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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 5 décembre 2018

- Présidence de M. Jean Bizet, président -

La réunion est ouverte à 17 h 30.

Agriculture et pêche - Réponse de la Commission européenne à l'avis politique relatif à la réforme de la politique agricole commune : communication et avis politique de M. Jean Bizet

M. Jean Bizet, président. - Nous souhaitons avoir avec la Commission européenne un dialogue politique de qualité. Malheureusement, cela n'a pas été le cas pour nos deux résolutions européennes sur la politique agricole commune (PAC), ainsi que pour les avis politiques que nous lui avons parallèlement adressés. Le courrier de réponse du commissaire Pierre Moscovici au dernier de ces avis ne contient que des considérations générales. Notez bien que nous auditionnerons le commissaire le 13 décembre prochain à 8 heures 30 : nous pourrons alors lui demander de nous fournir davantage d'éléments. Dans sa lettre, la Commission européenne ne cherche pas à argumenter, ou à expliciter son point de vue, en répondant aux vingt-cinq points de la résolution du Sénat du 6 juin 2018, ou aux dix-sept points de celle du 8 septembre 2017. Nous vous proposons donc de réitérer notre démarche de dialogue politique.

Depuis notre audition, réalisée le 24 mai 2017, du commissaire Oettinger, nous sommes alertés sur le risque d'une diminution drastique du budget de la PAC, mais nous avons du mal à obtenir des précisions. Chaque interlocuteur semble mal à l'aise pour répondre.

De fait, le courrier du commissaire Moscovici fait même totalement l'impasse sur les principaux axes de réflexion du Sénat : le niveau du budget de la future PAC, les enjeux agricoles du commerce international, le refus du statu quo au-delà des acquis du « règlement Omnibus » de 2017, ou encore le principe consistant à faire prévaloir les spécificités agricoles sur le droit de la concurrence.

Cette non-réponse de la Commission européenne justifie de « marquer le coup ». Je vous propose donc d'adopter un nouvel avis politique en dix points.

Le premier regretterait la faible qualité de la réponse du commissaire.

Les deux points suivants mettraient en évidence « l'écart très important » entre les propositions législatives avancées depuis le 1er juin 2018 par la Commission européenne pour la PAC 2021-2027 et les deux résolutions européennes du Sénat. Il s'agit de divergences de fond, car les travaux préparatoires de ladite réforme « ne correspondent pour ainsi dire pas aux préconisations du Sénat, voire en contredisent certains points essentiels ». Cet écart « ne se limite aucunement à la demande du maintien d'un budget stable pour la future PAC » : c'est l'économie générale même du projet de la Commission européenne qui est en cause.

Les trois points suivants de l'avis politique porteraient sur le coeur de nos divergences avec la Commission européenne, ainsi que sur l'objectif principal, à ses yeux, de la future PAC, à savoir le nouveau mode décentralisé de mise en oeuvre de la PAC. Ne laisse-t-on pas, par là même, la porte ouverte à des distorsions de concurrence supplémentaires au sein du marché unique ? N'y a-t-il pas là un réel danger de remplacement de cette politique « par 27 politiques agricoles nationales dans chacun des États membres, désormais de moins en moins compatibles entre elles » ? Le député européen français Michel Dantin résume le problème en ces termes : « la politique agricole commune devient de plus en plus politique, de moins en moins agricole et de moins en moins commune ».

Je vous propose ensuite de rappeler trois autres points clés de nos deux résolutions européennes du Sénat. Il s'agit, en premier lieu, de rejeter « la perspective d'un statu quo de la future PAC en matière de règles de gestion de crise ou d'intervention, au motif que les avancées du règlement Omnibus seraient suffisantes ». S'y ajoute le rappel de la « nécessité d'adapter, en règle générale, le droit de la concurrence aux spécificités agricoles et de renforcer effectivement le poids des producteurs dans la chaîne alimentaire ».

Enfin, le projet d'avis politique regrette « que les propositions de réforme publiées par la Commission européenne le 1er juin 2018 n'abordent pas le sujet des échanges agricoles internationaux, auquel les deux résolutions précitées du Sénat consacrent cinq points détaillés », tout en observant que le courrier du commissaire européen en date du 20 août 2018 fait lui aussi l'impasse sur le sujet.

En définitive, je vous propose d'adopter cet avis politique, non seulement pour marquer notre insatisfaction, mais aussi, et surtout, pour poursuivre notre travail de fond sur la prochaine réforme de la PAC. En effet, le risque à conjurer est celui, ni plus ni moins, d'une irrémédiable « déconstruction de la politique agricole commune ». Nous devons tout faire pour l'éviter ! Nous y reviendrons au cours des prochains mois, dans le cadre des travaux de notre groupe de suivi conjoint avec la commission des affaires économiques. Nous vous proposerons ainsi d'adopter une troisième proposition de résolution européenne sur la future réforme de la PAC.

Cet avis politique arrive à point nommé. Dans la situation très délicate que nous connaissons depuis quelques semaines avec les débats sur le pouvoir d'achat, la mise en place des ordonnances autorisées par la loi « Egalim » fait l'objet d'atermoiements de la part des pouvoirs publics. D'ici fin février 2019, les négociations commerciales entre la profession et la grande distribution seront difficiles. En outre, les crédits de la future PAC baisseraient de 3,9 % pour le premier pilier et de 14 % pour le second. Et l'on sait par expérience que les chiffres avancés par la Commission européenne un ou deux ans avant une réforme sont en général très voisins de la réalité. Le jeudi 13 décembre, nous recevrons donc le commissaire Moscovici, qui aura pris connaissance du présent avis politique entre-temps. Nous pourrons ainsi lui faire part de notre sentiment.

M. Franck Menonville. - On ne peut que souscrire à cet avis politique. Il faudra en particulier demander à M. Pierre Moscovici plus de détails sur les orientations qui seront prises d'ici aux élections européennes. Il semble que le cadre financier pluriannuel, dont dépendent les grandes orientations de la PAC, sera arrêté après cette échéance électorale. Mais nous avons besoin d'être éclairés dès à présent sur le calendrier et sur les possibilités de modification. Nous avons aussi besoin d'y voir plus clair sur le rôle de la France. Nous percevons souvent des messages contradictoires : la ministre des affaires européennes et le ministre de l'agriculture se montrent très rassurants au Sénat, tandis que nos députés européens, eux, sont beaucoup plus inquiets sur la stratégie française.

M. André Gattolin. - Je m'exprime ici à titre personnel. Élu d'un département qui n'est pas particulièrement rural - même si je ne voterai pas contre l'avis politique - je vois aussi toute la difficulté que rencontre la Commission européenne pour boucler un cadre financier : jusqu'où les États membres sont-ils prêts à aller au-delà des budgets actuels ? Des arbitrages doivent être faits. Les enjeux sont également importants en matière de recherche et de transition énergétique. Plusieurs États membres estiment que la PAC a été une étape importante du développement de l'Union, mais qu'il doit désormais y en avoir d'autres : investissement, concurrence, renforcement de la sécurité, défense... Ils regardent vers la PAC pour trouver des marges de manoeuvre, tandis que la France doit tenir une position forte et ferme, car notre économie est dépendante de la PAC.

Depuis sa création jusqu'à aujourd'hui, j'ignore exactement combien de milliards a représenté l'apport de la PAC pour la France... Au moins 200 milliards sans doute. Pour quelle effectivité ? L'Allemagne et le Danemark, qui en ont reçu moins, sont devenus de très sérieux concurrents. L'argent de la PAC a-t-il été bien utilisé par notre pays ?

Nos agriculteurs sont souvent endettés. Je ne peux pas m'empêcher de faire le lien avec l'évolution du Crédit Agricole, devenue une des plus grandes banques du monde... Avons-nous fait les bons choix sur les intrants, sur les matériels ? Il faut aussi que nous nous interrogions sur ce que nous, Français, avons fait de la PAC.

L'Institut national de la recherche agronomique (INRA), entre autres, mène de passionnants travaux sur l'intelligence artificielle. Des expérimentations montrent qu'elle permettrait de grandes optimisations pour toutes les exploitations. Il serait intéressant de mener un travail spécifique sur ce sujet.

Avec l'incertitude pesant sur les élections européennes, nous ne savons pas à quoi ressemblera la future Commission. Nous devons envisager la possibilité d'être plus économes, plus efficaces. Battons-nous sur la PAC ! Pour cela, je vous laisse faire. Mais je crois que nous allons nous retrouver un peu seuls. Les ex-pays de l'Est ne nous feront pas de cadeaux.

M. Jean Bizet, président. - Le fait de ne pas être élu d'un département agricole ne vous empêche pas de très bien raisonner sur les questions agricoles !

M. André Gattolin. - Permettez-moi d'ajouter que Michel Raison, absent aujourd'hui pour des raisons personnelles, est passionné par ces questions et aimerait s'associer à ce travail de réflexion.

M. Claude Haut. - Je soutiendrai l'avis politique. Je ne vois pas trop comment sera défini le futur cadre financier pluriannuel. Je ne comprends pas le courrier qui nous a été adressé par le commissaire Moscovici. Cette lettre assez technocratique ne tient pas compte de nos résolutions et de nos avis politiques... On peut comprendre que les réponses ne puissent pas être positives sur tous les points, mais de là à ne pas répondre du tout...

M. Jean-Yves Leconte. - Ma circonscription est elle aussi assez peu agricole...

M. Jean Bizet, président. - Mais votre pays de résidence est un grand pays agricole !

M. Jean-Yves Leconte. - En effet ! Je crains une renationalisation de la PAC. J'ai du mal à imaginer que le marché unique soit compatible avec 27 PAC nationales. La Commission européenne serait bien inspirée de ne pas susciter, elle-même, des outils de désintégration.

M. Pierre Ouzoulias. - Je suis élu d'un département éminemment agricole, puisqu'il compte 1,6 million de consommateurs. Je crois, en effet, qu'en cette matière, il ne faut pas séparer producteurs et consommateurs.

Je partage l'esprit de cet avis politique et tout particulièrement son point 14 portant sur « l'exacerbation au sein du marché unique des possibilités de dumping social et environnemental. » Si vous me permettez simplement une remarque de forme, je préfèrerais que l'on dise « nivellement » ou « arasement » plutôt que dumping. De facto et statu quo me vont bien, mais je ne supporte plus les barbarismes anglo-saxons.

Sur le fond, l'Europe va mal, elle est menacée de désagrégation territoriale. Si nous laissons faire les logiques purement économiques, certains territoires deviendront de véritables déserts. Il faudrait protéger la construction européenne contre des dérives qui pourraient en compromettre l'homogénéité.

M. Pierre Cuypers. - J'aimerais, pour ma part, que l'on ajoute un point à cet avis politique : une politique doit être menée jusqu'au bout. On ne doit pas modifier les règles au milieu de sa période d'application. Par le passé, en effet, on a enregistré une révision de la PAC à mi-parcours des cadres financiers pluriannuels. Or, c'était en réalité une nouvelle politique qui était alors mise en place.

M. Jean Bizet, président. - Je me réjouis que les problématiques agricoles suscitent toujours autant de réflexions et d'intérêt parmi nous.

Le prochain cadre financier pluriannuel ne sera effectivement pas adopté avant les élections de mai 2019. On parle même d'une réunion du Conseil européen à cet effet en octobre 2019.

En réponse à M. Gattolin, il est vrai que les politiques agricoles et de cohésion n'occultent pas la défense, l'innovation, l'immigration.

Nos amis britanniques quittant l'Union européenne - peut-être pas tout de suite, mais d'ici à quatre ans - nous devrons faire l'impasse sur 14 milliards d'euros de ressources, et devrons trouver, d'autre part, une quinzaine de milliards pour les nouvelles politiques, soit un delta de 30 à 35 milliards d'euros.

Lorsqu'on parle d'innovation, on peut imaginer qu'une agriculture de précision, grâce à l'intelligence artificielle, y aurait toute sa place. Le « sens de l'histoire » implique manifestement qu'il y ait de moins en moins de produits phytosanitaires et de moins en moins d'intrants. La France ne doit pas tourner le dos à cette évolution.

Dépassons le cadre uniquement budgétaire. À quoi a finalement servi la politique agricole commune pendant une quarantaine d'années ? Je comparerai la PAC plutôt à la politique des États continents, qui conçoivent l'activité agricole comme une activité stratégique - ce qui n'est pas le cas de l'Europe. J'ajouterai qu'en France, l'Autorité de la concurrence apparaît bien plus sévère que dans d'autres États membres. En Allemagne et aux Pays-Bas, l'autorité nationale se positionne aux cotés des entreprises, alors que, dans notre pays, elle semble plutôt leur faire face. C'est quelque peu gênant, car cela a des conséquences en termes de perte des parts de marché de l'agriculture française.

Monsieur Haut, vous regrettez que la réponse de M. Moscovici n'ait pas été de meilleure qualité. Nous ne pouvons effectivement que le déplorer.

Jean-Yves Leconte a raison, il faut faire attention à ce que la PAC ne devienne pas un outil de désagrégation de l'Union européenne. La PAC a été la première politique intégrée de l'Europe, qui comptait alors six États membres. Depuis lors, la France n'est pas totalement étrangère à cette renationalisation rampante. On demande de plus en plus de subsidiarité, mais, en l'espèce, il s'agit de subsidiarité à l'extrême, sous couvert d'une diminution de la bureaucratie. C'est extrêmement dangereux !

Quel que soit l'avenir de nos relations avec nos amis britanniques, il va falloir « réenchanter » l'Europe. La politique agricole commune devra être abordée différemment pour convaincre les Européens de sa pertinence, mais il ne faudra pas l'abandonner.

Monsieur Ouzoulias, vous avez mis en avant le risque de désagrégation de l'Union européenne sous l'effet du processus de désertification territoriale, qui est tout à fait réel. Le « réenchantement » de l'Europe devra se faire avec ou sans nos amis britanniques. Je souhaiterais au demeurant un deuxième référendum pour qu'ils puissent rester à bord ! Depuis 1973, voire même depuis 1960 avec l'accord de libre-échange, les relations avec nos voisins ont été marquées, s'agissant de la problématique européenne, par un long cortège d'incompréhensions et d'incohérences.

Je suis d'accord avec vous, Monsieur Cuypers : au-delà des grandes entreprises alimentaires françaises, derrière tout agriculteur il y a un chef d'entreprise qui a besoin de lisibilité, de durabilité et de constance ; sinon il ne lui est pas possible d'adapter son outil de travail.

Mes chers collègues, je vous propose donc de changer le terme « dumping » par celui de « nivellement » et d'ajouter le point suivant, pour répondre à M. Cuypers : « Demande que les règles de la future PAC ne soient pas modifiées durant la période du prochain cadre financier pluriannuel 2021-2027 afin d'assurer aux agriculteurs un minimum de stabilité et de lisibilité ».

Enfin, à l'initiative du président Larcher, nous sommes en train de réfléchir à la manière de fédérer les chambres hautes de plusieurs États membres pour adresser à la Commission européenne un papier commun sur les desiderata des « pays amis » de l'agriculture. Parmi ces pays pourraient figurer la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie. En revanche, nos amis allemands divergent de nos analyses. Nous devrons discuter avec eux, comme j'ai commencé à le faire, pour essayer de contourner la problématique purement financière, car la PAC ne se résume pas à une ligne budgétaire. Tel sera l'objet des travaux menés par le groupe de suivi sur la PAC, conjoint à la commission des affaires européennes et à la commission des affaires économiques.

M. Pierre Cuypers. - Monsieur le Président, vous aviez signé, l'année dernière, une déclaration politique avec des parlementaires de trois pays partageant la même position que nous sur le sujet. Ne pourrait-on pas rééditer cette démarche ?

M. Jean Bizet, président. - De fait, avec Simon Sutour et Philippe Bonnecarrère, lors de récentes réunions de la COSAC, nous avons déjà eu des discussions informelles pour trouver des « pays amis » sur tel ou tel point.

Mes chers collègues, je vous remercie de votre accord unanime...

M. André Gattolin. - Je m'abstiens !

M. Jean Bizet, président. - Nous notons votre abstention.

Sur les innovations de rupture en agriculture, il y aura de grandes et belles pages à écrire !

À l'issue de ce débat, la commission a adopté - M. André Gattolin s'abstenant -l'avis politique suivant qui sera adressé à la Commission européenne :


Avis politique sur la réponse apportée par la Commission européenne
à l'avis politique complétant la résolution européenne n°116 (2017-2018) du Sénat
en date du 6 juin 2018, sur la Politique agricole commune

(1) Vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, en particulier ses articles 38 à 44,

(2) Vu les conclusions du Conseil européen des 22 et 23 mars 2018, sur le prochain Cadre financier pluriannuel (CFP) de l'Union européenne, d'une part, sur l'avenir de la Politique agricole commune (PAC), d'autre part,

(3) Vu les propositions législatives de réforme pour la Politique agricole commune à l'horizon 2021/2027, publiées par la Commission européenne le 1er juin 2018,

(4) Vu la première résolution européenne n°130 (2016-2017) du Sénat du 8 septembre 2017 sur l'avenir de la Politique agricole commune à l'horizon 2020, complétée par un avis politique,

(5) Vu la seconde résolution européenne n°116 (2017-2018) du Sénat du 6 juin 2018 en faveur de la préservation d'une politique agricole commune forte, conjuguée au maintien de ses moyens budgétaires, complétée par un deuxième avis politique,

(6) Vu la réponse C (2018) 5615 final de la Commission européenne à ce deuxième avis politique, prenant la forme d'un courrier en date du 20 août 2018 de M. Pierre Moscovici, commissaire européen, adressé conjointement à M. Gérard Larcher, président du Sénat, ainsi qu'à M. Jean Bizet, président de la commission des Affaires européennes du Sénat,

(7) La commission des affaires européennes :

(8) Regrette au préalable, sur la forme, que la réponse C (2018) 5615 final de la Commission européenne au second avis politique de la commission des Affaires européennes du Sénat se borne essentiellement à énoncer une série de généralités, sans répondre de façon argumentée aux axes de réflexion défendus par le Sénat ;

(9) Déplore, sur le fond, que les propositions avancées depuis le 1er juin 2018 par la Commission européenne pour la prochaine réforme de la PAC ne correspondent pour ainsi dire pas aux préconisations des deux résolutions du Sénat en date du 8 septembre 2017 et du 6 juin 2018, voire en contredisent certains points essentiels ;

(10) Fait valoir que cet écart très important entre, d'une part, les axes de réforme proposés par la Commission européenne et, d'autre part, les préconisations du Sénat, ne se limite aucunement à la demande du maintien d'un budget stable pour la future PAC ;

(11) Craint, en particulier, que le nouveau mode de mise en oeuvre décentralisé de la Politique agricole commune, tel qu'envisagé par la Commission européenne, n'aboutisse à une déconstruction de la Politique agricole commune, remplacée de facto par 27 politiques agricoles nationales dans chacun des États membres, de moins en moins compatibles entre elles ;

(12) Juge que la Commission européenne n'a pas encore apporté de garanties effectives sur ce nouveau mode de mise en oeuvre, au regard notamment du très fort risque de création de distorsions de concurrence ;

(13) Considère, en conséquence, que ce nouveau mode de mise en oeuvre pourrait n'être qu'« un transfert de bureaucratie », sans bénéfice réel pour les agriculteurs européens ;

(14) Redoute, dans ce contexte, que l'agriculture française ne pâtisse d'une exacerbation, au sein du marché unique, des possibilités de nivellement social et environnemental et ne soit, en conséquence, prise en étau entre des exigences croissantes de standard de production et une pression déflationniste sur les prix ;

(15) Rejette la perspective d'un statu quo de la future PAC en matière de règles de gestion de crise ou d'intervention, au motif que les avancées du « Règlement Omnibus » seraient suffisantes ;

(16) Réitère la nécessité d'adapter, en règle générale, le droit de la concurrence aux spécificités agricoles et de renforcer effectivement le poids des producteurs dans la chaîne alimentaire ;

(17) Regrette que la réponse précitée de M. Pierre Moscovici, en date du 20 août 2018, tout comme les propositions de réforme publiées par la Commission européenne le 1er juin 2018, n'abordent pas le sujet des échanges agricoles internationaux, auquel les deux résolutions précitées du Sénat consacrent cinq points détaillés ;

(18) Demande que les règles de la future PAC ne soient pas modifiées durant la période du Prochain cadre financier pluriannuel 2021/2027, afin d'assurer aux agriculteurs un minimum de stabilité et de lisibilité.

Institutions européennes - Relation franco-allemande : rapport d'information de MM. Jean Bizet, Jacques Bigot, Philippe Bonnecarrère, Mme Laurence Harribey et M. André Reichardt

M. Jean Bizet, président. - Nous allons maintenant examiner le rapport d'information sur la relation franco-allemande.

Je vous rappelle que nous avons procédé à un large échange de vues lors de notre réunion du 22 novembre dernier à partir des conclusions du groupe de travail composé de Jacques Bigot, Philippe Bonnecarrère, Laurence Harribey, André Reichardt et moi-même.

Nous parvenons aujourd'hui au terme de nos réflexions. Le rapport qui vous a été transmis intègre les observations que les uns et les autres ont formulées au cours de nos précédents échanges. Il tient compte également du dernier état de nos contacts avec le Bundesrat.

Ce rapport sera adressé au président du Sénat, qui nous avait demandé de travailler sur ce sujet. Il permet de formaliser nos recommandations en vue d'une contribution de notre assemblée à la révision du traité de l'Élysée annoncée par le Président de la République et la Chancelière.

Je voudrais, par ailleurs, rappeler les initiatives du groupe d'amitié France-Allemagne, présidé par Catherine Troendlé, qui ont permis l'adoption d'une déclaration commune avec le groupe d'amitié du Bundesrat le 20 septembre dernier.

La venue au Sénat, le 22 janvier prochain, du président du Bundesrat marquera un moment important qui permettra de renforcer la coopération entre nos deux assemblées.

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - Nous revenons pour la deuxième fois en deux semaines sur la relation franco-allemande.

Lors de notre réunion du 22 novembre dernier, nous avions eu un premier échange sur les conclusions de notre groupe de travail sur la révision du traité de l'Élysée. Comme vous avez pu le lire dans la deuxième partie du rapport, nous avons pris en compte cet échange dans les conclusions, en particulier sur deux thématiques.

En premier lieu, nous avons insisté sur la dimension culturelle de la relation franco-allemande. Il s'agit, en fait, de demeurer fidèle à l'esprit d'origine du traité de l'Élysée. Le général de Gaulle et Konrad Adenauer voulaient dépasser la simple logique des intérêts des deux États pour faire du moteur franco-allemand un gage de paix et de coopération.

Il est important de mettre en avant que l'apprentissage interculturel entre la France et l'Allemagne passe non pas par la mise côte à côte de deux pays semblables, mais, au contraire, par la tentative de construire une coopération à partir d'éléments culturels qui sont, à bien des égards, différents. La force du couple franco-allemand tient justement à la volonté de trouver des convergences et des compromis entre des pays différents et de construire peu à peu une Europe dotée d'ambitions partagées.

Je cite souvent un exemple qui me semblait très probant - il l'est peut-être moins aujourd'hui - pour faire comprendre ces différences de culture. Si l'on demande à un parterre de chefs d'entreprise allemands ce qu'est le taux d'intérêt, ils répondent à 80 % que c'est la rémunération de leur épargne ; les chefs d'entreprises français répondent à 80 % que c'est le coût de leurs emprunts. Le taux d'intérêt, c'est les deux à la fois, mais culturellement le réflexe de répondre l'un plutôt que l'autre signifie que nous avons, derrière nos modèles économiques, des modèles culturels. Le système bancaire et monétaire que nous avons construit est en quelque sorte le résultat de ce compromis.

On vient d'évoquer l'agriculture : il existe sans doute aujourd'hui des divergences d'approche qui pourraient donner lieu, peut-être, à un nouveau modèle.

Le moteur franco-allemand, loin d'être fermé sur lui-même, a souvent pu servir de point de ralliement entre l'Europe dite « du nord » et celle « du sud », même si je mets beaucoup de bémols à cette différenciation qui contient un risque de stigmatisation, car les approches peuvent être différentes à l'intérieur même d'un pays.

En second lieu, nous avons bien rappelé qu'au-delà de la création annoncée par le Gouvernement de la « collectivité européenne d'Alsace », la question de la coopération transfrontalière devait être abordée de façon plus large, au niveau national. La France-Allemagne est le terrain privilégié, mais non exclusif, d'un sujet qui concerne directement sept régions métropolitaines, sans même parler de la Corse.

Les conclusions du groupe de travail ont été enrichies de nos débats en commission et de la première mouture du rapport dont nous avons discuté lors de la réunion du 22 novembre dernier.

En amont de ces conclusions, le cinquante-sixième anniversaire du traité de l'Élysée a aussi été pour nous l'occasion de revenir sur la relation franco-allemande d'une façon plus générale. Le constat est mitigé.

D'une part, nous avons été nombreux à souligner la panne assez sensible du moteur franco-allemand, ne serait-ce que si l'on compare le bilan des réalisations franco-allemandes à la fin de 2018 à ce qu'il était en 2013, dans le rapport de Jean Bizet adopté à l'occasion du cinquantième anniversaire du traité. Force est de constater que, par rapport à 2013, on ne trouve qu'une seule réalisation concrète, à savoir la fameuse JEDI (Joint European Disruptive Initiative).

Mais, d'autre part, ce point de situation quelque peu amer peut être contrebalancé par des éléments sinon d'optimisme, en tout cas d'espoir et de satisfaction. Il suffit pour cela de comparer la déclaration de Berlin adoptée par les deux chefs d'État et de gouvernement pour le cinquantième anniversaire du traité avec la déclaration dite « de Meseberg » du 19 juin dernier. Ce dernier texte contient des pistes que l'on pourrait qualifier d'audacieuses.

Que l'on songe à la création d'un budget de la zone euro à l'horizon 2021 ou à l'instauration d'une assurance chômage au sein de la même zone euro : ces propositions sont non pas « fermées » sur le duo franco-allemand, mais ouvertes sur un système plus large. Certes, de nombreux points restent en suspens. Mais il s'agit tout de même là de percées, comme on en avait peu connu au cours de la décennie écoulée. Cela peut constituer un test pour la capacité d'entraînement du couple franco-allemand. Plus précisément, la Chancelière sera-t-elle en capacité de défendre ces propositions d'inspiration française face à des États membres réticents, les Pays-Bas en tête ?

Enfin, le contexte du Brexit peut constituer aussi une opportunité pour redéfinir le moteur franco-allemand, en particulier en matière de défense.

J'en viens au dernier volet de notre rapport relatif à la coopération interparlementaire.

La contribution du Sénat au cinquante-sixième anniversaire du traité de l'Élysée ne se bornera pas aux conclusions que je viens d'évoquer. Nous avons aussi saisi cette occasion pour renforcer notre coopération avec le Bundesrat, traditionnellement considéré comme notre équivalent le plus naturel au sein du Parlement allemand, ce qui n'empêche pas les relations avec le Bundestag. Nous avons pris en considération la différence, que nous avons évoquée le 22 novembre dernier, entre le Bundesrat et le Sénat, en termes de compétences législatives. Nous sommes à la fin d'un processus commencé il y a plus de sept mois lors de la visite de la Commission des questions européennes du Bundesrat, conduites par son président, Guido Wolf.

Sur la base de la déclaration que nous avions faite alors, nous avons travaillé à un texte formalisant une coopération plus systématique de nos deux commissions en amont des résolutions européennes, des avis politiques et avis motivés que nous adressons à la Commission européenne. Tout cela a été formalisé dans la déclaration conjointe que Jean Bizet et Guido Wolf ont signée à Vienne le 18 novembre dernier en marge de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC). Le texte de cette déclaration figure dans le rapport.

Je souhaiterais conclure par deux observations.

Pour sa partie générale relative à la coopération franco-allemande, la déclaration est nourrie des réflexions de notre groupe de travail, d'une part, et des résultats de la consultation des Länder allemands par le gouvernement fédéral, d'autre part.

Concernant la mise en oeuvre de cette coopération plus permanente entre nos deux commissions, il nous reviendra d'en fixer les modalités dans les semaines qui viennent en prenant en compte un élément important. Cet élément est l'accord de coopération plus large qui devrait être signé le 22 janvier 2019 entre le président Larcher et son homologue du Bundesrat lors de la venue de ce dernier au Sénat.

La coopération parlementaire qui sera ainsi renforcée aura, en effet, une portée plus large puisqu'elle concernera aussi les commissions législatives. Ce texte sera nourri par ailleurs du travail préparatoire des deux commissions des affaires européennes. Il permettra en particulier d'insister sur la dimension territoriale de la relation franco-allemande.

Le 22 janvier prochain sera donc, comme il se doit, le point d'orgue de toutes ces initiatives au traité de l'Élysée.

M. Jean-Yves Leconte. - Je regrette de n'avoir pas pu être présent lors de la réunion du 22 novembre dernier. Ce rapport est intéressant et, en même temps, très français. On y évoque le couple franco-allemand comme si on ne se rendait pas compte que notre partenaire avait profondément changé. Ce changement a eu lieu au moment de la réunification. À l'époque, des craintes s'étaient exprimées sur les éventuelles conséquences de cet évènement sur l'équilibre du couple. C'est d'ailleurs bien ce qui a entraîné la volonté de François Mitterrand d'ancrer l'Allemagne dans l'Europe. Cet élargissement non négocié de l'Union européenne qu'a constitué la réunification allemande est le point sur lequel on a construit l'Europe d'aujourd'hui. L'Union économique et monétaire et le traité de Maastricht, avec la notion de citoyenneté européenne, ont servi à rééquilibrer le déséquilibre engendré par la réunification allemande.

Finalement, la réunification allemande est la matrice de l'Europe telle qu'elle est aujourd'hui, puisque, depuis lors, elle n'a pas structurellement changé. Ce que François Mitterrand a obtenu d'Helmut Kohl quasiment en « échange » de la réunification est encore aujourd'hui l'architecture de l'Union européenne.

Cette rupture du côté allemand explique les éléments de déséquilibre entre nos deux pays par rapport au sud de l'Europe et à l'Europe centrale. Je crains que ce déséquilibre ne s'accentue encore après le départ de la Grande-Bretagne, s'il se produit.

Le 22 novembre dernier, j'étais à Berlin et j'ai été assez frappé de voir que sur un certain nombre de sujets, il faut encore faire bouger les lignes. Quand Emmanuel Macron évoque une armée européenne, les Allemands répondent armée des Européens. Les notions sont complètement différentes, notamment en termes de contrôle politique : pour eux, il est évident que cette armée serait sous le contrôle du Parlement, alors que nous tenons, pour notre part, à une plus grande efficacité.

Si l'on évoque le retrait des États-Unis de l'accord sur le nucléaire iranien, même les résolutions que nous proposons - j'avais estimé, pour ma part, que nous aurions dû aller plus loin - seraient encore jugées trop excessives pour les Allemands qui, sur ce sujet, sont prêts à toutes les négociations avec les Américains.

On pourrait également évoquer les relations avec l'Afrique, que les Allemands envisagent avec une illusion et une naïveté parfois confondantes.

Sur ces sujets, il est nécessaire de faire converger nos positions, qui sont aujourd'hui très différentes.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je parviens à peu près aux mêmes conclusions que M. Leconte. Je ferai trois observations.

La première concerne les relations que nous souhaitons avoir avec le Bundesrat. Je n'y vois personnellement pas d'inconvénient et je ne n'ai rien à redire à la déclaration conjointe que vous avez signée, monsieur le président, avec votre homologue à Vienne, pas plus que je ne conteste le souhait du président du Sénat de recevoir son homologue le 22 janvier prochain et, peut-être à cette occasion, de faire une déclaration conjointe.

Il n'en reste pas moins qu'à mon avis, le Sénat en tant qu'assemblée parlementaire comment une erreur profonde à ne pas s'inscrire dans l'Assemblée parlementaire franco-allemande. J'estime que c'est essentiellement dans ce cadre que le Sénat devrait avoir son expression publique. En effet, l'Allemagne a un régime qui, au moins sur l'aspect législatif, est monocaméral, tandis que la France a un système bicaméral. Je ne partage pas l'idée qu'il y ait une exclusivité dans la relation entre l'Assemblée nationale et le Bundestag.

La deuxième porte sur le traité de l'Élysée. Vous indiquez de manière assez nette, madame le rapporteur, qu'il n'y a pas lieu de procéder à sa révision ou à sa réécriture. Je partage complètement ce point de vue, que j'aurais tendance à affirmer encore plus nettement. Derrière cette question se pose, en effet, celle de l'état du couple franco-allemand.

Je crois qu'il y a quelques illusions aujourd'hui à soutenir que ce couple existe. Nos situations ne sont ni équivalentes ni équilibrées pour différents motifs ; le regard de l'Allemagne n'est plus uniquement dirigé vers nous, nous ne sommes plus leur partenaire essentiel... La relation privilégiée qu'ils entretenaient avec nous a changé de nature. Je ne suis pas sûr qu'il y ait un intérêt à mettre toujours en avant un couple qui n'est plus une réalité.

Les dernières négociations sur la question de la fiscalité du numérique ou sur la gouvernance de l'euro ont été assez cinglantes pour notre pays. Que l'on soit d'accord ou non avec la volonté du Président de la République d'aller plus loin en ces matières, le résultat est malgré tout décevant.

Pour finir sur la question du traité de l'Élysée, je considère que ce traité est de très bonne qualité et qu'il n'y a pas lieu, selon moi, de l'actualiser ; laissons-le en l'état. Il ne me semble pas non plus opportun de renvoyer à des annexes, afin de laisser toute sa force au traité. À charge, ensuite, pour nos deux pays de travailler à notre relation, pour l'Allemagne en favorisant la construction européenne, et pour la France en faisant des efforts pour redevenir un partenaire privilégié.

Par ailleurs, pour ce qui concerne la coopération parlementaire, sans doute le Sénat a sa place dans une assemblée parlementaire franco-allemande, mais une telle assemblée ne me paraît pas nécessaire. Je ne nie bien sûr pas la nécessité de la relation franco-allemande, y compris à l'échelon des parlements, mais ne retombons pas dans les vieux pièges de notre pays en créant une nouvelle structure ou en signant un nouveau traité. Soyons plutôt pragmatiques, comme les Allemands. Je suggère que l'on soit plus attentif au contenu qu'au contenant et que l'on soit plus incisif sur la question de l'opportunité d'une telle assemblée.

Je compléterai vos pistes de réflexion par deux éléments. Le premier concerne la coopération législative. Le Bundestag ne fonctionne pas comme le parlement français pour élaborer la loi. Il serait intéressant de réfléchir à une forme de convergence et d'étudier la façon dont le Bundestag fabrique la loi et envisage la légistique.

Seconde proposition, qui aurait du panache et du sens : confier la rédaction commune de certains rapports législatifs, selon les sujets, à un parlementaire français et à un parlementaire allemand. Il serait intéressant d'avoir un regard allemand sur nos textes. Cela ferait écho à nos regrets relatifs aux études d'impact trop faibles. Je suis sûr que le point de vue allemand serait un avantage.

Bref, je le répète, mettons davantage en retrait le contenant et plus en avant le contenu.

M. André Gattolin. - Je veux compléter ce qui vient d'être dit. J'ai travaillé avec des juristes du Conseil d'État sur la transposition du Règlement européen sur la protection des données (RGPD), qui faisait une cinquantaine de renvois à la législation nationale. Nous avions suggéré que Français et Allemands travaillent ensemble à la transposition de certains éléments et, techniquement, on aurait pu le faire, mais nous avons transposé tardivement.

Il n'y a pas eu d'analyse comparée de la façon dont les autres pays avaient transposé ces éléments. Nous sommes partis dans notre débat national. Pourtant, rien n'interdit que des transpositions soient identiques ou qu'il y ait une coordination de la transposition. Cela permettrait d'éviter que la transposition tourne à la concurrence entre États, et certains pays, qui se différencient pour des raisons d'intérêt économique ou fiscal, seraient peut-être alors moins à l'aise...

M. Guy-Dominique Kennel. - Je suis pour en rester au traité de l'Élysée tel qu'il existe.

Je veux faire une observation sur la pratique de la langue du voisin. Je suis un élu frontalier et l'apprentissage de l'allemand se fait chez nous depuis de nombreuses années, mais, en Allemagne, cela ne prend pas : les Allemands ne veulent pas apprendre la langue française. En outre, je crains que la réforme du lycée n'entraîne une diminution de l'apprentissage de l'allemand et une domination de l'anglais. Par conséquent, insister là-dessus ne me semble pas opportun, car cela n'aura pas un écho favorable, je pense, en Allemagne.

Par ailleurs, je suis un peu agacé par une certaine tendance à réduire les relations interparlementaires du Sénat aux relations avec le Bundesrat. On entend cela régulièrement, notamment de la part des députés. Ils considèrent qu'ils doivent avoir une relation exclusive avec le Bundestag, le Sénat devant faire la même chose avec le Bundesrat, mais les deux institutions ne sont pas égales. Il est important de ne pas se laisser réduire à ce niveau de comparaison. Ce serait dangereux pour le Sénat.

En troisième lieu, un encart est prévu dans le rapport sur la collectivité européenne d'Alsace. J'ai milité fortement pour la fusion des deux départements et de la région afin d'aboutir à une collectivité d'Alsace, regroupant l'ensemble des compétences. Ce qui est proposé n'est ni plus ni moins qu'un département d'Alsace. Affirmer que la déclaration de Matignon prévoit une nouvelle compétence en matière transfrontalière pour cette collectivité est une erreur. La collectivité ne pourra qu'être chef de file sous l'autorité du préfet et en respectant le schéma régional ; bref, on l'autorise à tenir le stylo...

Il ne s'agit pas d'une collectivité ayant une véritable compétence, comme celles de nos voisins allemands. Pardon de cette anecdote personnelle, mais quand j'étais président du conseil général du Bas-Rhin, lorsque nous avions une réunion avec les Allemands et les Suisses, leurs délégations étaient présidées par des élus, tandis que la nôtre l'était par un préfet. Ensuite, à l'issue de la réunion, les délégations allemande et suisse prenaient immédiatement une décision, alors que le préfet en référait à Paris... Nous étions systématiquement en infériorité. Il faudrait une véritable délégation de compétence vers une collectivité, qui ait réellement l'initiative des partenariats.

Enfin, pour la transposition, je rejoins ce qu'a dit André Gattolin. En Allemagne, un institut indépendant produit les études d'impact pour toute réglementation, qu'elle soit allemande ou européenne. Par conséquent, tout ministre allemand prête une grande attention aux rapports de cet institut. Le président de cet institut regrette que l'État français ne pratique pas la même chose pour la réglementation européenne, car cela donnerait plus d'impact à leurs conclusions. Si l'on devait proposer quelque chose, ce serait d'aller dans ce sens, voire de créer quelque chose avec eux. Cela permettrait d'éviter la surtransposition, de mieux évaluer l'impact des mesures sur notre pays, et de comparer les résultats.

M. Pierre Cuypers. - L'Europe de la défense ne fonctionne pas du tout et engloutit des milliards d'euros chaque année. Il faudrait peut-être réfléchir à la défense de l'Europe plutôt qu'à l'Europe de la défense. On envisage d'y affecter 13 milliards d'euros sur sept ans, mais cette réflexion est-elle engagée ?

M. Jacques Bigot. - Je serais peut-être moins pessimiste que M. Kennel sur la déclaration commune, dans laquelle on entrevoit la possibilité d'une délégation de la part de l'État. Il faudrait peut-être qu'un groupe de travail réfléchisse à la coopération transfrontalière sans tout renvoyer à l'État.

Sur la coopération politique, nous avons un parlement bicaméral, contrairement aux Allemands ; mais les Länder ont un pouvoir important et c'est peut-être quelque chose qui pourrait inspirer la France. Les rapports successifs de MM. Mauroy, Balladur et Raffarin soulignaient que la France devait s'organiser en une dizaine de régions. Si nous avions ces vraies régions avec de vrais moyens et de vraies compétences, nous aurions une relation différente avec l'Allemagne, et même d'ailleurs avec l'Italie et l'Espagne.

Il faut, selon moi, laisser le rapport en l'état, sauf peut-être sur la question de la collectivité de l'Alsace ; on pourrait évoquer l'idée de lui attribuer des compétences particulières, même si l'on ne sait pas encore lesquelles.

Mme Laurence Harribey, rapporteure. - J'ai moi aussi une suggestion, et, vu l'importance du sujet, je pense que le jeu en vaut la chandelle : il faudrait changer de méthode de travail. Les travaux que nous présentons aujourd'hui répondent à une commande qui nous avait été passée dans la perspective de l'anniversaire du traité de l'Élysée, mais il serait bon de mener une réflexion s'inscrivant plus dans la durée.

Le changement de nature de la relation franco-allemande depuis la réunification est clairement évoqué dans le rapport. Cela dit, quand on étudie l'histoire du couple franco-allemand, on s'aperçoit que cette asymétrie a toujours existé. Nous avons des approches monétaires différentes, mais c'était déjà le cas avec le système monétaire européen. Je crois en outre que l'asymétrie peut être un moteur, elle permet d'avancer. Sans doute, il est plus facile de converger à Vingt-Sept que face à face. L'intérêt du duo est de faire avancer l'ensemble de la construction européenne.

Le rapport évoque aussi l'architecture territoriale. Il n'est pas question de se limiter à une relation entre le Sénat et le Bundesrat. J'observe néanmoins quelque chose de troublant dans vos remarques : vous dites que, en vertu du bicamérisme, la Haute Assemblée participe à la production législative, mais que les territoires sont importants ; la chance du Sénat est de pouvoir jouer sur les deux tableaux. Même si, comme M. Bonnecarrère, la coquille m'intéresse moins que le contenu, c'est bien que l'on soit plus présent, notre spécificité territoriale peut être positive pour la coopération franco-allemande.

Pour ce qui concerne la transposition, nombre de textes européens sont transposés non pas à l'échelon fédéral, mais à l'échelon des Länder, d'où la plus grande maturité du discours européen dans les Länder, comparativement à nos régions, qui considèrent la législation européenne comme un élément déjà achevé. Donc creuser le travail sur la transposition me semble aussi très intéressant. Il faut le faire en aval, mais aussi en amont.

Sur la cybersécurité et la réforme de l'Agence européenne chargée de la sécurité des réseaux et de l'information (ENISA), nous avons travaillé avec l'Agence nationale de la sécurité informatique (ANSI) qui coopère beaucoup avec l'agence allemande. Cette coopération en amont a permis de faire évoluer le règlement de l'ENISA.

Sur l'Europe de la défense, les 13 milliards d'euros évoqués sont consacrés au Fonds européen de la défense, qui finance des programmes de recherche sur les armements ; cela n'empêche néanmoins pas de mieux travailler sur la défense.

Jacques Bigot a raison, nous avons le bicamérisme que les Allemands n'ont pas et les Allemands ont une organisation territoriale que nous n'avons pas. Je le répète, c'est là qu'est la valeur ajoutée du Sénat, car nous sommes à l'intersection de ces deux éléments.

Sur la question de la langue, je disais souvent à mes étudiants que, lorsque dix personnes de dix nationalités différentes parlent en anglais, le seul qui ne comprend pas ce qui se passe, c'est le Britannique, car il n'est pas passé par l'apprentissage d'une langue et donc d'une culture étrangère. Il faut que tout le monde se comprenne, et la question de la langue est presque secondaire. C'est moins l'augmentation de l'apprentissage de la langue du partenaire qui règlera le problème que le fait que tout le monde parle bien anglais et puisse travailler ensemble.

M. Jean Bizet, président. - Je remercie Mme Harribey de ses réponses. Merci à tous d'avoir enrichi le débat et le rapport ; vos interventions figureront au compte rendu. Je retiens l'idée de constitution d'un groupe de travail, il faut examiner les missions qu'on pourrait lui confier - convergence de l'élaboration de la loi, architecture institutionnelle. Travaillons-y. Je souhaite que Mme Harribey continue la réflexion de sorte que l'on rende nos travaux d'ici le 22 janvier prochain.

À l'issue du débat, la commission autorise, à l'unanimité, la publication du rapport d'information.

M. Pierre Cuypers. - Je tiens à vous dire, madame la rapporteure, combien j'ai apprécié la qualité de votre travail, j'y ai découvert plein de choses.

La réunion est close à 19 h 5.