Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Jeudi 22 novembre 2018

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 8 h 40.

Institutions européennes - Relation franco-allemande : rapport d'information de MM. Jean Bizet, Jacques Bigot, Philippe Bonnecarrère, Mme Laurence Harribey et M. André Reichardt

M. Jean Bizet, président. - Nous vous présentons ce matin les conclusions du groupe de travail constitué au sein de notre commission afin de fournir une contribution à la révision du traité de l'Élysée, comme l'avait demandé le président du Sénat. Cette démarche s'inscrit dans le contexte de l'initiative prise par le Président de la République et la Chancelière en vue d'une réédition du traité, qui devrait être officialisée le 22 janvier prochain à l'occasion de son 56e anniversaire.

Ce groupe de travail, que j'ai eu l'honneur de présider, est composé de nos collègues Jacques Bigot, Philippe Bonnecarrère, Laurence Harribey et André Reichardt.

Nos travaux sont partis de la relecture du traité signé le 22 janvier 1963 par le général de Gaulle et le chancelier Adenauer. Nous avons été frappés par la concision et la force de ce texte qui insiste, à côté de la coopération entre États, sur la nécessité d'une relation plus étroite entre les peuples. L'époque était bien sûr à la réconciliation ; heureusement, on n'en est plus là. Il nous semble en revanche que ce souci des relations entre les sociétés civiles se justifie peut-être plus encore aujourd'hui que Français et Allemands font partie d'une Union européenne à vingt-huit. En effet, les événements nous démontrent quotidiennement que nous vivons dans une société plus inquiète et crispée qu'auparavant.

C'est d'ailleurs la première question que nous nous sommes posés : y a-t-il encore de la place pour une relation franco-allemande privilégiée après soixante ans de construction européenne ? Nous y avons répondu positivement pour trois raisons.

La première, bien connue, c'est que l'entente franco-allemande est le moteur de la construction européenne. Ce moteur est nécessaire, mais il n'est sans doute plus suffisant, d'où la pertinence, par exemple, du format « triangle de Weimar » avec la Pologne. C'est aussi pourquoi, chaque fois que nous le pouvons, nous rencontrons nos collègues d'autres pays qui veulent aussi compter. Au lendemain des élections allemandes, nous nous étions ainsi rendus aux Pays-Bas : ce pays tend de plus en plus à équilibrer le fameux trépied formé avec la France et l'Allemagne.

Au-delà de l'évidence du moteur franco-allemand, nous savons que c'est bien au niveau des peuples, sur le terrain, que se joue aujourd'hui le projet européen. Nous disposons, avec l'Allemagne, des acquis précieux du traité de l'Élysée, ne serait-ce qu'à travers l'existence de l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ).

Enfin, sans attendre les décisions à vingt-huit ni même des coopérations renforcées à quelques-uns, nous avons la conviction que la France-Allemagne doit être un espace de 130 millions d'habitants aussi intégré que possible ; un espace attractif, en particulier pour nos jeunesses respectives qui rêvent plus naturellement du grand large. Nos amis polonais ne veulent pas entendre parler de coopérations renforcées, car ils ont peur d'être relégués dans un deuxième, voire un troisième cercle de la construction européenne, quand bien même tel n'est pas le but de ces démarches. Il faut donc pouvoir leur offrir des exemples pratiques de réalisations permises par de telles coopérations.

Comme le rappelle le traité de 1963, l'accès à la langue de l'autre pays demeure un sujet essentiel. Nous proposons de l'élargir, notamment aux jeunes en apprentissage et par l'utilisation innovante des technologies de l'information et de la communication, qui permettent de créer ou de garder le contact avec des correspondants de l'autre côté du Rhin.

De façon plus spécifique, l'expérience du lycée français de Berlin, établissement public allemand dont le contenu et les enseignements relèvent de l'État français, mériterait d'être reproduite. La multiplication de lycées binationaux dans les deux pays irait au-delà des symboles.

Il est un autre domaine qui devrait permettre à la France-Allemagne de constituer cet horizon plus large d'opportunités que nous appelons de nos voeux : l'harmonisation du droit des sociétés. Tout en soutenant les efforts actuellement déployés en faveur d'un code européen des affaires, il nous semblerait pertinent de proposer dès maintenant un statut franco-allemand pour les jeunes entreprises innovantes, autrement dit les start-ups. D'une façon plus générale, il revient à la France-Allemagne de promouvoir, à son niveau, un modèle d'intégration économique, sociale et fiscale qui fait défaut au sein de l'Union européenne. C'est une forme de coopération renforcée déguisée.

Toujours en matière d'innovation, en aval de l'initiative franco-allemande JEDI sur les innovations de rupture, initiative devenue européenne, nous recommandons la création d'un fonds d'investissement franco-allemand dédié, par exemple, aux domaines de l'intelligence artificielle et de la cybersécurité. Il pourrait s'agir d'un fonds à effet de levier public-privé de type « plan Juncker ». Il traiterait notamment des secteurs dans lesquels il n'existe pas de champions nationaux évidents susceptibles d'être mis en concurrence.

S'agissant de la contribution du Sénat, il est aussi essentiel d'aborder la dimension territoriale de la relation franco-allemande. Là où le traité de 1963 prévoyait les premiers jumelages, nous proposons aujourd'hui des coopérations entre régions et métropoles autour du développement durable, en particulier sur le modèle des villes intelligentes, les Smart Cities. Là aussi, la France-Allemagne peut constituer un modèle attractif et exportateur à l'échelle de la planète.

De même, à la lumière de plusieurs travaux de notre commission sur la coopération transfrontalière, nous soutenons les projets - actuellement à l'oeuvre - de création de la nouvelle collectivité européenne d'Alsace. Il s'agirait de pouvoir, dans certains cas, déroger à des règles nationales qui empêchent encore trop souvent la continuité des activités transfrontalières, qu'elles soient économiques, sociales, culturelles ou éducatives.

Nous espérons enfin que, conformément aux positions déjà adoptées par le Sénat, les déclarations faites à l'occasion des commémorations du 11 novembre trouveront une traduction dans le traité en matière de défense franco-allemande et européenne. Le contexte international le commande. Pour mémoire, la défense représente l'une des trois têtes de chapitre du traité de 1963, aux côtés de la jeunesse et de l'éducation, d'une part, et des affaires étrangères, d'autre part.

J'en viens au volet concernant la coopération interparlementaire, dont l'importance avait été soulignée par la déclaration adoptée par le président Hollande et la chancelière Merkel le 22 janvier 2013, à l'occasion du cinquantième anniversaire du traité. Je voudrais saluer l'action en la matière du groupe d'amitié France-Allemagne, présidé par Catherine Troendlé, qui a abouti à une déclaration commune avec le groupe d'amitié du Bundesrat le 20 septembre dernier.

L'un des temps forts annoncés pour l'approfondissement de cette coopération sera la venue au Sénat, le 22 janvier prochain, du président du Bundesrat. À cette occasion, les deux présidents devraient adopter une déclaration conjointe.

Au niveau des commissions des affaires européennes, mon collègue Guido Wolf et moi-même venons d'adopter une déclaration commune, à l'occasion de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Cosac) qui s'est tenue à Vienne. Cette déclaration s'appuie notamment sur les conclusions de notre groupe de travail. Outre le rôle moteur pour l'Union européenne de la coopération entre nos deux pays, elle insiste en particulier sur l'importance de la relation entre les territoires. Elle prévoit le renforcement de notre coopération s'agissant de sujets d'intérêt commun et de la législation de l'Union, en particulier afin d'assurer le respect du principe de subsidiarité. À propos de ce principe, nous avons déploré, lors de la Cosac, le fait que la task force présidée par M. Timmermans a été particulièrement sourde à nos recommandations.

Voilà l'essentiel des conclusions de notre groupe de travail sur le traité de l'Élysée. Elles ont vocation à être transmises au président du Sénat. Avant de les arrêter définitivement, il me semble toutefois indispensable d'achever la concertation que nous menons actuellement avec nos amis du Bundesrat. Il est aussi souhaitable de prendre en compte les observations qui seront faites au cours de l'échange que nous avons aujourd'hui au sein de notre commission.

Sur ces bases, nous pourrons finaliser notre rapport d'information sur la relation franco-allemande, qui intégrera l'ensemble des recommandations de notre commission et dont vous serez appelés à autoriser la publication au cours d'une prochaine réunion.

M. André Gattolin. - Ce rapport très intéressant porte sur un sujet essentiel. J'ai eu la chance de participer, en 2013 à Berlin, aux cérémonies du cinquantième anniversaire du traité de l'Élysée, et nos partenaires allemands étaient pour le moins déçus des propositions françaises faites à cette occasion. Le vingt-cinquième anniversaire du traité, célébré en 1988, avant la réunification allemande, avait été l'occasion de beaucoup d'efforts de renforcement de la coopération franco-allemande, mais le cinquantenaire a accouché d'une souris, en dépit d'un superbe discours du Président allemand.

Je ne peux qu'approuver les recommandations de notre rapport - promouvoir l'attractivité économique et sociale, développer un plan commun pour l'intelligence artificielle et la cybersécurité -, mais prenons garde à ne pas doubler les actions qui doivent être conduites au niveau européen ; cela pourrait susciter des sentiments de jalousie chez nos autres partenaires.

La dimension culturelle, pourtant essentielle, semble manquer. La coopération linguistique, qui ne fait presque pas partie des compétences de l'Union européenne, pourrait être renforcée. Le nombre de villes jumelées tend à diminuer, tout comme l'apprentissage de l'allemand en France et, dans une moindre mesure, du français en Allemagne. Il faut insister sur le renforcement des coopérations culturelles. Ce serait plus efficient que de doubler le plan européen pour les innovations de rupture. Intéressons-nous plutôt à ce que l'Union ne fait pas ou fait mal : la dimension culturelle, dans toutes ses acceptions.

M. Philippe Bonnecarrère. - Ne réduisons pas la force du couple franco-allemand : il regroupe plutôt 150 millions d'habitants que 130 millions.

Vous avez fait référence à la réception le 22 janvier prochain au Sénat du président du Bundesrat. Cela dit, on fait une grande promotion du projet de déclaration commune du Bundestag et de l'Assemblée nationale à l'occasion de cet anniversaire. Cela m'ennuie quelque peu : je ne suis pas totalement convaincu qu'il soit dans l'intérêt du Sénat de limiter sa coopération interparlementaire au Bundesrat.

Je partage vos ambitions sur ce sujet, monsieur le président, ainsi que celles du Président de la République, qui voit la relation franco-allemande comme un élément prioritaire de son action publique et une clef de transformation de l'Europe comme de notre pays. Toutefois, en dépit des discours, les réalités sont aujourd'hui assez décevantes : on relève beaucoup de traces d'un découplage entre nos deux pays. La France n'a pas été au rendez-vous quand l'Allemagne l'attendait. Maintenant, c'est l'inverse ! La France n'est plus que le quatrième partenaire économique de l'Allemagne. Celle-ci a renforcé son industrie ; nous nous sommes désindustrialisés. Notre part dans les exportations européennes diminue chaque année.

Le travail sur la relation franco-allemande passe d'abord par un combat de notre pays sur lui-même. Il faut retrouver une ambition pour notre agriculture et pour notre industrie ; c'est ainsi seulement que nous rattraperons au moins partiellement ce décalage économique et social. Sinon, on ne pourra pas continuer à faire des déclarations de principe sur le couple franco-allemand, moteur de l'Europe. Il faut faire notre autocritique !

M. Jacques Bigot. - Notre travail souligne à juste titre l'importance des relations entre régions transfrontalières et les difficultés qu'elles rencontrent du fait de l'excessive centralisation française. Les Länder allemands sont beaucoup plus indépendants ; en France, le préfet doit être des négociations ! Au-delà de la solution spécifique que pourrait être la collectivité européenne d'Alsace, il faut mener une réflexion nationale sur une nouvelle étape de la décentralisation, afin de donner aux zones frontalières une réelle liberté de manoeuvre. Cela ne concerne pas que l'Alsace. Notre commission pourrait se saisir de cette question.

Mme Laurence Harribey. - La coopération franco-allemande a réussi chaque fois qu'on a abordé les problèmes de manière sectorielle et pragmatique. L'OFAJ en est un excellent exemple.

Je relève deux oublis dans notre rapport. Le premier concerne la coopération territoriale, au-delà de la coopération transfrontalière. Ce sujet avait pourtant été abordé lors de nos auditions. André Gattolin a raison de souligner le déclin des jumelages. On pourrait relancer la coopération franco-allemande au niveau des territoires, pour contrer la montée des populismes et l'oubli de l'histoire. Le centenaire de l'armistice nous fait réfléchir à l'importance de cette mémoire.

Le second oubli concerne le domaine culturel et artistique. Il existe des coopérations très parlantes dans ce domaine : il faut leur donner une visibilité. Prenons là aussi en exemple ce qui a été fait par l'OFAJ. Cet office continue d'être efficace parce qu'il s'ouvre à des pays tiers. La coopération franco-allemande a une raison d'être, mais c'est à la condition de l'ouvrir sur l'extérieur. Le modèle de l'OFAJ pourrait être élargi à d'autres domaines. La question de la langue me semble également fondamentale, notamment dans la perspective du Brexit.

Mme Gisèle Jourda. - Dans le cadre de la révision de ce traité, j'ai examiné ce qui était consacré à la défense. Nous avions noté en 2015, lors de notre visite à Berlin, des réticences allemandes par rapport à une implication accrue dans la politique de sécurité et de défense commune ; l'OTAN était alors privilégiée. Comment la position allemande sur une armée européenne a-t-elle évolué ? Les récentes déclarations de la Chancelière en soutien du Président de la République sur cette question me laissent espérer des changements.

Dans cette perspective, le chapitre du traité consacré à la défense pourrait être rendu plus détaillé et approfondi. Il faut aussi élargir notre coopération à d'autres pays afin de développer la défense européenne, notamment dans une perspective de protection des populations. Les déclarations de Donald Trump accusant l'Allemagne de ne pas assez contribuer aux efforts de défense dans le cadre de l'OTAN rendent ce sujet encore plus actuel. La défense, ce n'est pas seulement constituer une armée européenne, c'est regarder ensemble comment se protéger à un moment où les lignes bougent. Surtout, il importe de ne pas abandonner les acquis construits au sortir de la dernière guerre mondiale, et de ne pas laisser l'Europe en proie aux divers extrémismes qui se font jour.

Mme Fabienne Keller. - La coopération franco-allemande est un sujet essentiel. Au bord du Rhin, nous avons vécu bien des conflits, des alternances de nationalité. Des familles ont été éclatées, pleurant des morts des deux côtés, comme en témoigne le monument aux morts de Strasbourg. Après la dernière guerre, un incroyable sursaut a eu lieu afin de ne jamais revivre cela.

Le traité de l'Élysée est un symbole fort de cette coopération ; il est aussi un acte concret. Le pont qui joint Strasbourg à Kehl a été reconstruit à l'occasion du quarantième anniversaire de ce traité. Notre vision partagée de l'amitié franco-allemande se bâtit ainsi, à partir d'une volonté politique, mais aussi de réalisations concrètes.

J'ai été très touchée par les cérémonies du centenaire de l'armistice. En Alsace, après 37 ans de séparation d'avec la France, le processus de réintégration de notre territoire a été complexe. Malheureusement, le point d'orgue de la commémoration à Berlin cette semaine a été presque inexistant en France du fait de l'actualité. C'est dommage, car ces commémorations étaient tournées vers l'avenir.

Concernant la coopération transfrontalière de proximité, il se passe de très belles choses, mais on en parle peu parce que cela se passe loin de Paris ! J'avais commis il y a plusieurs années, avec Étienne Blanc et Marie-Thérèse Sanchez-Schmid, un rapport sur ce sujet. Nous avons pu décrire des initiatives variées, mais riches d'enseignement : de petites Europe se construisent. On peut citer des coopérations dans le domaine de la santé à la frontière belge. Près de Genève ou du Luxembourg, un effet d'aspiration incroyable est observable. Enfin, sur le plateau de Cerdagne se situe le seul hôpital transfrontalier. Des dynamiques se créent, des cultures s'entrecroisent.

Ces coopérations s'incarnent également dans des eurodistricts, ainsi que dans le projet de nouvelle collectivité européenne d'Alsace. Le préfet nous a remis un rapport très intéressant sur le désir d'Alsace ressenti sur notre territoire. Dans le projet finalisé à Matignon à la fin d'octobre, la dimension linguistique est centrale. En effet, le principal blocage à l'intégration des marchés du travail est la maîtrise de la langue de l'autre. Le volet de texte consacré à la formation professionnelle a été atténué, mais cette ambition demeure.

Le transport est un autre sujet très important. Il existe deux voiries parallèles nord-sud. Or, du fait de l'existence en Allemagne d'une sorte d'écotaxe, la Maut, on observe un report de trafic vers le côté français. Il faut également continuer à construire les ponts qui nous manquent sur le Rhin.

Sur la défense, l'engagement de l'Allemagne est important. Le commandant actuel de l'Eurocorps est allemand. Leur volontarisme est réel, leur participation est précieuse.

En revanche, au sein du Parlement européen, on constate un changement dans la nature des relations entre Français et Allemands. Historiquement, ces derniers étaient des soutiens indéfectibles de la présence du Parlement à Strasbourg. Des consensus forts construits après la guerre, incarnés notamment par des échanges de fonctionnaires, se sont aujourd'hui atténués. C'est un effet de génération ; les Allemands de l'Est sont aussi moins sensibles à cette histoire. Toujours est-il que les anciens liens d'amitié et de vision commune s'estompent. Il faudrait les reconstruire, en se rencontrant et en discutant plus, en s'intéressant l'un à l'autre.

Cela peut expliquer une forme d'épuisement du traité de l'Élysée : même s'il n'a pas pris de rides, il y a moins de consensus naturel pour le mettre en oeuvre. L'amitié franco-allemande n'est pas toute l'Europe, mais c'est un élément fort qu'il faut essayer de faire vivre et auquel il faut redonner un sens.

M. Claude Kern. - En matière de transports, évoqués par Fabienne Keller, la liaison en tramway entre Strasbourg et Kehl constitue un lien fort entre la France et l'Allemagne.

Je partage l'analyse de Gisèle Jourda sur l'armée européenne. Les consultations citoyennes menées sur l'Europe y font régulièrement référence. Le corps de réaction rapide européen (CRRE) existe certes, mais, en l'absence de mission opérationnelle, il s'agit davantage d'une façade. L'Europe, pour répondre aux attentes de ses citoyens, doit se montrer plus ambitieuse. Il conviendrait notamment de profiter du Brexit pour développer les partenariats entre la France, l'Allemagne et l'Italie.

Le bilinguisme concerne l'ensemble des régions transfrontalières ; chacune doit pouvoir s'approprier son propre bilinguisme. En Alsace, hélas, nous rencontrons des difficultés pour recruter des professeurs d'allemand : une fois formés, ils préfèrent enseigner le français en Allemagne, où les rémunérations sont plus attractives.

L'accord de coopération entre le Sénat et le Bundesrat doit constituer une priorité. L'Assemblée nationale et le Bundestag ont, en effet, déjà produit plusieurs travaux communs.

M. Simon Sutour. - Le traité de l'Élysée n'a pas vieilli ! Je me souviens qu'avec Fabienne Keller et André Gattolin, nous avions fêté à Berlin, lors d'une fort belle cérémonie, son cinquantième anniversaire. Si les gouvernements français et allemand ont annoncé la signature d'un nouveau traité à l'occasion de son cinquante-cinquième anniversaire, c'est en fait pour relancer la relation entre les deux pays. Les zones frontalières sont, en Europe, le lieu de nombreuses initiatives. Je pense notamment à l'hôpital franco-espagnol de Puigcerda sur le plateau de Font-Romeu. Entre la France et l'Allemagne, la coopération entre fonctionnaires demeure active ; j'ai ainsi récemment représenté le président Bizet à un séminaire de quarante hauts fonctionnaires, à l'effectif également partagé entre les Français et les Allemands.

Je suis, en revanche, plus dubitatif sur l'intérêt de la collaboration entre le Sénat et le Bundesrat qui, n'étant pas une chambre parlementaire de plein exercice, ne constitue pas véritablement notre homologue. J'ai d'ailleurs été fort déçu lorsque je m'y suis rendu : seulement six sessions se tiennent dans l'année, la composition des délégations varie en permanence, seul le président de la délégation dispose d'un droit de vote et les compétences de la chambre demeurent limitées. La politique étrangère en est notamment exclue. Lors d'un séminaire au Mont-Saint-Michel, nous avions essayé de travailler ensemble, mais cette initiative n'a guère prospéré. À cet égard, votre rapport, excellent, ne propose que peu d'initiatives nouvelles.

M. Jean Bizet, président. - Nous observons hélas un certain épuisement de l'esprit du traité de l'Élysée. L'ambassadeur d'Allemagne à Paris nous a pourtant rappelé la qualité de la rédaction de 1963 ; il considérait qu'il ne fallait la modifier qu'avec parcimonie.

Il est exact qu'il n'est pas toujours facile de travailler avec le Bundesrat : les processus de décision sont souvent assez longs et les interlocuteurs varient.

La culture tient une place majeure dans les relations franco-allemandes, il n'est que d'observer le succès d'Arte. Je souhaite d'ailleurs mobiliser la chaîne dans la perspective du 22 janvier 2019.

Les libertés transfrontalières, sur lesquelles j'aimerais que notre commission travaille, se trouvent au coeur de l'Europe. Lorsque nous nous rendons à Strasbourg pour les sessions du Parlement européen, nous les évoquons régulièrement. En outre, l'Europe, à l'heure du tout économique, ne doit pas renoncer à ses ambitions sur des politiques plus anciennes.

D'aucuns ont évoqué la défense européenne. J'y suis favorable, mais n'oublions pas les particularités allemandes dans ce domaine : la loi fondamentale l'empêche quasiment de mobiliser l'armée hors des frontières et l'exportation de matériel militaire est aussi très difficile. Sans aller jusqu'à la création d'une armée européenne, la coopération structurée permanente, qui réunit les États membres à l'exclusion du Danemark et de Malte, constitue un outil intéressant.

M. André Gattolin. - La brigade franco-allemande ressemble un peu à la 7ème Compagnie...

Mme Fabienne Keller. - Son État-major est installé à Müllheim, en Allemagne.

M. Jean Bizet, président. - Dans le prochain cadre financier pluriannuel, le fonds européen de défense sera tout de même doté d'1,5 milliard d'euros par an.

La relation franco-allemande demeure essentielle à l'Union européenne : je souhaite que, le 22 janvier prochain, nous fassions revivre le traité de l'Élysée.

Recherche et propriété intellectuelle - Programme de recherche et d'innovation Horizon Europe : rapport d'information, proposition de résolution européenne et avis politique de MM. André Gattolin et Jean-François Rapin

M. André Gattolin, co-rapporteur. - Je présentais, il y a six ans, devant notre commission un rapport sur le programme-cadre de recherche et d'innovation Horizon 2020. Je remercie à cette occasion Simon Sutour, alors président, et Jean Bizet pour la confiance qu'ils m'ont successivement accordée. Horizon 2020 constitue le huitième programme-cadre de recherche de l'Union européenne. Il a marqué un tournant par son association renforcée de la recherche et de l'innovation. Son budget de 80 milliards d'euros en a fait le premier programme mondial de soutien public à la recherche.

Les propositions de la Commission européenne pour le prochain programme-cadre de recherche et d'innovation s'inscrivent dans la même logique. Pour la période 2021-2027, la durée du prochain cadre financier pluriannuel, elle propose une évolution et non une révolution : Horizon 2020 devient Horizon Europe.

Comme pour Horizon 2020, Horizon Europe comprendra trois piliers et une action transversale. Le premier pilier restera consacré à la recherche fondamentale. Le Conseil européen de la recherche attribue des bourses aux projets individuels sur un critère d'excellence ; marqueur mondial de l'excellence scientifique européenne, cet outil précieux doit être conservé. Seront réunies au sein du deuxième pilier la question de la primauté industrielle de l'Europe et la réponse aux défis sociétaux. Il s'agit de financer des missions interdisciplinaires qui apporteront une réponse globale aux grands problèmes mondiaux. Cette approche semble faire l'unanimité : les projets de recherche collaborative seraient mis au service des objectifs politiques de l'Union. Le troisième pilier sera enfin tourné vers l'innovation, notamment de rupture. L'Europe s'interroge depuis plusieurs années sur les raisons de son retard en ce domaine. Le modèle de l'agence américaine pour la recherche dans la défense, la Darpa, interroge. Elle a apporté un soutien décisif aux développeurs de moteur de recherche comme Google ou de géolocalisation avec le GPS, en suivant un processus à trois étapes : une présentation large du problème à résoudre de façon à attirer des candidatures nombreuses, venues d'horizons et de disciplines variés ; puis le subventionnement d'un grand nombre de projets, ce qui nécessite d'accepter une importante prise de risque ; enfin, la conservation des projets les plus prometteurs sur lesquels on va concentrer les moyens, ce qui impliquera de couper les subventions aux projets qui ne seront pas accompagnés jusqu'au bout. Le directeur de l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria) a estimé, lors de son audition, que le soutien à l'innovation de rupture nécessitait une rupture de la politique de l'innovation. La méthode apparaît certes coûteuse, mais, comme aux États-Unis, de la quantité naîtra la qualité, d'autant que nos chercheurs sont excellents. Nous soutenons donc la création du Conseil européen de l'innovation.

L'éducation à la science nous semble, en revanche, insuffisamment apparente dans le futur programme-cadre. Elle est pourtant essentielle à la diffusion de la connaissance et au renforcement du lien entre la science et la société. Le budget dédié dans Horizon 2020 ne serait hélas pas reconduit. Nous demandons donc qu'un tel programme soit réintroduit dans la partie transversale d'Horizon Europe. À l'heure des fausses informations et de la mise en cause des travaux sur le dérèglement climatique, il est indispensable que soit diffusée la connaissance scientifique.

Je souhaite enfin attirer votre attention sur les conséquences du Brexit. La Commission européenne propose d'ouvrir davantage le programme de recherche aux pays tiers. Or, si le Royaume-Uni devait sortir de l'Union européenne, les conséquences pour la recherche seraient majeures, car il est un des premiers bénéficiaires du programme : il y participe à hauteur de 11,5 % environ et bénéficie de 14,7 % des financements. Il pourrait alors bénéficier du statut d'État associé ; il est prévu, dans ce cas, un mécanisme de correction afin de s'assurer que le pays contribue autant qu'il reçoit : les pays partenaires sont invités à participer à des projets d'excellence scientifique, mais l'Europe ne subventionne pas leurs recherches. Dès lors, une part de financement conséquente fera défaut au Royaume-Uni, estimée à 70 millions d'euros par an dans les sciences humaines et sociales où il excelle. Il n'est pas certain que le budget national compense cette perte ; un appauvrissement de la recherche au Royaume-Uni se profile. Mais la France sera également perdante, compte tenu de l'excellence des travaux britanniques et de l'importance de la collaboration entre les deux pays. Elle peut néanmoins espérer récupérer une part de l'enveloppe budgétaire versée à la recherche outre-Manche.

M. Jean-François Rapin, co-rapporteur. - Une évaluation de la participation française à Horizon 2020, réalisée après trois ans d'exercice, laisse apparaître un bilan en demi-teinte et une certaine déception. En effet, tandis que notre pays pèse pour 16,3 % de la dépense intérieure totale de l'Union européenne, il n'obtient que 10,5 % des financements européens. La qualité de notre recherche n'est pas en cause - elle est excellente et figure en première place des projets acceptés avec 14,2 % d'accords pour un taux moyen de 11,2 % dans l'Union - mais le nombre de candidatures françaises demeure insuffisant ; elles ne représentent que 8,4 % des dossiers. En outre, les crédits européens bénéficient à une minorité de chercheurs puisque le premier bénéficiaire du programme est le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et le troisième, le Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

Les explications à ce constat sont multiples : les programmes européens ne sont pas toujours connus, la conception des dossiers est lourde et complexe, surtout pour une petite structure, les guichets sont nombreux et le porteur de projet ne sait pas toujours vers lequel s'orienter. En outre, il existe, en France, plusieurs financements plus faciles d'accès, à l'image de ceux de l'ANR, dont la commission des finances a décidé d'augmenter le budget et, parfois, une concurrence entre les appels d'offre européens et nationaux. Enfin, il manque ce réflexe initial, qui existe chez certains de nos voisins, de penser d'abord à l'Europe. Peut-être devons-nous être plus incitatifs en demandant aux porteurs de projet de se tourner d'abord vers l'Union européenne. Il faut sûrement améliorer le pilotage, détecter les projets devant être portés au niveau européen et mieux former nos chercheurs à l'Europe. Nous devons créer un réflexe européen et travailler sur la complémentarité des financements, car tous les projets ne sont évidemment pas d'envergure européenne. Nous appelons le Gouvernement, qui a conscience du problème, à adopter un plan d'action pour y remédier.

Les régions ultrapériphériques sont enfin associées au programme-cadre. Pour la France et ses départements d'outre-mer, il s'agit d'une victoire.

Si le budget du programme-cadre est adopté, celui-ci deviendra le premier programme mondial de soutien public à la recherche et le troisième budget de l'Union européenne après la politique agricole commune (PAC) et la politique de cohésion. Il s'inscrit dans un ensemble de dépenses consacrées à la recherche et à l'innovation qui donnent corps à la priorité de la Commission Juncker d'un budget pour l'avenir. Je pense notamment au programme Euratom pour le nucléaire, au projet ITER, au programme pour une Europe numérique, aux fonds de cohésion et à lnvestEU.

Pour la recherche et l'innovation, la Commission européenne propose une enveloppe de 100 milliards d'euros, incluant le financement d'Euratom. À proprement parler, Horizon Europe bénéficierait de 97,6 milliards d'euros, dont 3,5 milliards proviendraient d'InvestEU sous la forme de prêts garantis, soit 94 milliards d'euros de subventions pour la recherche et l'innovation. L'effort est réel ; il correspond, en tenant compte la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, à une augmentation de près de 40 % par rapport à l'actuel cadre financier pluriannuel. Pourrait ainsi être financée l'innovation de rupture en conservant un soutien solide à la recherche fondamentale, à la compétitivité industrielle et à la réponse aux défis mondiaux. Pourtant, au regard des sommes allouées par ses concurrents - Chine, États-Unis, Corée du sud, Japon - l'Europe perd en compétitivité dans un domaine au coeur de la croissance économique. L'objectif de 3 % du PIB consacrés à la recherche, que s'était fixé l'Union européenne au début des années 2000, ne sera pas atteint. Ce n'est pas faute d'excellents projets ! Le Conseil européen de la recherche estime à 500 par an le nombre de projets qu'il pourrait financer, parce qu'ils répondent au critère d'excellence, mais qu'il ne peut soutenir par manque de crédits. La Commission européenne estime que plus de 62 milliards d'euros supplémentaires seraient nécessaires pour Horizon 2020.

Le Parlement européen s'est prononcé en faveur d'un budget de 120 milliards d'euros pour Horizon Europe. Mais il s'inscrit dans une perspective d'augmentation générale du budget européen loin encore d'être acquise. Le chiffre de 160 milliards d'euros, soit un doublement du budget actuel, a également circulé. Nous estimons que le budget proposé par la Commission européenne représente un plancher qui ne doit pas être franchi. Certes, les autres programmes européens doivent aussi être financés, mais il faut se demander où la plus-value est la plus importante.

Enfin, il existera désormais une meilleure synergie entre l'utilisation des crédits du programme Horizon Europe et la mobilisation d'autres fonds pour des projets de recherche. Ainsi, une aide européenne au titre des fonds de cohésion reçue par un État membre pourra être considérée comme un apport national à un projet de recherche d'Horizon Europe. La mobilisation d'InvestEU, par son effet de levier, pourra générer plusieurs dizaines de milliards d'euros venus du secteur privé, pour permettre aux laboratoires et aux entreprises les plus prometteurs de grandir et de rester en Europe.

Mme Gisèle Jourda. - Je salue la qualité du rapport. Cette fois, on inclura les régions ultrapériphériques dans les programmes de recherche, c'est une avancée, car on oublie trop souvent ce que ces régions ont à apporter en termes de développement durable, d'agriculture, de biodiversité,... Nous informerons nos collègues de la délégation aux outre-mer de ces nouvelles possibilités, il faut les faire connaître !

Quelle que soit l'issue du Brexit, il sera essentiel de conclure un accord spécifique avec le Royaume-Uni sur les programmes de recherche, car les enjeux sont trop importants pour abandonner les programmes en cours.

M. André Gattolin, rapporteur. - Nous mettons toujours l'accent sur l'investissement à accomplir par la recherche française et les entreprises pour concourir à Bruxelles. Le Gouvernement ne demande pas une hausse considérable du budget européen, car c'est surtout notre taux de retour qui doit être amélioré. Nos entreprises doivent se positionner ! La remise à niveau du programme de l'ANR est bienvenue, mais je souligne que les Britanniques, par exemple, ont un taux de retour bien supérieur au nôtre. Les laboratoires soumettent d'abord leurs projets à l'Europe et si ceux-ci ne sont pas retenus, ils sont en tête de liste pour un financement national. Cela évite de longues procédures. Dans ce pays, comme en Espagne, les budgets de recherche ont été coupés dans tous les domaines éligibles aux financements européens : les chercheurs ont été obligés de s'adresser à l'échelon européen ! En France, on connaît mieux les financements nationaux, et l'on ne calcule pas suffisamment la subsidiarité entre le niveau national et le niveau européen. J'énerve un peu lorsque, à la commission de la culture, j'évoque ces possibilités européennes rehaussées. Il est fondamental d'intégrer systématiquement cette complémentarité, pour optimiser nos capacités. Les collègues de la commission des finances y sont habitués, mais les autres commissions raisonnent encore hors Europe !

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - La négociation sur les régions ultra-périphériques n'est pas achevée, mais la France doit tenir ses positions et plus, elle doit se montrer exemplaire dans le traitement de ces régions. Je songe à l'université de Guyane, et aussi à bien d'autres cas. Si ces régions semblent ultra-périphériques à l'Europe, qu'elles ne le soient pas pour nous !

Je n'oppose pas l'ANR et l'Europe, mais lorsque certains sujets se prêtent à une candidature auprès des institutions européennes, il faut bien sûr s'adresser à celles-ci d'abord. Il n'y a pas lieu d'organiser une concurrence, mais une complémentarité entre l'agence et l'Europe, en étant attentifs à l'articulation.

M. Jean Bizet, président. - Préparons un communiqué de presse sur votre communication, pour insister sur la trop faible consommation des crédits européens et sur les progrès à accomplir sur le taux de retour, pour inciter les laboratoires à avoir d'abord le réflexe européen. Sur le deuxième pilier du programme cadre, souvenons-nous de l'intervention de M. Thierry Breton : se focaliser sur les dossiers stratégiques, pour éviter le saupoudrage... Après la PAC et les fonds de cohésion, la recherche innovation sera tout de même le troisième poste budgétaire européen du futur cadre financier pluriannuel. Je me désole du plafonnement à 2 %, en revanche je relève la pertinence des fonds d'investissement stratégique, dits fonds Juncker, qui ont fini par se diffuser partout, y compris dans la recherche.

Il faut informer les élus locaux, d'autant que le ticket d'entrée, grâce à Didier Marie et Cyril Pellevat, a été ramené de 50 à 3 millions d'euros. Nous incitons les régions, qui gèrent les fonds structurels, à créer des plateformes de consultation en ligne des investissements...

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - Après mes auditions de rapporteur spécial sur le budget de l'enseignement supérieur et de la recherche, j'ai souhaité modifier la proposition de résolution, pour ajouter quelques lignes sur le domaine spatial. La France est le plus gros contributeur à l'Agence spatiale européenne, plus d'un milliard d'euros. Or je souhaiterais m'assurer, même si les autres États membres affirment partager notre ambition, que la France ne se découvrira pas seule lorsqu'elle se retournera pour voir qui lui emboîte le pas. Il existe une ambition européenne affirmée, mais nous souhaitons que nos partenaires jouent le jeu et réservent leurs lancements de satellites au lanceur européen, afin que celui-ci devienne compétitif.

M. Jean Bizet, président. - Je propose que la commission vous désigne tous deux rapporteurs sur le dossier spatial.

M. André Gattolin, rapporteur. - Je partage totalement le point de vue de M. Rapin. Le spatial n'est pas l'aérospatial, c'est un sujet spécifique ! J'ai fait un rapport sur la politique de surveillance de l'espace, car les objets circulent de plus en plus nombreux dans les orbites géostationnaires. Une agence européenne soit, mais la France et l'Allemagne n'ont pas vocation à financer, seules, une agence qui serait dirigée par les instances européennes.

M. Jacques Bigot. - Sur le spatial, il faudrait inclure les questions juridiques et non se limiter aux aspects industriels, car la domination américaine, en particulier, pose des problèmes majeurs. Le droit de l'espace doit être élaboré pour l'avenir.

M. André Gattolin, rapporteur. - Le Conseil de l'Europe se penche lui aussi sur cette question.

M. Jean Bizet, président. - Ces aspects n'ont pas fait l'objet d'une attention suffisante dans le domaine maritime, on en voit aujourd'hui les conséquences.

MM. André Gattolin et Jean-François Rapin sont désignés rapporteurs.

M. Jean Bizet, président. - Au point 19 de la proposition de résolution, je propose de remplacer « exhaustive » par « limitative ».

M. Jean-François Rapin, rapporteur. - C'est préférable, car dans les missions, certains points ne sont pas suffisamment définis - je pense à la mer, qui est pourtant un enjeu de recherche considérable.

M. André Gattolin, rapporteur. - Nous attendons des réponses du Gouvernement à propos du plan qu'il entend présenter, pour apprécier si les mesures sont à la hauteur des problématiques.

À l'issue du débat, la commission, à l'unanimité, autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne suivante, ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.


Proposition de résolution européenne

(1) Le Sénat,

(2) Vu l'article 88 4 de la Constitution,

(3) Vu l'article 179 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

(4) Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant établissement du programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » et définissant ses règles de participation et de diffusion - COM(2018) 435 final,

(5) Vu la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » - COM(2018) 436 final,

(6) Accueille favorablement le programme-cadre pour la recherche et l'innovation Horizon Europe qui traduit l'ambition que doit avoir l'Union européenne en la matière ;

(7) Rappelle que le soutien à la recherche fondamentale est tout aussi essentiel que le soutien à l'innovation ;

(8) Souligne que le Conseil européen de la recherche est désormais la référence de l'excellence de la recherche européenne dans le monde et qu'il doit continuer à disposer de moyens suffisants pour le rester ;

(9) Estime que l'Union européenne doit soutenir davantage l'innovation de rupture et appuie, en ce sens, la création du Conseil européen de l'innovation ;

(10) Soutient l'accroissement des synergies avec les autres financements européens et, en particulier, avec les fonds de cohésion pour aider les régions les moins performantes en terme de recherche ;

(11) Soutient l'ouverture des programmes de recherche aux régions ultrapériphériques ;

(12) Salue l'effort de simplification engagé dans Horizon 2020 et appelle à le poursuivre dans Horizon Europe afin de favoriser toujours plus la participation des chercheurs aux programmes européens ;

(13) Estime, en outre, que les actions de soutien de l'Union européenne à la recherche et à l'innovation doivent avoir en priorité pour finalité de consolider les laboratoires et les entreprises européens ;

(14) Invite, en ce sens, l'Union européenne à réévaluer sa politique de concurrence pour l'inscrire dans une véritable stratégie industrielle et permettre un soutien public accru à des filières stratégiques, porteuses de croissance économique et de créations d'emploi ;

(15) Concernant la planification stratégique et l'approche par missions du second pilier d'Horizon Europe

(16) Rappelle la pertinence de cette approche pour répondre, par un effort de recherche accru, à des problèmes qui se posent à l'ensemble des Européens ;

(17) Relève qu'une certaine souplesse doit être conservée dans la gestion d'un programme-cadre de sept années ;

(18) Estime toutefois que la planification stratégique du deuxième pilier et les missions doivent être faites conjointement par les institutions européennes et figurer en annexe du règlement du Parlement européen et du Conseil établissant le programme spécifique d'exécution du programme-cadre pour la recherche et l'innovation « Horizon Europe » ;

(19) Souligne que la liste des missions ne doit pas être limitative pour permettre à l'Union de répondre rapidement à des questions qui pourraient se poser à l'avenir en fixant de nouvelles missions au programme ;

(20) Estime que la recherche et l'industrie spatiales doivent être mieux prises en compte dans le programme-cadre en raison de l'importance grandissante de l'enjeu spatial dans les politiques de l'Union européenne ;

(21) Demande, par conséquent, qu'un pôle du second pilier d'Horizon Europe soit dédié à l'espace ;

(22) Concernant la participation des pays tiers

(23) Considère que la participation accrue d'États tiers au programme-cadre de recherche Horizon Europe renforce l'attractivité de ce programme et peut en renforcer l'excellence ;

(24) Relève qu'en cas de sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne, une solution devra être rapidement trouvée pour associer ce pays au programme-cadre de recherche et d'innovation Horizon Europe, dans des conditions pleinement conformes aux intérêts de l'Union ;

(25) Appelle l'Union européenne à associer au plus près le Royaume-Uni à Horizon Europe, dans le plein respect de ses intérêts ;

(26) Concernant l'éducation à la science

(27) Estime que l'éducation à la science, le dialogue entre le monde scientifique et les citoyens et la science participative sont essentiels dans une société démocratique fondée sur la connaissance ;

(28) Constate que c'est enjeu est d'autant plus fort face à l'évolution rapide de la technologie, des échanges et du réchauffement climatique, et à la propagation virale de fausses informations ;

(29) Regrette que le programme dédié à cet objectif dans Horizon 2020 n'ait pas été reconduit dans les propositions de la Commission européenne pour le futur programme-cadre ;

(30) Demande qu'un tel programme, doté d'un budget équivalent, figure clairement dans le pilier transversal destiné au renforcement de l'espace européen de la recherche ;

(31) Concernant le budget d'Horizon Europe

(32) Soutient la volonté de la Commission européenne d'augmenter l'effort financier en faveur de la recherche et de l'innovation dans l'Union ;

(33) Relève que des investissements plus importants dans la recherche et l'innovation seraient nécessaires pour permettre à l'Union européenne de rester en pointe dans la compétition mondiale ;

(34) Estime, par conséquent, que le budget proposé par la Commission européenne ne doit pas être diminué lors des négociations à venir sur l'ensemble du cadre financier pluriannuel ;

(35) Concernant la participation de la France aux programmes cadres de recherche et d'innovation

(36) Souligne la très grande qualité de la recherche française ;

(37) Constate que la participation française au programme Horizon 2020 est trop faible et prive la recherche française de financements dont elle a pourtant besoin ;

(38) Souligne que cette faible participation ne reflète pas la place qu'occupe la recherche française dans le paysage européen ;

(39) Relève que, si la qualité des travaux de recherche menés dans notre pays n'est pas en cause, c'est bien la faiblesse des souscriptions qui est identifiée ;

(40) Estime que cette situation n'est pas satisfaisante et qu'une amélioration est nécessaire pour la participation à Horizon Europe ;

(41) Appelle, en conséquence, le Gouvernement à adopter un plan d'action pour augmenter le nombre de demandes françaises aux financements européens, notamment dans le domaine des sciences humaines et sociales.

La réunion est close à 10 h 20.