la porte à tous les mauvais coups possibles.

Par ailleurs, on craint une approche mercantile qui nous emmène vers le bas. Alors que nous avons d'excellents laboratoires pour l'évaluation, nous pourrions demain avoir des entreprises étrangères qui proposeraient des certifications moins chères. Et comme on l'a dit, ce n'est pas la même chose de certifier une brosse à dents et la Défense nationale.

L'ENISA n'est composée que de 80 personnes. Son siège est à Héraklion en Crète, un endroit difficile d'accès. Son mandat doit s'arrêter en 2020. Donc, qu'elle soit pérennisée et renforcée, c'est une bonne chose. Mais son rôle doit rester de soutenir l'amélioration des capacités des États et leur coopération.

Mme Laurence Harribey. - En réponse à André Gattolin, sur les pouvoirs d'enquête envisagés, le texte est flou : en cas d'attaque transfrontalière d'échelle européenne, si deux États en faisaient la demande, l'ENISA pourrait enquêter dans les pays touchés. Parmi ceux-là, quid de ceux qui n'auraient pas fait de demande ? Cela nous conforte plutôt dans notre analyse.

Concernant la mise en avant de la souveraineté, je préciserai qu'il s'agit d'abord d'un problème de sûreté des États.

Pour répondre à Philippe Bonnecarrère, je dois parler un peu du fond du texte, qui mériterait une analyse approfondie.

Il y avait une demande des acteurs français, tant pour améliorer la coopération dans l'Union que pour un cadre de certification. Mais il ressort de nos auditions, qu'ils sont tombés de l'armoire en découvrant la proposition de la Commission. Il y a unanimité pour revoir le texte.

Nous sommes dans la même perspective. Je pense qu'il y a un moyen de faire évoluer le texte, mais nous devons exercer ce pouvoir de contrôle qui est le nôtre sur la conformité au principe de subsidiarité.

Suite à l'envoi de la proposition de résolution, nous avons approfondi notre réflexion, ce qui nous conduit à vous proposer quelques modifications de la proposition de résolution. Elles apparaissent en gras dans le document qui vous a été distribué.

Il y a des modifications rédactionnelles qui apportent plus de précision aux paragraphes 10, 11, 13, 23, 24 et 29.

Le paragraphe 17 introduit un point important, c'est la séparation du texte en deux : à partir du moment où nous n'estimons que peu légitime la place de l'ENISA dans la certification, rien ne justifie qu'on mette dans un même projet ce qui relève de l'organisationnel, le mandat de l'ENISA, et la mise en place d'un processus de certification. C'est pourquoi il nous parait judicieux de demander deux textes.

Le paragraphe 20 insiste sur un aspect essentiel de la subsidiarité : il faut maintenir la possibilité pour les États membres d'aller plus loin que ce que propose l'Union dans le domaine de la sécurité, y compris en ce qui concerne la certification. Si les futurs standards ne nous paraissent pas assez élevés, nous devons pouvoir continuer à proposer à nos citoyens la sécurité à laquelle ils ont droit.

Voilà, Monsieur le Président, chers collègues, le sens de ces ajouts.

À l'issue du débat, la proposition de résolution a été adoptée à l'unanimité.


Proposition de résolution européenne portant avis motivé

(1) La proposition de règlement COM (2017) 477 final sur la cybersécurité vise à renforcer l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA) et à établir un cadre européen de certification de cybersécurité des produits et services des technologies de l'information et de la communication.

(2) Elle fixe six objectifs :

(3) - développer les moyens et la préparation des États membres ;

(4) - améliorer la coopération et la coordination entre les États membres et les institutions européennes ;

(5) - accroître les moyens au niveau de l'Union pour compléter les actions des États membres en cas de crise transfrontalière ;

(6) - davantage sensibiliser particuliers et entreprises aux questions de cybersécurité ;

(7) - accroître globalement la transparence et l'assurance de la cybersécurité ;

(8) - éviter la multiplication des systèmes de certification dans l'Union, ainsi que des exigences de sécurité et des critères d'évaluation dans les différents États membres.

(9) Pour atteindre ces objectifs, la Commission propose de renforcer l'ENISA et d'en faire l'acteur incontournable de la cybersécurité européenne, alors qu'elle est actuellement une agence aux moyens limités et dont le mandat doit s'achever en 2020.

(10) L'ENISA serait dotée d'un mandat permanent. Son champ d'action serait étendu à de nouvelles missions liées au marché et à la certification de cybersécurité ainsi qu'à la normalisation et à l'assistance technique en cas d'incidents significatifs. Elle conserverait ses missions concernant, d'une part, l'élaboration et la mise en oeuvre de la politique de l'Union européenne en matière de cybersécurité, et, d'autre part, le soutien au renforcement des capacités (moyens et compétences) des États membres, à la coopération opérationnelle et à la gestion des crises.

(11) L'ENISA serait donc pérennisée et verrait ses compétences grandement élargies. Elle pourrait notamment mener des enquêtes techniques au sein des États membres, suite à la signalisation d'un incident de cybersécurité d'ampleur européenne, sur demande de certains États membres ou de la Commission. Elle pourrait également apporter une assistance technique à certains États membres en cas de cyberattaque, grâce à une équipe d'intervention.

(12) La proposition prévoit dans une seconde partie l'instauration d'un cadre unique de certification reflétant le niveau de sécurité des produits et services des technologies de l'information et de la communication dans l'Union européenne, dont l'ENISA serait l'autorité de référence. Un guichet unique permettrait aux entreprises de faire certifier leurs produits.

(13) Alors qu'aujourd'hui la compétence et l'expertise en matière d'évaluation de sécurité se situent au niveau des États membres, la proposition octroie cette compétence à l'ENISA. En outre, dès lors qu'un schéma européen serait créé, tout certificat national se verrait supprimé et il ne serait plus possible à l'avenir d'en adopter un, alors même qu'il proposerait un niveau de sécurité plus élevé. Pour tous les produits et services, le cadre proposé prévoit trois niveaux d'assurance : élémentaire, substantiel et élevé.

(14) Vu l'article 88-6 de la Constitution,

(15) Le Sénat fait les observations suivantes :

(16) - Le Sénat soutient un renforcement des capacités européennes en matière de cybersécurité et la nécessité de disposer d'un cadre européen unique de certification de cybersécurité pour les produits et les services des technologies de l'information et de la communication, ainsi que pour les systèmes de cybersécurité ;

(17) - Cependant, il estime que ces deux sujets devraient faire l'objet de deux textes différents, l'un fixant le mandat de l'ENISA, l'autre établissant un cadre pour la certification ;

(18) Concernant les compétences des États en matière de sécurité :

(19) - Le Sénat souligne que la cybersécurité, de par l'importance qu'elle revêt pour la sécurité des États membres, relève par plusieurs aspects de la souveraineté nationale ;

(20) - Par conséquent, les États membres doivent conserver, d'une part, leur faculté d'adopter des normes et des standards apportant un plus haut niveau de sécurité, et, d'autre part, toute leur place dans le nouveau dispositif européen, fondée sur leur participation volontaire à une cybersécurité européenne ;

(21) - Pour cette raison, concernant la base juridique de la proposition, il estime qu'un règlement sur la cybersécurité ne peut relever uniquement du fonctionnement du marché intérieur (articles 26 et 114 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), mais qu'il doit aussi intégrer les enjeux de sécurité (article 5 du Traité sur l'Union européenne).

(22) Concernant le mandat révisé de l'ENISA :

(23) - Le Sénat estime que les États membres doivent tous disposer de capacités techniques et opérationnelles suffisantes en matière de cybersécurité et qu'il est bienvenu que l'ENISA les soutienne et les accompagne dans cette démarche. Cela implique que l'ENISA ne se substitue pas aux capacités opérationnelles des États membres et qu'elle ne dispose pas d'une équipe d'intervention en cas de crise, dont la création n'est pas justifiée ;

(24) - Le Sénat rappelle que la coopération européenne dans la cybersécurité doit continuer à se faire sur la base de la participation des États membres et de la transmission volontaire d'informations sensibles, voire relevant de la sécurité nationale et que, par conséquent, l'ENISA ne peut disposer de pouvoirs d'enquête tels que prévus à l'article 7, point 5 de la proposition de règlement ;

(25) Concernant la certification de cybersécurité :

(26) - Le Sénat relève que la proposition de règlement place l'ENISA au coeur du processus de certification, alors que cette agence n'a aucune expertise en la matière ;

(27) - Il rappelle que l'action menée depuis plusieurs années par une majorité d'États membres, dont la France, a permis de faire de l'Europe une référence mondiale en termes de certification de cybersécurité ;

(28) - Pour ces raisons, le Sénat estime que la place prépondérante envisagée pour l'ENISA dans la certification de cybersécurité, alors qu'elle ne dispose d'aucune expertise, n'est pas justifiée et qu'elle pourrait entraîner un affaiblissement de la cybersécurité dans l'Union, ce qui est contraire à l'objectif de la proposition ;

(29) - En outre, il convient que les États membres et les autorités nationales de contrôle de la certification conservent leur légitime place au sein du futur processus de certification européen et qu'ils ne soient pas cantonnés à un rôle uniquement consultatif ;

(30) Pour ces raisons, le Sénat estime que la proposition de règlement COM (2017) 477 final ne respecte pas le principe de subsidiarité.

Justice et affaires intérieures - Libre circulation des données non personnelles : avis motivé de M. Simon Sutour

M. Simon Sutour. - Tandis que le règlement général sur la protection des données personnelles doit entrer en vigueur le 25 mai 2018, la Commission européenne a soumis au Sénat une proposition concernant la libre circulation des données non personnelles. L'objectif politique, réaffirmé lors du Conseil des 19 et 20 octobre par les Chefs d'État et de Gouvernement, est de favoriser la libre circulation de toutes les données dans l'Union le plus vite possible.

La raison est principalement économique : les données sont au coeur de l'économie numérique et de la société de demain. Leur circulation va connaître un essor nouveau avec l'arrivée des objets connectés qui recueilleront et transmettront un nombre incalculable d'entre elles. Une fois analysées et exploitées, elles permettront de proposer de nouveaux services aux personnes et aux entreprises. Du moins, c'est ce qu'on nous promet...

Pour avoir travaillé sur le règlement concernant les données personnelles, je tiens à rappeler que la proposition initiale avait été déposée en 2011, que le règlement a été adopté en 2016 et qu'il doit entrer en vigueur en 2018. Là, M. Juncker annonce un texte en septembre dans son discours sur l'état de l'Union, il nous est transmis le 11 octobre et on voudrait qu'il soit en vigueur dans 6 mois. D'expérience, je pense qu'il y aura un peu de retard...

Et pourtant, c'est un texte court qui nous est proposé. Seulement 10 articles. Mais ce texte n'est pas bon et notre groupe de travail sur la subsidiarité a eu raison de vouloir approfondir notre analyse le concernant, car il pose problème.

Alors, que sont les données non personnelles ?

C'est peut-être le premier problème : la proposition ne les définit pas ! Elle se contente de le faire par défaut : ce sont toutes les données qui ne sont pas des données personnelles au sens du règlement général.

Concrètement, il s'agit, par exemple, des données comptables et financières des entreprises, des données fiscales, des données classées secret-défense ; il s'agit aussi des données transmises pour le trafic routier ou la circulation dans les villes par les véhicules ; il s'agit peut-être des actes d'état civil, ce n'est pas bien clair ; enfin, il s'agit aussi de toutes les données concernant les millions de transactions financières qui se font chaque minute.

Ces données sont stockées sur des serveurs accessibles depuis n'importe quel ordinateur avec une connexion sécurisée, c'est ce qu'on appelle l'informatique en nuage, le cloud computing pour les anglophones. Ces serveurs sont eux-mêmes situés sur le territoire d'un pays.

Face à cette réalité, la proposition de règlement édicte le principe de la libre circulation de ces données non personnelles dans l'Union européenne. Le corollaire est que les États membres ne pourront plus maintenir ou adopter une législation imposant le maintien de ces données sur leur territoire que s'ils le justifient auprès de la Commission au motif de la sécurité publique.

En outre, un mécanisme est prévu pour que les autorités administratives et judiciaires puissent continuer à accéder à des données stockées sur le territoire d'un autre État membre. Il sera créé un point de contact dans chaque pays pour assurer la coopération avec les autres États et avec les institutions européennes.

Enfin, si un utilisateur décide de changer de prestataire de service pour le stockage de ses données, ce qu'on appelle le portage des données, le texte prévoit que des codes de conduite et des lignes directrices en fixeront les conditions.

Que penser de ce texte au regard du contrôle de subsidiarité ?

En premier lieu, j'ai l'impression qu'alors qu'il existe plusieurs freins à la libre circulation des données, la Commission européenne se focalise sur les restrictions édictées par les États. Je trouve que cela a peu de sens à l'ère numérique, où les frontières n'ont pas la même importance. Certes, il y a des restrictions liées à la localisation géographique, mais elles ne sont pas toutes imposées par les lois nationales. Il y a la barrière de la langue, les possibilités de recours en justice, bref tout ce qui fait qu'un utilisateur va d'abord choisir un prestataire de son pays. Ensuite, la proposition occulte ou ne traite pas les autres problèmes de la même façon : l'incertitude quant au régime juridique des données encore mal défini, le manque de confiance des utilisateurs dans les solutions d'informatique en nuage qu'on craint de voir piratées ou encore les stratégies de rétention des données entre acteurs économiques.

Ce faisant, le texte apparaît donc comme une attaque contre les législations nationales. Or, cela n'est pas justifié. L'initiative s'appuie sur une étude d'impact qui est plus que sujette à caution. Tout d'abord, on manque d'une analyse précise d'obligations de localisations des données. La Commission en a évoqué une soixantaine, puis 45 et finalement seules une trentaine de ces législations seraient justifiées. Soit un peu plus d'une seule par État membre. Faut-il vraiment un règlement pour résoudre ce problème ? Des lignes directrices n'auraient-elles pas suffi ?

En outre, le gain économique espéré - 0,06 % du PIB européen - et la faible participation à une consultation publique sur le sujet - 289 réponses, seules 55,3 % appelant à une législation et seulement deux États favorables à un règlement - ne justifient pas une mesure aussi lourde.

Surtout, comme on l'a dit, l'économie de la donnée n'en est qu'à ses débuts. Elle est encore mal maîtrisée, on ne mesure pas encore toutes les implications pour les personnes, les entreprises et les États eux-mêmes. Dans ces conditions, il paraît prématuré de démunir les pays de leur pouvoir souverain de régulation. Ce n'est pas acceptable.

D'autant que les États ne pourraient justifier une obligation de localisation qu'au motif de la sécurité publique, apprécié par la Commission européenne. Pourquoi ce seul et unique motif ? Qu'en est-il de l'ordre public, de la santé publique ? La proposition va trop loin en interdisant d'emblée ces motifs et, à mon sens, ne le justifie pas. C'est pourquoi j'estime qu'elle ne respecte pas le principe de subsidiarité.

En conclusion, je dirais que la libre circulation des données est nécessaire et se fera, mais que nous devons être prudents. Pourquoi ne pas travailler plutôt sur une harmonisation des obligations de localisation ?

Enfin, j'attire votre attention sur le fait qu'un autre enjeu se cache derrière la libre circulation de nos données au sein de l'Union, c'est la circulation à l'extérieur de l'Union, par le biais des accords commerciaux. Et je peux vous dire que nos amis britanniques sont très intéressés par ce texte dans une optique post-Brexit. Il faudra peut-être que nous travaillions aussi sur ces questions-là.

M. Jean Bizet, président. - Comme dans le cas précédent, nous ne sommes pas au bout de nos investigations. En effet, on ne mesure pas encore le poids et le prix de ces données, même si certains le font. L'Europe a tout intérêt à se défendre.

M. André Gattolin. - La Commission européenne présente là un texte contraignant sur un sujet où elle ne montre pas la nécessité de son intervention, ce qui pose problème. Ce règlement ne se justifie pas. Il est fait sur la base de réponses à une consultation publique qui ne reflète que l'avis des contributeurs, dont les contributions peuvent être anonymes. Je souhaiterais que l'on travaille sur ce sujet des consultations et sur la façon dont elles sont faites.

Je ne comprends pas l'intérêt de ce texte qui, tantôt impose des obligations non justifiées aux États, tantôt prône une soft law, sans prouver que cela soit utile. En ce sens, je soutiens l'avis du rapporteur.

Mme Sylvie Robert. - Ce qui me gêne le plus c'est l'absence de définition permettant de distinguer clairement ce qu'est une donnée non personnelle de ce qu'est une donnée personnelle. Certes, cette distinction risque d'être obsolète dans quelques années mais il est important qu'elle puisse être précisée aujourd'hui pour garantir une plus grande sécurité de ces données et une meilleure protection.

Il y a un problème de périmètre, d'autant plus sensible, qu'il n'y a pas d'exclusivité : une donnée personnelle peut devenir à un moment une donnée non personnelle ; et l'inverse est vrai, ce qui est plus problématique.

Il y a un enjeu économique et financier dans l'utilisation des données, et nous pourrions nous retrouver en délicatesse s'il y a confusion, dans la pratique, entre les deux types de données.

C'est pourquoi je soutiens moi aussi cet avis.

M. André Gattolin. - Je me souviens de l'audition de Pierre Bellanger, le fondateur de Skyrock, qui nous expliquait qu'une donnée personnelle peut être créée pour une personne qui n'est pas membre d'un réseau social juste parce qu'un membre aura mis une information le concernant sur ce réseau. Est-ce une donnée personnelle ou non personnelle ?

L'existence de données personnelles et leur exploitation sans le consentement de la personne posent un grave problème.

M. Jean-François Rapin. - Aujourd'hui, le simple fait d'utiliser un moteur de recherche aboutit à la création de données personnelles. Les données personnelles sont censées être encadrées par la CNIL, mais compte tenu de leur nombre, je doute de sa capacité à tout contrôler.

Lorsque j'ai travaillé sur le texte relatif aux taxis et aux VTC, j'ai pu mesurer à quel point les données personnelles représentaient un véritable enjeu. Le Gouvernement souhaitait que celles-ci puissent être compilées pour analyser les trajets, ce que nous avions refusé. On essaie de moraliser la question mais je vous avoue que je ne crois pas au verrouillage des données personnelles.

M. Simon Sutour. - Il ressort de vos interventions que le sujet n'est pas mûr. Il y a un gros travail à venir sur la mise en oeuvre du règlement sur la protection des données personnelles, comme nous en avait alertés la présidente de la CNIL lors d'une audition conjointe avec la commission des lois.

Là, nous sommes dans notre rôle habituel.

À l'issue du débat, la proposition de résolution a été adoptée à l'unanimité.


Proposition de résolution européenne portant avis motivé

(1) La proposition de règlement COM (2017) 495 final prévoit l'établissement d'un cadre juridique unique pour la libre circulation des données non personnelles dans l'Union européenne ;

(2) Cette proposition vise toutes les données autres que les données personnelles telles que définies dans le règlement général pour la protection des données personnelles du 27 avril 2016 ;

(3) Le texte établit le principe de la libre circulation des données non personnelles dans l'Union européenne, selon lequel la localisation des données à des fins de stockage ou de traitement ne pourrait être limitée au territoire d'un seul État membre, sauf pour des raisons de sécurité publique ;

(4) Tout projet d'acte d'un État qui introduirait une nouvelle exigence de localisation devrait être notifié à la Commission européenne et justifié. De la même manière, toute limite existante à la circulation des données devrait faire l'objet d'une justification pour être maintenue ;

(5) Les autorités administratives et judiciaires compétentes continueraient à disposer du droit de de demander et d'obtenir l'accès à des données qui ne sont pas stockées sur le territoire de l'État membre auquel elles appartiennent. En cas de difficulté, elles pourraient bénéficier de l'assistance de l'État membre où sont stockées les données ;

(6) Dans chaque État membre, un point de contact serait institué pour assurer la liaison avec les autres États membres et avec les institutions européennes ;

(7) Des codes de conduite et des lignes directrices fixeraient, au plus tard un an après l'entrée en vigueur du règlement, les conditions de portage des données, c'est-à-dire du changement d'un fournisseur de services de stockage ou de traitement à un autre.

(8) Vu l'article 88-6 de la Constitution,

(9) Le Sénat fait les observations suivantes :

(10) - Le Sénat rappelle son attachement à une libre circulation des données dans l'Union européenne, nécessaire pour le développement de l'économie de la donnée, tout en veillant à assurer la protection des données à caractère personnel ;

(11) - Tandis que plusieurs freins principaux à la libre circulation des données ont été identifiés (les restrictions liées à la localisation géographique des données, l'incertitude juridique autour de ce sujet nouveau, les stratégies de rétention des données entre acteurs économiques et le manque de confiance des utilisateurs dans les solutions d'informatique en nuage), il regrette que la Commission européenne n'ait choisi que de restreindre les obligations de localisation des données édictées par les États membres ;

(12) Concernant l'étude d'impact :

(13) - Le Sénat dénonce la faiblesse de l'étude d'impact qui ne justifie pas l'initiative proposée. Il relève que cette étude d'impact n'identifie qu'un faible nombre d'obligations nationales de localisation et, de fait, qu'un petit nombre de données concernées. Il rappelle en outre que la fragmentation géographique n'est pas uniquement due aux législations nationales ;

(14) - Il constate que le gain espéré pour l'économie européenne de la levée des obligations nationales de localisation est faible proportionnellement à la mesure proposée, de l'ordre de 0,06 % de PIB ;

(15) - Il remarque que la consultation publique lancée au titre de la communication « Créer une économie européenne fondée sur les données » n'a suscité que 289 réponses, parmi lesquelles seules 61,9 % ont estimé que les restrictions liées à la localisation devaient être levées ;

(16) - Il relève qu'une faible majorité de ces participants, 55,3 %, a jugé qu'une mesure législative était le meilleur moyen pour lever les restrictions liées à la localisation des données et que seuls 12 participants - dont uniquement deux États - ont appelé à un règlement ;

(17) - Pour ces raisons, le Sénat estime que le sujet ne faisant pas consensus en Europe, une initiative européenne ne se justifie pas à ce stade ;

(18) Concernant les obligations de localisation des données édictées par les États membres :

(19) - Le Sénat rappelle que la régulation des données relève d'une compétence partagée entre l'Union et les États membres ;

(20) - Il souligne que l'économie de la donnée n'en est qu'à ses débuts et est en constante et rapide évolution. En conséquence, il convient de rester prudent dans son encadrement, et notamment de ne pas démunir les États membres de leur pouvoir souverain de régulation en la matière ;

(21) - Il déplore qu'aucune étude d'impact n'ait été menée afin d'évaluer les risques que ferait courir la levée des obligations de localisation pour les États eux-mêmes et sur la sécurité des données ;

(22) - Il regrette que le texte n'apporte pas de définition des données non personnelles et que la Commission se contente d'une définition par défaut. Il rappelle, en outre, que des données classées sécurité-défense sont par nature exclues d'un règlement européen ;

(23) - Il souligne également que la sécurité publique n'est pas le seul motif permettant aux États membres de restreindre la libre circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services dans l'Union. Il en résulte que les États sont légitimes à invoquer, a minima, la sécurité publique, l'ordre public et la santé publique pour imposer une obligation de localisation des données sur leur territoire ;

(24) Pour l'ensemble de ces raisons, le Sénat estime que la proposition de règlement COM (2017) 495 final ne respecte pas le principe de subsidiarité.

Économie, finances et fiscalité - Plan d'investissement pour l'Europe : communication de MM. Didier Marie et Cyril Pellevat

M. Jean Bizet, président. - Nous allons entendre la communication de Didier Marie et Cyril Pellevat sur le plan d'investissement pour l'Europe.

Nous avons beaucoup travaillé sur ce sujet sous la précédente mandature. Je veux rendre hommage à Jean-Paul Emorine qui, avec Didier Marie, nous a éclairés sur le sujet quand il était encore membre de la commission. Nos rapporteurs ont en particulier formalisé nos positions dans des résolutions européennes qui sont devenues résolutions du Sénat. À travers leurs travaux, nous avions en particulier mis l'accent sur les enjeux pour les collectivités territoriales.

Dans son discours sur l'état de l'Union devant le Parlement européen, le 14 septembre 2016, le président Juncker avait fait deux principales annonces : d'une part, un doublement à la fois de la durée et de la capacité financière du FEIS (Fonds européen d'investissement stratégique) ; d'autre part, un volet extérieur en direction de l'Afrique et des pays du voisinage venant compléter le plan.

Un peu plus d'un an après ces annonces, il est donc intéressant de faire un nouveau point global sur la mise en oeuvre du plan et d'examiner ce qu'il est advenu des propositions du président de la Commission européenne.

M. Didier Marie. - Dans le cadre du suivi du plan d'investissement pour l'Europe, je reviens devant vous pour la quatrième fois, avec cette fois-ci notre collègue Cyril Pellevat qui a rejoint notre commission en octobre dernier, pour un nouveau point d'étape et une analyse des perspectives ouvertes par la prolongation du plan d'investissement pour l'Europe jusqu'en décembre 2020.

Notre commission suit en effet ce plan depuis l'origine ; il a même fait l'objet d'une première communication dès son annonce par le président de la Commission européenne en septembre 2014. Pleinement opérationnel depuis septembre 2015, le plan d'investissement pour l'Europe, dit « plan Juncker », vise à relancer les investissements stratégiques dans l'Union européenne avec un outil à fort effet de levier : le Fonds européen d'investissement stratégique (FEIS), dont la Banque européenne d'investissement (BEI) est l'acteur majeur.

Le plan d'investissement entend répondre à trois objectifs stratégiques. Tout d'abord stimuler l'investissement, en s'assurant que les ressources publiques, limitées par nature, sont utilisées pour mobiliser l'investissement privé, afin de cibler les défaillances du marché de manière efficace, en attirant les capitaux privés. Deuxième objectif : renforcer la compétitivité en améliorant l'environnement en matière d'investissement, tant au niveau européen que dans chaque État membre. Enfin, troisième objectif : favoriser la croissance économique à long terme dans l'Union européenne et donc l'investissement dans l'économie réelle.

Le plan comporte des objectifs chiffrés. Il s'agissait en effet de mobiliser 315 milliards d'euros d'investissements entre 2015 et 2017, avec un effet de levier de 15 grâce à la dotation du Fonds européen d'investissement stratégique à hauteur de 63 milliards d'euros et à la garantie que le fonds apporte aux investissements les plus risqués qui, sans cela, ne trouveraient pas de financement.

Outre le fonds, le plan prend appui sur deux piliers techniques et un volet réglementaire. Le premier pilier technique est la plateforme européenne de conseil en investissement, qui appuie le recensement, la préparation et le développement de projets d'investissement, et fournit un conseil technique au financement de projets dans l'Union, en particulier en matière d'ingénierie financière. Le second est le portail européen des projets d'investissement : un site qui fournit des informations sur des projets d'investissement qui n'ont pas encore trouvé de financements.

Quant au volet réglementaire, il est en lien direct avec les politiques de l'Union européenne, pour créer un environnement propice aux investissements, en levant les obstacles réglementaires, en renforçant le marché unique, notamment dans le cadre de l'union des marchés de capitaux, et en supprimant les obstacles à l'investissement dans le marché unique numérique ou de l'énergie. Il s'agit de démultiplier les effets du plan et de rendre l'Union européenne plus attractive pour les investisseurs.

Le plan Juncker finance des projets industriels au sein de l'Union européenne. Deux grandes catégories de projets sont concernées : des grands projets portant sur un secteur d'avenir : les infrastructures (transport, haut débit, énergie, numérique...), l'utilisation plus efficace des ressources et énergies renouvelables, des fonds d'investissement de long terme pour la recherche et l'innovation, d'une part ; des projets innovants portés par des PME (capital et micro crédits) ou des ETI (crédits de financement des projets de recherche et développement, capital risque pour des prototypes), d'autre part.

Ces projets sont généralement financés via le Fonds européen d'investissement stratégique, qui apporte sa garantie aux banques nationales de développement, -lesquelles sont les points d'entrée du Plan : la Caisse des dépôts et Bpifrance pour la France, la coordination interministérielle étant assurée en France par le Commissariat général à l'investissement.

Les projets doivent répondre à cinq critères d'éligibilité. Le premier est d'être viable sur les plans économique et technique. Le deuxième, d'être compatibles avec les politiques de l'Union en matière de croissance intelligente, durable et inclusive, de création d'emplois de qualité et de cohésion économique, sociale et territoriale. Le troisième est d'apporter une additionnalité, autrement dit le projet n'aurait pas pu être financé sans la garantie qu'il apporte via les circuits traditionnels. Le quatrième critère est la maximisation de la mobilisation de capitaux du secteur privé. Enfin le cinquième est sectoriel. L'investissement doit en effet porter sur au moins l'un des sept secteurs priorisés : la recherche, le développement et l'innovation ; le développement du secteur de l'énergie ; le développement des infrastructures et des équipements de transport et des nouvelles technologies dans le domaine des transports ; la fourniture, par le FEI et la BEI, d'un soutien financier aux entités comptant jusqu'à 3 000 salariés, en ciblant particulièrement les PME et les ETI qui ont vocation à bénéficier du quart des financements ; le développement et le déploiement des technologies de l'information et de la communication ; la protection de l'environnement et l'utilisation efficace des ressources ; enfin, la promotion du capital humain, de la culture et de la santé. Il est à noter que très peu de projets ont été financés dans ces deux derniers secteurs.

Quel bilan peut-on dresser de la mise en oeuvre du plan à ce jour ?

Première observation : la mise en oeuvre s'est effectuée rapidement. Le FEIS a été déployé à compter de janvier 2015, les programmes d'assistance technique de la plateforme de conseil en investissement ont été adaptés et progressivement complétés en 2016-2017 et il nous a été indiqué qu'il y aurait de nouveaux enrichissements en 2018. Enfin les points d'entrée nationaux ont été rapidement opérationnels en Europe de l'Ouest, déployant des plateformes d'assistance technique et des véhicules de financement, y compris, plus récemment, des plateformes d'investissement regroupant des projets par thèmes ou par zones géographiques et accueillant, depuis le début de l'année 2017, des projets de plus petite taille. Mis en place tardivement et relancé en septembre le portail des projets d'investissement contient 150 projets, dont le tiers dans le domaine énergétique.

Deuxième observation : les investissements générés sont en ligne avec les objectifs affichés. Je rappelle que sur les 315 milliards d'euros de financement qui devaient être générés sur la durée du plan, 240 milliards (soit les 3/4) devaient été affectés aux investissements à long terme et 75 milliards (le dernier quart) aux PME et ETI. Selon la BEI, près de trois quarts des financements disponibles pour le plan avaient été mobilisés à la mi-septembre, soit plus de 287 milliards d'euros.

Troisième observation : la couverture géographique est inégale. La France est le principal pays bénéficiaire en valeur absolue avec des réseaux numériques très haut débit (dans le Nord, le Grand Est) et des fonds d'infrastructures (comme Gingko pour la dépollution des friches industrielles autour de Lyon ou Capenergie 3 pour l'efficacité énergétique), ainsi que des projets de transition énergétique, même si l'Italie a plus bénéficié de la garantie. Par rapport au PIB par habitant, les principaux pays bénéficiaires sont la Finlande, les pays baltes, la Bulgarie, l'Espagne et le Portugal, la France se situant au milieu.

En France, ce sont les PME-ETI qui ont bénéficié de 29 % des financements, suivies par les projets énergétiques et de recherche, développement et innovation (RDI), pour 22 % chacun, une répartition atypique si on la compare à celle des autres pays européens mais satisfaisante dans l'absolu. Le développement des plateformes d'investissement et l'abaissement récent des seuils d'éligibilité ont en outre permis de financer de plus petites opérations, en prêts comme en capital.

De manière générale, les économistes de la BEI constatent que le plan a une incidence marquée sur la croissance et sur l'emploi et estiment que, d'ici à 2020, le PIB de l'Union européenne en ressortira accru de 0,7 % et que 690 000 emplois auront été créés. De manière générale, ils considèrent qu'il s'agit d'une réponse probante à la défaillance du marché dans une situation de baisse des investissements.

C'est dans ce contexte que les discussions autour de la prolongation du plan ont été lancées fin 2016.

M. Cyril Pellevat. - Les discussions sur la prolongation du Plan ont été longues et difficiles même si les résultats obtenus ont été salués. La prolongation consiste en un doublement de la durée du plan mais avec des montants plus limités qu'espérés notamment par la France.

Le président de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a proposé à la rentrée 2016, dans son discours sur l'état de l'Union, de doubler la durée du plan. La Commission prévoyait également de porter le FEIS de 21 milliards à 33,5 milliards, ce qui permettrait de mobiliser 500 milliards d'investissements d'ici à fin 2020. Quant à la garantie, elle est relevée de 16 à 26 milliards d'euros.

La proposition de règlement publiée en septembre 2016 prévoit que les fonds seront concentrés sur les investissements durables afin de contribuer à atteindre les objectifs de l'Accord de Paris.

Une amélioration de la couverture géographique, notamment dans les régions les moins développées est en outre souhaitée (un accord vient d'ailleurs d'être signé il y a quelques jours en Guyane). Enfin de nouveaux secteurs sont introduits : la pêche et l'agriculture durables.

La Commission met par ailleurs tout particulièrement l'accent sur la nécessaire additionnalité des financements garantis et les critères de sélection des projets : les interventions du Fonds seront désormais motivées et rendues publiques. Cet élément de transparence, très demandé par le Parlement européen, est une avancée qu'il convient de saluer et qui facilitera également le contrôle des parlements nationaux.

Enfin, la Commission promet un renforcement des outils techniques afin de couvrir plus efficacement les besoins.

Après d'âpres négociations, la finalisation de l'adoption de la prolongation du plan est imminente. Les principales améliorations apportées, notamment l'extension de la couverture géographique et sectorielle ainsi que la priorité donnée aux actions liées au changement climatique sont saluées tant par le Parlement européen que par le Conseil. Le Parlement européen a souhaité, dans une résolution adoptée le 15 juin dernier, que les régions les plus fragiles soient privilégiées et que les investissements risqués soient priorisés. Les commissions du budget et des affaires économiques et monétaires demandaient par ailleurs que les petits projets soient mieux pris en compte.

Les principaux sujets de négociation en juin et septembre ont porté sur le financement du relèvement de la garantie et l'introduction d'un droit de regard du Parlement européen sur la stratégie d'investissement du Fonds.

Sur le premier sujet, un point d'équilibre a finalement été trouvé. À la demande du Parlement européen, les redéploiements de crédits affectés à d'autres programmes européens ont été limités ; il a finalement accepté que 275 millions d'euros provenant du Mécanisme d'interconnexion pour l'Europe (MIE) soient redéployés, le programme cadre de recherche « Horizon 2020 » étant épargné. La  provision de garantie a été réduite à 25 %, sauf pour les PME et les investissements en capital pour lesquels elle reste fixée à 50 %, soit légèrement plus que le taux d'échec de ces opérations. Enfin, le Fonds bénéficiera de 125 millions d'euros de flux financiers (remboursements d'emprunts, revenus d'intérêts/du capital...) provenant du MIE. Autre nouveauté : les revenus générés par le FEIS contribueront à hauteur de 525 millions d'euros au financement de la garantie. Enfin, 150 millions d'euros seront ponctionnés sur les marges budgétaires non utilisées sous le plafond d'une ou plusieurs rubriques du cadre financier pluriannuel 2014-2020.

Une autre pierre d'achoppement concernait la gouvernance du comité de pilotage du FEIS. Les députés européens ont obtenu la possibilité de nommer un expert indépendant qui en deviendra le 5ème membre aux côtés des 3 experts nommés par la Commission et d'un expert nommé par la BEI. Toutefois, contrairement à leur souhait, la personnalité qu'ils nomment ne disposera pas du droit de vote.

S'agissant de la tarification des opérations de financement du FEIS, la BEI est invitée à étudier toutes les options possibles (réduction des taux d'intérêt, combinaison avec d'autres programmes locaux/nationaux) de nature à réduire les coûts de financement incombant aux porteurs de projets, notamment dans des pays où les marchés de capitaux ne fonctionnent pas de manière optimale ou pour des projets très innovants, mais aussi très risqués.

L'accord Parlement européen/Conseil a été validé par le Coreper d'hier et sera approuvé par le prochain Conseil, avant d'être entériné par le Parlement européen lors de sa 2ème ou de sa 4ème session plénière, à la mi-novembre ou à la mi-décembre.

Le cadre prolongé et modifié répond-il aux préoccupations de notre commission des affaires européennes et du Sénat ?

Je rappelle que dans le cadre du suivi de la mise en oeuvre du plan, notre commission a notamment mis particulièrement l'accent, dès l'origine, dans ses propositions de résolution et avis politiques, sur le rôle que les collectivités territoriales devaient jouer dans la mise en oeuvre du plan. Fin 2015, le rapport d'information présenté par nos collègues Jean-Paul Emorine et Didier Marie dressait un premier bilan positif de la mise en oeuvre du plan, soulignant le rôle clé des banques publiques de développement mais s'inquiétait du rôle que les collectivités territoriales étaient susceptibles de jouer dans un modèle économique excluant les subventions. La résolution alors adoptée reprend cette préoccupation tout en mettant l'accent sur la nécessité de faciliter le déploiement de projets d'investissements de taille moyenne.

Un an plus tard, la commission relevait avec satisfaction le rééquilibrage sectoriel et géographique en cours mais considérait que la place des collectivités territoriales restait perfectible.

Le nouveau cadre proposé a indéniablement le mérite de proroger la durée du plan et de financer l'augmentation de la garantie qui l'accompagne. L'exigence d'additionnalité, qui justifie l'octroi d'une garantie aux seuls investissements qui ne pourraient être engagés en son absence, pourra désormais être contrôlée grâce à la publication des motifs du comité du Fonds. Le rôle des collectivités territoriales semble de mieux en mieux pris en compte mais pourrait être renforcé. Le Commissariat aux investissements que nous avons entendu ainsi que la Caisse des dépôts et Bpifrance, prévoit d'ailleurs de renforcer sa communication dans leur direction : il nous a ainsi montré la maquette mise à jour de la brochure qu'il a élaborée à leur attention avec la BEI.

Il convient de souligner que plusieurs autres améliorations restent nécessaires : le renforcement de l'articulation avec les fonds structurels, devra être poursuivi ; l'assistance technique apportée aux PME devrait également être améliorée ; enfin le développement de plateformes d'investissement pour le financement de projets de toutes tailles doit être poursuivi, même si la France a été particulièrement réactive en la matière.

Si notre commission en était d'accord, ces différents éléments pourraient être repris dans un communiqué.

M. Jean Bizet, président. - Je vous remercie chers collègues pour ce rapport d'étape. C'est là un sujet qui retiendra notre attention pendant encore un certain nombre d'années. Certaines évolutions positives méritent d'être relevées, en particulier la rationalisation des plateformes, l'abaissement du ticket d'entrée et l'inclusion de l'agriculture dans les domaines d'intervention du plan. Je me souviens à ce sujet d'une discussion avec le commissaire Phil Hogan dans le bureau du président du Sénat. N'hésitez pas à nous faire remonter vos expériences de terrain.

M. Didier Marie. - On peut se féliciter de cette initiative sans toutefois occulter le fait que si on fait appel à des capitaux privés, c'est parce que l'Union européenne ne dispose pas du budget nécessaire pour réaliser ces opérations. Les objectifs sont largement atteints, en particulier une forte mobilisation des capitaux privés sur des projets qui sans le fonds, la garantie et la BEI n'auraient pas vu le jour. L'inclusion des objectifs de l'accord de Paris doit être relevée : il est en effet important de réaffirmer cette priorité. Enfin l'objectif d'une meilleure répartition géographique est important, certains pays comme Chypre ou la Grèce n'ayant réussi à monter que quelques projets éligibles. Il faudrait pouvoir aller vers les régions défavorisées avec des outils spécifiques.

Quelques nuances maintenant. Un fonds de 3,25 milliards d'euros est prévu pour appuyer le financement de projets en dehors de l'Union européenne. Créé au printemps, il n'est pour l'heure pas financé. La première réunion de son comité stratégique s'est toutefois tenue hier et il a été indiqué qu'il serait opérationnel à compter du début de l'année 2018.

Enfin, si le montant des investissements générés à ce jour s'élève à plus de 280 milliards d'euros, on n'en connaît pas les retombées en termes de créations d'emplois. Il est également impossible de connaître les taux d'intérêt pratiqués par la BEI. Je ne peux que regretter ce manque de transparence de la BEI. La Commission a prévu qu'elle verserait dans le fonds 150 millions d'euros sur intérêts perçus mais qu'elle pourra garder les excédents. Il me semblerait opportun que notre commission lui demande des éléments chiffrés précis sur sa politique de taux d'intérêt et la rémunération de ses prêts.

M. Jean Bizet, président. -L'implication de la BEI dans le plan est très forte. La Commission a prévu d'organiser un déplacement à Luxembourg pour la rencontrer.

Mme Laurence Harribey. - Je souscris aux remarques de Didier Marie et à la nécessité d'une vigilance sur les régions défavorisées ainsi qu'aux exigences de transparence. Il faudra veiller à ce que l'extension du plan Juncker ne se traduise pas par une remise en cause des moyens attribués à la politique de cohésion. Il faudrait une analyse très fine des impacts territoriaux.

M. Yannick Botrel. - Quels sont les délais d'approbation ou de rejet des demandes des PME ?

M. Didier Marie. - Cela est variable. La phase d'examen du projet par la BEI est rapide parce que les dossiers sont préparés par les banques nationales de développement. Ce qui prend du temps, c'est de monter le dossier et cela dépend de la nature du projet et de son porteur.

M. André Gattolin. - Il est regrettable que peu de projets soient initiés dans les DOM car les effets de levier de cette politique sont importants.

M. Didier Marie. - Un accord vient d'être signé sur un projet en Guyane.

M. André Gattolin. - Je regrette que les PTOM ne puissent pas bénéficier du plan Juncker. Le coût serait modeste mais l'effet de levier très important, par exemple pour relancer la pêche à Saint-Pierre-et-Miquelon.

M. Jean Bizet, président. - La Commission se montre très vigilante sur la question des fonds de cohésion. Un groupe de travail sera constitué à ce sujet.

Nomination de rapporteurs et de groupes de travail

M. Jean Bizet, président. - Il nous reste à procéder à différentes nominations. Je vous propose de désigner Fabienne Keller et Claude Raynal sur l'Union bancaire ; Jean-François Rapin et Claude Raynal sur l'Union des marchés de capitaux et sur les chambres de compensation ; Pascal Allizard et Didier Marie sur les directives de négociation en vue de la conclusion d'accords de libre-échange avec l'Australie, d'une part, et la Nouvelle Zélande, d'autre part.

En ce qui concerne la commission nationale d'évaluation des politiques de l'État Outre-mer, je vous propose de reconduire Nicole Duranton comme titulaire et Gisèle Jourda comme suppléante.

Seraient membres du groupe de suivi sur le retrait du Royaume-Uni et la refondation de l'Union européenne, qui est commun avec la commission des affaires étrangères et qui comprend dix membres de notre commission : Jean Bizet, Thierry Foucaud, Benoît Huré, Fabienne Keller, Claude Kern, Gisèle Jourda, Didier Marie, Pierre Médevielle, Colette Mélot et Simon Sutour.

En ce qui concerne le groupe de suivi de la réforme de la politique agricole commune, commun avec la commission des affaires économiques et auquel participeront sept membres de notre commission, seraient nommés : Jean Bizet, Yannick Botrel, Daniel Gremillet, Pascale Gruny, Claude Haut, Anne-Catherine Loisier et Colette Mélot.

Pour le groupe de suivi de la stratégie industrielle de l'Union européenne, huit membres de la commission participeraient à ce groupe commun avec la commission des affaires économiques : André Gattolin, Laurence Harribey, Didier Marie, Colette Mélot, Franck Ménonville, Jean-Marie Mizzon, Cyril Pellevat et Michel Raison.

Enfin, le groupe de suivi sur les négociations commerciales, commun avec la commission des affaires économiques et la commission des affaires étrangères comprendrait cinq membres de la commission : Jean Bizet, Pascal Allizard, André Gattolin, Didier Marie et Jean-Marie Mizzon.

Par ailleurs, je retiens l'idée d'André Gattolin d'engager une réflexion sur les consultations publiques de la Commission européenne qui précèdent à la rédaction de livres blancs ou de livres verts. Nous savons que certains acteurs avancent masqués ici pour influencer la Commission. Il serait intéressant de se pencher sur ce sujet. Je fais un appel à candidature.

M. André Gattolin. -. - J'ai participé à ses consultations deux ou trois fois et je peux vous dire qu'en tant que parlementaire, la Commission s'inquiète de notre avis. Le taux de réponse en Allemagne est quarante fois supérieur à ce qu'il est en France, d'où l'influence allemande.

M. Jean Bizet, président. - Je suis convaincu de l'importance de ce sujet. André Gattolin et Claude Kern sont donc nommés rapporteurs.

La réunion est close à 10 h 20.