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COMPTES RENDUS DES COMMISSIONS MIXTES PARITAIRES


COMMISSION MIXTE PARITAIRE

Mardi 18 décembre 2018

- Présidence de M. Jean-Louis Bourlanges, député, président -

La réunion est ouverte à 8 h 39.

Commission mixte paritaire sur le projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président - Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution, et à la demande de M. le Premier ministre, nous sommes réunis pour proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures de préparation au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne. Nous devons tout d'abord procéder à la constitution du Bureau de notre CMP. Je vous propose qu'il soit ainsi composé : M. Jean-Louis Bourlanges, député, président ; M. Jean-Bizet, sénateur, vice-président ; M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale ; M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur pour le Sénat.

Je vous remercie pour votre présence ce matin et je voudrais présenter à cette commission mes meilleurs voeux de réussite. Notre commission mixte paritaire devrait être conclusive car selon les rapporteurs, il n'existe pas d'obstacles sérieux entre nos deux assemblées. Nous devrions donc trouver un consensus pour adopter un texte commun, ce qui me paraît tout à fait nécessaire compte tenu de l'urgence à adopter des mesures pour limiter les effets défavorables pour la France du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne.

M. Jean Bizet, sénateur, vice-président. - Je partage tout à fait l'esprit positif du président Jean-Louis Bourlanges, j'espère que notre commission mixte paritaire sera conclusive.

Les points de divergence aux articles 1er et 4 ne sont pas majeurs et les rapporteurs ont mené un long travail de concertation pour aplanir nos différences d'approche entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

En tant que parlementaire, je ne me réjouis jamais du recours aux ordonnances mais, dans le contexte actuel de grande incertitude sur le devenir de l'accord entre l'Union européenne et le Royaume-Uni, cette solution était la seule possible pour permettre au Gouvernement de pouvoir adopter dans l'urgence les mesures qui s'imposent pour limiter les effets néfastes du Brexit.

La France sera directement touchée par le retrait du Royaume-Uni. Je pense par exemple à la région des Hauts-de-France, aux entreprises qui utilisent le tunnel sous la Manche ou aux ports de la Manche mais ce retrait aura des répercussions pour toute l'économie française.

Depuis le début de la discussion de ce projet de loi, la situation est devenue encore plus confuse en raison des incertitudes liées à la vie politique britannique. Il faut donc anticiper au mieux les conséquences du Brexit, y compris en l'absence d'accord de retrait.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je voudrais rajouter que tout au long de ce travail de navette parlementaire, les sénateurs comme les députés ont été conscients de la gravité de la situation qui suppose donc une démarche commune de recherche d'un consensus pour préserver les intérêts de la France. Au lendemain de la décision du retrait britannique, nous pensions que le Brexit serait surtout défavorable pour le Royaume-Uni mais en réalité ce sera l'ensemble de l'Union européenne qui en subira les conséquences aussi bien politiques qu'économiques et tout particulièrement si nous aboutissons à une sortie sans accord. Nous sommes donc persuadés de la nécessité de donner au Gouvernement la possibilité d'agir dans l'urgence, au-delà du jugement politique que nous pouvons avoir sur son action.

Je passe maintenant la parole aux rapporteurs pour qu'ils nous expliquent les points qui peuvent encore susciter une discussion.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - Le recours aux ordonnances n'est pas la solution optimale mais compte tenu de l'urgence et de l'incertitude politique au Royaume-Uni, cette méthode a recueilli l'aval de nos deux assemblées. Ce projet de loi habilitant le gouvernement à recourir à des ordonnances a dû tenir compte de fortes contraintes. En raison de l'accord de retrait qui a été finalisé entre l'Union Européenne et le Royaume-Uni le 25 novembre 2018, il n'a pas été possible au cours de la discussion parlementaire d'adopter des amendements qui auraient pu aller au-delà des dispositions prévues par cet accord. Nous devons nous féliciter de notre discipline parlementaire au Sénat comme à 1'Assemblée nationale. Nous nous sommes concentrés sur des mesures à adopter au plan national pour limiter les effets néfastes du Brexit pour les intérêts de la France.

Nous avons pu mener un travail constructif entre les deux assemblées. Nous avons ainsi conservé les améliorations dans la structuration du texte apportées par le Sénat. Sur le fond, nous avons pu enrichir le texte du projet de loi sur des points très importants comme la préservation des droits acquis au Royaume-Uni pour les Français qui quittent ce pays, les conditions de vie des Britanniques qui continueront à résider en France après le retrait et sur les modalités de contrôle aux frontières.

Les parlementaires ont surtout le souci de pouvoir contrôler la manière dont les mesures qui seront adoptées par ordonnances seront mises en oeuvre concrètement. Un certain nombre de dérogations sont prévues pour faciliter les mesures transitoires nécessaires à la suite du retrait du Royaume-Uni. Nous devrons veiller à ce que depuis les préfectures jusqu'au Ministère de l'Intérieur en passant par les services techniques de l'État, ces mesures soient mises en oeuvre avec le souci de simplifier les procédures. Nous avons obtenu d'être associés en tant que parlementaires à l'élaboration de ces ordonnances comme à l'évaluation des mesures qui en découlent et c'est une véritable avancée.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - Les sénateurs comme les députés ont regretté le recours aux ordonnances mais, en l'espèce, il s'agissait de la seule solution réaliste compte tenu de l'urgence.

Plus le temps passe, plus la situation politique au Royaume-Uni semble bloquée, ce qui rend encore plus nécessaire la préparation de mesures adaptées pour faire face à une sortie sans accord du Royaume-Uni.

Les sénateurs de toutes les sensibilités ont compris l'urgence et ont travaillé dans un esprit pragmatique. Aucun groupe ne s'est opposé au texte, le groupe Communiste républicain citoyen et écologiste ayant décidé de s'abstenir. De fortes inquiétudes se sont exprimées sur la capacité de la France à être prête à temps avant le printemps prochain, notamment pour les régions les plus directement touchées comme les Hauts-de-France ou la Normandie. Les sénateurs ont aussi relayé les inquiétudes de plusieurs ports qui craignent de ne pouvoir adapter leurs infrastructures alors qu'il faudra rétablir des contrôles sur le trafic des passagers et de marchandises. Il faudra tenir compte du statut juridique de ces ports, certains étant des ports nationaux et d'autres des établissements publics régionaux, ce qui ne leur permet pas de recevoir les mêmes financements publics pour réaliser leurs investissements.

Nous nous félicitons que certains apports du Sénat aient été repris par l'Assemblée nationale, notamment dans la structuration des articles du projet de loi et les précisions apportées aux finalités des ordonnances.

Nous avons eu une divergence, à l'article 3 du projet de loi, concernant le champ d'application de ces ordonnances mais nous avons décidé de suivre la position de l'Assemblée nationale qui a adopté une rédaction offrant un champ d'intervention très large au Gouvernement. Au moment de la ratification de ces textes, nous pourrons pleinement exercer notre mission de contrôle parlementaire.

Je voudrais aussi insister sur la qualité du travail mené en étroite concertation avec le rapporteur de l'Assemblée nationale. Nous avons eu la volonté d'aboutir et nos travaux ont été très constructifs.

Nous serons donc prêts, que le Brexit se fasse d'un « seul coup » ou avec un délai, pour prendre toutes les décisions nécessaires.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - S'agissant du champ, l'Assemblée nationale a répondu très précisément au Conseil d'État. L'urgence de la situation est claire, tout comme son caractère incertain lié à la confusion et la fragmentation de nos partenaires britanniques. Nous avons veillé à être très précis sur les finalités, en insistant sur la protection des intérêts français et les garanties à apporter à certaines catégories de populations. Le texte qui vous est proposé aujourd'hui apporte toutes les garanties nécessaires, notamment en raison de l'ajout du contrôle parlementaire.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - Ce dernier point est en effet essentiel, et je félicite l'Assemblée nationale pour avoir obtenu ce contrôle parlementaire renforcé à l'article 4 du projet de loi, qui servira de précédent fort utile pour l'avenir.

La commission procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - À l'article 1er, je mets aux voix la modification, de nature rédactionnelle selon le rapporteur Alexandre Holroyd, au dernier alinéa du I.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - Au II, s'agissant du 2°, je remercie l'Assemblée d'avoir accepté l'approche du Sénat sur la nécessité de préserver l'attractivité de la France, qui passe aussi par la protection - sur la base de la réciprocité - des ressortissants britanniques travaillant dans des entreprises ayant fait le choix de se déployer en France.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - C'est en effet un point auquel tant l'Assemblée nationale que moi-même sommes très attentifs.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Défendre nos droits par la réciprocité et non pas par l'humiliation, tel est bien l'état d'esprit qui a présidé aux travaux de notre commission spéciale. Au 2° bis, je mets aux voix la modification, de nature rédactionnelle selon le rapporteur Alexandre Holroyd.

Je mets aux voix la modification rédactionnelle à l'avant-dernier alinéa du II de l'article 1er.

Je mets aux voix l'article 1er.

L'article 1er est adopté à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je donne la parole aux deux rapporteurs sur la modification proposée au 2 ° du I de l'article 2.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - Il s'agit en effet d'une modification importante qui traduit notre volonté conjointe de prendre en compte, d'une manière effective pour les personnes, les diplômes acquis ou en cours d'acquisition jusqu'à cinq ans après la date de retrait de l'Union Européenne et l'expérience professionnelle acquise au Royaume-Uni à la date du retrait.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - L'article 2 concerne les garanties apportées à nos ressortissants. Il serait absurde de ne pas tenir compte de la durée réelle des études et des parcours de formation.

M. André Gattolin, sénateur. - Vous prévoyez une durée de cinq ans après la date du retrait. Si ce dernier est effectif en mars 2019, l'expiration de ce délai ne coïncidera pas avec la fin d'une année scolaire ou universitaire, ce qui me semble être une source potentielle de litige.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - Tout parcours diplômant initié jusqu'à cinq ans après la date du retrait sera protégé. Ce sera le cas par exemple des personnes qui aujourd'hui se préparent à le débuter à la rentrée 2019.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je mets aux voix la modification proposée.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je mets aux voix la modification rédactionnelle au 1° du II.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je mets aux voix l'article 2.

L'article 2 est adopté à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Au premier alinéa du I de l'article 3, je mets aux voix la modification précisant que le régime procédural doit avoir un caractère temporaire

Le deuxième alinéa du II fait l'objet d'un débat.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - Mes chers collègues, vous êtes conscients que nous donnons des pouvoirs importants au gouvernement avec cet alinéa qui permet des adaptations ou des dérogations qui peuvent bouleverser plusieurs codes, dont le code de l'urbanisme ou le code de l'environnement.

Des décisions entraînant des travaux conséquents seront prises en urgence. Il est question d'aménager dans le Calaisis une zone de plus de quarante-cinq hectares, dans laquelle aura lieu le contrôle du trafic des camions. Il s'agira en réalité d'une sorte de nouvelle douane qui va s'installer à quinze kilomètres des côtes.

L'urgence permettra ici de surmonter beaucoup de blocages, même s'il y aura sans doute des réticences et du contentieux à prévoir. Je rappelle que les Hauts-de-France représentent 70 % du trafic de marchandises entre la Grande Bretagne et l'Europe, suivis par la Normandie. La Bretagne aussi est concernée.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - Je partage votre opinion sur l'étendue des pouvoirs accordés au gouvernement, même si celle-ci se trouve contrainte par les conditions posées à l'article précédent, ainsi que par le contrôle parlementaire inscrit dans l'article 4 du projet, qui en constitue un contrepoids primordial. Il est essentiel pour la compétitivité de nos ports, de donner la latitude nécessaire au gouvernement dans un contexte européen où certains autres gouvernements cherchent à aider également leurs ports.

M. Pierre-Henri Dumont, député. - Je comprends tout à fait l'urgence de la construction des infrastructures. Je suis en effet député de la 7e circonscription du Pas-de-Calais qui comprend le tunnel sous la Manche et le port de Calais. Simplement, je voudrais faire observer que cette loi d'habilitation est prise avec une certaine urgence, alors que nous aurions pu prendre ces mesures bien avant ; il y a là un certain manque d'anticipation. Il faut souligner que les infrastructures ne seront de toute façon pas prêtes au moment du Brexit en cas de sortie sèche au 30 mars 2019.

Je regrette enfin le rejet de la proposition du groupe Les Républicains qui visait à consulter les élus locaux, pour des projets d'aménagement du territoire aux impacts importants en termes de développement du territoire. Cela est dommage, car les élus sur le terrain ont souvent une connaissance fine de ces enjeux et des besoins économiques locaux.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Nous ne mènerons pas à nouveau le débat tenu en séance à l'Assemblée nationale ici, mais nous avons bien compris la nature politique de votre message.

M. Didier Marie, sénateur. - La Seine-Maritime est largement concernée avec les ports du Havre, port national, et le port de Dieppe, port régional. Les deux ont des flux importants avec la Grande-Bretagne.

Je souscris à l'idée de mon collègue député : les mesures dont nous discutons ici sont importantes au vu de l'urgence, mais cette urgence ne date pas d'aujourd'hui. Beaucoup n'ont pas cru à la perspective du « no deal », et maintenant que cette perspective approche, il faut agir vite.

Les ordonnances doivent être temporaires car il ne faut pas que les règles de droit commun restent inappliquées trop longtemps. Il nous faut également garder à l'esprit les conséquences sur le trafic en provenance d'Irlande.

M. Jean-François Rapin, sénateur. En tant que rapporteur de la commission des affaires européennes du Sénat sur le projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE), je voulais attirer votre attention sur un de ses articles, qui, dans le cadre de la transposition d'une directive, ne permet plus d'investir d'argent public pour favoriser la compétitivité des ports et en particulier des ports autonomes.

Il ne faudrait pas que ces investissements réalisés dans l'urgence pour améliorer la compétitivité des ports dans le contexte spécifique du Brexit puissent être considérés comme ne respectant pas les règles européennes.

Mme Séverine Gipson, députée. - Je voulais apporter une petite précision, étant députée dans l'Eure, où ont également lieu beaucoup d'échanges avec la Grande-Bretagne. Il a été prévu la possibilité par les douanes de faire réaliser les formalités de déclaration à un endroit différent de l'arrivée des marchandises, ce qui sera de nature à éviter les goulots d'étranglement.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - La situation des ports varie en fonction de leur statut. À cet égard, les ports qui dépendent de l'État sont dans une situation plus favorable, assurés que des solutions financières seront apportées. Il en va différemment des ports régionaux, qui ne disposent pas de telles garanties, et où les infrastructures à installer seront peut-être moins importantes, mais avec un financement plus compliqué.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - C'est là toute l'utilité de la disposition sur le contrôle parlementaire, qui permettra de connaître les financements obtenus par certains ports.

Je me tiens à votre disposition pour vérifier le point soulevé par M. Jean-François Rapin durant la discussion du projet de loi PACTE.

Sur la question du lieu des contrôles, nous sommes en attente de la réponse de la Commission pour savoir dans quelle mesure les contrôles devront se faire à la frontière ou pourront être exercés plus loin des frontières.

Sur les dérogations et la question du temps, dans un cadre où l'urgence et l'incertitude sont si fortes, il n'y avait pas de moment idéal pour mettre en place les mesures, et il nous faudra faire preuve de pragmatisme.

M. Jean Bizet, sénateur, vice-président. - Notre collègue Pierre-Henri Dumont a raison, nous aurions pu prendre des mesures plus tôt. Mais la période de transition avant la sortie définitive du Royaume-Uni de l'Union européenne a de fortes chances d'être prolongée de deux ans supplémentaires. Il sera donc encore temps de réaliser ces infrastructures, qui de toute façon ne seront pas perdues car les flux en provenance d'Irlande ne seront probablement plus tout à fait les mêmes.

Je souhaiterais que nous continuions de travailler de façon étroite et constructive, à l'image de ce qui s'est fait dans cette commission mixte paritaire, sur ce sujet. Nous avons créé un groupe de travail sur la question des ports à la commission des Affaires européennes du Sénat. Il faudra être vigilant dans le cadre du nouveau mécanisme pour l'interconnexion en Europe (MIE), programmé pour être repensé en 2023, car le Brexit change la donne. Au regard des investissements particulièrement lourds engagés dans le MIE, nous devrons travailler ensemble, et peut-être conjointement entre Assemblée et Sénat, car nos intérêts sont fortement convergents sur ces questions d'aménagement du territoire.

M. Didier Marie, sénateur. - En écho à la question des contrôles « déportés » à plusieurs kilomètres de la frontière, il faudra rester très vigilant sur la définition des corridors maritimes, qui génère des moyens financiers européens. Il faudra mettre les dispositifs de contrôle en vigueur très rapidement, car les flux peuvent aussi venir de pays tiers.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Sur les corridors maritimes, la question a été soulevée avec la représentante de la Commission européenne, et la Ministre nous a donné des assurances assez fortes. Il semble que le message soit passé auprès des autorités à Bruxelles sur le caractère inacceptable des propositions publiées cet été.

Je mets aux voix l'article 3.

L'article 3 est adopté à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 4

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je donne la parole aux deux rapporteurs sur l'article 4 qui a donné lieu à un long travail de concertation.

M. Alexandre Holroyd, député, rapporteur. - Comme je l'ai déjà expliqué, nous avons eu le souci de garantir un véritable contrôle parlementaire aussi bien sur la préparation des ordonnances que sur la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre de cette procédure. Le texte confère une large marge d'action au gouvernement pour prendre des mesures dérogatoires en matière d'aménagement, d'urbanisme, de règles relatives aux commandes publiques ; il était donc important qu'en contrepartie les parlementaires puissent jouer un véritable rôle de contrôle et d'évaluation des mesures adoptées. Tel est l'objectif de la rédaction proposée au premier alinéa de l'article 4 qui respecte l'esprit de l'article 38 de la Constitution.

M. Ladislas Poniatowski, sénateur, rapporteur. - J'adhère tout à fait à cette rédaction de compromis et je dois avouer que je regrette que le Sénat n'ait pas eu l'audace de proposer ce mécanisme de contrôle parlementaire

Cette rédaction représente un acquis incontestable et le mécanisme de contrôle parlementaire ainsi prévu pourra constituer un précédent tout à fait intéressant pour nos travaux parlementaires lorsque nous aurons à habiliter le Gouvernement à légiférer par voie ordonnances.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - Je vois dans vos propos un hommage au travail de l'Assemblée nationale mais nous connaissons l'engagement constant du Sénat pour être une assemblée soucieuse du contrôle parlementaire. Je me félicite de ce nouveau progrès dans la qualité du travail parlementaire.

Je mets aux voix la modification du premier alinéa de l'article 4.

Je mets aux voix l'article 4.

L'article 4 est adopté à l'unanimité, dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Je mets maintenant aux voix l'ensemble du texte.

M. Jean Bizet, sénateur, vice-président. - Je me félicite du travail accompli en commun et je tiens à saluer l'implication des deux rapporteurs qui nous ont permis d'aboutir. Nous avons travaillé avec l'objectif de faciliter la vie de ceux qui seront directement concernés par le Brexit.

Nous devons veiller à ce que les mesures adoptées par ordonnances ne créent pas de nouvelles complexités administratives pour les étudiants par exemple qui souhaitent poursuivre leurs études au Royaume-Uni ou pour les entreprises qui subiront déjà les contrecoups économiques du Brexit.

N'oublions pas que le Brexit aura un coût économique considérable particulièrement s'il n'y a pas d'accord de sortie, mais même s'il y a un accord, les conséquences économiques pour la France seront de l'ordre de 4 à 5 milliards par an.

J'espère qu'il sera possible de faire adopter définitivement ce projet de loi avant la fin de l'année 2018 afin que le Gouvernement puisse immédiatement préparer les ordonnances et mettre en oeuvre les mesures les plus urgentes.

M. Jean-Louis Bourlanges, député, président. - À mon tour de féliciter les deux rapporteurs qui ont travaillé de manière très constructive. Il s'agit d'un bel exemple d'intelligence collective car l'Assemblée nationale comme le Sénat étaient conscients de l'enjeu d'adopter rapidement ce projet de loi. À l'opposé, au Royaume-Uni c'est la confusion qui semble l'emporter et les élus britanniques ne semblent pas mesurer les conséquences de leur attitude. Moi aussi, j'estime très important que ce projet de loi puisse être adopté dans les meilleurs délais. Ce serait un message très positif de stabilité et de volonté d'organiser au mieux un avenir incertain.

La commission mixte paritaire adopte le texte issu de ses délibérations.

La réunion est close à 9 h 53.