Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 3 octobre 2018

- Présidence de M. Christian Cambon, président -

Questions diverses

La réunion est ouverte à 9 h 30.

M. Christian Cambon, président. - Je me réjouis de vous retrouver pour cette nouvelle session, et vous fais part de la réunion du Bureau de la commission du 13 septembre dernier. J'ai présenté un rapide bilan de la session précédente : 40 sénateurs de notre commission ont publié au moins un rapport l'année dernière, soit 82% de l'effectif de notre commission, et 24 sénateurs se sont déplacés en mission, soit 49% d'entre nous. Je souhaite que nous poursuivions dans cette voie, afin qu'un maximum de nos collègues s'impliquent. Je remercie chacun de son implication.

Se rendront en mission à l'ONU en novembre 2018, sous la conduite de Cédric Perrin, vice-président, Mme Gisèle Jourda, M. Jean-Noël Guérini, M. Alain Cazabonne et, à la suite du désistement de Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Ronan Le Gleut. Fin octobre, je conduirai avec mon homologue de l'Assemblée nationale, la présidente Marielle de Sarnez, une délégation conjointe au Liban de quatre députés et quatre sénateurs, soit, outre moi-même, MM. Bruno Sido et Gilbert-Luc Devinaz ainsi que Mme Sylvie Goy-Chavent. Il est important que le Parlement français manifeste son soutien actif à ce pays ami. Les 11 et 12 octobre, se rendront à Vienne pour participer à la réunion des Parlements des 28 Etats membres de l'Union européenne sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC), M. Joël Guerriau, qui conduira la délégation, Mme Hélène Conway-Mouret et M. Edouard Courtial.

Participeront au dialogue franco-allemand de défense au Sénat, ce soir et demain, MM. Cédric Perrin, Richard Yung, Raymond Vall, Pierre Laurent, Jean-Louis Lagourgue, soit un représentant par groupe politique. Nous devons mener avec l'Allemagne un dialogue approfondi à la veille de projets structurants pour la politique de sécurité et de défense.

En 2019, des déplacements de terrain seront proposés à toute la commission : le Salon Euronaval, une visite sur le porte-avions Charles-de-Gaulle, en cours d'essai en mer, la visite du site de montage du Rafale à Mérignac, les locaux de France Medias Monde à Paris, et du pôle judiciaire de la gendarmerie nationale à Cergy.

Le Bureau a fixé pour 2019 des pistes de travail qui devront être affinées lors d'un prochain Bureau : la Turquie ; l'innovation et la défense ; la Colombie ; le Proche-Orient ; ainsi que la mission à l'ONU, fin 2019.

La commission va également se pencher sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement (AFD), et sur l'avenir de la politique d'aide au développement ; et sur l'Europe de la défense, sujet essentiel après le vote de la loi de programmation militaire (LPM), avec un important volet allemand, britannique - avec ou sans Brexit - et un nouveau partenaire, l'Italie, pour travailler ensemble, notamment en Méditerranée.

Projet de loi autorisant l'approbation du protocole entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine portant sur l'application de l'accord du 18 septembre 2007 entre la Communauté européenne et la Bosnie-Herzégovine concernant la réadmission des personnes en séjour irrégulier - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Jean-Noël Guérini, rapporteur. - L'Union européenne a signé un accord de réadmission avec plusieurs pays des Balkans - Serbie, Monténégro, Macédoine, Bosnie-Herzégovine - entré en vigueur le 1er janvier 2008. Conformément aux dispositions de cet accord, la France et la Bosnie ont signé, en juillet 2014, un protocole portant sur son application afin d'en définir les règles relatives à la désignation des autorités compétentes en matière de traitement des demandes de réadmission et de transit, d'organisation des auditions et de délivrance des laissez-passer consulaires ; à la désignation des points de passage et à l'échange des points de contact ; aux conditions de rapatriement sous escorte, y compris au transit de ressortissants d'États tiers et d'apatrides ; ainsi qu'aux documents considérés comme preuves ou commencements de preuves de la nationalité, qui complètent ainsi les listes contenues dans l'accord de 2007.

Le protocole ne fait que préciser, voire compléter, des dispositions déjà existantes. Il a été négocié par les autorités de nos deux pays afin de rendre effective la mise en oeuvre de l'accord-cadre de réadmission.

La pression migratoire en provenance de Bosnie-Herzégovine est peu importante dans l'Hexagone. En 2016, la France a enregistré 350 primo-demandes d'asile émanant de ressortissants Bosniens contre 540 primo-demandes l'année suivante, soit un nombre inférieur à celui enregistré par l'Allemagne ou la Suède. Le taux d'accord était faible puisqu'il n'était que de 17 % l'an dernier alors que le taux moyen de protection - c'est-à-dire d'octroi du statut de réfugié - s'établissait en France à 36 %.

Sur le plan migratoire, la Bosnie-Herzégovine est davantage un pays de transit qu'un « pays source », principalement pour les pays de la région - la Turquie, le Kosovo et l'Albanie. En revanche, compte tenu de son relief, elle n'est pas directement située sur la route migratoire en provenance de Grèce, contrairement à la Macédoine et à la Serbie.

L'accord de 2007 permet précisément la réadmission sur le territoire bosnien de ses nationaux et des personnes originaires de pays tiers ou apatrides ayant transité ou séjourné en Bosnie-Herzégovine, ainsi que des personnes disposant d'un visa bosnien. La Bosnie peut donc être contrainte de reprendre ces ressortissants étrangers s'il est établi, par exemple, qu'ils possèdent un visa en cours de validité délivré par ses autorités ou qu'ils sont entrés en France après avoir séjourné ou transité par son territoire.

Au cours des trois dernières années, le nombre de mesures d'éloignement décidées annuellement à l'encontre de ressortissants bosniens était en moyenne de 375. Ce nombre, relativement faible, est par ailleurs en constante baisse.

Le ministère de l'intérieur juge satisfaisante la coopération avec la Bosnie-Herzégovine en matière d'identification des ressortissants bosniens, de traitement des demandes de réadmission et de délivrance des laissez-passer consulaires dans les délais utiles à l'éloignement dont le taux s'établissait, en 2017, à 72 %. Ce pays fait figure de « bon élève » puisque le taux d'exécution moyen des mesures d'éloignement est de 51 %, d'après l'ambassadeur chargé des migrations que nous avons auditionné mercredi dernier.

Soucieuse d'offrir de solides gages en matière de lutte contre l'immigration illégale, la Bosnie-Herzégovine a initié les négociations en vue de la conclusion du présent protocole. Candidat à l'entrée dans l'Union européenne, cet État sait que son intégration est conditionnée à l'accomplissement de progrès, notamment sur les questions migratoires.

En 2010, le Conseil de l'Union européenne a voté en faveur d'un régime d'exemption des visas pour les citoyens bosniens vers l'espace Schengen. Le premier bilan de ce processus de libéralisation, publié dans un rapport en décembre 2017, constate que « la coopération en matière de réadmission se poursuit sans heurts pour tous les pays concernés, qui enregistrent, dans l'ensemble, des taux de retour élevés ». La Commission européenne estime que la Bosnie continue de répondre aux critères prédéfinis, mais qu'une « attention supplémentaire doit être accordée au respect des délais et à l'amélioration des procédures d'identification ». À cette fin, le pays a entrepris plusieurs réformes visant à améliorer son organisation dans la gestion des migrations pour faire face à une éventuelle augmentation des flux migratoires.

Je préconise l'adoption de ce projet de loi, à la portée certes limitée, mais qui va dans le bon sens - celui d'une amélioration du contrôle des flux migratoires. La partie bosnienne l'a déjà ratifié. Après son adoption par l'Assemblée nationale en juin dernier, l'adoption de ce projet de loi par le Sénat constitue l'ultime étape avant la ratification du protocole, puis son entrée en vigueur. L'examen en séance publique est prévu le jeudi 11 octobre prochain, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté le rapport et le projet de loi précité, les sénateurs du groupe communiste, républicain, citoyen et écologiste (CRCE) s'abstenant.

Projet de loi autorisant l'adhésion au protocole contre la fabrication et le trafic illicites d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions, additionnel à la Convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, adopté à New York le 31 mai 2001 - Examen du rapport et du texte de la commission

M. Christian Cambon, président. - Nous examinons désormais un projet de loi autorisant l'adhésion au troisième protocole additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale, adopté le 31 mai 2001 à New York. Je vous laisse juges du temps de la procédure !

M. Olivier Cadic, rapporteur. - La convention des Nations unies contre la criminalité transnationale dite « convention de Palerme » a été adoptée par l'Assemblée générale des Nations unies en 2000 et entrée en vigueur en 2003.

Ce protocole, dit « armes à feu », a été adopté en 2001, six mois après la convention de Palerme et ses deux premiers protocoles. Il est entré en vigueur en 2005. La France, qui a ratifié les précédents instruments dès 2002, ne l'a pas signé en raison de difficultés liées aux modalités techniques de mise en oeuvre rencontrées par le ministère de l'intérieur et la Direction générale des douanes et droits indirects.

Il a pour objet de promouvoir, de faciliter et de renforcer la coopération entre États afin de prévenir et de combattre la fabrication et le trafic illicites des armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions. Il s'inscrit dans une dynamique plus globale de lutte contre le commerce illicite des armes légères et de petit calibre, que la France soutient activement. À ce jour, ce protocole est le seul et unique accord international juridiquement contraignant dans ce domaine spécifique.

Les trafics illicites d'armes à feu alimentent la violence armée, le crime organisé et le terrorisme. C'est un facteur reconnu de déstabilisation des États. C'est particulièrement vrai sur le continent africain avec d'importants flux entrant en Afrique subsaharienne. Ces trafics représentent également une menace pour la sécurité intérieure, comme l'ont montré les attentats commis à Paris en novembre 2015. On estime qu'entre 600 et 800 millions de ces armes sont actuellement en circulation dans le monde - 40 à 60 % du commerce mondial des armes légères serait illicite à un moment ou à un autre. Il fait environ 500 000 victimes par an. La France est principalement concernée par les trafics d'armes en provenance d'Europe centrale et orientale, en particulier des Balkans, d'Ukraine et de Moldavie.

Ce protocole ne s'applique pas aux transactions entre États s'il porte préjudice au droit de légitime défense d'un État reconnu par la Charte des Nations unies.

Ce protocole oblige les États parties à incriminer, dans leur législation nationale, les actes intentionnels suivants : la fabrication et le trafic illicite d'armes à feu, de leurs pièces, éléments et munitions ainsi que la falsification, l'effacement, l'enlèvement ou l'altération illégale du marquage. Ces infractions n'entrent dans le champ d'application du protocole que si elles sont transnationales et qu'un groupe criminel y est impliqué. Les États parties doivent également réprimer la tentative, la complicité, le fait d'organiser, de diriger, de faciliter, d'encourager ou de favoriser la commission de ces infractions.

Ce protocole contient également un dispositif international obligatoire de marquage aux fins d'identification et du traçage des armes à feu. Celui-ci n'aura évidemment pas d'effet sur les armes illégales déjà présentes sur le territoire. En 2012, Mohammed Merah a perpétré ses attentats avec des armes entrées sur le territoire en 1944.

Les États parties doivent prendre les mesures appropriées pour assurer la sécurité des armes à feu au moment de la fabrication, de l'importation, de l'exportation et du transit international ainsi que pour accroître l'efficacité des contrôles des importations, des exportations et du transit. Le protocole oblige également à prendre les mesures nécessaires pour empêcher la réactivation illicite des armes neutralisées, et prévoit la mise en place d'un système de règlementation de l'activité de courtage.

Depuis la loi de février 2018 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine de la sécurité et son décret d'application de juin dernier, la France applique la totalité des stipulations du protocole dans son droit interne.

Toutefois, la France formulera deux réserves. La première indiquera que la France ne reconnaît pas la définition d'armes anciennes mais celle, plus large, des armes historiques. Les armes à un coup par canon lisse acquises après le 1er décembre 2011 doivent être enregistrées et les héritiers de ce type d'armes n'ont pas toujours conscience de cette obligation à l'ouverture de la succession. Cela mériterait que l'on y réfléchisse. La seconde précise que la France prévoit l'apposition d'un poinçon d'épreuve aux armes importées sur le territoire national qui permettra l'identification du banc d'épreuve national, à défaut du pays importateur.

Je recommande l'adoption de ce projet de loi. Il est temps que la France adhère à ce protocole adopté en 2001, qui compte aujourd'hui 115 États parties. L'examen en séance publique est prévu le jeudi 11 octobre 2018, selon la procédure simplifiée, ce à quoi je souscris.

M. Christian Cambon, président. - Je vous remercie.

Suivant l'avis du rapporteur, la commission a adopté, à l'unanimité, le rapport et le projet de loi précité.

Nomination de rapporteurs

M. Christian Cambon, président. - Nous devons désigner des rapporteurs pour trois conventions internationales.

La commission désigne M. Olivier Cigolotti en qualité de rapporteur pour la proposition de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Autorité européenne des marchés financiers relatif au siège de l'Autorité et à ses privilèges et immunités sur le territoire français.

Elle désigne M. Michel Boutant rapporteur sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil des ministres de Bosnie-Herzégovine relatif à la mobilité des jeunes.

Elle désigne Mme Isabelle Raymond-Pavero autorisant la ratification du protocole additionnel de Nagoya-Kuala Lumpur sur la responsabilité et la réparation relatif au protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques.

Contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence française de développement - Nomination de rapporteurs

M. Christian Cambon, président. - Nous devons rendre notre avis, en application de la loi de 2010 sur l'action extérieure de l'État, sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, dans un délai de six semaines, soit avant le 2 novembre. Nos rapporteurs de la mission « Aide publique au développement », M. Jean-Pierre Vial et Mme Marie-Françoise Perol-Dumont me semblent tout désignés. Ce contrat porte sur la période 2017-2019. Seule l'année 2019 reste donc encore à mettre en oeuvre ! Mais nous aurons plus largement des débats plus nourris sur les perspectives de l'aide au développement, en raison des annonces du Président de la République de crédits supplémentaires ainsi que d'une nouvelle loi-cadre annoncée sur le développement.

La commission désigne M. Jean-Pierre Vial et Mme Marie-Françoise Perol-Dumont comme rapporteurs sur le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD.

Projet de loi de finances pour 2019 - Audition de M. Maurice Gourdault-Montagne, secrétaire général du ministère de l'Europe et des affaires étrangères

M. Christian Cambon, président. - Nous avons le plaisir et l'honneur d'accueillir M. Maurice Gourdault-Montagne, secrétaire général du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, un des plus brillants et des plus compétents diplomates français.

On ne vous présente plus : ambassadeur successivement à Tokyo, Londres, Berlin et Pékin, vous avez été directeur de cabinet du Premier ministre Alain Juppé, et conseiller diplomatique du Président de la République Jacques Chirac. Vous occupez désormais les fonctions si stratégiques de secrétaire général du quai d'Orsay, c'est dire combien votre rôle est décisif pour donner à notre diplomatie les moyens de fonctionner.

Votre audition est très attendue, vous vous en doutez, après les annonces de réductions drastiques des effectifs des personnels en poste à l'étranger par le Premier ministre lors de la conférence des ambassadeurs fin août. Une baisse de 10 % des effectifs des fonctionnaires à l'étranger, d'ici 2022, apparemment pilotée par le Quai d'Orsay, après transfert des personnels des autres ministères concernés, ne peut qu'inquiéter notre commission qui connaît mieux que personne la tension et les difficultés que les réductions de moyens successives ont provoquées dans le réseau.

Mais 10 % de la masse salariale, cela pourrait correspondre à 20 % des ETP : c'est massif. Les effectifs du Quai ont fondu comme neige au soleil, passant en dix ans de 16 500 à 13 500 personnes. Alain Juppé déclarait qu'on était à l'os, désormais, on attaque la moelle ! Évidemment, on ne touche pas au « totem » de l'universalité du réseau, mais si c'est pour généraliser la paupérisation, est-ce vraiment une bonne chose ?

Aucune évaluation poussée ne me semble avoir été faite des précédentes expérimentations menées par le ministère, que ce soit le lissage des « Grands formats », lancée en 2013, avec une baisse de 10 %, afin d'augmenter parallèlement les émergents du G20, ou les formats des postes de présence diplomatique - soit 25 ambassades entre 2013 et 2017 - limitées au strict minimum. Quels ont été réellement les gains ? Le ministère n'a pas présenté d'analyse des effets et résultats de ces réformes au Parlement, malgré nos demandes répétées...

La réduction des effectifs du ministère annoncée est présentée comme la contribution du ministère à la réforme de l'administration voulue par le gouvernement « Action publique 2022 ». Or, aucun document public ne détaille cette contribution, ce plan de transformation du ministère. Tout juste est-on renvoyé vers le discours du Premier ministre. Pour ceux qui connaissent l'état des moyens du Quai, une administration de petite taille, déjà sous pression, il y a de quoi être inquiet.

Les rabots sont déjà passés ! Mettre en péril toute notre influence à l'étranger pour dégager finalement de si faibles montants, au regard des dépenses publiques, dans des domaines tellement régaliens, est difficilement compréhensible. Même s'il faut réduire le budget, le Quai va rencontrer des difficultés si à chaque fois les moyens sont diminués...

Votre audition est donc attendue. Le gouvernement n'a guère pris le soin d'expliquer au Parlement une réforme d'une telle ampleur... Nos questions sont nombreuses. Quels efforts les opérateurs fourniront-ils à cet objectif de réduction des effectifs ? Quand on voit le contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD par exemple, le parallèle est instructif... Je rappellerai que cette audition fait l'objet d'une captation vidéo.

M. Maurice Gourdault-Montagne, secrétaire général du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. - Je vous remercie de l'attention que vous portez au ministère de l'Europe et des affaires étrangères. J'ai le plaisir de revoir nombre d'entre vous que j'ai rencontrés lors de mes différents postes. Je m'exprimerai dans la plus absolue confiance sur la transformation du ministère.

C'est une réforme de plus, après la révision générale des politiques publiques (RGPP) et la modernisation de l'action publique (MAP), dans lequel il y a une dimension supplémentaire : l'ensemble des moyens de l'État est pris en compte dans la démarche Action publique 2022. Nous avons fait des propositions dans un triple but : rationaliser les moyens de l'État, moderniser, rendre un meilleur service public à l'usager.

Le Comité Action publique 2022 rassemblait des personnalités d'influence, qui ont apporté un regard extérieur sur le ministère des affaires étrangères. Un sous-comité sur le régalien comprenait Mme Véronique Bédague-Hamilius, M. Ross McInnes, président du conseil d'administration de Safran, M. Philippe Josse, conseiller d'État, M. Axel Dauchez, ancien directeur de Deezer, très actif dans la Station F. Une puis deux versions de transformation du Quai d'Orsay ont été rédigées, et le ministère a eu un débat contradictoire avec le Comité Action publique. Le ministre a ainsi fait des propositions au Premier ministre, qui a réalisé des arbitrages au printemps 2018. Le Premier ministre, à l'occasion de la Conférence des ambassadeurs et ambassadrices, a annoncé une réorganisation des modes de gestion des réseaux de l'État - et non seulement des réseaux du seul ministère des affaires étrangères - à l'étranger, par la création d'une agence de l'État à l'étranger. Elle renforcera le rôle du ministère dans le pilotage de l'action extérieure.

Nous avons commencé à travailler pour renforcer concrètement le décret de novembre 1979 sur les pouvoirs des ambassadeurs. Il n'y a pas de dispositions réglementaires à ajouter à ce décret, mais il faut donner des soubassements à la réforme. Les fonctions support des ambassades - chauffeurs, secrétaires, interprètes, agents d'entretien - seront regroupées sous un même chapeau. Un rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) de 2003 en avait recensé une quarantaine, très dispersées, qui relèvent de ministères différents avec des statuts différents. En les unifiant sous l'autorité de l'ambassadeur, cela simplifiera la gestion et rationalisera le coût de leur fonctionnement. Je n'en parlerai pas plus car le ministre de l'Europe et des affaires étrangères vous présentera la semaine prochaine le projet de loi de finances pour 2019. Conséquence de ce transfert des fonctions support au ministère des Affaires étrangères, 387 ETP seront versés au Quai d'Orsay avec 15 millions d'euros de frais de fonctionnement. Auparavant, des services communs de gestion avaient été établis dans les années 2000 pour un début de rationalisation et une mutualisation de certains moyens à la tête de l'ambassade, sans aller toutefois jusqu'au bout.

Deuxième étape, l'ambassadeur va avoir la charge et la responsabilité de constituer son équipe - à la différence d'aujourd'hui. Un chef de pôle diplomatique trouvait à son arrivée des gens en place et qui parfois ne correspondent pas exactement aux missions qui sont prioritaires pour son action : un conseiller social peut être à un certain endroit sans aucune concertation avec les chefs de poste respectifs, ou bien un poste de conseiller agricole avait été supprimé à Londres... Désormais, l'ambassadeur, au titre de son plan d'action, demandera les moyens en personnel qui correspondent, pour tous les réseaux de l'État à l'étranger - même si chaque ministère demeure responsable de ses agents. Cela se fera dans un dialogue avec les ministères et le Quai d'Orsay qui chapeaute l'ensemble. C'est une manière de décliner dans les moyens humains le plan d'action, lui-même la déclinaison de la lettre de mission du Premier ministre au ministre et ensuite individualisée selon chaque poste diplomatique. L'institution d'une agence de l'État à l'étranger devrait être un progrès pour éviter l'effet silo de chaque administration, pour plus de coordination et d'efficacité de l'action de notre pays.

En contrepartie de ce transfert des fonctions support et la configuration par ambassadeur de son équipe, le Premier ministre nous a demandé des économies, et une réduction de 10% de la masse salariale - et non des effectifs. Auparavant, nous étions le seul ministère à connaître une réduction constante de ses effectifs ; nous n'étions jamais prioritaires, alors que nous sommes un ministère régalien !

Désormais, nous participons à un effort collectif de l'État et on nous demande de réduire la masse salariale, en faisant les adaptations nécessaires. Ce changement d'angle permet éventuellement de conserver les effectifs en transformant certains ETP, comme ceux d'expatriés, coûteux, en contrats de recrutement local ou en contrats de recrutement sur place (CRSP) - des recrutés locaux avec une partie de l'indemnité de résidence. Voilà l'objectif, louable ; nous examinons s'il est applicable...

Le Gouvernement attend 110 millions d'euros d'économies d'ici 2022 ; le ministère des affaires étrangères en ferait 78 millions d'euros, ce qui correspond à sa part de 80% dans les réseaux de l'État à l'étranger. Cette réforme s'appliquera de 2019 à 2022.

En 2019, il nous est demandé un effort de masse salariale de 13 millions d'euros, soit une réduction de 130 ETP, un effort important de 8% des 1 450 ETP qui devraient être supprimés sur l'ensemble du budget de l'État - alors que nous ne représentons que 0,7% des effectifs. Nous sommes habitués à fournir des efforts et nous jouerons le jeu. Pour être plus efficients, nous moderniserons le ministère, notamment par le numérique, qui a permis des économies très importantes. Ces économies se concrétiseront aussi par le transfert en provenance des autres ministères, pour le programme 105, de 387 emplois sur 411 cette année, et le reliquat en 2020. Il nous sera transféré 15 millions d'euros de crédits de fonctionnement. Ce sont uniquement des recrutés locaux, emplois peu coûteux et relevant du droit local.

La réforme nous transfère aussi, dès cette année, l'ensemble du patrimoine immobilier de l'État qui n'appartenait pas au ministère des affaires étrangères : 215 biens immobiliers nous seront transférés dès 2019, et les fonctions supports transférées serviront aussi à gérer ce patrimoine venant notamment des ministères des Finances et de la Défense.

Le ministre a confié à M. Alain Le Roy, ambassadeur de France, une task-force en lien avec Matignon et l'interministériel. Nous avons consulté les ambassadeurs sur la configuration de leurs équipes - l'effort sera étagé entre 2020 et 2022 - et les directeurs d'administration centrale et les directeurs de secteurs géographiques. Certains postes subiront une baisse de la masse salariale de 7%, d'autres de 10%, et d'autres de 13%. Parfois, un petit poste est plus prioritaire qu'un gros poste... Nous allons reconsidérer notre manière de travailler.

Nous aurons plusieurs types de postes : ceux dans un pays en crise ou de sortie de crise, ou dont la fragilité institutionnelle justifie de maintenir intacte l'empreinte française seront le moins impactés, en théorie à 7% ; les postes de présence diplomatique, avec un effectif de trois à cinq personnes - dont l'ambassadeur - ne contribueront pas à l'effort ; les postes de nos principaux partenaires stratégiques, situés dans des pays à intérêt diplomatique fort dans leur environnement régional, seront taxés à 7% ; les grands postes auprès de nos partenaires multilatéraux, les États du P5, les postes européens ou certains grands postes de pays émergents seront mis fortement à contribution, avec 13% de réduction des effectifs.

Tout ceci reste encore théorique. Nous avons interrogé nos ambassadeurs de manière individualisée. Nous ne connaissons pas la masse salariale et n'avons pas le droit de la publier ; nous avons seulement des indices - une personne de catégorie C est un indice 100, un conseiller un indice 250... Ces chiffres sont consolidés par les ambassadeurs qui reconstituent ainsi leur masse salariale et estiment comment ils peuvent la réduire de 7 à 13%, proposent des options, et évaluent les conséquences sur leur missions. Avec une diminution de la masse salariale et des effectifs, nous ne pourrons pas poursuivre les mêmes missions. Mais parfois, licencier un agent de recrutement local peut coûter plus cher qu'un expatrié : au Japon, l'indemnité de licenciement correspond à un mois de salaire par année exercée. Nous avons envoyé hier des télégrammes individualisés aux ambassadeurs, et attendons leur retour pour le 15 novembre. Le ministre fera alors ses propositions au Premier ministre, qui arbitrera.

D'ici le 1er janvier 2019, nous devrons mettre au point un contrat de gestion avec l'ensemble des ministères pour tenir les étapes successives, année après année. Un « jaune budgétaire » annuel sera consacré à la réforme et à sa mise en oeuvre jusqu'en 2022.

L'AFD est exclue du périmètre, tandis que les opérateurs Business France et Atout France sont concernés, avec une mission demandée par le Premier ministre à l'IGF et à l'Inspection des affaires étrangères sur leur rapprochement. Seront exemptés la Villa Médicis, la Villa Kujoyama, la Casa de Velazquez, l'École Française de Rome, organisations prestigieuses, car une réflexion est en cours.

Vous serez informés des principales évolutions. Cet exercice complexe, dont nous essayons de tirer le meilleur, nous amènera à reconfigurer nos équipes et à réorienter nos missions. Nous le ferons en concertation avec la représentation nationale et la Haute Assemblée, pour répondre à nos besoins et fournir un meilleur service public.

M. Christian Cambon, président. - Le concept de réseau universel n'est pas remis en cause ? Il y a eu des expérimentations, notamment au Koweït, de coopération avec les Allemands, et cette idée semble prospérer.

M. Maurice Gourdault-Montagne. - Nous n'avons pas de missions communes avec les Allemands.

M. Christian Cambon, président. - Mais il existe des services communs ?

M. Maurice Gourdault-Montagne. - Oui, pour partager les coûts. Mais le Président de la République et le Premier ministre ont bien rappelé le principe de l'universalité, auquel tient la diplomatie française. Nous sommes membre permanent du Conseil de sécurité. Grâce à ce principe, nous avons obtenu l'élection de Mme Azoulay à l'Unesco, et le renouvellement d'un juge français à la Cour internationale de justice, Ronny Abraham, alors que les Anglais ont perdu leur juge, pour la première fois depuis 1946. Il est très important d'avoir un juge français qui dit et écrit le droit international. Même si ce réseau universel a été paupérisé pour certains aspects, il reste présent. Le drapeau et la présence française sont irremplaçables lorsqu'on négocie une résolution à l'ONU ou qu'on veut rassembler le maximum de partenaires.

La régionalisation de certaines fonctions peut être mise en oeuvre, comme la fonction Visas, exercée à partir d'un centre régional. En Europe, certains types de missions pourraient être exercés à partir de Paris, mais la présence diplomatique est irremplaçable, ce que nous ont confirmé le président de la République et le Premier ministre.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis (mission « Action extérieure de l'Etat », programme 105, « Action de la France en Europe et dans le monde »). - Merci de votre réponse à l'important questionnaire que nous vous avons transmis, M. Cazeau et moi-même. Je reviendrai sur les 10% de réduction de la masse salariale, sur lesquels nous n'avons eu aucune précision avant-hier soir ; 10% de réduction de la masse salariale correspond à 110 millions d'euros, c'est à la fois peu, comparé à 4,9 milliards d'euros d'économies, mais c'est brutal, parce que vous demandez à vos ambassadeurs de faire tout le travail que vous venez de nous exposer, en un mois. Je voudrais en savoir plus, ambassade par ambassade : quels sont les gagnants et les perdants, en postes, pour le ministère des affaires étrangères et pour les autres ministères ? Comment avez-vous établi cette liste ? Pourquoi les opérateurs sont-ils épargnés, et notamment la Villa Médicis ? Il n'y a aucune raison que l'effort ne soit pas partagé par tous. C'est un effort vertical et transversal : un travail vertical, puisque chaque ambassadeur doit faire le travail pour le budget 2019 et l'objectif de 2022. Ils le feront avec courtoisie mais une profonde inquiétude...

M. Robert del Picchia, rapporteur pour avis (mission « Action extérieure de l'Etat », programme 185, « Diplomatie culturelle et d'influence »). - Le Président de la République a clairement annoncé, devant les ambassadeurs, la sanctuarisation de la coopération culturelle et la mise en oeuvre d'un plan ambitieux en faveur de la langue française, outre le plurilinguisme qu'il avait présenté en mars dernier devant l'Académie française. Pouvez-vous confirmer cette sanctuarisation des crédits de la culture, non seulement dans le projet de loi de finances pour 2019, mais aussi pour les années à venir ? Si tel est le cas, comment oeuvrer davantage pour la promotion de la langue française alors qu'aucun emploi supplémentaire n'est prévu ?

M. André Vallini, rapporteur pour avis (mission « Action extérieure de l'Etat », programme 185, « Diplomatie culturelle et d'influence »). - Je m'associe aux propos de M. del Picchia et souhaiterais attirer l'attention sur l'aspect économique de l'action du Quai d'Orsay. Je reste très réservé sur la décision qu'avait prise Laurent Fabius, confirmée depuis par le nouveau gouvernement, de rattacher l'action économique extérieure au ministère. La réduction de la masse salariale de 10 % va-t-elle affecter cette nouvelle mission à laquelle s'accommodent les ambassadeurs ? Quelles seront les conséquences pour l'opérateur Business France ? Enfin, comment envisagez-vous l'instauration du guichet unique pour aider les PME à accéder aux marchés internationaux ?

M. Jean-Pierre Grand, rapporteur pour avis (mission «Action extérieure de l'Etat », programme 151, « Français de l'étranger et affaires consulaires »). - Ce programme sensible recouvre la mission qui permettra au plus grand nombre d'enfants français vivants à l'étranger d'accéder à un enseignement homologué par l'attribution de bourses scolaires. Nous constatons une diminution de 4,7 millions d'euros de la dotation correspondante pour 2019, alors qu'elle était stable jusque-là. Dans la mesure où les demandes de bourses sont toujours plus nombreuses, cette baisse apparaît-elle pertinente ?

M. Rachid Temal, rapporteur pour avis (mission «Action extérieure de l'Etat », programme 151, « Français de l'étranger et affaires consulaires »). - Je partage les propos de M. Grand concernant ce programme. Et puisque la baisse des crédits est récurrente, il s'agit de trouver un mécanisme différent de la soulte prévue, forme de « cavalerie » qui ne peut être pérennisée. Il y va de l'efficacité du service public. À l'instar de mes collègues, je m'interroge sur la baisse de 10 % de la masse salariale, qui entraînera une dégradation du service rendu à nos concitoyens à l'étranger. À ce stade, des réajustements sont nécessaires.

M. Maurice Gourdault-Montagne. - Monsieur Poniatowski, concernant la baisse de 10 % de la masse salariale, des choix ont été opérés par arbitrage du Premier ministre. Nous avons épargné l'AFD pour qu'elle puisse monter en puissance sur la trajectoire de l'aide publique au développement fixée à 0,55 % en 2022. À cet effet, une dotation budgétaire d'un milliard d'euros supplémentaire figure dans le budget. Cette politique reflète d'ailleurs les engagements du Président de la République en faveur de l'aide publique au développement en Afrique, annoncés lors de son discours d'Ouagadougou.

Pour le reste, l'effort est effectivement considérable. Je ne suis pas en mesure de vous le préciser pour chaque ambassade, mais je peux d'ores et déjà vous indiquer que les ambassadeurs formuleront des propositions et montreront les limites de leur action. Il nous reviendra ensuite de consolider la situation et de voir si nous pouvons tenir l'objectif. Nous reviendrons alors vers vous pour vous exposer notre bilan. Pour l'heure, nous sommes en plein chantier et soumis à des délais très contraints, qui requièrent une énergie considérable de la part de postes diplomatiques déjà très chargés.

Monsieur del Picchia, les moyens culturels sont préservés pour l'année à venir, comme l'avait solennellement promis le Président de la République à Tunis et à l'Académie française lorsqu'il a présenté notamment son plan pour la langue française. Ce sont nos feuilles de route, que nous devrons assortir des moyens qui nous sont affectés.

S'agissant de la diplomatie économique, une réforme a eu lieu en 2014, à l'occasion de laquelle une convention a été conclue entre le ministère des affaires étrangères et le ministère des finances pour la direction générale du Trésor. Nous avons ensemble, avec le Trésor, la tutelle de certains opérateurs, dont Business France, et la relation est plutôt satisfaisante. La Cour des comptes a examiné le fonctionnement de la direction générale de la mondialisation et, en son sein, de la direction des entreprises. Elle en a déduit qu'il fallait tirer un bilan de ce qui avait été accompli et réécrire la convention ou au moins redéfinir les lignes de partage. Fallait-il aller plus loin avec un transfert total ? Nous ne le pensons pas, car la direction générale du Trésor détient des compétences particulières en certaines matières, telles que les négociations commerciales internationales et le financement des entreprises. En revanche, le suivi des entreprises sur place est réalisé en collaboration étroite entre l'ambassadeur et le service économique de l'ambassade.

Le guichet unique au départ et à l'arrivée est un projet central pour nous. Business France est à la manoeuvre sous contrôle étroit de notre ministre ; l'idée est d'avoir un point d'entrée dans chaque région, à charge pour celle-ci de le désigner. L'opérateur est en train de mettre au point une plate-forme d'accès pour les PME désireuses d'exporter. Pour financer ce projet, nous souhaitons bénéficier du fonds spécial mis en place par le Premier ministre. Le ministère des affaires étrangères a déjà conclu trois conventions avec les régions pour progresser dans le maillage territorial.

Le point d'entrée est l'ambassade, la chambre de commerce ou un opérateur. Des expériences sont en cours dans huit postes pour envisager une délégation de service public des missions de Business France à la chambre de commerce. Les retours sont positifs, mais nous ne pouvons pas encore en tirer des conclusions définitives.

Monsieur Grand, le programme 151 prévoit en effet une diminution de 4,7 millions d'euros de la dotation d'attribution des bourses. Mais nous tenions à maintenir la totalité des bourses ; ce sera chose faite grâce à un système de soulte. Nous voulons aussi valoriser le travail de nos agents qui exercent un travail d'assistance à l'égal d'une mairie - des milliers d'actes sont produits par les consulats - auprès des 2,5 millions de Français vivant à l'étranger, dont 1,7 million ont été enregistrés, et des 25 millions de touristes. Nous visons des gains de productivité, grâce à France-visas notamment, et voulons maintenir le plus de guichets possibles. Néanmoins, des postes sont tellement démunis qu'il serait peut-être préférable de les rattacher ailleurs. Je sais qu'un dialogue permanent a lieu entre notre ministère et les représentants des Français de l'étranger, y compris l'Assemblée des Français de l'étranger. Nous sommes dans une phase de modernisation tout en étant soucieux du service rendu aux Français. C'est à vous de nous dire si la limite est atteinte.

Enfin, monsieur Temal, le service public doit être notre jauge. Donc, en fonction de tous ces services rendus au titre du programme 151, il faut renforcer le dialogue avec l'administration du Quai d'Orsay et la direction des Français à l'étranger, pour savoir quand le point de non-retour est atteint. Croyez bien que les ambassadeurs et les consuls généraux dans le monde sont très attentifs à vos observations, mesdames, messieurs les sénateurs, afin de les relayer auprès de l'administration. Globalement, les services des consulats fonctionnent bien, mieux parfois que certaines mairies frontalières.

M. Ronan Le Gleut. - Vivant à Berlin, je peux témoigner que vous avez été, monsieur le secrétaire général, un grand ambassadeur de France en Allemagne, où vous avez laissé un excellent souvenir ! Ma question est relative aux bourses scolaires. L'objectif fixé par le Président de la République du doublement du nombre d'élèves, de 300 000 à 600 000, dans le réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, commence à s'opérer par le biais de l'homologation de certains établissements partenaires de l'AEFE. C'est le cas du lycée Louis Pasteur à Tunis que j'ai moi-même inauguré au mois de septembre dernier. Par le biais de l'homologation, les parents français peuvent solliciter une bourse scolaire ; mais si le nombre des allocataires augmente, le montant des bourses diminuera, aggravant de la paupérisation de certains de nos ressortissants à l'étranger.

Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Hier, lors de l'audition relative à l'aide publique au développement, nous avons constaté que les tensions en termes d'effectifs au « Quai » conduisaient parfois ce ministère à avoir recours à des expertises de personnels de l'AFD, alors qu'il est son ministère de tutelle et qu'il n'existe plus de ministère de plein exercice pour le développement. Cette situation d'une tutelle ayant recours à un opérateur ne vous semble-t-elle pas problématique, monsieur le secrétaire général, avec les dérapages qui pourraient en résulter ?

M. Olivier Cadic. - Monsieur le secrétaire général, j'apprécie votre approche pragmatique concernant la baisse de la masse salariale, plutôt que celle des équivalents temps plein. La distinction était vraiment opportune. Voilà dix ans, nous avons lancé le plan École à Londres où vous avez aussi laissé un grand souvenir. Durant cette période, 5 milliards d'euros ont été dépensés entre l'AEFE et les bourses scolaires ; or seulement 50 écoles françaises ont été ouvertes, contre 5 000 établissements anglais et américains. Il serait temps d'établir un bilan de la situation, car à ce rythme, dans dix ans, nous n'existerons plus.

Ma question portait plus spécifiquement sur la gestion du parc immobilier. Les ambassades sont la vitrine française et un instrument de communication à l'étranger. Des cessions précédentes, qui se justifiaient pourtant par l'ouverture de crédits en faveur de l'entretien du parc immobilier restant, se sont révélées, à long terme, peu opportunes pour notre image. Avez-vous réalisé le bilan de ces dernières années dans ce domaine ? Un plan de cession d'autres résidences pour 2019 est-il prévu ?

M. Jean-Marie Bockel. - Ma question porte sur la culture de l'évaluation. Monsieur le secrétaire général, procéder à ces baisses devient de plus en plus préjudiciable si nous voulons préserver notre influence. Nous devrions reprendre certaines pratiques anglo-saxonnes comme la vérification systématique de chaque suppression par rapport aux priorités définies. Est-ce un critère de choix dans un contexte très difficile, y compris pour les grandes ambassades ?

M. Jean-Marc Todeschini. - Monsieur le secrétaire général, les crédits du programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » diminuent en moyenne de plus de 6,5 % pour 2019. Les opérations de maintien de la paix vont, certes, moins peser sur le budget, mais le compte n'y est pas. On assiste à un véritable changement de stratégie du ministère. Le réseau consulaire sera-t-il touché ? Quels pays risquent d'être les plus affectés ? Allons-nous respecter nos engagements au sein des différentes organisations internationales ?

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je vous remercie de vos explications pédagogiques, monsieur le secrétaire général, sur la méthode employée pour réduire la masse salariale. Néanmoins, cet été, un article paru dans Le Monde a fait état d'une note du Quai d'Orsay assez critique sur la déconnexion entre nos ambitions d'une diplomatie universelle, réaffirmée par les plus hautes autorités de l'État, et nos moyens diplomatiques : la baisse de 10 % de la masse salariale aura inévitablement des répercussions sur les effectifs. Quel est le niveau plancher des effectifs du ministère des affaires étrangères pour porter une politique étrangère ambitieuse ?

M. Richard Yung. - Ma question porte aussi sur la baisse de 10 % de la masse salariale. Si je comprends bien, 387 postes supplémentaires proviendront d'autres ministères, qui vous les donneront certainement de bon coeur - ayez tout de même à l'esprit que les crédits correspondants doivent être transmis en même temps... -, et 130 postes disparaîtront. J'espère au moins que les 10 % ne s'appliqueront pas aux 387 postes en plus. Allez-vous modifier la carte des ambassades et des consulats en transformant certains postes ? Souhaitez-vous plutôt créer des postes communs avec d'autres pays ? Comptez-vous jouer sur le facteur du glissement « vieillesse technicité » (GVT), sur la formation ou sur certaines indemnités, parfois importantes et variables selon les pays ?

Mme Hélène Conway-Mouret. - Depuis plus de trente ans, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères rationalise, modernise et fait preuve d'une incroyable créativité tout en servant de variable d'ajustement pour réaliser les économies demandées, à l'opposé de son image désuète. Je me réjouis que l'ambassadeur soit enfin, depuis cinq ou six ans, la tête de l'équipe diplomatique française, mais nous souffrons encore de la dispersion de nos services.

Je m'associe aux propos de Richard Yung sur les moyens : de quoi s'agit-il réellement ? Monsieur le secrétaire général, vous avez parlé d'ajustements ; or, vous le savez pertinemment, la suppression de certains postes ne suffira pas. Doit-on s'attendre à de nombreux licenciements de recrutés locaux, même s'ils sont les moins coûteux ? L'universalité du réseau est importante, et la transformation d'un poste n'a pas la même portée politique et diplomatique que sa suppression.

M. Gilbert Roger. - Contrairement à certains de mes collègues qui vous remercient, je ne suis pas du tout satisfait de cette audition. Vous dites qu'il y aura 10 % de masse salariale en moins. Appelons un chat un chat : nous, qui avons souvent été élus locaux avant notre élection au Sénat, savons bien qu'il faudra supprimer des postes de collaborateurs français pour les attribuer à des locaux, beaucoup moins chers. Est-ce à dire que, dans tous les pays en voie de développement où nous avons travaillé ardemment pour rétablir un début de paix, en particulier en Afrique, la misère va être utilisée au détriment de la présence française ? Je reviens d'un déplacement en Palestine où la France, sans l'avoir reconnue en tant qu'État, y a néanmoins établi un consulat avec des moyens très faibles.

Mme Gisèle Jourda. - Monsieur le secrétaire général, vous avez évoqué, dans le cadre de la réorganisation des réseaux de l'État à l'étranger, la création d'une « agence » sous la responsabilité de l'ambassadeur : quel sera son statut et de quels pouvoirs disposera-t-elle ? Comment sera-t-elle pilotée par l'ambassadeur ? J'ai quelques inquiétudes sur ce point...

M. Pierre Laurent. - Vos annonces, monsieur le secrétaire général, me laissent dans l'incompréhension, même si j'entends que vous vous efforcerez de rendre les moyens restants les plus efficaces possible. Après les baisses constantes d'effectifs au cours des dernières années, pour quelles raisons la sanctuarisation de la situation n'est-elle pas envisagée ? Le contexte préoccupant partout dans le monde appellerait plutôt la préservation, voire le développement des moyens de notre réseau diplomatique. En outre, vous mobilisez tous les efforts durant plusieurs semaines pour travailler sur ce que vous annoncez. On a mieux à faire, me semble-t-il... Comment contrôlerons-nous les effets de ces décisions à la fin de l'année, puisque les projets sont engagés jusqu'en 2022 ? Pourrons-nous nous y opposer ou devrons-nous nous contenter de donner quitus à la future trajectoire lors de l'examen du projet de loi de finances ? Nous attendons des éléments précis pour vérifier l'universalité, et non la régionalisation ou la mutualisation, de notre réseau diplomatique.

M. Christian Cambon, président. -Dans quelques semaines partira à l'ONU la traditionnelle mission de notre commission - je la conduisais l'année dernière - dont les membres seront vraisemblablement interpellés, comme chaque année, sur le niveau parfois ridicule de notre contribution aux organisations multilatérales. Cela ne décrédibilise-t-il pas la position de la France ? Vous connaissez le sort de l'Unrwa, cette organisation qui vient en aide aux Palestiniens, dont nous avons auditionné le directeur général. Mais pouvons-nous donner des leçons aux autres lorsque notre contribution est si modérée ? Une évolution aura-t-elle lieu en 2019 ?

Mme Christine Prunaud. - Je souhaiterais compléter les propos de M. Roger, président du groupe d'amitié France-Palestine dont je fais partie. Je me trouvais donc avec lui début septembre à Jérusalem, à Naplouse et à Ramallah. Alors que ce pays a besoin de plusieurs réseaux et de nombreux relais pour favoriser l'accès à la culture de la jeunesse palestinienne, nous avons constaté la fermeture de l'Institut français de Naplouse. Notre incompréhension était totale ! Nous avons donc interrogé sur place le consul de France, qui a évoqué la diminution des moyens. Selon lui, la fusion permet de poursuivre une activité culturelle française dans ce pays, cible privilégiée que nous devons préserver. J'aimerais connaître votre sentiment sur cette question, monsieur le secrétaire général.

Nous avons par ailleurs remarqué que l'Institut français de Ramallah, ouvert à tous et dont le fonctionnement est satisfaisant, est en réalité franco-allemand. Je ne conteste pas ce rapprochement, mais je déplore la faible contribution française - un quart seulement - par rapport à celle de l'Allemagne - les trois quarts. Les situations tragiques méritent un effort particulier de notre part.

M. Maurice Gourdault-Montagne. - Monsieur Le Gleut, je vous confirme que, par la soulte, nous arriverons à maintenir le niveau des bourses. De plus, nous voulons atteindre cet objectif fixé par le Président de la République : multiplier par deux le nombre des élèves scolarisés, qui passeraient à 700 000, ainsi que celui des établissements du réseau. L'idée de ce grand défi est évidemment de faire en sorte que le maximum d'élèves français soient scolarisés dans ces établissements, mais aussi d'offrir de nombreuses places aux étrangers.

L'enjeu du plan pour développer la francophonie est l'enseignement du français et en français et repose sur l'AEFE. Un groupe de travail réfléchit actuellement au renouveau de celle-ci, pour qu'elle serve de prestataire de services sur le plan pédagogique en vue de créer de plus en plus d'établissements partenaires auxquels sera donnée ou non l'homologation. Dans la mesure du possible, pourrait être envisagée une homologation intermédiaire, du moins un accompagnement pédagogique préalablement à cette homologation. Néanmoins, nous sommes bien conscients que cela induit immédiatement la possibilité d'attribuer des bourses, dont les élèves français doivent être les bénéficiaires en priorité. Le Président de la République rendra des conclusions dans le courant du trimestre et le ministre présentera un document-cadre comprenant un plan d'ensemble qui devrait nous permettre, d'ici à 2025, de parvenir à ce doublement.

Madame Perol-Dumont, vous avez raison de le rappeler, l'Agence française du développement n'est qu'un opérateur et ne doit en aucun cas se substituer à l'État qui en a la tutelle. Nous sommes très vigilants sur ce point. En revanche, la directrice générale du Trésor et moi-même nous entretenons régulièrement avec le directeur de l'Agence française pour le développement, qui est chargé de la mission importante de tenir la trajectoire de 0,55 %. Nous formons de nombreux personnels de la direction générale de la mondialisation, qui travaillent ensuite à l'AFD. Nous voulons renforcer les échanges que nous avons établis, afin d'obtenir le maximum de fluidité entre notre ministère de tutelle et l'opérateur AFD.

Monsieur Cadic, le plan École que nous avions élaboré s'est développé. Mais les créations concernent actuellement beaucoup plus d'écoles anglo-saxonnes, qui n'ont pas à suivre de critères particuliers. Les cessions constituent le seul financement de notre immobilier, qu'il s'agisse de la construction ou de la maintenance de notre parc à l'étranger. Depuis une dizaine d'années, nous avons débudgétisé l'immobilier. En 2018 ont été effectuées onze opérations de cession à l'étranger, pour un total de 30 millions d'euros. En 2019, le montant sera à peu près équivalent. Néanmoins, ce n'est pas suffisant compte tenu du programme qui est le nôtre.

C'est pourquoi nous avons été contraints de suspendre l'Institut français de Tokyo et la construction d'une nouvelle ambassade en Corée, pays émergeant important. Aucune ambassade ne figure cette année dans le programme de vente, à l'exception d'une ancienne résidence au Kenya. Nos futurs projets concernent le Canada, les États-Unis, la Hongrie, la Jamaïque, le Kenya, la Namibie, le Paraguay, le Soudan et la Tunisie. Pour cette dernière, il s'agit de la vente d'une villa située dans un parc sur lequel les cessions sont difficiles, car les lieux ont été affectés par des donations. Pour 2020, les prévisions sont inconnues à ce jour.

La situation est très délicate, car même si notre parc est important, les bijoux de famille ont été vendus : les biens cessibles et les marchés sont rares. Nous sommes en discussion permanente avec la direction du budget et la direction de l'immobilier de l'État. Pour les travaux de sécurité, nous avons placé une avance sur un compte d'affectation spéciale (CAS), remboursable d'ici à 2025 par des cessions qu'il va falloir trouver. Pour le moment, nous n'avons pas la ressource. Notre parc immobilier est estimé à 4 milliards d'euros, mais il comprend beaucoup de biens au Maghreb, en particulier en Algérie où le marché est inexistant. Il en est de même au Liban, dans la zone de la Bekaa où nous disposons d'affectations spéciales par autorisation du sultan ottoman de l'époque. Nous continuerons à vous faire part régulièrement des éléments d'information dont nous disposons, et solliciterons votre aide à ce sujet.

M. Christian Cambon, président. - Faisons attention aux réinstallations : de l'appartement trop grand à la petite maison dans laquelle notre représentant permanent à l'ONU doit recevoir beaucoup de monde, le compte n'y est pas tout à fait !

M. Maurice Gourdault-Montagne. - J'ai déjà entendu ces arguments...

Monsieur Bockel, sur l'évaluation des réductions déjà effectuées et des priorités qui nous sont fixées, nous travaillons en continu en vue de trouver la meilleure façon, avec les moyens dont nous disposons, de mener cette politique étrangère dans laquelle il y a un souffle qui passe. Pour le moment, grâce à l'esprit combatif et motivé des agents, nous sommes toujours parvenus à nos fins.

Monsieur Todeschini, nous allons continuer à travailler sur les OPEX et avons prévu dans le budget les sommes nécessaires. Nos engagements à l'égard des organisations internationales ne sont pas remis en cause et connaissent même une légère augmentation. Quant à notre réseau consulaire, nous attendons de voir le retour de nos ambassadeurs qui, en concertation avec les consuls, décideront de la conduite à tenir. On peut s'interroger sur l'utilité de certains postes à gestion simplifiée qui concernent une seule personne dépourvue de tout moyen de locomotion et de réception. L'impact de leur action est-il à la mesure de leurs efforts ? Nous essayons de faire au mieux et tirons les conséquences du retour des consultations réalisées par nos ambassadeurs dans le cadre de cette réforme.

Monsieur Devinaz, nous espérons bien qu'il n'existe aucune déconnexion entre les ambitions et les moyens diplomatiques. Au sein même du ministère, une concertation intense a lieu avec le ministre, via son cabinet, pour mener au mieux notre action. Nous n'en sommes pas encore au niveau plancher, mais à force de dire tous les ans que « nous sommes à l'os » alors que nous continuons à agir, nous ne sommes plus crédibles.

Monsieur Yung, faut-il modifier le réseau consulaire ? La question se posera nécessairement à un moment. J'ai aussi parlé du service à rendre aux Français, de notre mission de service public qui a été fixée dans le programme Action publique 2022. Nous allons aussi nous appuyer sur ce point d'appui pour nous adapter aux 25 millions de touristes français. En un an, 110 157 actes d'état civil ont été réalisés, dont 15 507 ont été dressés par les consulats, ce qui représente un travail considérable. À cela, il faut ajouter 684 changements de nom, 93 966 actes transcrits. Les Français de l'étranger attendent ce service ; à nous de voir, selon les possibilités offertes, la meilleure manière de le rendre, car dans les grands pays où les Français sont nombreux, la demande est forte. Le dialogue que nous entretenons avec les élus, en particulier les sénateurs représentants les Français de l'étranger, est extrêmement utile pour fixer des priorités conjointement avec la représentation nationale.

Madame Conway-Mouret, je vous remercie de vos propos sur l'effort de modernisation constante du ministère des affaires étrangères. Vous y avez d'ailleurs pris votre part à l'époque. Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères fait encore l'objet de clichés désuets - Rocher Ferrero, bien que sympathique, nous a fait beaucoup de tort... C'est pourquoi M. Le Drian est très soucieux de changer cette image. Nous sommes souvent méconnus, et parfois dépréciés. Je suppose que les sénateurs voient bien notre action sur le terrain. Néanmoins, nous avons formulé un certain nombre de propositions, qui ont été mentionnées par le ministre dans son discours de clôture de la Conférence des ambassadeurs. Nous allons organiser des cycles de conférences internes au Quai d'Orsay et créer un institut diplomatique et consulaire élargi, un peu sur le mode de l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN), afin de donner à des parlementaires, journalistes ou industriels, mais également à d'autres corps de l'État, une idée précise de l'exercice de la diplomatie. Quelques déplacements pourraient être organisés, tels que la participation à une session du Conseil de sécurité, à des négociations au sein de l'Union européenne ou à la préparation d'une visite présidentielle. Mesdames, messieurs les sénateurs, nous comptons sur vous pour nous aider !

Quant aux licenciements éventuels d'ADL qui peuvent être parties prenantes de notre action, ce n'est pas la voie que nous avons choisie. La transformation en ADL n'est pas toujours possible dans certains pays pour des raisons de sécurité, car ces personnels peuvent représenter des éléments de vulnérabilité au sein d'une ambassade. Sur ce point, nous demandons aux ambassadeurs de prendre la meilleure décision en fonction du contexte.

Madame Prunaud, monsieur Roger, nous avons fermé l'Institut français de Naplouse pour des raisons de sécurité, car la situation est extrêmement dégradée. En revanche, l'Institut de Ramallah, dans la bande de Gaza, fonctionne très bien. Le consulat général à Jérusalem ne sera pas affecté par ces mesures, car il fait partie de ces postes sensibles.

M. Pierre Laurent. - Le consulat travaille beaucoup pour les Français de Jérusalem.

M. Maurice Gourdault-Montagne. Je vous remercie de le souligner, monsieur le sénateur.

J'en viens à l'Unrwa : face au retrait américain, nous allons réfléchir aux moyens de nous engager plus fort dans cette institution fondamentale pour la survie des Palestiniens. Le ministre s'y est engagé devant l'Assemblée générale des Nations unies.

Madame Jourda, je voulais évidemment parler de l'ambassade et non de l'agence. Il ne s'agit nullement de créer une institution ; il est seulement question de renforcer la capacité de l'ambassadeur à créer son équipe au sein de cette ambassade.

Monsieur Laurent, nous n'en sommes pas encore au stade de l'évaluation. Nous vous transmettrons les résultats de tout le travail en cours, afin de rendre compatibles les moyens et les fins, notamment concernant les ETP qui passent en général leur vie à l'étranger, à la fois comme expatriés puis retraités locaux. J'y insiste, l'universalité est utile à notre démocratie.

M. Christian Cambon, président. - Monsieur le secrétaire général, je vous remercie infiniment de vous être prêté à cet exercice, qui nous a permis de mieux cerner la réforme en cours et pour laquelle des évaluations seront les bienvenues. Je vous assure du concours des sénateurs représentants les Français de l'étranger, en particulier des membres de la commission des affaires étrangères, à travers la diplomatie parlementaire, les groupes d'amitiés et leurs différents contacts. Nous souhaitons contribuer, bien sûr sous vos auspices, à cet effort de présence de la France.

Nos inquiétudes portent surtout sur la diminution des crédits au détriment d'un secteur qui ne le méritait pas. Je rappelle que 110 millions d'économies, c'est quatre heures d'assurance maladie ! À titre indicatif, la fin de l'écotaxe aura coûté 300 millions d'euros. Nous préférerions que votre ministère cesse d'être la cible de Bercy, sachant que l'effort demandé, dérisoire à l'échelle des dépenses globales de l'État, est pour chaque ambassadeur très important.

Le Parlement attend avec impatience les évaluations évoquées, car le classement en trois catégories tel qu'il a été instauré par Laurent Fabius nous permet de comparer l'efficacité de chaque ambassade. À l'instar des ventes des bijoux de famille, les comptes d'affectation spéciale, s'ils permettent normalement de mieux entretenir le patrimoine, alimentent en réalité une partie du budget général. Il faut donc être attentif aux cessions qui pourraient être gênantes pour l'image de la France.

Monsieur le secrétaire général, nous allons vous accompagner dans la mise en oeuvre de la politique que le Président de la République appelle de ses voeux. Je rends hommage à votre panache et votre compétence pour défendre ces ambitions et remercie les diplomates qui effectuent un travail extraordinaire, parfois au péril de leur vie. La vigilance s'impose pour que ces épisodes budgétaires ne se terminent pas en pénuries. Nous vous remercions des éléments d'information dont vous nous avez fait part.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Projet de loi de finances pour 2019 - Audition conjointe de Mme Claire Landais, secrétaire générale du SGDSN, et de M. Guillaume Poupard, directeur général de l'ANSSI

M. Christian Cambon, président. - Madame la secrétaire générale, monsieur le directeur général, je suis heureux de vous accueillir dans le cadre de ces auditions budgétaires. Mme Landais, que nous avons connue dans d'autres fonctions, s'exprime aujourd'hui pour la première fois devant notre commission en tant que secrétaire générale de la défense et de la sécurité nationale. M. Poupard, directeur général de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (l'ANSSI), qui est rompu à cet exercice, sait combien nous apprécions ses interventions.

Avec vous, nous allons parler cyberdéfense et montée en puissance des services de renseignement. L'action 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129 rattaché au Premier ministre regroupe les crédits du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) proprement dits, ceux de l'ANSSI, ainsi que les subventions pour l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (l'INHESJ), les fonds spéciaux des services de renseignement et les crédits du groupement interministériel de contrôle (GIC).

Au sein de cette enveloppe, l'ANSSI représente plus de la moitié des effectifs et le tiers des crédits hors titre II. Nous suivons attentivement sa montée en puissance continue compte tenu de l'accroissement des menaces. La revue stratégique de cyberdéfense publiée en février dernier, la transposition de la directive NIS et le renforcement des capacités juridiques de détection et de prévention des attaques par la loi de programmation militaire tracent de nouvelles perspectives. Vous nous expliquerez comment elles sont financées dans le cadre de cette action.

Vous nous indiquerez aussi comment se déroule la montée en puissance du GIC, le groupement interministériel de contrôle, dans le cadre du renforcement des capacités juridiques et techniques de renseignement, puisque ce service à compétence nationale est adossé au SGDSN.

Vous avez souhaité déroger à notre habitude d'enregistrement vidéo de cette audition. Nous espérons donc en contrepartie un langage de vérité et de transparence.

Mme Claire Landais, secrétaire générale du SGDSN. - M. Poupard étant l'expert en matière de cyberdéfense et le directeur général de l'ANSSI, je me concentrerai sur les autres aspects, notamment budgétaires, du SGDSN et sur ses activités depuis ma prise de fonction voilà sept mois.

Je remercie votre commission devant laquelle je me suis déjà exprimée en tant que directrice des affaires juridiques au ministère de la défense. J'ai le souvenir d'une collaboration très fructueuse sur la judiciarisation des opérations militaires pour enrichir la rédaction de la loi de programmation militaire de 2013. J'ai plaisir à vous retrouver.

Le SGDSN a, lui aussi, une histoire étroite de coopération avec votre commission, notamment sur la gestion de l'affaire des bâtiments de projection et de commandement (BPC) en 2015, sur l'amélioration de la répression des intrusions à l'intérieur des centrales nucléaires ou encore sur le sujet des drones. Nous avons noué de véritables relations de confiance avec les sénateurs, dans toutes les commissions, y compris celle des finances, dont Michel Canevet, rapporteur spécial de nos crédits. L'activité concernant la cybersécurité et l'évolution législative ont été très denses au cours des deux années précédentes.

Nous sommes soucieux, aussi bien au SGDSN qu'à l'ANSSI, que les lois adoptées par le Parlement soient rapidement suivies des textes d'application. M. Poupard vous exposera plus en détail la transposition de la directive NIS et la déclinaison réglementaire de la récente loi de programmation militaire, notamment de son article 34 qui améliore les outils de détection des attaques cybernétiques. Pour les drones de loisirs, l'arrêté sur l'exemption d'immatriculation avait été publié dès le mois de novembre 2017. Les deux décrets sur la formation des pilotes professionnels ont été publiés le 2 février et celui qui porte sur la formation des pilotes de loisirs l'a été le 18 mai. Le décret sur les seuils de masse a été publié le 20 mai 2018. Nous avons beaucoup progressé au cours des derniers mois, même si un décret sur le signalement électronique et lumineux doit encore faire l'objet d'un avis de la Commission européenne. En revanche, la disposition sur le signalement sonore risque d'être inopérante. Le Gouvernement sollicitera le Parlement afin de rectifier ce point dès qu'un véhicule législatif se présentera.

Au bout de sept mois d'exercice de mes fonctions au SGDSN, ce qui me frappe, c'est la variété des missions, qui appartiennent à trois grands registres, parfois difficiles à concilier. Cette institution est happée par la préparation et le suivi des conseils de défense et de sécurité nationale qui ont lieu toutes les semaines et supposent des relations très étroites avec la présidence de la République.

On trouve aussi au SGDSN des opérateurs tels que l'ANSSI ou le GIC, qui n'est pas sous l'autorité du SGDSN pour son activité de métier, mais en fait partie pour sa mission de soutien, d'autant plus qu'il vient en soutien de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR). Enfin, le Centre des transmissions gouvernementales, le CTG, est une unité militaire qui travaille auprès du SGDSN en s'assurant de la sécurité des communications de la présidence de la République, du Premier ministre et parfois, de certaines autorités ministérielles.

Le SGDSN a aussi vocation à être un instrument de coordination interministérielle, à la disposition du Premier ministre, voire du Président de la République, sur des sujets techniques. Par sa culture de la confidentialité et du traitement du secret, il assure l'interface avec les services de renseignement.

Parce que les registres d'intervention et les compétences sont différents, cette institution peut donner l'impression d'être composite. Mais tous ses personnels sont tendus vers le même objectif d'assurer la sécurité nationale.

Le budget opérationnel de programme (BOP) du SGDSN pour 2018 au sein du programme 129, pour ce qui concerne les rémunérations et charges sociales, atteignait 89,6 millions d'euros et sera exécuté à hauteur de 89,3 millions d'euros. En 2019, les crédits figurant au titre 2 seront de l'ordre de 97 millions d'euros.

Les crédits de fonctionnement, d'investissement et d'intervention se décomposent comme suit : en LFI pour 2018, 196 millions d'euros en CP et 194,5 millions en AE ; en exécution, 184,7 millions en CP et 183,1 millions en AE ; en LFI pour 2019, 197,9 millions en CP et 214,4 millions en AE. Ce ressaut s'explique par la programmation de la dernière tranche triennale des loyers de la tour Mercure, seconde implantation de l'ANSSI dans Paris, ainsi que par les besoins de renouvellement du réseau téléphonique Rimbaud, appelé à être remplacé prochainement.

Le schéma d'emplois pour 2019 fait apparaître une progression de 52 emplois, ce qui amènera le SGDSN, si le budget est voté et réalisé, à 1 175 ETPT. La progression était de 64 emplois en 2016, de 70 en 2017 et de 20 en 2018. En 2017, l'ANSSI a fait des efforts considérables pour être capable de recruter à la hauteur de ce que lui permettait son schéma d'emplois, compte tenu de l'importance du taux de rotation du personnel et des tensions sur le marché du travail pour ce type de profils très recherchés. En 2018, le titre 2 a été mal calibré par rapport à la trajectoire des effectifs autorisés, ce qui aboutira à ne réaliser qu'une partie du schéma d'emplois prévu. L'arbitrage favorable rendu sur le titre 2 pour 2019 nous permet d'être nettement plus sereins pour réaliser la progression prévue de 25 emplois pour l'ANSSI, auxquels s'ajoutent 17 emplois dans le cadre du rattrapage, et de 15 emplois pour le Groupement interministériel de contrôle (GIC). Nous nous sommes engagés, sur le reste du périmètre du SGDSN, à un effort de réduction d'emplois estimé à 5 effectifs.

Pour ce qui est de la direction de la protection et de la sécurité de l'État, l'une des deux directions historiques du SGDSN, nous sommes arrivés au bout de l'évolution normative. Le Premier ministre a présenté le 13 juillet dernier le nouveau plan d'action contre le terrorisme, visant à consolider le cadre juridique, à améliorer les pratiques, à répondre aux besoins, de plus en plus souvent exprimés, d'informations, d'outils, de méthodes, de technologies, pour être à la hauteur du niveau de menace toujours élevé. Le SGDSN continue son effort de sensibilisation des secteurs concernés, avec des formations à la gestion de crise et des exercices de simulation à l'échelon national : sont programmés, en novembre 2018, un plan Piratair, en avril 2019, un plan de réponse à une pandémie, et, en novembre 2019, un plan de sécurité des emprises nucléaires.

La direction des affaires internationales, stratégiques et technologiques est l'autre direction historique. Le contexte international se dégrade, les zones d'incertitude se multiplient, autant de questions stratégiques évoquées lors des conseils de défense ; d'où un travail de préparation à mener pour le SGDSN. Nous avons veillé, s'agissant du Brexit et des relations à venir entre la Grande-Bretagne et l'Union européenne, à anticiper les effets potentiels dans le champ de la sécurité et de la défense, comme ceux qui pourraient résulter du souhait exprimé par les Britanniques d'accéder au service public réglementé dans le cadre du système Galileo. Le SGDSN s'intéresse également à l'impact du Brexit sur les exportations d'armement : la Grande-Bretagne devenant un État tiers, il faudra prévoir la transformation des licences de transfert, devenues caduques, en licences d'exportation.

M. Guillaume Poupard, directeur général de l'ANSSI. - La menace numérique n'a pas radicalement changé et s'est plutôt développée. Aujourd'hui, le numérique est partout et a vocation à continuer à croître. La cybercriminalité bénéficie d'un effet systémique, pouvant, à très grande distance, toucher énormément de victimes en même temps. Plus troublant encore, nous observons une cybercriminalité « d'État ». Le numérique a ranimé des usages qu'on croyait disparus.

A lutte contre l'espionnage constitue 90 % de l'activité opérationnelle de l'ANSSI. À la fois technologique, commercial, stratégique, il est probablement le fait d'officines et de services de renseignement.

La menace s'exprime également dans l'atteinte au fonctionnement des systèmes, avec des risques réels de sabotage, même si peu de cas sont observés. Voilà un peu plus d'un an, une attaque massive contre l'Ukraine a touché nombre de structures ayant un lien informatique avec ce pays. Saint-Gobain a vu son système informatique paralysé pendant plusieurs jours et perdu 80 millions d'euros de résultat net. L'ANSSI a coopéré efficacement avec Saint-Gobain, ce qui a permis un redémarrage rapide. Toutes les victimes n'auront pas cette chance.

En matière de sabotage, l'avantage est clairement à l'attaque. Cibler certains systèmes se prépare, parfois pendant des mois. Nous avons détecté des cas très inquiétants dans l'année écoulée, notamment une tentative d'intrusion de systèmes de cartographie liés au secteur de l'énergie, qui n'avait qu'un but : la préparation d'actions violentes futures. Imaginez les conséquences sur le fonctionnement d'un pays d'une attaque sur les réseaux de distribution d'énergie. Ne nous leurrons pas, tel est l'objectif d'un certain nombre d'équipes, de pays, d'armées, pour anticiper les conflits de demain et être prêts à agir si l'ordre leur en est donné.

Voilà les prémices de réalisation d'un scénario anxiogène que nous avions en tête. Ce n'est plus de la science-fiction. L'ANSSI collabore excellemment avec nos partenaires, publics comme privés, avec les opérateurs d'importance vitale (OIV), priorité étant donnée au secteur de l'énergie.

Les atteintes aux processus démocratiques ont commencé avec les élections américaines. À cet égard, l'élection présidentielle française nous a beaucoup occupés. Les conséquences ont été contenues. Il va falloir vivre avec cette menace, qui a notamment recours à l'attaque informatique.

Pour lutter contre la menace, l'ANSSI dispose d'une arme majeure : ses ressources humaines. Être en capacité de recruter des talents est pour nous essentiel. L'année 2018 a été très compliquée. Ces ressources coûtent cher, d'autant que les remplaçants gagnent plus que ceux auxquels ils succèdent, ce qui fait voler en éclats certaines mécaniques budgétaires. C'est pourquoi il n'y a eu que 8 recrutements supplémentaires en 2018, par rapport aux 25 prévus. Je suis ravi que les 17 restants puissent être reportés sur l'exercice budgétaire 2019.

Un taux de croissance annuel de 50 emplois nous permettrait de remplir correctement nos missions. J'assume pleinement une forme d'élitisme : l'ANSSI a besoin d'experts de haut niveau, son avis doit faire référence dans un domaine suffisamment complexe pour qu'il soit exclu d'y ajouter du doute.

La régulation des OIV, portée par la LPM de décembre 2013, est entrée en phase d'exécution. Elle représente une approche originale, la France ayant été le premier pays au monde à s'engager dans cette voie. La Commission européenne s'en est fortement inspirée et l'a traduite dans la directive NIS, transposée en droit français. Le dernier arrêté permettant la mise en oeuvre complète de cette transposition a été publié samedi dernier : c'est le plus technique et le plus important puisqu'il fixe toutes les règles de sécurité applicables aux futurs opérateurs de services essentiels (OSE) : 150 seront désignés début novembre. Tout va bien se passer pour ceux qui étaient déjà OIV. Pour les nouveaux, l'ANSSI devra faire un énorme travail d'accompagnement, pour expliquer la menace, les règles à mettre en oeuvre et les pratiques intelligentes, ce qui l'obligera à mobiliser du temps et de la ressource.

L'article 34 de la nouvelle LPM est pour l'ANSSI une avancée fondamentale. Il va permettre aux opérateurs de télécommunications électroniques de faire de la détection d'attaques. En cas de doute sur l'activité d'une adresse IP donnée, il sera dorénavant possible d'accéder à l'ordinateur correspondant, même lorsque celui-ci est loué auprès d'un hébergeur. Nous pourrons donc mieux détecter les attaquants dès la phase préliminaire de l'attaque, quand ils n'ont pas encore causé de dégâts.

L'ANSSI n'a pas vocation à couvrir l'ensemble du champ des acteurs concernés, notamment pas les PME, pourtant cibles majeures aujourd'hui. Par souci de pragmatisme, la plateforme internet « cybermalveillance.gouv.fr a été mise en place, sous la forme d'un groupement d'intérêt public, donc avec des acteurs privés. Elle porte des messages de sensibilisation adaptés aux différents publics et met en contact les victimes d'attaques avec des prestataires informatiques capables d'apporter une aide à titre individuel, à des prix abordables et des conditions de proximité géographique raisonnables.

M. Olivier Cadic, rapporteur pour avis (mission « Direction de l'action du Gouvernement », programme 129, « Coordination du travail gouvernemental »). - J'interviendrai d'abord au nom de Rachel Mazuir au sujet du SGDSN. Dans son dernier rapport, la délégation parlementaire au renseignement a déploré l'instabilité des structures chargées de la sécurité économique. Comment le SGDSN articulera-t-il sa mission sur le volet interministériel de cette politique publique, dont le bras exécutif reste la direction générale des entreprises (DGE), à Bercy ?

Le GIC éprouve des difficultés à pourvoir les emplois créés. Il est pourtant un rouage indispensable dans la mise en oeuvre des techniques de renseignement, qui se développent rapidement. Ces difficultés, si elles perduraient, pourraient affaiblir les capacités de nos services de renseignement, notamment dans la lutte contre le terrorisme. Quelles solutions envisager ?

S'agissant des opérateurs, l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) avait pris du retard dans la rédaction d'un contrat d'objectifs et de performance (COP), à l'inverse de l'Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ), exemplaire en ce domaine. Le plafonnement des emplois constitue un frein au développement des activités génératrices de ressources propres. Ce dossier a-t-il avancé ?

Pouvez-vous nous donner quelques indications sur les travaux de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) ?

Quelles sont les principales conclusions des exercices MétroPirate et Piratair réalisés en 2018 ?

Où en est la révision de l'instruction générale interministérielle (IGI) 1300 du 30 novembre 2011 sur la protection du secret de la défense nationale ?

Pour ce qui concerne l'ANSSI, je commencerai par féliciter son directeur général pour le formidable travail effectué. Nous nous réjouissons des créations de postes annoncées : il s'agit de recruter et de fidéliser. De quelle souplesse l'ANSSI bénéficie-t-elle pour assurer un niveau de rémunération suffisant ? Quel est le nombre d'emplois effectivement créés en 2018, le nombre de départs et de recrutements ? Le turnover est-il stable ou en accroissement ?

Nous pointons depuis deux ans les retards pris par les ministères, à l'exception de ceux de la défense et de l'intérieur, pour satisfaire aux obligations de protection de données, ce qui est paradoxal avec le fait, pour l'État, d'imposer des obligations aux OIV et aux OSE. La revue stratégique de cyberdéfense de février 2018 a fait le même constat, préconisant de soumettre à l'ANSSI les projets les plus sensibles dès leur phase de lancement. Faut-il subordonner le niveau des crédits alloués pour ces projets au respect de normes minimales de sécurité informatique ? Ne faudrait-il pas inclure des qualifications en cybersécurité dans le recrutement et l'évaluation des directeurs informatiques des ministères ? Et renforcer le pouvoir de supervision de l'ANSSI sur ces systèmes d'information ?

Où en est la mise en place d'un centre de coordination des crises cyber (C4) ?

Nous demandons depuis deux ans que la sécurité des systèmes d'information des OIV fasse l'objet d'un objectif du projet annuel de performance assorti d'un indicateur de performance, afin de mesurer les progrès réalisés et de disposer d'un tableau de bord annuel sur les infractions constatées et les remédiations réalisées. La pertinence de cette demande a-t-elle été au moins étudiée ?

L'ANSSI, arrivée à maturité, représentant plus de la moitié des effectifs de l'action 2 et le tiers des crédits, hors titre 2, ne devrait-elle pas disposer d'une plus grande autonomie de gestion ? Pourquoi ses crédits ne sont-ils pas présentés plus explicitement que ceux du GIC dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances ? Nous vous demandons une réponse claire et des engagements fermes sur ce point, car la présentation actuelle ne permet pas un contrôle parlementaire satisfaisant.

L'Express a évoqué hier les risques que font courir les équipements de télécommunications que Huawei entend implanter dans les véhicules PSA. Les ministres pourraient-ils être écoutés ? L'entreprise Huawei est interdite aux États-Unis et en Australie. L'antivirus Kaspersky est banni aux États-Unis. L'ANSSI planifie-t-elle de faire une liste des équipementiers électroniques ou des fournisseurs de logiciels étrangers susceptibles de représenter une menace pour notre sécurité ?

Mme Isabelle Raimond-Pavero. - Avec vos prérogatives aujourd'hui renforcées, surtout en ce qui concerne la coopération des intermédiaires techniques, avez-vous la capacité de faire face à l'évolution exponentielle des menaces et des attaques ? Les moyens de détection et de remédiation sont-ils suffisants ?

Le logiciel édité par Palantir, société américaine liée à la CIA, est utilisé par la direction générale de la sécurité intérieure depuis 2016 pour analyser les milliards de données qui circulent sur la toile. Est-il techniquement possible de se déconnecter de Palantir ? Les moyens alloués permettront-ils de trouver une solution de remplacement ? Y a-t-il plus de risques pour la France à continuer à utiliser ce logiciel ou à s'en séparer ?

M. Cédric Perrin, rapporteur pour avis (mission « Défense », programme 146, « Equipement des forces »). - Le drone Harfang a été remplacé par le Reaper, qui n'est pas habilité en matière de surveillance du territoire national. La France accueillera de grands événements, dont les jeux Olympiques en 2024. Le drone Patroller sera-t-il opérationnel, même si la surveillance du territoire n'entre pas dans son rayon d'action ? Le centre d'excellence drone inauguré à Salon-de-Provence rencontre des problèmes budgétaires majeurs. Quel est l'état de la réflexion du SGDSN sur tous ces sujets ?

M. Hugues Saury. - La LPM prévoit des recrutements en nombre pour renforcer le commandement cyber, créé en 2017, ainsi que des avancées en termes de matériels, avec la fourniture de tablettes sécurisées annoncée pour 2019. Il est toujours question de cyberdéfense, mais beaucoup moins de cyberattaque. Comment les moyens humains et financiers se répartissent-ils entre les deux ? Ces moyens, relativement modestes à l'échelle internationale, sont-ils en phase avec nos objectifs ?

M. René Danesi. - Au moins la moitié des États membres de l'Union européenne dispose d'une capacité de défense proche de zéro. Les seuls pays à avoir un niveau de défense satisfaisant sont la Grande-Bretagne, l'Allemagne et la France. La faiblesse de tous les autres multiplie les points d'entrée pour les malfaisants. L'ENISA, l'agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information, est basée à Malte, ce qui indique le peu d'intérêt qui lui a été porté à sa création. L'ANSSI ne pourrait-elle pas jouer un rôle important pour contribuer à hausser le niveau de ses homologues ?

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis. -L'ANSSI pâtit d'un problème de ressources. Ses talents sont très jeunes mais ne restent pas, débauchés par d'autres. Bien que la LPM ait donné des moyens importants à la cyberdéfense, la France ne joue pas dans la même catégorie que les États-Unis, la Russie et la Chine. Nous avons un long chemin à parcourir pour rattraper notre retard.

M. Joël Guerriau, rapporteur pour avis (mission « Défense », programme 212, « Soutien de la politique de défense »). - Quelles connaissances avons-nous des organisations mises en oeuvre par d'autres nations pour lutter contre les cyberattaques ? Des partenariats et des échanges d'expériences sont-ils prévus, en particulier lorsque le langage utilisé par les cybercriminels est éloigné de notre culture, à l'instar du mandarin ?

Mme Claire Landais. - La DGE de Bercy a été confortée dans son rôle de pilote de cette politique publique qu'est la sécurité économique. Son directeur général est commissaire à l'information stratégique et à la sécurité économique, et dirige le système d'information stratégique. Le Président de la République et le Premier ministre ont demandé au SGDSN d'être aux côtés de la DGE pour assurer le volet interministériel et motiver les grandes directions « métiers », les mieux à même de connaître les vulnérabilités des différentes entités concernées, celles qui sont à protéger en priorité. Le SGDSN réunit tous les mois les départements ministériels intéressés à ce sujet de la sécurité économique. L'objectif est de mobiliser tous les outils existants - OIV, protection du potentiel scientifique et technique... - et de s'accorder sur une doctrine commune quant à leurs emplois. Le SGDSN doit être capable de bien orienter les « capteurs » des services de renseignement.

Le GIC est confronté aux mêmes difficultés que l'ANSSI, s'agissant du recrutement de profils très recherchés et du sous-calibrage du titre 2 en 2018 par rapport au schéma d'emplois. Mais il devrait pouvoir suivre la trajectoire prévue en 2019. S'il souffre de l'exiguïté de ses locaux, des solutions ont été identifiées.

L'IHEDN a un contrat de performance qui courait jusqu'en 2017. Son nouveau directeur, le général de corps d'armée Patrick Destremau, est très mobilisé et travaille en coordination avec Hélène Cazaux-Charles, directrice de l'INHESJ, en vue d'élaborer une vision stratégique pour les années à venir qui sera présentée au conseil d'administration de l'institut à la fin du mois de novembre. Signe d'une mutualisation grandissante des activités, les deux instituts ouvriront demain jeudi 4 octobre une session commune « souveraineté numérique et cybersécurité ».

La CIEEMG a une activité quasi industrielle, au sens où elle traite plus de 6 000 demandes de licences par an. Elle a connu cette année une inflexion liée à la situation au Yémen, qui a conduit à porter une attention particulière aux demandes de licences des matériels à destination de l'Arabie Saoudite et des Émirats arabes unis.

L'exercice Piratair a été reporté en novembre. Durant ces douze derniers mois a eu lieu un exercice Vigipirate, qui a permis de se rendre compte du besoin de poursuivre la formation des acteurs de la gestion de crise afin de faire face efficacement à des scénarios d'évènements complexes. Les enseignements tirés de l'exercice MétroPirate ont permis de conclure à la validité de la mouture provisoire du plan Pirate-Mobilités terrestres. Ce plan est désormais à la signature du Premier ministre. Il sera publié dans les jours qui viennent

La refonte de l'IGI 1300 et de la réglementation du secret de la défense nationale est toujours sur les rails, avec certains ajustements. Le SGDSN s'apprête à saisir le Conseil d'État d'un projet de décret, pour actualiser, dans le code de la défense, les niveaux de classification. L'enjeu est de protéger cette institution qu'est le secret, essentielle à la sécurité de nos opérations et à la protection de nos capacités, à l'égard notamment de la volonté de certains acteurs, y compris dans la sphère parlementaire, de « mettre un pied » dans le champ du secret de la défense nationale. Il s'agit aussi d'en promouvoir un usage vertueux.

Le SGDSN s'est beaucoup impliqué dans la lutte contre les drones malveillants. Son expérience sera mise à profit pour réfléchir, notamment avec le préfet Lieutaud, chargé de la sécurité des grands événements, à l'usage des drones par les forces de sécurité.

M. Guillaume Poupard. - Le taux de sortie annuel observé au sein de l'ANSSI oscille entre 16 % et 18 %, légèrement inférieur à la moyenne du secteur. Nous avons réussi à stabiliser notre modèle de croissance. Il est assez naturel de voir nos jeunes repartir au bout de cinq ou six ans. Au début de 2017, l'ANSSI employait 497 personnes. Ayant connu 93 départs, il lui a fallu recruter 143 personnes, dans un domaine fortement concurrentiel.

Les retards pris par certains ministères pour satisfaire à leurs obligations en matière de protection sont une cause de frustration. Nous souhaitons impliquer au juste niveau les directeurs d'administration centrale, les chefs de projets, les directeurs des systèmes d'information, évidemment, et, demain, les directeurs du numérique. L'ANSSI ne peut pas tout faire sur ce sujet transverse. La conduite du changement demande du temps et de l'énergie. Dans le secteur privé, le responsable de la sécurité des systèmes d'information n'est plus le seul concerné par ces préoccupations, qui remontent dorénavant jusqu'au comité exécutif. J'espère qu'il en sera de même au niveau de l'État.

À l'instar de ce qui se fait dans le cadre des projets informatiques avec la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication (DINSIC), nous avons proposé que l'ANSSI puisse donner un avis, pas forcément conforme, au lancement des projets en matière de protection. Ne prendre en compte la sécurité qu'à la fin des projets coûte très cher et n'est pas efficace. La DINSIC, avec laquelle nous avons d'excellentes relations, nous saisit déjà sur certains projets et cela mériterait d'être généralisé.

Je suis franchement étonné que le C4 fonctionne aussi bien. Réunir une fois par mois autour d'une même table des experts de la cybersécurité, des services de renseignement, des diplomates, Bercy, le ministère de la justice, dans un contexte permettant d'évoquer des questions classifiées, se révèle extrêmement efficace pour traiter les problèmes, dont certains traînaient depuis plusieurs années. Il faudra voir si cela se confirme dans la durée.

En ce qui concerne l'élaboration éventuelle d'une liste des infractions, ne confondons pas infraction et attaque. Quand un OIV est attaqué, il est victime ; s'il ne met pas en oeuvre les règles de sécurité, il est en infraction. L'ANSSI commence juste à procéder à des contrôles. Elle en est encore à faire de la pédagogie. Il lui faudra passer aux sanctions, mais il serait contre-productif de piéger des acteurs qui ne sont pas encore prêts.

Quant à instaurer un indicateur de performance, l'ANSSI y travaille très sérieusement. L'objectif est de disposer d'un outil qui représente le niveau de sécurité réel, ce qui s'annonce assez difficile à réaliser.

Mme Claire Landais. - Sur l'autonomie de gestion de l'ANSSI, je n'ai pas de tabous. Je trouve logique que l'Agence revendique davantage de souplesse et que le Sénat souhaite une individualisation plus claire des moyens qui lui sont dédiés. Des pistes d'amélioration existent, il s'agit de bien placer le curseur.

M. Guillaume Poupard. - Le rôle des industriels étrangers extra-européens est une question complexe, sur laquelle l'Europe est en retard. Point positif, la notion d'autonomie stratégique européenne est, depuis peu, pleinement intégrée par la Commission. Si maîtriser les technologies clés n'impose pas de tout faire en Europe, il est des domaines dans lesquels nous ne devons clairement pas être dépendants de certains industriels extra-européens, aussi bons soient-ils.

Le droit européen nous interdit de rendre publique une liste noire des équipements menaçants. Nous traitons au cas par cas. Les agissements de certains industriels nous occupent énormément, notamment dans le domaine des équipements de télécommunication. Tout ne pouvant pas être fabriqué en France, l'essentiel est de continuer à préserver l'architecture de nos systèmes, pour absorber les « briques » qui ne sont pas maîtrisées et nous concentrer sur celles qui nécessitent un effort particulier : cette doctrine est directement issue du monde de l'armement, d'où je viens.

S'agissant des véhicules PSA, je me suis laissé dire qu'il aurait été possible de faire avec des acteurs européens, voire français, pour un coût similaire. Kaspersky est très clairement au centre d'un conflit opposant le monde anglo-saxon à la Russie. Tout antivirus est un produit extrêmement intrusif. Ceux qui ne s'aperçoivent qu'aujourd'hui que Kaspersky est russe ne font pas preuve d'un grand professionnalisme. Ceux qui ont installé un antivirus sur des réseaux sensibles, en le laissant communiquer directement avec son éditeur, ont fait une très grosse faute de sécurité, une grave erreur en termes d'architecture. Il serait totalement inefficace de jeter l'opprobre sur Kaspersky du jour au lendemain. Nous allons continuer à nous servir de cet antivirus extrêmement efficace, dans des conditions maîtrisées.

Pour ce qui est de l'exploitation de données massives non structurées, j'avoue ne pas comprendre pourquoi l'on n'est pas capable de faire un Palantir européen. Cela ne me paraît pas hors de portée. Ceux qui dirigeront le monde demain sont ceux qui seront capables de posséder les données et de savoir comment les traiter. Renoncer au traitement des données nous condamne à être des vassaux. Le temps presse.

J'y insiste, ce n'est pas l'ANSSI qui sauvera la France. Il est essentiel que les métiers qu'elle développe et invente parfois en son sein deviennent des métiers développés dans le secteur privé, au profit du secteur privé. C'est ainsi que nous élaborons des listes, « blanches », d'acteurs compétents et de confiance : c'est ce qu'on appelle la qualification. Nous le faisons dans le domaine de la détection, de la réaction aux incidents, c'est-à-dire la remédiation, des audits, autant de domaines où la confiance envers les acteurs est primordiale. Ces listes sont établies après une évaluation en profondeur, avec l'idée de transférer la confiance des évaluateurs vers les utilisateurs. Elles sont publiées sur notre site internet. Point positif : de nombreux acteurs français de confiance se font qualifier dans ces nouveaux métiers et sont en mesure d'apporter des solutions.

Le commandement de la cyberdéfense (Comcyber), porté par la LPM, a deux activités puisqu'il couvre les aspects défensifs et offensifs. Sur les aspects défensifs, il travaille en étroite coordination avec l'ANSSI, qui est l'autorité nationale unique. Le Comcyber protège directement les réseaux, complexes et atypiques, du ministère des armées. C'est un modèle que je souhaiterais voir essaimer dans les autres administrations. Le Centre d'analyse de lutte informatique défensive (CALID) est hébergé au sein des locaux de l'ANSSI : loin d'être une coïncidence, cela illustre la bonne coordination entre ces deux structures. On voit tout l'intérêt qu'il y a à mettre les centres opérationnels côte à côte.

Officiellement, je n'ai pas connaissance des moyens alloués à la cyberattaque en France, mais je pense qu'il y a un bon équilibre avec ceux qui sont consacrés à la cyberdéfense. En cas de doute, les autorités rappellent que la priorité est aux activités défensives. Comparer nos moyens à ceux des autres États ne veut pas dire grand-chose. Je le dis en toute immodestie, nous sommes beaucoup plus efficaces. Cela n'est pas tout d'avoir des dizaines de milliers de personnes qui font de la cybersécurité, comme aux États-Unis, encore faut-il qu'elles travaillent ensemble. En Europe, les Britanniques sont très bons, s'appuyant sur un modèle qui leur est propre. Les Allemands ont un peu plus de moyens que nous, mais rencontrent d'autres difficultés. La Russie et la Chine sont un autre monde. Je n'échangerais pas la situation de la France contre celle de l'un de ces pays.

À l'évidence, c'est bien l'Europe dans son ensemble qu'il faut protéger. Cette nécessité de cohérence globale est bien comprise par la Commission européenne. Au travers du capacity building, nous aidons déjà concrètement les pays soucieux de se protéger. La base industrielle de cybersécurité est mise en commun. Nous devons parfois lutter contre de fausses bonnes idées, notamment celles qui figuraient dans le projet de Cyber Act, publié voilà un an par la Commission européenne. L'ENISA ne doit pas faire le travail des agences à leur place. Il faut d'abord se protéger soi-même, et ensuite coopérer. Faire de la cybersécurité aujourd'hui suppose d'avoir un État investi, des victimes conscientes, ainsi qu'un écosystème industriel capable d'agir.

Le partenariat dans le domaine cyber est autant compliqué qu'indispensable. Compliqué, car dans d'autres pays, y compris chez nos alliés, ce sont les services de renseignement qui s'occupent de cyberdéfense. On ne parle pas avec un service de renseignement sans prendre de précautions. Les partenariats bilatéraux, avec l'Allemagne, le Royaume-Uni, les États-Unis, se développent et ont atteint un niveau opérationnel : on lutte contre des attaques ensemble. Malgré certains partenariats multilatéraux, il n'existe pas encore de réelle défense collective.

La réunion est close à 13 h 5.