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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 2 octobre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 15 h 05.

Rapport relatif aux taxes affectées, transmis en application de l'article L.331-3 du code des juridictions financières - Audition de M. Didier Migaud, président du Conseil des prélèvements obligatoires

M. Vincent Éblé, président. - Nous recevons aujourd'hui M. Didier Migaud, en sa qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO), sur le rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer.

Nous le constatons chaque année, le projet de loi de finances est l'occasion de débats parlementaires très intenses sur le montant et la nature des taxes affectées, sur les modalités d'application du principe du plafonnement de ces taxes et sur leurs conséquences pour les organismes bénéficiaires et pour le budget de l'État.

Aussi, sur l'initiative de notre rapporteur général, qui a la lourde tâche d'émettre un avis sur l'ensemble des dispositions proposées par le Gouvernement et nos collègues, notre commission des finances a souhaité demander au Conseil des prélèvements obligatoires une étude à ce sujet, en application de l'article L. 331-3 du code des juridictions financières.

Il était d'autant plus naturel de saisir le CPO que celui-ci avait publié en juillet 2013 une première étude intitulée La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes et qu'il était donc en mesure, cinq ans après, de faire un bilan de la mise en oeuvre de ses recommandations.

Notre commission n'avait pas demandé d'étude au CPO depuis février 2015 et je me réjouis donc que celui-ci ait pu, dans des délais resserrés, en prévision de la loi de finances, nous apporter ce nouvel éclairage.

M. Didier Migaud, président du Conseil des prélèvements obligatoires. - C'est avec grand plaisir que je me trouve devant votre commission, en ma qualité de président du Conseil des prélèvements obligatoires, pour vous présenter le rapport qui rend compte des travaux effectués à la suite de votre saisine.

Ce rapport s'appuie sur trois rapports particuliers, qui n'engagent pas le Conseil des prélèvements obligatoires, mais qui seront mis en ligne en même temps que celui-ci après la présente audition. La commission des finances de l'Assemblée nationale ayant également marqué son intérêt pour ce sujet, je me suis engagé auprès de son président à faire une présentation devant elle au cours de l'automne, après vous avoir rendu compte de nos travaux.

Cinq ans après le rapport intitulé La fiscalité affectée : constats, enjeux et réformes, établi à la suite d'une saisine du Premier ministre, le CPO a été saisi par votre commission afin de faire un bilan de la mise en oeuvre de quatorze propositions qui visaient à rationaliser l'usage de la fiscalité affectée, jugée alors insuffisamment maîtrisée.

Votre lettre de saisine nous demandait également d'analyser le dispositif de plafonnement des taxes affectées et ses conséquences à la fois pour les organismes bénéficiaires de ces taxes et pour le budget de l'État. Or, depuis 2013, c'est un sujet qui a connu des évolutions significatives. Comme vous le prescriviez, le Conseil a repris le même périmètre d'analyse qu'en 2013, celui des impositions de toutes natures affectées à des tiers, autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale. Deux ensembles ont donc été écartés : les taxes affectées aux organismes de sécurité sociale et celles affectées aux collectivités territoriales et à leurs groupements.

Le champ de notre analyse est constitué de 150 taxes, sur 350 au total, pour des recettes de près de 30 milliards d'euros, sur plus de 250 milliards d'euros, affectées aux agences de l'État, aux organismes techniques professionnels, consulaires, gestionnaires des fonds de la formation professionnelle, aux agences de l'eau et aux dispositifs de péréquation et de solidarité nationale.

Pour commencer, je rappelle que les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d'individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d'assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants. Sans remonter au Moyen-Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementales et énergétiques.

L'expansion, parfois mal maîtrisée, de la fiscalité affectée avait inspiré au CPO en 2013 des orientations visant à en restreindre le périmètre et en rationaliser l'usage. Cinq ans après, les taxes affectées apparaissent globalement en voie de stabilisation. Leurs recettes, qui avaient augmenté de 27,6 % entre 2007 et 2011, se sont depuis stabilisées, leur hausse n'ayant été que de 4,1 % entre 2011 et 2017. Le nombre de taxes reste toutefois élevé - 150 dans le périmètre de l'étude, pour un montant de 28,6 milliards d'euros en 2016. La plupart d'entre elles ont un rendement limité : 87 taxes ont un rendement inférieur à 150 millions d'euros ; 6 seulement, principalement dans la sphère sociale, ont un rendement supérieur à un milliard d'euros. Les taxes restent concentrées sur un petit nombre de secteurs bénéficiaires : la transition écologique, l'intérieur, la culture et l'agriculture.

Or, malgré leur ancienneté, les taxes affectées ne font pas l'objet d'une définition juridique précise, même si l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) encadre leur création. Il pose ainsi quatre conditions : l'affectataire doit être une personne morale, autre que l'État, exerçant des missions de service public ; la création de l'imposition peut être prévue par une loi ordinaire, mais son affectation doit être autorisée par une loi de finances ; le projet de loi de finances doit être accompagné chaque année de la liste et de l'évaluation de ces impositions.

Pour autant, des imprécisions nombreuses demeuraient concernant le statut juridique des impositions affectées. Des décisions juridictionnelles récentes ont contribué à stabiliser le cadre juridique. Dans sa décision du 29 décembre 2014, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la Constitution du plafonnement des taxes affectées instauré par l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Ce mécanisme prévoit la possibilité de fixer une limite au-delà de laquelle les sommes collectées au profit d'un organisme affectataire doivent être reversées au budget de l'État. Le Conseil constitutionnel a également prononcé plusieurs censures successives sur des taxes affectées qui poursuivaient des finalités proches. Dans le cas de la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité, il s'est prononcé à onze reprises sur des taxes affectées à des tiers.

Des décisions de la Cour de justice de l'Union européenne ont été également rendues sur les conditions dans lesquelles les ressources issues des taxes affectées sont compatibles avec le régime européen des aides d'État ou avec d'autres règles de droit européen, notamment les directives relatives aux accises. Le contentieux sur l'appréciation de la conformité de la Contribution au service public de l'électricité (CSPE) avec les directives européennes en matière de fiscalité de l'énergie est toujours pendant devant la Cour de justice.

Le rapport du CPO de 2013 mettait aussi en lumière un certain nombre de dérives parallèles à l'augmentation de leur nombre et de leur montant : perte de contrôle, opacité du dispositif, difficultés de gouvernance et de gestion des organismes affectataires, complexification du système fiscal.

Ces constats avaient été à l'origine de la formulation de quatorze propositions visant à mieux quantifier la fiscalité affectée, à en restreindre le recours et à rebudgétiser les taxes dont l'affectation ne se justifiait pas. De surcroît, il était proposé de supprimer les micros-taxes ou les taxes les plus inefficientes d'un point de vue économique.

Les correctifs appliqués depuis 2013 ont permis d'atténuer certains défauts des taxes affectées. Au cours des cinq dernières années, la situation a heureusement évolué, à la suite notamment de la prise en compte de plusieurs recommandations du CPO.

Tout d'abord, la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 comportait un objectif de rebudgétisation des taxes affectées, conformément aux recommandations du CPO. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 s'est ensuite concentrée sur la définition de critères de création des taxes affectées, abandonnant l'objectif précédent de rebudgétisation, lequel n'a pas été mis en oeuvre.

Le plafonnement des taxes a également évolué. Créé en 2012, ce dispositif a progressivement pris de l'ampleur. Il ne concernait en 2013 qu'un périmètre de 5,2 milliards d'euros de taxes affectées, pour des reversements au budget général de l'État de 218 millions d'euros. En 2018, il porte sur plus de 9 milliards de taxes, pour des reversements d'un milliard d'euros. Ces reversements, encore appelés « écrêtements », sont aujourd'hui contestés. Des amendements parlementaires, de plus en plus nombreux, ont d'ailleurs souvent pour objet d'élever un plafond ou de le supprimer.

Il faut toutefois reconnaître au plafonnement, malgré ses défauts, un certain nombre de mérites concernant la qualité de gestion des organismes auxquels il s'applique. Ainsi, certaines des dérives dans la gestion des organismes affectataires qui avaient été constatées en 2013 ont été atténuées.

L'exemple le plus frappant de cette évolution concerne les dépenses de ces organismes. Alors qu'elles avaient augmenté plus vite que celles des opérateurs non affectataires de taxes pendant la période 2007-2011, elles ont progressé moins vite que celles de ces derniers pendant la période 2012-2017. L'analyse peut être affinée, selon que le plafonnement est mordant, c'est-à-dire lorsque, en cas de dépassement, le différentiel est reversé au budget général ou non. Or, sans surprise, c'est le plafonnement mordant qui a le plus efficacement contribué à la modération des dépenses et des recettes puisque les charges et les produits des opérateurs affectataires de taxes plafonnées ont diminué plus vite que ceux des opérateurs avec des taxes non plafonnées. Lorsque le plafond mordait, les charges et les produits des opérateurs affectataires ont diminué le plus rapidement. Toutefois, dans ce cas, les restrictions ont porté essentiellement sur les dépenses d'intervention et d'investissement.

Cette analyse met en évidence à la fois l'utilité et les limites du plafonnement. Son impact sur les dépenses est réel, mais il frappe essentiellement les dépenses d'intervention, objets même de l'affectation, et participe peu à la modération des frais de structure, alors que ce devrait être l'objectif principal.

Il n'en reste pas moins que la situation financière des opérateurs affectataires a été rationalisée, comme en témoigne l'évolution de leur fonds de roulement. Surabondant pendant la période 2007-2011, il a été fortement réduit entre 2012 et 2017, pour revenir aux alentours des normes prudentielles qui prévalent en matière de gestion des deniers publics.

Le CPO dresse un bilan de l'usage de la fiscalité affectée plus nuancé qu'en 2013 puisque les mesures prises depuis, notamment le plafonnement d'un nombre croissant de taxes affectées, ont limité certains des dysfonctionnements qui avaient été alors observés.

Il ne faut pas nier que des difficultés demeurent. Ainsi la liste des taxes affectées présentées dans la partie VII des Voies et moyens n'est ni exhaustive, ni exempte d'erreurs et leurs modalités de recensement restent entièrement déclaratives. De plus, les taxes affectées accentuent certaines caractéristiques du système fiscal français, souvent critiquées par le CPO, tel l'émiettement en un grand nombre de taxes. Certaines taxes ont un rendement très faible, d'autres présentent des coûts de collecte élevés, à l'instar de la taxe radio-amateurs au profit de l'Agence nationale des fréquences : le coût de la collecte représente 400 % des montants recouvrés !

Les taxes affectées accentuent également l'instabilité normative, les créations et suppressions de taxes étant nombreuses - respectivement dix et onze depuis 2014 -, de même que les modifications relatives à leur régime.

Ces taxes augmentent le poids de ces prélèvements sur certaines assiettes. L'assiette des taxes affectées est constituée essentiellement des revenus du travail lorsque l'on considère le nombre de ces taxes, mais, en rendement, c'est le capital qui est la principale assiette sollicitée.

Enfin, et c'est devant vous qu'il est sûrement le plus pertinent de soulever cette question, la fiscalité affectée permet trop souvent de contourner la procédure budgétaire de droit commun. L'information dont le Parlement dispose sur ces taxes est encore trop parcellaire, imprécise. Par ailleurs, une fois instituées, les taxes ne suscitent plus de véritable débat au sein de la représentation nationale, ce qui peut poser un problème démocratique important au regard de la réalité du consentement à ce type de prélèvement.

Pour autant, l'analyse de la fiscalité affectée ne saurait se limiter à ses seuls défauts. À côté des difficultés, qui sont réelles, l'utilité de taxes affectées pour certains secteurs ne doit pas être sous-estimée. Certains affectataires de taxes mettent en avant la meilleure acceptation de l'impôt par les redevables, qui auraient l'assurance que le produit de l'impôt finance des dépenses sectorielles dont ils peuvent directement bénéficier. Ce lien entre dépenses et recettes n'est pas toujours établi, même s'il existe, par exemple pour les centres techniques industriels ou encore des agences spécialisées, tel l'Office national de la chasse et de la faune sauvage. Ces dispositifs sont d'ailleurs fortement soutenus par les acteurs des secteurs économiques concernés.

Les comparaisons internationales, et c'est là l'un des apports de l'étude du CPO, montrent d'ailleurs que la France n'est pas la seule à recourir aux taxes affectées. Ainsi, le système français de soutien au cinéma, qui repose sur des taxes affectées et des financements publics, existe également dans une dizaine d'autres pays européens. Le Royaume-Uni et l'Allemagne se sont dotés d'organismes dont les missions et le financement sont proches de ceux du Centre national du cinéma et de l'image animée, même si les moyens mis en oeuvre dans ces pays n'ont pas la même ampleur qu'en France. De même, comme en France, les taxes affectées sont assez largement utilisées à l'étranger dans les secteurs de l'environnement et de l'énergie. Là aussi, la spécificité française tient à la part importante que ces taxes représentent dans le budget des agences affectataires plutôt qu'au principe lui-même, qui est largement partagé.

La dérogation au principe d'universalité que constitue l'affectation d'une taxe à un opérateur ne se justifie que si elle est utile et efficace, ce qui doit pouvoir être démontré et encadré, mais elle doit également s'accompagner de contreparties en termes de transparence vis-à-vis du Parlement, d'une part, et d'encadrement de la dépense et d'ajustement de la recette, d'autre part. Ces contreparties ne sont aujourd'hui qu'imparfaitement réunies.

Nous ne pouvons que constater l'installation durable des taxes affectées dans le système fiscal français et les difficultés d'une rebudgétisation de grande ampleur concernant l'ensemble de ces taxes. C'est pourquoi le rapport d'aujourd'hui ne reprend pas toutes les propositions de 2013. Il en formule huit, qui visent à mieux encadrer la fiscalité affectée et sont groupées autour de trois axes.

Nous proposons tout d'abord d'améliorer l'information du Parlement. Il s'agit d'une exigence de transparence démocratique indispensable pour rendre plus légitime le dispositif de la fiscalité affectée. Nous proposons deux pistes, l'une à la charge de l'administration, qui consisterait à organiser la centralisation des données pour améliorer la fiabilité et la qualité des informations communiquées au Parlement, aujourd'hui limitées à un inventaire des cas d'affectation d'impositions de toutes natures ; l'autre à la charge des organismes affectataires, qui devraient rendre public chaque année un compte d'emploi des ressources fiscales qui leur sont affectées. C'est le cas au Royaume-Uni par exemple. Cela contribuerait très fortement à votre information.

Nous proposons ensuite de mieux encadrer les taxes affectées. Trois pistes peuvent être explorées. La première pourrait consister à prévoir chaque année un vote du Parlement sur les taxes affectées à des tiers autres que les collectivités locales et les organismes de sécurité sociale dans le cadre du débat budgétaire. Ce vote serait éclairé par les travaux d'un rapporteur spécial ou du rapporteur général analysant les différentes taxes affectées et leur évolution. Ce vote pourrait à terme être rendu obligatoire par une disposition nouvelle de la LOLF.

La deuxième piste pourrait viser à rendre plus contraignantes les conditions de création d'une taxe affectée. Même si l'article 36 de la LOLF, qui prévoit qu'une affectation de taxe ne peut résulter que d'une loi de finances, est généralement respecté, sa portée est limitée par le fait que la décision de création de la taxe elle-même peut avoir été prise dans la loi ordinaire. L'article 36 de la LOLF pourrait être complété d'un alinéa prévoyant que la création d'une taxe affectée à un tiers autre que les collectivités locales ou les organismes de sécurité sociale ne peut résulter que d'une disposition d'une loi de finances.

La troisième piste consisterait à supprimer certaines taxes affectées, notamment celles qui ont un faible rendement ou un coût de collecte élevé et celles qui pourraient être transformées en contribution volontaire obligatoire (CVO), lesquelles présentent l'avantage de ne constituer ni des prélèvements obligatoires, au sens de la comptabilité nationale, ni des aides d'État, au sens du droit européen, et d'être d'un usage souple. En outre, les lois de programmation des finances publiques pourraient fixer un objectif annuel de réduction du nombre de ces taxes.

J'en viens au troisième et dernier axe de réforme possible : il s'agirait de renouveler et d'enrichir les outils de pilotage des taxes affectées. Pour améliorer la gestion de la fiscalité affectée, le CPO formule trois propositions. Il propose d'abord de faciliter un ajustement par les taux comme alternative à l'écrêtement. La modulation à la baisse des taux des taxes affectées peut être envisagée comme un substitut au plafonnement lorsque les ressources affectées à un organisme sont supérieures à ses dépenses pendant deux ans au moins. Il suggère ensuite de doter l'État de moyens de pilotage infra-annuels des taxes affectées lorsque celles-ci connaissent des augmentations importantes et imprévues. Une telle régulation peut être utile lorsque les ressources d'un organisme affectataire connaissent une évolution brusque et non anticipée. C'est le cas du CNC, par exemple, avec la taxe sur les services de télévision. Enfin, il pourrait être pertinent de confier la collecte à l'État ou aux Urssaf, sauf si l'affectataire recouvre des taxes dont les bénéficiaires ne sont pas des bénéficiaires des interventions financées par ces taxes. Cette proposition permettrait de diminuer les coûts de recouvrement chez certains affectataires, ainsi que les risques de fraude fiscale et de potentiels conflits d'intérêts.

Votre commission aura noté l'évolution de la tonalité du rapport du CPO sur la fiscalité affectée. En réalité, ce n'est pas tant la position du CPO qui a changé que la situation qu'il a observée. Les dérives les plus manifestes mises en évidence il y a cinq ans apparaissent plus maîtrisées, même si elles n'ont pas encore toutes disparu. Par ailleurs, le constat de l'extrême difficulté politique des opérations de rebudgétisation des taxes affectées, ainsi que de l'utilité économique avérée de certaines d'entre elles, plaide pour une conservation de ce dispositif. La fiscalité affectée doit toutefois impérativement être mieux maîtrisée, ce qui signifie qu'elle doit être rendue plus transparente, plus démocratique et qu'elle doit être mieux pilotée. Le CPO s'est efforcé de faire des propositions dans ce sens, qu'il a voulues réalistes, concrètes et pragmatiques.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Je vous remercie de cette présentation utile sur un sujet que nous connaissons de manière un peu parcellaire. Chaque année, nous consacrons beaucoup de temps à examiner des amendements au projet de loi de finances visant à plafonner ou déplafonner des taxes, dont le rendement n'est pas proportionnel au temps que nous leur accordons en séance. Nous avions donc besoin d'actualiser notre vision sur ce sujet.

Les taxes affectées ne sont pas contestables par principe. Elles le sont surtout dans deux cas.

Le premier est celui du plafonnement, lorsque le rendement de la taxe est trop élevé et que le surplus devient une recette de poche pour l'État. À titre d'exemple, j'évoquerai la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Connaissant les difficultés du secteur aérien, et particulièrement d'Air France, on peut s'accorder sur le fait que le niveau de fiscalité auquel est soumise la compagnie nationale est très supérieur à celui de ses concurrents. C'est notamment dû à cette taxe. Le problème, c'est lorsque le produit de la taxe n'est pas seulement attribué au besoin pour lequel elle a été affectée - dans mon exemple, l'aide au développement - mais qu'il vient abonder aussi les recettes de l'État. En pareil cas, nous proposons chaque année des amendements pour diminuer le montant de la taxe afin de couvrir juste les besoins pour lesquels elle a été créée.

Le second, c'est lorsque le coût de recouvrement est supérieur au produit de la taxe, comme c'est le cas de la taxe radio-amateurs. Dans ce cas, c'est Ubu Roi ! Il faut évidemment supprimer ces situations.

Première question : y a-t-il lieu de faire une distinction entre les redevances et les taxes ?

Deuxième question : vous proposez de confier la collecte de ces taxes pour diminuer le coût de recouvrement à la Direction générale des finances publiques ou à des organismes comme l'Urssaf par exemple, plutôt qu'à des organismes ad hoc ayant des coûts administratifs élevés. Avez-vous déjà établi une liste des taxes qui seraient concernées par ces changements de mode de collecte ?

Troisième question, sur la norme de dépenses de l'État. Le plafond d'un certain nombre de taxes n'est pas inscrit dans l'article 46 de la loi de finances pour 2012 mais dans un autre texte, ce qui a pour conséquence la non-intégration de ce plafond dans la norme de dépenses. Cette différence de traitement entre les taxes vous paraît-elle fondée ou non ?

Nous partageons en tout cas pleinement votre analyse sur le coût de la collecte. Nous proposons chaque année de supprimer des taxes, mais, comme les niches fiscales, on ne cesse d'en créer. Chassez le naturel, il revient au galop !

M. Didier Migaud. - Le CPO considère qu'un certain nombre de taxes affectées peuvent être utiles, sous réserve que certaines conditions soient remplies. Cela explique que notre rapport puisse apparaître plus nuancé que celui de 2013. Les propositions que nous faisons visent à mieux encadrer les taxes affectées et à améliorer l'information du Parlement.

Nous suggérons en effet que le recouvrement de certaines taxes, dont le coût de collecte est excessif, soit effectué par l'État et les Urssaf. Patrick Lefas et Christophe Strassel pourront vous donner des exemples de taxes qui pourraient être ainsi recouvrées. Il n'appartenait pas au CPO en revanche d'apprécier l'opportunité de la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Le principe du plafonnement a fait l'objet de nombreux débats au sein du CPO. Bercy considère que, dès lors que certaines taxes produisent des recettes importantes, qui ne sont pas toujours bien utilisées, il faut plafonner leur produit et utiliser l'excédent pour combler le déficit, remettant ainsi en cause le principe même d'une recette affectée.

Nous considérons pour notre part que, dès lors que le produit de la taxe est plus élevé que prévu et nécessaire pendant deux années consécutives, il faut baisser le taux au lieu de plafonner le produit, sauf à considérer que la situation budgétaire est telle qu'il est important de compenser le déficit du budget de l'État.

Vous m'avez ensuite interrogé sur les taxes et les redevances. Certaines redevances peuvent être considérées comme des taxes. La dénomination ne correspond pas forcément à la nature de la recette. Il faut reprendre les cinq critères qui permettent de qualifier une imposition de toute nature.

M. Patrick Lefas, président de chambre maintenu à la Cour des comptes. - Vous trouverez dans le rapport du CPO des éléments d'information relatifs aux coûts de collecte des taxes affectées. Il en ressort que 68 des 136 taxes affectées répertoriées sont collectées par l'administration centrale - DGFIP, douane et Direction générale de l'aviation civile (DGAC) - pour un montant de 8,7 milliards d'euros sur un total de 28,5 milliards d'euros de recettes. Les cinq exemples cités font état du coût de collecte exorbitant de certaines taxes, dont il convient d'organiser la rationalisation. Il ne s'agit pas d'imposer sans délai le recouvrement systématique de la totalité des taxes affectées par la DGFIP ou par les Urssaf, mais de simplifier pour chaque taxe, au regard de son coût, les conditions de son recouvrement.

Vous aurez, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2019, à examiner un volume de taxes affectées, qui représente un montant significatif - et en augmentation - de 9,5 milliards d'euros. Neuf missions sont concernées ; l'intégration des taxes affectées dans la norme de dépenses publiques représente donc un enjeu considérable.

M. Jérôme Bascher. - J'avais souvenir que, depuis la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001, le principe même de la taxe affectée était banni. Nous avons progressivement dérivé pour arriver dans le présent rapport, moins sévère que celui commis en 2013, à des accommodements raisonnables. Pourtant, vous l'avez souligné, la « pilotabilité » de la dépense est devenue quelque peu obscure, avec des taxes affectées dont le surplus au regard du plafond est reversé au budget général, tandis que l'État transmet dorénavant des données financières relatives aux administrations publiques centrales (APUC) et aux organismes divers d'administration centrale (ODAC). Le CPO ne devrait-il pas proposer la suppression des taxes affectées pour les verser intégralement au budget général, afin que le Parlement puisse s'exprimer sur le montant des crédits dont devrait bénéficier chaque opérateur ?

Votre rapport ne concerne par ailleurs pas les milliards d'euros versés à la sécurité sociale et aux collectivités territoriales. Les taxes qui bénéficient à ces dernières ne sont pas plafonnées, alors qu'elles ne sont souvent pas dépensées en totalité pour les politiques auxquelles elles sont affectées. Je pense notamment à la taxe locale d'équipement (TLE) versée aux départements, qui peinent à dépenser au profit de l'environnement des sommes équivalant au rendement de ladite taxe, alors qu'ils se trouvent en grande difficulté s'agissant du paiement du revenu de solidarité active (RSA). Peut-être conviendrait-il de cesser, au niveau des collectivités territoriales, d'affecter des taxes à des dépenses spécifiques ?

Ma dernière question porte sur le sexe des anges, à savoir la distinction entre contribution volontaire obligatoire (CVO) et prélèvement obligatoire. Le débat me semble fort technique, très bruxellois, et, quoi qu'il en soit, nos concitoyens devront payer...

M. Roger Karoutchi. - Ma formation, plus classique peut-être, m'attache à l'universalité de l'impôt. Toute taxe affectée me laisse donc sceptique... Souvenez-vous de la vignette automobile, qui n'a finalement guère servi au financement des retraites. Si chacun connait l'objectif d'une taxe à sa création, son utilisation effective varie hélas souvent.

S'agissant du coût de la collecte, trois des cinq exemples que vous citez présentent des montants considérables, pour ne pas dire largement excessifs, comme la taxe sur les radioamateurs affectée à l'Agence nationale des fréquences. Ne vous semblerait-il pas pertinent, avant tout débat sur l'affectation d'une taxe, d'évaluer le périmètre et les missions de l'opérateur concerné ? Les agences ne finissent-elles pas par se maintenir pour prélever des taxes affectées, dont le rapport se révèle si faible, compte tenu du coût de la collecte, qu'il ne permet pas de mettre en oeuvre les missions qui leur sont confiées ? J'ai pour ma part toujours été étonné de la manière dont le Gouvernement gère le projet du Grand Paris Express. Initialement, la taxe sur les bureaux (TSB) et la taxe spéciale d'équipement (TSE) devaient être affectées au financement du projet par la Société du Grand Paris (SGP). Or, le Gouvernement ne cesse de se servir dans la trésorerie de la SGP et annonce une augmentation éventuelle desdites taxes si les dépenses de la SGP venaient à croître excessivement en 2022 et 2023. Les Franciliens seront là pour payer... Ce système est fou : il ne porte pas d'équilibre, de vision à long terme, ni de projection sur l'avenir ! Les taxes affectées ne semblent être utiles qu'à la survie des agences ou pour faire fonctionner des systèmes, celui du financement du cinéma par exemple, qui ne sont nullement exempts de critiques.

M. Jean-François Rapin. - Parmi les taxes affectées dont votre rapport offre une analyse fort complète, celle affectée aux chambres de commerce et d'industrie (CCI) occupera nos débats sur le projet de loi de finances pour 2019 et sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises, dit « Pacte ». La loi de finances pour 2018 a déjà diminué de 250 millions d'euros le montant de la taxe versée aux CCI, non sans créer un certain émoi chez leurs dirigeants. Le Gouvernement s'était alors engagé à maintenir les crédits des CCI l'année suivante. Hélas, le présent projet de loi de finances prévoit une nouvelle baisse de 100 millions d'euros... Sous prétexte de vouloir réformer des structures et moderniser leur fonctionnement, le Gouvernement les prive de la capacité à se développer, à aider les territoires, voire les rend exsangues. Or, Bruno Le Maire, devant notre commission, l'a reconnu : les CCI ne peuvent pas être traitées identiquement en milieu rural ou en ville.

Mme Christine Lavarde. - Mon intervention prolongera les propos d'Albéric de Montgolfier et de Roger Karoutchi s'agissant plus particulièrement des redevances sur l'eau. Établies dans les années 1960 sur le principe de « l'eau paie l'eau », elles avaient vocation à financer les actions de gestion de l'eau et de traitement de la pollution des milieux aquatiques. Désormais, elles abondent, depuis l'intégration de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (Onema) à l'Agence française de la biodiversité, le financement de missions fort éloignées. L'an passé, un versement a même été réalisé au bénéfice de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ! N'existe-il pas dès lors une inégalité des citoyens devant les charges publiques ? Il me semble que les politiques nationales devraient être financées par le budget de l'État, abondé notamment par des impôts calculés en fonction des revenus de chacun, et non par une taxe payée par tous. Votre rapport se contente malheureusement d'effleurer la dérive de l'utilisation de certaines redevances.

Mme Fabienne Keller. - Mon sujet sera proche de celui évoqué par Christine Lavarde ; il concerne les redevances dans le secteur de l'environnement. Je vais vous sembler quelque peu iconoclaste par rapport à la règle qui voudrait qu'elles soient budgétisées, afin de contrôler davantage leur utilisation. Il m'apparait parfois pertinent qu'une taxe finance une politique en lien avec son prélèvement. Je pense aux redevances sur l'eau, mais également à la contribution climat énergie (CEE), dite taxe carbone, dont le montant n'est pas affecté. Or, le fait qu'il ne soit pas certain qu'une partie significative de son revenu soit investi dans la réduction de l'effet de serre, de la pollution de l'air et des externalités liées aux carburants fossiles fait débat. J'ai cru vous entendre dire, monsieur le président, qu'il existait parfois une meilleure acceptation d'une taxe par nos concitoyens lorsque son affectation est comprise. Je voudrais également plaider en ce sens.

M. Arnaud Bazin. - J'aimerais prolonger l'intervention de notre collègue Jean-François Rapin sur les CCI, qui seront frappées d'un prélèvement supplémentaire de 100 millions d'euros par an pendant quatre ans par un Gouvernement qui souhaite leur transformation en organismes de prestations payantes pour les entreprises. Parallèlement, il est envisagé, pour compenser auprès des entreprises leur désengagement, une diminution de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), qui n'ont nullement la même assiette que la taxe pour frais de chambre consulaire. Nous atteignons un rare niveau de perversité en compensant aux entreprises un service non rendu par une diminution des recettes dues aux collectivités territoriales ! Cette réforme mériterait, à tout le moins, une étude approfondie.

M. Sébastien Meurant. - Ma question porte sur le lien entre les taxes affectées et les projets sur lesquelles elles portent. Je m'interroge, en effet, sur le décalage entre l'ambition de certains projets, le canal Seine-Nord Europe par exemple, et la mise en faillite des organismes qui avaient la charge de leur réalisation. De la même façon, sur le Grand Paris Express cité par notre collègue Roger Karoutchi, l'équilibre entre le coût considérable du projet et les montants attendus par les taxes affectées ne semblent pas évident ; nous avons voté l'an passé un écart de 10 milliards d'euros.

M. Michel Canevet. - Je remercie à mon tour le CPO pour son rapport très instructif qui, même s'il ne traite que d'un tiers des taxes affectées, nous apporte des éclairages et formule des propositions utiles. Nous pouvons effectivement nous interroger lorsqu'il s'agit de transformer certaines taxes en CVO, qui s'apparentent à des prélèvements imposés, au lieu de remettre en cause leur fondement. J'estime notamment, comme le CPO, qu'il conviendrait de réfléchir à la suppression de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), écran inutile entre le ministère chargé des transports et les grands projets d'infrastructures. Dans le cadre de vos travaux, avez-vous identifié d'autres instances sur le maintien desquelles le Parlement pourrait utilement se pencher ? La maitrise, indispensable, de nos finances publiques passe par la simplification du paysage institutionnel et administratif.

M. Éric Bocquet. - Le présent rapport fait état de certaines améliorations intervenues depuis 2013. Pour autant, les recommandations de l'époque, qui étaient de bon sens, n'ont pas toutes été mises en oeuvre. Quels sont selon vous les freins et les obstacles aux changements que vous proposez ?

M. Didier Migaud. - Effectivement, notre rapport ne concerne qu'un certain nombre de taxes affectées, à l'exclusion de celles versées aux organismes de sécurité sociale et aux collectivités territoriales, qui n'entraient pas dans le champ de votre saisine, identique au périmètre de notre rapport de 2013 afin de rendre pertinentes les comparaisons. Monsieur Karoutchi, l'universalité représente évidement un principe nécessaire à l'analyse du budget de l'État ; il peut néanmoins souffrir d'exceptions à condition qu'elles soient précisées et encadrées. Nous proposons à cet effet de compléter la LOLF s'agissant des critères de création des taxes affectées et de leur contrôle par le Parlement. Je partage également votre analyse concernant les plafonnements : il semble évidemment plus logique de réduire le taux de la taxe lorsqu'un surplus est constaté sur plusieurs exercices consécutifs, même si le fait de le reverser au budget de l'État peut sembler une solution dans une situation budgétaire tendue. Nous invitons le législateur et le Gouvernement à s'interroger sur la transformation de taxes en CVO : la solution comporte des inconvénients, notamment en matière de perte de recettes sur les importations. Il n'en demeure pas moins que les taxes affectées se justifient en certaines circonstances ; il ne me semble ainsi pas absurde que l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) soit financé par une taxe payée par les chasseurs.

Plusieurs questions ont été posées sur la SGP et sur l'AFITF. Les recettes des taxes affectées à un projet peuvent se révéler supérieures à son coût pendant un temps puis, brutalement, très insuffisantes pour financer les investissements prévus. La Cour des comptes a d'ailleurs fait état de ses inquiétudes s'agissant de la SGP. Le fait de financer ces grands projets via le budget de l'État, en l'absence d'une structure intermédiaire, évite cet écueil mais ressort d'un choix politique.

Je vous rejoins : certains coûts de collecte apparaissent exorbitants. L'exemple le plus caricatural réside dans la taxe sur les radioamateurs, qui ne rapporte que 600 000 euros pour un coût de collecte quatre fois supérieur. Il convient dans ce type de cas soit de supprimer la taxe, soit de supprimer la structure.

S'agissant des CCI, l'expertise du CPO ne s'est pas intéressée à la pertinence du recouvrement de la taxe ni aux moyens de fonctionnement alloués à ces structures. Nous avons seulement décrit une situation où, à un moment donné, la recette était supérieure aux dépenses correspondantes et entraînait la constitution d'importants fonds de roulement, conduisant d'ailleurs plusieurs gouvernements à formuler des propositions pour redéfinir le niveau de la taxe. Divers rapports de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes montrent que les CCI disposent également de marges de progrès quant à leur gestion. Si un certain nombre d'orientations politiques relèvent du législateur, chacun doit participer à l'effort de redressement des finances publiques !

M. Patrick Lefas. - Si la CPO a été suivi sur certaines de ses recommandations figurant au rapport de 2013 - encadrement de l'utilisation des taxes affectées et amélioration du contrôle du Parlement -, il a fallu faire preuve de réalisme et constater que certaines ne pouvaient être reconduites en l'état en 2018, notamment s'agissant de la stratégie globale de budgétisation des taxes affectées, désormais solidement ancrées dans l'univers fiscal français.

Notre rapport établit une analyse assez précise des agences de l'eau, dont le financement relève à la fois d'une logique de redevance et d'une logique d'aide, remise à plat par la loi de finances pour 2018, visant à réduire les prélèvements obligatoires sans réflexion sur les besoins liés aux objectifs de politique publique ni sur le périmètre des missions confiées à l'Agence de la biodiversité. La logique fut différente pour l'ONCFS, financé par quatre taxes affectées et une subvention de l'État. Cette dernière ayant été supprimée, une partie de la redevance sur l'eau lui a été affectée sans que cela, je le reconnais, obéisse à une quelconque rationalité. Cet exemple représente la preuve qu'il convient d'être pragmatique dans la gestion des taxes affectées.

M. Christophe Strassel, conseiller maître à la Cour des comptes. - Le CPO n'avait pas pour objectif d'analyser l'opportunité de l'existence de telle ou telle agence et des missions qui lui étaient confiées, mais d'estimer si l'affectation d'une ressource fiscale à une agence avait un intérêt justifiant la dérogation au principe d'universalité. Il apparait que tel est parfois le cas lorsqu'une taxe conduit à une meilleure affectation du prélèvement, comme cela est probablement le cas du soutien au cinéma ou pour les centres techniques industriels (CTI). Dans d'autres cas, l'intérêt semble moins évident, notamment quand le coût de collecte de la taxe est élevé. S'agissant des agences de l'eau, le CPO a estimé que les récentes évolutions avaient été principalement motivées par un objectif de baisse des prélèvements obligatoires, ce qui avait pu les mettre en difficulté.

M. Vincent Éblé, président. - Nous vous remercions pour ces éclairages très utiles.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 16 h 15.

Mercredi 3 octobre 2018

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

« État et perspectives de la générosité en France » - Audition commune de MM. Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale, Edouard Marcus, chef du service juridique de la fiscalité à la direction générale des finances publiques, Jean-Benoît Dujol, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, et Daniel Bruneau, auteur de l'étude « Panorama national des générosités » d'avril 2018, Mme Sylvaine Parriaux, déléguée générale de l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical) et M. Olivier Cueille, directeur général de l'entreprise MicroDON

M. Vincent Éblé, président. - Alors que nous sommes aux prémices de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, un chiffre et une comparaison pourraient introduire nos débats : selon l'étude « Panorama national des générosités » parue en avril dernier, le volume total de la générosité des Français, particuliers et entreprises, s'élèverait à 7,5 milliards d'euros ; ce montant équivaut à plus de 80 % du budget annuel de la mission « Justice ».

Dans la mesure où une grande partie de ce montant ouvre droit à une déduction d'impôt, la générosité est sensible à toute réforme fiscale. Le remplacement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) par l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) ainsi que la mise en oeuvre du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu ont et auront des incidences sur le comportement des donateurs alors que l'on a pu, ces dernières années, observer une croissance des dons. Nous avons entendu, la semaine dernière encore, par voie de presse, les inquiétudes des associations sur la perduration de ces pratiques.

D'autre part, une réforme de la réduction fiscale ouverte aux entreprises au titre du mécénat serait, semble-t-il, étudiée par le Gouvernement.

Parallèlement, l'érosion du paiement en espèces, l'apparition de nouveaux modes de paiement, l'essor du financement participatif et d'autres évolutions dont nous sommes familiers à la commission des finances, renouvellent les schémas traditionnels de la générosité.

C'est pour débattre de l'état et des perspectives de ces comportements généreux en France que nous accueillons Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale ; Édouard Marcus, chef du service juridique de la fiscalité à la direction générale des finances publiques ; Jean-Benoît Dujol, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative ; Daniel Bruneau, auteur de l'étude « Panorama national des générosités » ; Sylvaine Parriaux, déléguée générale de l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical) ainsi qu'Olivier Cueille, directeur général de l'entreprise MicroDON..

Je me tourne d'abord vers Christophe Pourreau : pouvez-vous nous présenter les principales dépenses fiscales au titre des dons, ainsi que les conséquences possibles des réformes fiscales conduites sur ces dispositifs ?

M. Christophe Pourreau, directeur de la législation fiscale. - Le système fiscal concourt à la générosité en France puisque les sommes versées donnent lieu à des réductions d'impôts. Les trois principales dépenses fiscales en matière de générosité sont la réduction de l'impôt sur le revenu à hauteur de 66 % ou 75 % du montant du don, dans la limite de 20 % du revenu du foyer ; la réduction au titre de l'impôt sur la fortune immobilière, qui a succédé à l'impôt de solidarité sur la fortune, à hauteur de 75 % du don dans la limite de 50 000 euros ; ainsi que la réduction de l'impôt sur les sociétés, à hauteur de 60 % dans la limite de 0,5 % du chiffre d'affaires de l'entreprise. Au total, le montant de ces dépenses fiscales est très élevé, puisqu'il s'élève à 1,5 milliard d'euros pour la réduction au titre de l'impôt sur le revenu, à 900 millions d'euros pour le mécénat des entreprises et entre 75 millions et 80 millions d'euros au titre de l'impôt sur la fortune immobilière - à rapporter aux 200 millions d'euros de réduction de l'ISF.

D'autres dispositifs fiscaux plus ciblés existent également. On constate donc l'importance du soutien public aux dons, les taux de réduction en faveur de la générosité étant les plus élevés du système fiscal. En outre, la France offre des taux et des plafonds de réduction plus hauts que les autres pays. Le rapport que la Cour des comptes prépare sur le mécénat le soulignera sans doute.

Le système est bouleversé par les réformes fiscales en cours, en particulier la suppression de l'ISF et son remplacement par l'IFI et la mise en oeuvre du prélèvement à la source. Le Gouvernement souhaite maintenir, le plus possible, le cadre existant. Ainsi, la réduction de l'IFI au titre des dons a repris les caractéristiques de celle de l'ISF, contrairement à d'autres possibilités que l'ISF offrait telles que la réduction d'impôt pour investissement dans le capital d'une petite et moyenne entreprise (PME), qui a été supprimée.

À la demande des associations, le législateur a maintenu le calendrier d'éligibilité à la réduction d'impôt, en décalage par rapport à l'année civile, qui est l'année de référence, ce qui préserve les deux campagnes principales, pour l'IFI et pour l'impôt sur le revenu. Le statu quo a été maintenu le plus possible dans un contexte où le nombre de redevables de l'IFI est moindre que celui de l'ISF, tout comme le montant d'impôt.

En matière d'impôt sur le revenu, le souci, lors du passage au prélèvement à la source, a été de ne pas bouleverser l'ordre établi. Grâce au crédit d'impôt de modernisation du recouvrement au titre des revenus de 2018, l'intérêt fiscal de nos concitoyens à faire des dons en 2018 a été pleinement maintenu. Les personnes qui donnent aux oeuvres en 2018 auront le bénéfice de la réduction d'impôt alors même que l'impôt sur les revenus de cette année-là sera complètement effacé pour la majorité d'entre eux. La seule question qui demeurait était celle de l'articulation entre le prélèvement à la source et le bénéfice des réductions et crédits d'impôt. Elle a fait l'objet d'une évolution ces dernières semaines. Le Gouvernement voulait initialement reporter ces bénéfices à l'année N+1, après le dépôt de la déclaration d'impôts, pour plus de précision. Le monde associatif plaidait pour le maintien de la restitution ex post, afin de mieux sensibiliser les Français à l'intérêt fiscal des dons, mais cela engendrait un décalage de trésorerie. Le choix a finalement été de prévoir une avance de trésorerie comme pour les crédits d'impôt pour services à la personne. Le projet de loi de finances pour 2019 prévoit une avance égale à 60 % de la réduction d'impôt accordée l'année précédente, afin de supprimer tout décalage de trésorerie. Cette avance devra être remboursée si les dons prévus n'ont pas été effectués, sachant que le taux de récurrence du bénéfice de la réduction d'impôt pour dons aux oeuvres est supérieur à 60 %. La majorité des foyers fiscaux ne seront donc pas concernés par une demande de restitution.

Je le répète en conclusion : la préoccupation du Gouvernement a été de maintenir, le plus possible, les dispositifs actuels afin d'éviter toute rupture dans l'incitation au don.

M. Édouard Marcus, chef du service juridique de la fiscalité à la direction générale des finances publiques. - L'administration fiscale a une action de soutien et d'accompagnement des acteurs de la générosité publique sous la forme de rescrits de mécénat. Des correspondants dans les services fiscaux offrent une sécurisation du régime fiscal applicable, lorsqu'une association ou un organisme a l'intention de lancer un projet de mécénat, par l'émission de reçus fiscaux. Ces dispositifs ont du succès. Sur 9 000 rescrits généraux demandés à l'administration fiscale en 2016, un tiers concernait le mécénat, en augmentation de 4 % entre 2015 et 2016. Nos services s'attachent à être réactifs ; notre délai moyen de réponse est de 90 jours sachant que la loi prévoit qu'en l'absence de réponse dans les six mois, l'entité peut émettre des reçus fiscaux qui ne pourront pas être remis en cause rétroactivement.

J'insiste sur cette offre de service et sur l'intérêt pour les opérateurs du secteur de s'adresser à nous le plus en amont possible des projets afin que nous puissions leur expliquer exactement quelles sont les règles applicables.

M. Vincent Éblé, président. - Je donne la parole à Jean-Benoît Dujol afin qu'il précise le cadre de notre débat : de quels organismes sans but lucratif parlons-nous et quelles sont les principales incitations à la générosité ?

M. Jean-Benoît Dujol, directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative. - Les Français sont généreux : 7,5 milliards d'euros, c'est une somme considérable - et plus que ce que nous pensions. En outre, tous les dons ne donnent pas lieu à une déduction fiscale : 40 % ne sont pas déductibles.

Quelle est la dynamique ? L'an dernier, une étude de Recherches & Solidarités montrait des indices inquiétants avec une érosion de 4,2 % du nombre de foyers fiscaux déclarant un don au titre des oeuvres pour leur impôt sur le revenu et pour la première fois des montants globaux en stagnation, autour de 2,5 milliards d'euros. Ces chiffres ne doivent pas masquer une dynamique de moyen et de long terme très favorable, avec une hausse de 70 % du volume de dons déductibles de l'impôt sur le revenu entre 2006 et 2015, les montants moyens déclarés ayant progressé de 44 %. Le nombre d'entreprises mécènes a doublé, passant de moins de 30 000 en 2010 à plus de 60 000 en 2015 - ce chiffre continue de croître.

Soulignons aussi la diversification des modalités de dons : SMS, financement participatif, générosité embarquée, comme l'arrondi sur salaire ou l'arrondi en caisse.

Ces dépenses fiscales sont en forte croissance. Elles sont rattachées au programme budgétaire 163 « Vie associative » dont j'ai la charge. Le montant de la générosité a été comparé avec la mission « Justice » : c'est encore plus frappant avec le montant de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », d'environ 1 milliard d'euros, contre 2,8 milliards d'euros de dépenses fiscales qui lui sont rattachées. Celles-ci sont plus généreuses que dans beaucoup d'autres pays qui ont aussi des mécanismes d'incitation au don, qui sont plutôt des déductions à la base imposable et non des réductions d'impôt.

Ces dépenses fiscales sont-elles efficaces ? On peut constater une progression parallèle de la dépense fiscale et de la collecte. Une étude de 2009 met en avant une élasticité significative du don à la réduction fiscale. Lorsque l'on réduit le coût du don, il y a bien une progression mécanique.

Néanmoins l'ingrédient essentiel est la confiance entre donateur et récipiendaire. Cette confiance est fragile. C'est un bien collectif. Les errements de quelques-uns peuvent affecter les autres. C'est ce qui a justifié la loi du 7 août 1991 sur les organismes faisant appel à la générosité publique, qui a créé le compte d'emploi des ressources qui montre l'usage du don et fait l'objet d'une publication systématique depuis le début des années 2000. Après les scandales, il a fallu soutenir la confiance. Ce dispositif, essentiel, est à rapprocher des mécanismes mis en place par les associations elles-mêmes, tels que le label « don en confiance ».

Les principaux bénéficiaires du programme 163 sont les organismes dits d'intérêt général, sans but lucratif, qui ont une gestion désintéressée et ne fonctionnent pas au profit d'un cercle restreint de personnes. Nous avons en revanche peu d'informations sur les bénéficiaires individuels des dons. On constate une relative concentration des dons issus de la réduction d'impôt sur le revenu, puisque 1,6 milliard d'euros va à 60 associations. Les six premières recueillent plus de 50 millions d'euros de collecte.

Les générosités privées sont des éléments essentiels du fonctionnement des associations. C'est pourquoi il est très important de renforcer la confiance pour soutenir leur développement pérenne.

M. Vincent Éblé, président. - Daniel Bruneau va nous présenter les principaux résultats de l'enquête qu'il a conduite l'an dernier, abordant l'ensemble des dons, y compris ceux ne donnant pas lieu à déduction fiscale. Il nous éclairera sur l'importance du don pour les ressources des associations.

M. Daniel Bruneau, auteur de l'étude « Panorama national des générosités » d'avril 2018. - Notre travail, mené sous les auspices de la Fondation de France, porte sur des données de 2015. Nous avons tenté de mesurer le déduit, connu par le ministère des finances, et le non déduit, dont un morceau colossal, les legs, représente un milliard d'euros, qui est mal connu.

Nous avons mis en évidence le chiffre de 7,5 milliards d'euros de dons, qui est un minimum. La générosité a des formes extrêmement variées ; elle peut s'exercer via des associations très locales. Pour moi, il est certain que le chiffre réel est bien supérieur.

Quelque 60 % des dons donnent lieu à des réductions d'impôts. Le reste, soit 40 %, est plus difficile à évaluer, faute de sources. La part des particuliers est d'environ 60 % et celle des entreprises d'environ 40 %. Là encore, je pense que le premier chiffre est sous-estimé.

En 2015, environ 2,6 milliards d'euros de dons de particuliers ont été déduits de l'impôt sur le revenu, 246 millions d'euros de l'ISF et 1,6 milliard d'euros de l'impôt sur les sociétés. Pour ce qui est du non déduit, les legs représentent un milliard d'euros et les quêtes dans les lieux cultuels ou sur la voie publique environ 330 millions d'euros. Ce montant est certainement très inférieur à la réalité.

L'évolution de la générosité est extrêmement positive. C'est grâce à elle que les associations peuvent accomplir leurs missions sociales, surtout lorsqu'elles connaissent des difficultés de financement par ailleurs. Toutefois, il est réducteur de penser que la générosité publique se limite aux associations, voire aux fondations. Nous avons ainsi tenté de mesurer les sommes versées aux acteurs publics et les avons estimées à plus de 200 millions d'euros, avec une progression importante des dons et legs aux collectivités territoriales et à l'État, ces dix dernières années. Pour ce qui est des dons déduits des impôts, une centaine de millions d'euros, voire plus, vont aux partis politiques et aux campagnes électorales. Il est également possible de déduire des dons à des organismes étrangers, en théorie agréés par l'administration fiscale. Ce phénomène est en forte augmentation. Ainsi, une quarantaine de millions d'euros sont versés à des organismes européens.

En pensant amoindrir le coût des réductions fiscales, l'État peut lui-même s'amputer de dons allant vers les grands établissements culturels et l'enseignement supérieur notamment.

M. Vincent Éblé, président. - Sylvaine Parriaux, déléguée générale de l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical), pouvez-vous nous présenter le rôle spécifique des entreprises en matière de mécénat ? Quel a été l'essor de ces flux au cours des dernières années ?

Mme Sylvaine Parriaux, déléguée générale de l'Association pour le développement du mécénat industriel et commercial (Admical). - Notre association, créée en 1979 et reconnue d'utilité publique, a pour mission majeure de développer et de professionnaliser le mécénat d'entreprise en France. Nous donnons à la fois l'envie et les moyens aux entrepreneurs et aux entreprises d'affirmer leur rôle sociétal.

En 2011, Admical a défini le mécénat dans la charte du mécénat d'entreprise - avec d'autres mots que celui du code général des impôts - comme un engagement libre de l'entreprise qui peut prendre la forme d'un don financier, en nature ou en compétences ; son objectif est de répondre avant toute chose à une cause d'intérêt général, sans recherche d'impact sur les activités marchandes de l'entreprise. C'est différent d'une politique de responsabilité sociétale des entreprises (RSE), du parrainage ou de l'investissement. Le mécénat, qui se professionnalise, est encadré par cette définition.

Nous organisons notamment un tour de France des mécènes, au cours desquelles plus de 1 200 personnes ont été sensibilisées. Nous formons les entreprises et les associations. Plus de 400 organisations ont signé notre charte, qui les engage.

Les Français ont des attentes vis-à-vis du mécénat et des pouvoirs publics. Six Français sur dix pensent que le mécénat est un mode de soutien important et qu'il va le devenir encore plus dans les années à venir. De façon générale, les Français accordent une forte légitimité aux entreprises mécènes et ce, quelle que soit leur taille. Je précise que 97 % des entreprises mécènes sont des TPE-PME et 3 % des entreprises de plus de 250 salariés - ces dernières représentant néanmoins 60 % du montant total. Environ 46 % des Français estiment que c'est le rôle des pouvoirs publics que d'encourager le développement du mécénat et plus particulièrement du mécénat territorial.

Le territoire est le principal périmètre d'intervention du mécénat, 80 % des actions sont territoriales. Le mécénat est de plus en plus ancré dans les territoires et de plus en plus porté collectivement, par les collaborateurs mais aussi les consommateurs. La part du mécénat de compétences a triplé, passant de 4 % à 12 % ces dernières années, ces chiffres étant sans doute en-deçà de la réalité.

Les domaines principaux d'intervention sont le social, la culture et le patrimoine et enfin la santé. Si le mécénat culturel est à l'origine du mécénat, il a été touché par la crise de 2008 et a subi un ralentissement avant d'augmenter ces dernières années.

Aujourd'hui, il est nécessaire de sécuriser et de développer le cadre fiscal existant. Les dispositions en vigueur prévoient une réduction d'impôt de 60 % du montant du don dans la limite de 0,5 % du chiffre d'affaires de l'entreprise, cette dernière pouvant aussi bénéficier de contreparties correspondant à 25 % maximum du montant du don, selon un principe de disproportion marquée entre le don et les contreparties.

Environ 50 % des entreprises seulement utilisent la réduction d'impôt. Néanmoins, c'est un élément important de motivation, même si ce n'est pas le moteur du don - pour l'entrepreneur, le plus important est d'agir sur son territoire.

À court terme, le mécénat constitue une dépense fiscale mais à moyen ou long terme, il y a un retour sur investissement pour l'État et la collectivité. À ce titre, je voudrais vous donner l'exemple de l'association « Sport dans la ville », qui vise l'insertion sociale et professionnelle des jeunes et n'existerait pas sans le mécénat d'entreprise. Pas moins de 51 % des jeunes qui ont participé à son programme « Job dans la ville » ont trouvé un CDI contre 44 % pour la moyenne nationale. Autre exemple, l'association « Singa », qui gère un programme d'accueil de réfugiés chez les particuliers et qui n'existerait pas non plus sans le mécénat d'entreprise, fait économiser aux pouvoirs publics 8,80 euros par jour et par personne.

Daniel Bruneau a évoqué la diversité des acteurs. De plus en plus de collectivités territoriales font appel au mécénat. Nous constatons une vraie demande, ainsi qu'au sein des universités, du monde de la recherche et du secteur associatif.

M. Vincent Éblé, président. - Qu'en est-il, monsieur Olivier Cueille, des innovations en matière de générosité embarquée et les nouveaux services ?

M. Olivier Cueille, directeur général de l'entreprise MicroDON. - Il y a neuf ans, Pierre-Emmanuel Grange et moi avons créé MicroDON, une entreprise solidaire d'utilité sociale consacrée à faire émerger en France un programme de générosité nommé « l'arrondi solidaire ». Celui-ci donne le choix aux Français, lors du règlement de leurs achats, d'en arrondir le montant à l'euro suivant. Ainsi, un client d'une enseigne partenaire qui arrive en caisse avec 25,95 euros d'achats peut décider volontairement de payer 26 euros ; les 5 centimes supplémentaires seront remis intégralement à l'association partenaire du magasin. Chaque mois, dans les vingt enseignes de distribution partenaires, qui représentent 3 000 magasins, ce sont près d'un million de micro-dons réalisés par les Français et Françaises pour plus de 200 000 euros distribués chaque mois à une vingtaine d'associations et de fondations. Près de la moitié des clients sont d'accord pour faire l'arrondi et la demande de reçus fiscaux est quasi nulle : ce sont donc des dons globalement non déduits.

Le don en caisse a un grand succès au Royaume-Uni, aux États-Unis, en Allemagne. Il est encore embryonnaire en France mais en deux ou trois ans, il est possible de changer la donne.

Je vous propose une piste très concrète : la disparition des pièces d'un et deux centimes, qui entraînent au quotidien des coûts de gestion importants. En caisse, on pourrait choisir d'arrondir une fois à l'avantage du vendeur, une fois à celle de l'acheteur, ou arrondir au profit d'associations. Les centimes, non, l'arrondi, oui !

L'arrondi solidaire existe aussi pour les bulletins de salaires : les salariés volontaires peuvent abandonner quelques centimes à quelques euros sur le net à payer de leur bulletin de salaire au profit d'associations. Environ 350 entreprises sont engagées, représentant 120 000 salariés dont 20 000, soit 15 % à 25 % par entreprise, ont accepté cet arrondi et y ajoutent trois euros en moyenne. Deux à trois entreprises nous rejoignent chaque mois mais il est à prévoir que le prélèvement à la source provoquera un ralentissement temporaire. Nous pourrions aller plus vite. Quid des salariés de la fonction publique ? Si seulement 10 % d'entre eux étaient volontaires, on récolterait près de 25 millions d'euros de plus pour les associations. Celles-ci peuvent être sélectionnées à l'échelle du territoire, ce qui est important pour celles qui n'ont pas les moyens de communication et de collecte des grandes organisations nationales.

Cette belle idée, importée du Mexique il y a neuf ans, a entraîné la collecte de plus de 8 millions d'euros au profit de plusieurs centaines d'associations auxquelles la totalité des dons ont été reversés.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Cette table ronde est d'actualité. D'éventuels amendements au projet de loi de finances pourraient faire suite au rapport attendu de la Cour des comptes à l'Assemblée nationale en application de l'article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).

Le passage de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI) a entraîné une baisse du nombre de contribuables assujettis. La diminution du montant des dons est mécanique. Quelles mesures favoriseraient le maintien des ressources d'organismes qui se trouvent en difficulté ? Une hausse du plafond de déduction ? Des taux ?

Notre commission des finances s'est, en majorité, opposée au prélèvement à la source, notamment à cause de ses effets sur la trésorerie des ménages. Le remboursement ultérieur des réductions d'impôts était catastrophique pour la générosité publique. Le Gouvernement a pris conscience du problème et le versement d'un acompte correspondant à 60 % du montant des avantages perçus l'année précédente est prévu dans le projet de loi de finances. Cette mesure est-elle suffisante pour répondre à l'inquiétude des organismes concernés ?

Beaucoup de PME et de très petites entreprises (TPE) seraient empêchées de participer à des actions de mécénat à cause du plafond de part du chiffre d'affaires, qui est bas. N'y a-t-il pas lieu de prévoir un relèvement du plafond pour les TPE ? Cela encouragerait la générosité de proximité.

La direction de la législation fiscale a-t-elle été sollicitée pour préparer des amendements pour réduire le mécénat ?

Des scandales ont éclaté par le passé dans certains organismes bénéficiaires de dons. Les mécanismes de contrôle sont-ils suffisants ? Une piste pourrait être l'examen de la part des frais généraux des organismes. Dès que je donne, je suis inondé de lettres et de relances. Je préférerais que mes dons aillent aux causes plutôt qu'aux courriers.

M. Vincent Éblé, président. - Le montant des dons au titre de l'impôt sur la fortune était environ onze fois plus faible que celui réalisé au titre de l'impôt sur le revenu. Toutefois, compte tenu de la concentration des dons, il s'agissait pour certains organismes de ressources importantes. Selon les données provisoires, le montant imputé de l'IFI au titre des dons s'établit à 77 millions d'euros en 2018, contre 200 millions d'euros en 2017. Le montant du don moyen étant stable, c'est donc bien la réduction du nombre de contribuables donateurs qui est en cause. Le recentrage de cet impôt ne constitue-t-il pas une menace pour les organismes sans but lucratif, qui bénéficiaient parfois à très haut niveau de cette contribution ?

M. Christophe Pourreau. - Les taux et plafonds des dispositifs actuels sont très généreux. Il ne nous apparaît pas qu'une hausse ait une grande incidence sur le montant des dons. On aurait plutôt un effet d'aubaine de la part de ceux qui donnent déjà.

Concernant le cas particulier des TPE qui subissent les effets du plafond de 0,5 % du chiffre d'affaires consacré au mécénat : pour un chiffre d'affaires de 2 millions d'euros, ce serait 10 000 euros. Nous avons mené des études sur ce point ; seules 15 % à 16 % des entreprises dont le chiffre d'affaires est inférieur à 2 millions d'euros sont concernées par le plafond. Les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 2 millions et 50 millions d'euros ne sont que 7 % à subir les effets du plafonnement. Cette situation, si elle est indéniable, est très minoritaire. Des correctifs sont envisageables.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Nous les avons proposés !

M. Christophe Pourreau. - J'en viens au recentrage de l'assiette de l'ISF vers celle de l'IFI. Effectivement, cette assiette a été réduite, diminuant fortement la recette de l'impôt, d'un peu plus de 4 milliards d'euros à environ 1 milliard d'euros. Le nombre de redevables a été divisé par trois. Mécaniquement, le montant de la réduction d'impôt au titre des dons a baissé. Le législateur et le Gouvernement ont cherché à limiter les effets de la réforme sur la générosité. Le montant moyen des dons des redevables de l'IFI n'a pas décru par rapport au montant moyen des dons des redevables de l'ISF.

Le but de la création de l'IFI et du prélèvement forfaitaire unique est de libérer plusieurs milliards d'euros à réinvestir dans l'économie, dans les entreprises, mais aussi dans les dons aux oeuvres.

M. Vincent Éblé, président. - On ne le constate pas en chiffres.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est un rêve.

M. Christophe Pourreau. - On peut espérer que les personnes continuent à faire des dons même si elles ne sont plus redevables de l'ISF ; elles restent tout de même bénéficiaires par rapport à la situation précédente puisqu'elles n'ont plus à payer l'impôt et ont donc plus de revenus disponibles.

M. Daniel Bruneau. - Le lien entre les déductions fiscales et les dons est extrêmement complexe. La déduction n'est qu'un des volets de la fiscalité. La baisse des dons constatée aujourd'hui, d'environ 6,5 % sur le premier semestre de l'année pour une centaine de grandes associations, selon France Générosités, n'est pas seulement une question de taux, mais de contexte fiscal déstabilisant. Avec les changements affectant la contribution sociale généralisée (CSG) et la taxe d'habitation, les gens ne savent pas à quelle sauce ils vont être mangés. Ils ne se sentent pas sécurisés. Les gens ne s'appuient pas seulement sur des faits réels, mais sur leur perception.

À titre personnel, je pense qu'il n'est pas forcément nécessaire d'augmenter des taux qui sont très importants. En revanche, on a besoin de stabilité, de lisibilité et de confiance. Les Français ne doivent pas être perdus, or leur compréhension des mécanismes fiscaux est limitée. Tout ce qui introduit de la complexité est catastrophique. Autant nous nous félicitons du dispositif adapté au prélèvement à la source, autant ce sera un tour de force que de l'expliquer aux donateurs, surtout si leur situation a changé.

La confiance n'exclut pas le contrôle, mais il y en a déjà beaucoup. L'administration fiscale s'est dotée de nouveaux dispositifs de contrôle des dons. C'est très bien, mais il faudrait aussi contrôler les donateurs. Je ne suis pas convaincu que tous les dons déduits des impôts soient effectivement versés, ou entrent dans le champ des déductions fiscales. Vous relèverez dans l'étude un phénomène extraordinaire : en 2013, il y a eu 500 000 donateurs nouveaux, sans catastrophe majeure pouvant expliquer cette hausse. En réfléchissant, nous avons constaté que cela correspondait au ras-le-bol fiscal exprimé en 2012 et je crains que les gens se soient vengés sur cette ligne de la déclaration qui n'est plus contrôlée puisque l'on ne fournit même pas la liste des bénéficiaires - ce qui était le cas avant 2013.

Mme Sylvaine Parriaux. - Admical encourage le mécénat des petites entreprises - il est important qu'elles s'engagent plus. Elles ne sont pas si nombreuses à atteindre le plafond de 0,5 % du chiffre d'affaires, néanmoins nous plaidons pour la création d'une franchise de 10 000 euros en-deçà de laquelle le taux de 0,5 % ne s'appliquerait pas. Ce serait relativement simple à mettre en place. Nombre de TPE se restreignent et renoncent au mécénat.

Pour ce qui est de la stabilité et de la lisibilité, alors que nous discutons sur d'éventuelles modifications de la loi Aillagon, qui a favorisé le développement du mécénat d'entreprise, je rappelle qu'elle a le mérite de la simplicité. Il est important de la conserver.

Modifier le régime des contreparties, ce serait introduire de la complexité et reprendre d'un côté aux TPE et PME ce qu'on leur donne de l'autre, si l'on crée la franchise. Ce serait une véritable usine à gaz que de valoriser les contreparties en monnaie sonnante et trébuchante, notamment les contreparties d'image. Comment valoriser le logo d'une entreprise mécène ? C'est une signature qui n'a pas de valeur en tant que telle. Il nous paraît essentiel de maintenir l'existant.

L'ajout d'un plafond selon la structure du bénéficiaire nous paraît assez dangereux car il rendrait le système beaucoup plus complexe. Les modèles s'hybrident, il y a des mixtes public-privé. Comment faire la distinction ? Les frontières sont aujourd'hui de plus en plus floues, ce qui est positif en matière d'interactions.

Il est donc essentiel de conserver la loi Aillagon telle qu'elle existe, à l'exception de l'introduction d'une franchise de 10 000 euros pour encourager le mécénat des TPE-PME.

Les frais généraux permettent à une association d'effectuer son travail. C'est le salaire d'hommes et de femmes qui apportent des compétences et améliorent le fonctionnement des associations pour qu'elles soient plus efficaces. Nous encourageons beaucoup les entreprises à soutenir les associations en ce sens.

M. Charles Guené. - Ma première remarque porte sur le manque de lisibilité du prélèvement à la source en matière de dons. J'ai assisté, dans mon département de la Haute-Marne, à une réunion présidée par le ministre de l'action et des comptes publics, Gérald Darmanin, qui expliquait le fonctionnement du prélèvement à la source à des associations, qui avaient senti une baisse des dons. Nous nous sommes aperçus qu'il existait trois types de donateurs : les disciplinés, qui donnent quoi qu'il arrive, les malins, qui ne donnent pas cette année et pensent qu'ils seront quand même remboursés grâce à l'avance et les dubitatifs, qui pensent que ça ne fonctionnera pas. Tout cela provient d'un constat auquel l'administration devrait prendre garde : la plupart de nos concitoyens ne savent pas qu'ils déposeront une déclaration de revenus pour 2018.

J'ai été saisi du cas d'une association loi 1901 qui ne peut pas bénéficier de l'agrément d'intérêt général car elle est propriétaire d'un immeuble - une vieille abbaye. Je lui ai conseillé d'en faire don à une collectivité territoriale. L'administration devrait être plus tolérante ou enquêter sur le terrain. Une association qui possède une abbaye oeuvre pour le patrimoine.

M. Michel Canevet. - Les niches fiscales sont souvent décriées. Elles représentent un manque à gagner pour les recettes de l'État, dont chacun sait qu'il convient pourtant de les rétablir pour arriver à l'équilibre budgétaire, puisque nous ne pourrons pas continuer très longtemps à fonctionner avec un déficit du budget de l'État aussi considérable. Le retour à l'équilibre des comptes publics est un impératif absolu.

Les dispositions prévues à l'article 3 du projet de loi de finances pour 2019 sont-elles valables uniquement pour 2019, ou sont-elles destinées à être reconduites d'année en année ? La logique voudrait que dès lors que l'on impose les revenus l'année même, on devrait réaliser les déductions sur la base des revenus de l'année même.

Les taux pratiqués aujourd'hui sont relativement avantageux. La conséquence sur les dons d'une diminution de ces taux, pour réduire l'impact financier des déductions, serait-elle importante ? Seuls ceux qui paient l'impôt bénéficient de la réduction : une question d'équité fiscale se pose.

La réduction d'impôt pour les dons aux cultes concerne-t-il toutes les religions ?

Quelles sont les modalités de contrôle de l'administration sur les comptes des associations bénéficiaires des dons ?

Mme Fabienne Keller. - Je souhaite aborder l'impact du prélèvement à la source et sur la confusion qu'il engendre. Nous pouvons tous témoigner de l'intérêt des dispositifs fiscaux pour encourager le don de proximité, pour une action sociale, en faveur du patrimoine ou de la culture. Cela contribue au foisonnement des dynamiques locales. De nombreuses questions se posent sur le prélèvement à la source. L'avance de 60 % du montant des dons, prévue pour 2019, sera-t-elle reconduite les années suivantes ? Je plaide pour une explication claire et simple afin d'éviter que l'incompréhension ne freine les dons. Il faut en effet de la lisibilité et de la stabilité, d'autant que les donateurs sont souvent fidèles et que les actions s'inscrivent dans la durée.

M. Emmanuel Capus. - Quelle est l'incidence de la baisse de l'impôt sur les sociétés sur le montant des dons des entreprises ?

Je note que tous les dons sont en augmentation, sauf celui en direction des partis politiques. Y a-t-il une raison technique ou est-ce une marque de désamour ?

M. Patrice Joly. - La générosité est définie comme la « qualité qui dispose à sacrifier son intérêt personnel ». Revenons sur les montants de cette générosité désintéressée, d'autant que les déductions fiscales s'élèvent à 60 % du montant total de la générosité. Les particuliers font preuve de générosité. Pour les entreprises, c'est bien souvent d'abord une question d'image, de relation client, voire une obligation sociale à l'échelon local. On arrive parfois à des situations choquantes.

Cela soulève aussi des questions philosophico-politiques. Suis-je légitime à décider de réduire mon impôt alors que les contraintes budgétaires sont importantes ou à choisir d'orienter une partie de mon impôt vers telle ou telle action ?

Il faut évidemment que les associations et les organismes disposent de moyens et d'expertise. Mais le fait est que les donateurs reçoivent beaucoup de lettres de relance, quand il ne s'agit pas de tee-shirts dont on se demande par qui et comment ils sont fabriqués. Il y a sans doute un peu de ménage à faire.

M. Alain Houpert. - Mon collègue a rappelé la définition du mot « générosité ». Le mot « prélèvement », lui, appartient au registre chirurgical ; l'impôt est une saignée ! Si certains font des dons dans un objectif fiscal, c'est justement parce que les prélèvements sont trop élevés. Ne parlons pas d'« année blanche » à propos du prélèvement à la source : les revenus supplémentaires seront imposés. Lorsque l'Islande est passée au prélèvement à la source en 2008, elle a opté pour une vraie année blanche, ce qui a dopé sa croissance économique.

M. Jean-Marc Gabouty. - Je pense qu'une vraie année blanche ne serait pas tenable. Sur le dernier trimestre, il pourrait y avoir des distributions exceptionnelles de dividendes.

Le Gouvernement a annoncé qu'un acompte de 60 % sur le crédit d'impôt serait versé au 15 janvier. C'est donc une sorte de préfinancement très favorable au contribuable en trésorerie. Mais c'est peut-être aussi une incitation à continuer, voire à augmenter les dons. Est-ce quelque chose de significatif ? Certes, il faut avoir des assurances sur la pérennité du dispositif.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le fait que l'on recourt moins aux dons dématérialisés chez nous que dans les pays anglo-saxons est-il lié au taux d'utilisation des formes de paiement autres que les espèces ?

M. Christophe Pourreau. - L'article 3 du projet de loi de finances prévoit une avance de 60 % sur un certain nombre de réductions ou crédits d'impôt auxquels avaient droit les contribuables sur la base des revenus de 2017. Si la personne concernée n'a pas fait de don en 2018, l'avance devra être restituée. Il s'agit bien d'un dispositif pérenne ; le Gouvernement considère que, pour une majorité de foyers fiscaux, les dons présentent un caractère récurrent d'une année sur l'autre.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pourquoi ne pas avoir intégré cela directement dans le taux, comme le proposait le Sénat ? Ce serait bien plus simple que de prélever, par exemple, 500 euros par mois pour restituer 300 euros par chèque.

M. Christophe Pourreau. - Une telle intégration, si elle était cumulée avec le maintien des dispositifs d'incitation aux dons en 2018, poserait un problème budgétaire massif lors de la transition. Les foyers bénéficieraient aussi des crédits d'impôt au titre de 2018, ce qui représenterait un double coût pour l'État. C'est cette considération pratique qui a guidé les choix du Gouvernement en matière de prélèvement à la source.

Les dons aux associations cultuelles ne sont pas limités à la religion catholique.

Il faudrait sans doute des travaux économiques sur l'élasticité du volume des dons à une réduction d'impôt, mais notre conviction est que la hausse du taux n'aurait pas d'effet majeur.

La baisse du taux de l'impôt sur les sociétés ne rend pas moins attractive la réduction d'impôt à un taux fixe de 60 %. Il est possible que des entreprises qui donnaient pour réduire leur impôt sur les sociétés soient moins incitées à donner du fait de la baisse de cet impôt. Mais, globalement, je pense qu'il n'y a pas de corrélation entre les deux mécaniques.

M. Édouard Marcus. - Il est essentiel pour nous d'expliquer la réforme du prélèvement à la source à tous les publics, y compris à ceux qui sont concernés par des problèmes spécifiques. Nous sommes disponibles aussi bien dans les départements et les régions - vous avez peut-être vu des articles dans la presse locale - qu'en centrale, où nous nous appuyons sur nos collègues de la direction de la législation fiscale. Il ne faut pas hésiter à nous solliciter.

Il y a évidemment un contrôle sur le secteur et ses avantages fiscaux. Mais cela représente une petite partie seulement des contrôles qui existent. Il y a aussi l'inspection générale des affaires sociales, la Cour des comptes... Ce n'est pas l'apanage de l'administration fiscale.

J'en viens à la question des rescrits. Il est vrai que c'est un peu compliqué pour les monuments. Le dispositif de la Fondation du patrimoine a été mis en place pour faciliter les opérations. Il ne faut pas hésiter à venir nous demander des explications claires quand on a un projet de la sorte ; notre porte est toujours ouverte.

M. Jean-Benoît Dujol. - Il y a évidemment un travail de contrôle de l'administration fiscale sur les émetteurs et les récepteurs de dons, comme pour tout contribuable.

Surtout, le compte d'emploi des ressources, qui est obligatoire depuis 1991, doit rendre compte de l'affectation des dons, permettre leur suivi dans le temps, notamment en fin exercice lorsqu'ils n'ont pas été affectés, et être compréhensible pour les non-professionnels de la technique comptable, ce qui ne va pas toujours sans mal... Ce compte retrace obligatoirement trois grandes catégories de dépenses : les missions sociales, les frais de recherche et les frais de fonctionnement de l'association. Il fait l'objet d'une publication pour toutes les associations au-delà de 153 000 euros de dons ou de subventions. Le législateur a souhaité informer et responsabiliser le donateur. Depuis 1991, la Cour des comptes contrôle le compte d'emploi des ressources, afin d'appuyer le donateur dans son action.

M. Olivier Cueille. - Vous avez évoqué la corrélation entre l'émergence des nouveaux moyens de paiement et le « retard » que la France pourrait accuser en termes de développement des nouvelles formes de générosité. En fait, la France suit, à l'instar de la plupart des pays européens et d'outre-Atlantique, un développement significatif et encourageant de générosité sur internet. Les courbes sont très intéressantes.

Les États-Unis et le Royaume-Uni étaient déjà très coutumiers voilà une dizaine d'années des générosités embarquées, c'est-à-dire des propositions d'arrondi sur le bulletin de salaire ou à la caisse. L'accélération de la transformation des types de moyens de paiement s'observe plutôt à l'échelle des cinq ou six années écoulées. C'est donc avant tout une question de calendrier : les États-Unis et le Royaume-Uni se sont engagés voilà une quinzaine d'années dans cette direction, d'ailleurs assez bien adaptée à la culture anglo-saxonne en matière de philanthropie.

Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, la France a mis en place un système d'État-providence dans lequel les finances publiques couvrent l'essentiel des problématiques et des enjeux de financement de l'intérêt général. On assiste à une transformation très significative depuis dix ans ou quinze ans. Des marques et des entreprises se réapproprient le soutien au financement des causes d'intérêt général, et les citoyens y deviennent de plus en plus réceptifs. J'y vois une évolution culturelle face à la logique historique de la France.

Actuellement, 800 000 salariés donnent chaque mois sur leur bulletin de salaire au Royaume-Uni, contre 20 000 en France. Cela représente 9 000 sociétés et un peu plus de 100 millions de livres sterling chaque année.

M. Daniel Bruneau. - Nous sommes en train de réaliser une étude qui permettra d'avoir dans quelques mois un panorama de l'utilisation des fonds reçus. Nous avons examiné des centaines de comptes d'emploi des ressources. La plupart des grandes associations affectent 80 % des dons aux missions sociales et seulement 10 % aux frais généraux, le reste servant à la collecte de fonds. Certes, cette dernière est très coûteuse. Mais la plupart des associations agissent de manière très professionnelle et connaissent les méthodes les plus efficaces, c'est-à-dire les moins onéreuses.

Le report des dons est un phénomène très mal connu. Nous pensions à l'origine que cela concernait surtout les grands donateurs, mais nous avons découvert que des personnes aux revenus assez modestes atteignaient aussi le plafond et bénéficiaient donc d'un avantage.

Nous savons que les catégories sociales les plus aisées ont bénéficié de quelque 5 milliards d'euros d'économies d'impôts. Nous espérons qu'elles seront suffisamment généreuses pour en redistribuer une part modeste : 10 %, cela représenterait un pourboire philanthropique de 500 millions d'euros. On ne peut que les y inciter.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Contrôle budgétaire - Répartition et utilisation des aides à la pierre - Communication

M. Vincent Éblé, président. - Nous en venons maintenant à la présentation par Philippe Dallier, rapporteur spécial des crédits du logement de la mission « Cohésion des territoires », des résultats de son contrôle sur la répartition et l'utilisation des aides à la pierre.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial (mission « Cohésion des territoires »). - Le Fonds national des aides à la pierre (FNAP), a été créé en 2016 avec un double objectif.

D'une part, il s'agissait de donner une vision plus synthétique des sommes consacrées aux aides à la pierre en une période où les crédits budgétaires s'amenuisaient déjà et où les bailleurs étaient appelés à se substituer de plus en plus à l'État. La contribution des bailleurs sociaux passait alors par un fonds de péréquation distinct des crédits budgétaires, méthode d'ailleurs contestée par la Cour des comptes.

D'autre part, dans ce contexte de désengagement de l'État, la création du FNAP répondait également à une demande des élus nationaux et locaux qui souhaitaient être mieux associés à la territorialisation et à l'emploi de ces crédits.

Ce fonds est géré par un conseil d'administration où les bailleurs sont représentés au même titre que l'État et où figurent également des représentants des collectivités territoriales et des parlementaires.

Il m'a donc semblé utile, après une année pleine de fonctionnement du FNAP en 2017, de regarder comment s'est passée sa mise en place et si des progrès ont été faits en termes tant de répartition que d'utilisation des crédits.

Ce contrôle a porté sur les deux niveaux : d'une part national, puisque le conseil d'administration du FNAP décide en fin d'année de la répartition entre les régions des crédits et fixe les principales orientations relatives à leur utilisation ; d'autre part régional et local, puisque chaque préfet de région répartit l'enveloppe entre les territoires de gestion. Ces derniers sont de deux sortes : soit une collectivité ou une intercommunalité lorsqu'elle a obtenu la délégation de gestion des aides à la pierre ; soit la direction départementale des territoires (DDT), là où aucune délégation n'a été mise en place. Les aides sont ensuite attribuées aux projets de construction de logements sociaux portés par les territoires et les bailleurs.

Aussi intéressant que soit le nouveau dispositif, les sommes qu'il répartit ne vont pas à elles seules relancer le logement social, dans le contexte budgétaire que vous connaissez. Dans le bleu budgétaire pour 2019, il n'y a plus un euro de crédit pour les aides à la pierre ; c'est l'aboutissement d'une tendance lourde.

Alors qu'en 2002, la subvention budgétaire de l'État était de 5 700 euros pour un logement PLUS (prêt locatif à usage social) et de plus de 15 000 euros pour un logement PLAI (prêt locatif aidé d'intégration), aujourd'hui, les aides du FNAP sont limitées à moins de 10 000 euros par logement PLAI, sauf en Corse et en Île-de-France, en raison des coûts de construction.

Or le marché du logement semble se retourner en 2018. Le nombre des permis de construire est en baisse de 5 %, aussi bien dans le logement individuel que dans le collectif. Le logement social a été affecté dès le second semestre 2017, suite à l'annonce de la diminution des aides personnelles au logement (APL) et de la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) financée par les bailleurs.

Le montant des aides à la pierre passant par le FNAP s'élève à 475 millions d'euros en 2018, dont 460 millions d'euros pour la construction de logements sociaux neufs, 10 millions d'euros pour des projets de démolition en zone détendue et près de 5 millions d'euros pour le financement d'actions annexes, auxquels s'ajoutent 12 millions d'euros pour favoriser la réalisation de logements très sociaux et l'intermédiation locative.

Pour alimenter ce budget, les crédits de l'État sont en baisse constante : prévus à près de 200 millions d'euros en 2017, ils ont été annulés à 55 % en cours d'année ; en 2018, seulement 38,8 millions d'euros de crédits de l'État ont été inscrits au budget. Dans le même temps, la contribution des bailleurs est de 375 millions d'euros et Action logement est appelé à participer au tour de table pour un montant de 50 millions d'euros. Les autres ressources proviennent notamment de la majoration des prélèvements SRU dans les communes carencées.

On constate un véritable retrait de l'État des aides à la pierre, ce qui a conduit depuis un an le FNAP à une situation difficile et l'empêche même de fonctionner correctement : en effet son président, qui représente les collectivités territoriales au sein du conseil d'administration, a démissionné à l'automne dernier et n'a toujours pas été remplacé. Les collectivités territoriales doivent se mettre d'accord pour désigner un nouveau président.

Or, dans un organisme qui n'a pas de moyen de fonctionnement propre, le conseil d'administration dépend de l'administration de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) et le président joue donc un rôle d'impulsion important.

La programmation élaborée par le FNAP se fonde sur une remontée des besoins réalisée par l'intermédiaire des administrations régionales. Des documents de synthèse sont alors présentés dans des groupes de travail et au conseil d'administration.

Or j'ai pu constater lors d'un déplacement à Lille, dans la région des Hauts-de-France, que le diagnostic sur les besoins n'est pas toujours partagé : par exemple, l'État a le souci de favoriser les logements de petite taille, mais certains bailleurs ou certaines administrations locales sur le terrain constatent la difficulté à mettre sur le marché ce type de logement. Et il faut aussi prendre en compte le fait que tous les besoins ne figurent pas nécessairement dans le système national d'enregistrement. Il me semble donc nécessaire de mieux fonder l'analyse des besoins en croisant les sources de données établies par l'État, mais aussi par les collectivités locales et les bailleurs et en enrichissant les données statistiques par des études plus qualitatives.

Autre besoin que j'ai constaté sur le terrain : les réhabilitations. Le FNAP ne finance effectivement que des constructions neuves, et dans une certaine mesure des démolitions. Or lorsqu'une région dispose d'un parc ancien dégradé, ou lorsque le foncier est rare, la réhabilitation pourrait également faire l'objet des interventions soutenues par le FNAP, même si cela se ferait probablement à enveloppe constante.

D'une manière générale, il faut s'interroger sur la méthode qui consiste à fixer des objectifs au niveau national. On prévoit par exemple de créer 40 000 logements de type PLAI par an. Or un objectif global n'a pas véritablement de sens, puisque les besoins, aussi bien que les conditions de marché, sont essentiellement locaux. Ce n'est pas en construisant des logements là où il n'y a pas de besoin qu'on va résoudre la crise du logement. Des objectifs encore plus précis sont fixés par catégorie de logements et ne sont pas du tout atteints. M. Denormandie a reconnu voilà quelques jours que seulement 2 600 places ont été réalisées en intermédiation locative pour un objectif de 40 000 places sur le quinquennat, et qu'il y a eu 619 places de pension de famille sur les 10 000 prévues.

Les objectifs devraient d'abord être fixés au niveau local, ainsi que leur décomposition en fonction du type de logement ou du public visé. La volonté de l'État de conserver un rôle de pilote de la politique du logement se heurte d'ailleurs à la diminution de ses moyens non seulement financiers, mais aussi humains.

Je l'ai constaté dans la mise en oeuvre de la délégation des aides à la pierre, qui peut prendre deux modalités : soit le délégataire assure lui-même l'instruction des dossiers, parce qu'il estime en avoir les moyens ; soit l'instruction est assurée par la DDT. Mais, dans ce dernier cas, il y a en réalité une double instruction, car les services du délégataire examinent déjà les dossiers avant de les transmettre à la DDT. C'est donc un doublon pour l'administration, mais aussi une double tâche pour les porteurs de projet, qui devront présenter le dossier plusieurs fois. Je suis donc favorable à la généralisation de la délégation des aides à la pierre, avec instruction des dossiers par le délégataire. Je pense qu'il faut en finir avec la double instruction.

Cette délégation est l'un des éléments qui permettent aux collectivités locales de mener à bien une politique de l'habitat. Il s'agit toutefois d'une charge qui n'est pas compensée. On peut donc réfléchir à la possibilité d'aller plus loin et d'organiser un véritable transfert de compétence de la gestion des aides à la pierre, qui serait plus complexe, car il faudrait déterminer vers quel niveau de collectivité se fait le transfert et de quelle manière les crédits du FNAP sont répartis entre les collectivités dans une région. L'État doit accepter de lâcher la main, mais, à partir du moment où il n'y a plus un euro venant de lui, ce serait logique.

La répartition des fonds entre les régions suit une clé de répartition calculée à partir des besoins constatés, ainsi que des coûts de construction. Il s'agit d'une vision un peu théorique, car le lancement des projets ne dépend pas seulement de cette subvention, d'ailleurs assez limitée. Il faut d'abord que des projets soient portés localement, souvent par le maire.

La consommation des crédits est ainsi très variable selon les territoires, et on constate chaque année, au cours de l'été, que dans certaines régions, plus précisément en Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), les projets ne seront pas assez nombreux pour consommer les crédits. L'automne voit donc se mettre en place un grand exercice de réallocation des crédits vers des régions, qui, pendant ce temps, avaient gardé sous la main des projets prêts à démarrer. Je crois qu'il vaudrait mieux, au moins partiellement, ajuster les enveloppes dès le début de l'année.

Au total, le FNAP constitue un progrès indéniable. Les groupes de travail permettent aux différents acteurs du logement social de travailler ensemble sur des questions aussi concrètes que les logements très sociaux (PLAI adaptés), l'intermédiation locative ou la nécessité de soutenir les démolitions. De plus, le regroupement des crédits donne au Parlement une visibilité bien meilleure sur les montants consacrés aux aides à la pierre.

L'État conserve toutefois un rôle disproportionné et le FNAP n'a pas rempli toutes ses promesses. D'une part, les acteurs continuent à se plaindre sur le terrain de la complexité des règles et, surtout, de leur modification chaque année ; ces changements sont d'autant moins compréhensibles qu'ils sont décidés au niveau national. D'autre part, le FNAP n'a pas permis de sécuriser les fonds accordés aux aides à la pierre. Le responsable en est évidemment l'État, qui réduit ses engagements lorsqu'il n'annule pas purement et simplement les crédits en cours d'année, comme en 2017.

C'est pourquoi je crois que le principe d'annualité budgétaire devrait être concilié avec une programmation pluriannuelle des crédits attribués aux aides à la pierre. Une prévision sur trois ans, associée à une stabilisation des règles d'utilisation des crédits, apporterait une meilleure visibilité à des projets dont la réalisation prend plusieurs années. Elle serait cohérente par exemple avec la conclusion des conventions de délégation des aides à la pierre, dont la durée est de six ans.

La territorialisation de la gestion des aides à la pierre accroît les chances de succès des opérations. L'État l'a compris pour l'enveloppe de 12 millions d'euros destinée aux PLAI adaptés et à l'intermédiation locative ; alors qu'elle était consacrée jusqu'en 2017 à des appels à projets peu fructueux, le conseil d'administration du FNAP a décidé vendredi dernier de la répartir désormais entre les régions, comme pour les crédits de l'enveloppe principale.

Il reste donc à parachever cette territorialisation en laissant plus de marge de manoeuvre aux politiques locales de l'habitat.

M. Michel Canevet. - En tant qu'élu local, j'ai observé la même chose que notre collègue sur la double instruction. Le problème se pose aussi à propos des fonds européens.

Je suis surpris d'entendre que l'État n'a pas une bonne connaissance des besoins en logements. En Bretagne, les relations entre les services de l'État et les délégataires des aides à la pierre sont plutôt bonnes.

Il y a toutefois des absurdités. Dans l'agglomération de Lorient, un maire est obligé de construire 200 logements sociaux au titre de la loi SRU alors que cela ne correspond pas aux besoins de commune et qu'il n'a pas les crédits pour le faire.

M. Thierry Carcenac. - Lors de la mise en place des délégations, des départements ont souhaité récupérer les aides à la pierre, et d'autres ne l'ont pas souhaité. A-t-on une idée de la répartition actuelle entre les EPCI et les départements ? Et quelle est votre position sur le sujet, monsieur le rapporteur spécial ?

M. Jérôme Bascher. - Je partage les conclusions de notre collègue. Il y a là un sujet de décentralisation, et peut-être même de décentralisation à la carte. Je ne suis pas sûr qu'il y ait un seul modèle. Les zones tendues ne sont pas représentatives de l'ensemble de la France. Une politique nationale du logement a-t-elle encore un sens ?

Sur l'utilisation des crédits, j'ai l'impression qu'on change de politique à chaque ministre. Certains préfèrent l'entretien et la réhabilitation quand d'autres optent pour des investissements nouveaux. Y a-t-il un bon ratio à fixer entre ces différents usages ?

M. Sébastien Meurant. - À quel échelon territorial devraient se concentrer les aides ? Comment la rénovation et la mise à niveau d'ici à 2020 doivent-elles s'effectuer concrètement sur le terrain ?

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Le délégataire choisit d'instruire ou pas. Certains ont décidé de faire l'instruction ; d'autres ne la font pas, considérant que l'État ne leur donne pas les moyens. À mon avis, il faudrait généraliser la prise de l'instruction par le délégataire et réfléchir à des transferts de compétences. Mais je me garderai bien de choisir entre les départements et les EPCI. Il appartient aux élus locaux de se mettre d'accord. Comme il n'y a plus du tout de crédit budgétaire, je pense qu'il faut en finir avec la politique nationale en matière d'aide à la pierre et aller vers une vraie décentralisation.

En 2016, il y avait parmi les délégataires 111 collectivités ou groupements, dont 12 métropoles, une collectivité à statut particulier qui est la métropole de Lyon, 8 communautés urbaines, 61 communautés d'agglomération, 3 communautés de communes et 25 départements. Je laisse à chacun le soin d'apprécier si cette répartition est judicieuse.

En matière de connaissance des besoins, la Bretagne est un cas à part. Dans d'autres régions, le système fonctionne moins bien. La première connaissance qu'il faudrait avoir est celle du nombre de dossiers finançables dans une année. Aujourd'hui, on s'appuie trop sur les besoins exprimés dans les demandes de logements sociaux, et pas assez sur ce que les territoires peuvent faire... L'État pilote en fonction des grands objectifs affichés.

En 2017, le FNAP a fait mieux que l'État précédemment, en déléguant les crédits dès le mois de janvier. Mais il doit à présent, me semble-t-il, mieux analyser les besoins.

Nombre de bailleurs craignent de devoir arbitrer entre les constructions nouvelles et les réhabilitations lourdes. Aujourd'hui, ce sont les crédits pour la rénovation lourde qui manquent. Mais comme l'enveloppe se réduit globalement, on est dans une impasse budgétaire.

La commission donne acte au rapporteur spécial de sa communication et en autorise la publication sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à midi.