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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 10 juillet 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018 - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de MM. Vincent Éblé, Albéric de Montgolfier, Jérôme Bascher, Roger Karoutchi, Vincent Delahaye, Thierry Carcenac, Julien Bargeton comme membres titulaires et de MM. Éric Bocquet, Michel Canevet, Éric Jeansannetas, Mme Christine Lavarde, MM. Dominique de Legge, Jean-François Rapin et Claude Raynal comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire.

Examen du rapport d'information de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, préparatoire au débat d'orientation des finances publiques (DOFP)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - La semaine dernière, nous examinions le projet de loi de règlement pour 2018. Après le passé, c'est l'avenir qui nous réunit ce matin, puisque nous débattons de l'orientation future de nos finances publiques.

Vous le savez, l'article 48 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit qu'« en vue de l'examen et du vote du projet de loi de finances par le Parlement, le Gouvernement présente, au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques ». C'est le débat d'orientation des finances publiques (DOFP).

Supposé constituer une étape essentielle de la préparation du débat budgétaire de l'automne, le DOFP n'offre pourtant, cette année encore, qu'une très faible plus-value par rapport au programme de stabilité présenté en avril dernier, avec la prise en compte des conclusions tirées du grand débat national. À l'heure où nous parlons, nous n'avons toujours pas reçu le « tiré à part », qui détaille les crédits des ministères et les schémas d'emplois pour l'an prochain. Pour avoir des éléments sur le projet de loi de finances (PLF) à venir, il vaut mieux lire la presse - ce qui n'est pas très respectueux de la représentation nationale - où l'on apprend par exemple l'annonce d'une écotaxe sur les billets d'avion.

Mais commençons par le scénario macroéconomique.

Mon propos sera rapide, car ce scénario est inchangé par rapport au programme de stabilité. Le Gouvernement table sur une croissance de 1,4 % sur l'ensemble de la période 2019-2022. Des éléments conjoncturels permettent toutefois d'affiner quelque peu notre appréciation sur le scénario gouvernemental, que nous pouvons qualifier de crédible.

Du côté des mauvaises nouvelles, la croissance s'est limitée à 0,3 % au premier trimestre d'après l'Insee, alors qu'il faudrait 0,4 % pour atteindre les 1,4 % attendus à la fin de l'exercice. D'après l'estimation de la Banque de France révélée lundi, le deuxième trimestre serait encore plus décevant, avec 0,2 % de croissance, mais nous attendons encore les résultats d'exécution de l'Insee.

Qu'est-ce qui explique ce ralentissement ? C'est notamment le commerce mondial. En effet, si l'Insee continue de faire l'hypothèse d'une hausse de 2,7 % de la demande adressée à la France en 2019, la Banque de France est désormais plus pessimiste, puisqu'elle table sur un taux de 2 %. Les discussions entre les États-Unis et la Chine, le Brexit et la question de l'Iran constituent des éléments d'incertitude.

Du côté des bonnes nouvelles, les enquêtes de conjoncture de juin sont assez bien orientées.

Alors que le rythme auquel les ménages vont décider de consommer leurs gains de pouvoir d'achat sera décisif pour la croissance française, leur niveau de confiance est, pour la première fois depuis avril 2018, repassé au-dessus de sa moyenne de longue période. L'indice synthétique de confiance des ménages repasse dans le vert.

L'indicateur du climat des affaires, déjà élevé, continue lui aussi de s'améliorer.

Les moteurs « internes » de la croissance sont donc plutôt favorables.

Dans ce contexte, la prévision gouvernementale pour 2019 d'une croissance de 1,4 % reste légèrement supérieure au consensus, qui est de 1,3 %. Le scénario de croissance demeure donc crédible, à défaut d'être prudent.

Venons-en maintenant à la trajectoire budgétaire, qui apparaît, quant à elle, davantage encore dégradée par rapport au programme de stabilité d'avril dernier.

L'actualisation de cette trajectoire a pour objet de tenir compte des conclusions tirées par le Président de la République du grand débat national, pour un coût estimé à 6,4 milliards d'euros en 2020, dont 5 milliards d'euros au titre de la baisse de l'impôt sur le revenu pour les classes moyennes.

Contrairement à ce qui avait été initialement annoncé, le coût de ces mesures ne sera pas entièrement compensé. En effet, le montant des compensations pris en compte dans la trajectoire actualisée est limité à 4 milliards d'euros.

Le Gouvernement n'a pas répondu sur la nature exacte des mesures de compensation, se contentant d'indiquer que « les pistes de financement concernent notamment la révision de certaines niches fiscales sociales les plus inefficientes » - on ne sait pas lesquelles ! -, « des mesures de maîtrise de la dépense toutes administrations publiques confondues » - les collectivités sont sans doute concernées - et « le décalage à 2023 de la suppression intégrale de la taxe d'habitation ».

Le report à 2023 de la suppression complète de la taxe d'habitation pèsera sur la prochaine majorité gouvernementale, qui n'aura d'autre choix que de l'achever. Le même cas de figure s'était présenté avec les créations de postes et les mesures catégorielles dans la fonction publique annoncées par François Hollande : leur coût budgétaire pèse sur la majorité suivante.

L'« ardoise » budgétaire s'élèvera ainsi à 2,6 milliards d'euros en 2023 pour la future majorité gouvernementale. Il n'est pas sérieux de procéder ainsi, surtout que nous ne sommes qu'en 2019.

L'absence de compensation intégrale des annonces présidentielles se traduit, en tout état de cause, par une nouvelle dégradation de la trajectoire budgétaire.

La trajectoire de déficit public est dégradée de 0,1 point à compter de 2020 par rapport au programme de stabilité 2019. Le déficit s'élèverait ainsi à 1,3 % en 2022, alors que le Gouvernement prévoyait initialement un excédent ! Plus on avance, plus le retour à l'équilibre des finances publiques s'éloigne...

S'agissant des autres objectifs budgétaires gouvernementaux, l'absence de compensation intégrale se traduit mécaniquement par un moindre désendettement. Ce dernier serait limité à 1,4 point de PIB à l'issue du quinquennat, soit cinq fois moins que ce qui était prévu l'an dernier. Et encore faut-il préciser que cet effort de désendettement repose en partie sur les recettes attendues de privatisations, dont certaines sont assez controversées...

L'inflexion de la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale à l'issue du quinquennat serait en revanche identique à celle prévue dans le cadre du programme de stabilité 2019.

En 2022, le poids des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale resterait sensiblement supérieur à celui observé avant la crise financière (+ 1,5 point) et s'établirait à un niveau comparable à 2012 (- 0,1 point). Le quinquennat Macron aura donc uniquement permis « d'effacer » le quinquennat Hollande.

Comme je l'avais souligné la semaine dernière, le choix du Gouvernement de reporter le redressement des comptes publics risque de fragiliser un peu plus encore la situation française au sein de la zone euro.

Tout d'abord, même si la France pourra sans doute une nouvelle fois compter sur la « bienveillance » des institutions européennes, il doit être souligné que la trajectoire budgétaire actualisée s'écarte un peu plus encore des règles budgétaires européennes, alors même qu'à l'issue de l'exercice 2018, le Gouvernement a déjà épuisé ses marges de manoeuvre au regard de la règle de déficit structurel. Surtout, ce choix aura pour conséquence de nourrir la divergence de notre trajectoire d'endettement par rapport au reste de la zone euro. Il faut souligner l'effort remarquable du Portugal, qui avait été très touché par la crise. Seule l'Italie fait pire.

Encore faut-il préciser que le respect des objectifs du Gouvernement n'est nullement assuré.

Pour l'exercice en cours, la Cour des comptes a récemment fait état d'un risque de dépassement de 4 milliards d'euros sur la norme de dépenses pilotables de l'État. Depuis, l'annonce du report au 1er janvier 2020 de la « contemporanéisation » des aides au logement, dont le Gouvernement attendait 900 millions d'euros d'économies cette année, a encore renforcé l'incertitude.

Au-delà de l'État, peuvent également être soulignés un risque de dépassement portant sur l'Unedic et une incertitude sur l'ampleur de la reprise de l'investissement local.

À moyen terme, la principale faiblesse de la trajectoire budgétaire gouvernementale tient au fait que celle-ci concentre les efforts d'économies les plus significatifs sur les années 2021 et 2022. Je demande à voir, car ce n'est en général pas à la veille d'une élection présidentielle que l'on montre la plus grande rigueur...

L'incertitude est d'autant plus grande que les mesures de maîtrise de la dépense sont toujours aussi peu documentées.

Christine Lavarde a interrogé hier le Gouvernement sur le programme « Action publique 2022 ». Le Gouvernement paraît avoir renoncé à la suppression de 120 000 postes d'emplois publics à l'échelle du quinquennat. Dans ce contexte, comme je l'ai souvent dit, les décisions à venir en matière de retraite seront décisives pour asseoir la crédibilité de la trajectoire budgétaire. Les réponses assez sommaires de M. le secrétaire d'État ne nous ont pas rassurés.

Dans l'attente, on ne peut que partager les doutes du FMI, qui estime que le déficit public de la France se situera à 2,5 % du PIB en 2022, soit un niveau identique à celui atteint en 2018 et près de deux fois supérieur à la cible gouvernementale.

Au-delà de ces remarques finalement assez habituelles, je souhaitais que ce DOFP soit l'occasion de s'interroger plus largement sur la pertinence de la stratégie budgétaire gouvernementale, qui me paraît de plus en plus contestable. J'ai lu dans la presse que mon homologue à l'Assemblée nationale s'interrogeait également sur la crédibilité d'une trajectoire pour laquelle les économies ne sont pas documentées et les efforts repoussés en fin de quinquennat.

Vous le savez, la France bénéficie depuis plusieurs années, à l'image de la plupart des économies développées, de conditions de financement extrêmement favorables sur les marchés. Je devance la question d'Éric Bocquet : cela s'explique par une dette liquide, par l'importance du marché secondaire de la dette et par le fait que la dette est garantie par l'épargne des Français.

La remontée des taux anticipée année après année ne s'est jamais produite, permettant aux majorités successives de bénéficier d'importantes économies de constatation sur la charge d'intérêts.

Depuis 2017, la France bénéficie même d'un effet « boule de neige » positif, si bien qu'un léger déficit primaire serait suffisant pour infléchir son endettement. Cette situation devrait perdurer. Les leçons à tirer de ce nouveau contexte pour la conduite de la politique budgétaire ne sont pourtant pas univoques.

Schématiquement, deux lignes s'affrontent.

Pour certains, ces conditions de financement historiquement favorables doivent être mises à profit pour retrouver rapidement des marges de manoeuvre budgétaires et renforcer la crédibilité de la politique budgétaire des pays très endettés tels que la France. La Cour des comptes rappelle ainsi que l'expérience historique montre que les taux peuvent remonter très rapidement, que les marchés peuvent soudainement se mettre à douter de la crédibilité de certains États et qu'il faut se préparer au prochain ralentissement économique.

Pour d'autres - je pense par exemple à Olivier Blanchard -, il faut à l'inverse profiter de ces conditions de taux pour soutenir la croissance par la mise en oeuvre de dépenses productives.

L'effet attendu sur l'activité est alors double : à court terme, la dépense publique supplémentaire soutient transitoirement la demande par un effet multiplicateur ; à long terme, elle permet de redresser le potentiel de croissance de l'économie.

Un tel effet peut aussi être obtenu en diminuant certains impôts particulièrement nuisibles à la croissance, tels que l'impôt sur les sociétés.

Encore faut-il préciser que ces deux stratégies budgétaires ne sont pas forcément exclusives. Dans mon rapport sur la dette publique en 2017, j'avais ainsi souligné que « la réduction de la dette publique ne saurait constituer l'alpha et l'oméga de notre stratégie budgétaire » et qu'un tiers de l'effort de maîtrise des comptes publics devait permettre de financer des mesures susceptibles de redresser le potentiel de croissance de l'économie.

Il faudrait faire du « en même temps » : se désendetter et restaurer notre crédibilité budgétaire, tout en finançant des investissements productifs - lignes ferroviaires, recherche, etc. - grâce à des taux bas.

Malheureusement, la stratégie gouvernementale ne répond à aucune de ces préconisations.

Si le Gouvernement a effectivement multiplié les annonces coûteuses depuis l'an dernier, pour un montant qui peut être estimé à 25 milliards d'euros à horizon 2023, il s'agit pour l'essentiel de mesures de pouvoir d'achat, insusceptibles de renforcer le potentiel de croissance de l'économie française.

Autrement dit, le Gouvernement préfère profiter des conditions de taux historiquement favorables pour financer des mesures de pouvoir d'achat à crédit, plutôt que d'accroître le potentiel de croissance de l'économie française.

Il s'agit malheureusement d'une stratégie de courte vue, dès lors que la croissance constitue la seule source de pouvoir d'achat à long terme.

Ce choix est d'autant plus inquiétant qu'il renoue avec deux travers anciens de la politique budgétaire française.

Premier travers : la France n'a jamais réalisé les efforts nécessaires pour reconstituer des marges de manoeuvre budgétaires lorsque le contexte macroéconomique y était favorable. Nous aurions pu profiter du début du quinquennat, quand le taux d'élasticité des prélèvements obligatoires était extrêmement élevé, pour faire des efforts, mais tel n'a pas été le cas. L'orientation discrétionnaire de la politique budgétaire française n'a pas permis de contenir l'endettement au cours des vingt dernières années mais, au contraire, en a renforcé la dynamique. Ce n'est pas le cas en Allemagne ni même en Italie, laquelle accumule les excédents primaires.

Second travers : l'accroissement de la dette publique ne s'est pas traduit par un effort particulier en faveur des dépenses favorables au potentiel de croissance de l'économie.

Alors que la France, notamment pour des raisons historiques et parce que nous avons des systèmes publics de santé et de retraite, est « championne du monde » de la dépense publique, elle reste en revanche proche de la moyenne pour les dépenses utiles à la croissance potentielle telles que l'investissement public, la recherche et développement ou l'éducation. La question de l'accompagnement de la transition écologique pourrait se poser dans les mêmes termes.

Pire encore, la part des dépenses utiles à la croissance dans la richesse nationale a plutôt eu tendance à diminuer sur longue période, alors que la dépense publique globale suivait la trajectoire inverse.

La comparaison avec l'Allemagne est particulièrement frappante.

Ainsi, le différentiel de taux d'endettement avec la France atteindrait 48 points de PIB à l'issue du quinquennat. Certains diront que la dette, ce n'est pas grave. Mais nous pouvons tous regretter que cela conduise à un écart important de charge d'intérêts, estimé par le FMI à 25 milliards d'euros en 2022, soit autant que le budget que l'État consacre à l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation. L'Allemagne pourrait ainsi mener sans difficulté une politique budgétaire de relance si une nouvelle crise survenait. À l'inverse, non seulement la France serait exposée à une remontée des taux, mais elle n'aurait aucune marge de manoeuvre en cas de crise.

En conclusion, le rapport préalable au DOFP présenté par le Gouvernement ne nous permet pas de disposer d'informations véritablement nouvelles sur le PLF pour 2020 - certains arbitrages ne sont certainement pas encore rendus -, faute de présentation de dispositifs précis. Tout juste nous informe-t-il des grandes lignes de la stratégie budgétaire du Gouvernement postérieurement au grand débat national, laquelle reste sujette à caution. Si les annonces se multiplient en matière de recettes - baisses d'impôt sur le revenu, écotaxe dans le transport aérien, mesures en matière de fiscalité locale -, nous en savons finalement encore très peu sur les mesures de maîtrise de la dépense publique. À mi-quinquennat, ce PLF pour 2020 s'annonce donc crucial.

Dans le cadre de nos derniers échanges avec le Gouvernement, il nous a été confirmé que le projet de loi de finances comprendrait une baisse de l'impôt sur le revenu, des mesures sur les niches des entreprises et un volet sur la suppression de la taxe d'habitation. Nous aimerions en savoir davantage.

M. Philippe Dallier. - Je remercie le rapporteur général de nous avoir éclairés, même s'il nous a plombé le moral !

Je voudrais avoir son avis sur deux questions que j'avais posées à Didier Migaud.

La première porte sur la taxe d'habitation. En 2020, celle-ci sera supprimée pour 80 % des Français ; 20 % continueront à la payer, avec une suppression progressive sur trois ans. N'y a-t-il pas là un risque de censure constitutionnelle ? S'il fallait avancer la suppression pour les 20 % restants, cela changerait la donne...

La seconde concerne la « contemporanéisation » des aides au logement. Didier Migaud m'avait répondu que la mesure devait entrer en vigueur dans les semaines suivantes ; le lendemain, on apprenait qu'elle était reportée à 2020. Il va donc bien manquer 900 millions d'euros dans le budget 2019. La Cour des comptes est tout de même assez mal informée...

M. Marc Laménie. - Merci pour ce travail d'information sur des sujets très techniques. En 2022, le montant des intérêts payés par la France sera de 44 milliards d'euros, soit un différentiel de 25 milliards d'euros avec l'Allemagne.

J'aimerais que le rapporteur général m'apporte des précisions sur la différence entre l'Allemagne et la France en termes d'évolution prévisionnelle du taux d'endettement sur la période 2017-2022.

M. Claude Raynal. - Merci pour ce rapport très précis. Il manque une information sur la réduction du déficit structurel requise par les règles budgétaires européennes. Le déficit nominal n'est pas la question aujourd'hui.

Il faut ramener le déficit structurel à l'objectif de 0,5 point de PIB que nous avons accepté.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - C'est 0,6 point de PIB !

M. Claude Raynal. - En période de croissance, on devrait faire un effort important. La croissance que nous avons connue en 2017 n'a pas servi à améliorer significativement les choses. Gérald Darmanin nous avait dit : « Vous allez voir ce que vous allez voir ! ». Il faut le lui rappeler...

Baisser les impôts, c'est bien ; si cela conduit à augmenter la dette, ce n'est pas glorieux... Nous pouvons nous retrouver sur ce point.

M. Bernard Delcros. - La compensation de la taxe d'habitation devrait consister en un transfert du foncier bâti vers le bloc communal, ou vers les communes. Ce mécanisme, qui sera voté dans le projet de loi de finances pour 2020, sera-t-il bien appliqué en 2021 ?

Sur la période 2021-2023, les contribuables continueront à payer la taxe d'habitation, alors que les collectivités seront compensées. L'État encaissera-t-il cet argent ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Pour répondre à Philippe Dallier, le Conseil constitutionnel avait considéré qu'il n'était pas possible de supprimer la taxe d'habitation pour seulement 80 % des Français et qu'un étalement n'était envisageable que s'il était temporaire. Je ne peux vous dire s'il admettra un étalement jusqu'en 2023. La loi de finances sera déférée au Conseil constitutionnel, nous aurons la réponse à ce moment-là.

Sur les aides au logement, dont acte ! Le Sénat a toujours raison trop tôt !

Marc Laménie, nous payons davantage d'intérêts que l'Allemagne, peut-être parce que nos taux sont légèrement supérieurs, mais surtout parce que la masse de notre dette est beaucoup plus importante.

Sur le déficit structurel, Claude Raynal, l'effort minimal requis serait de 0,6 point de PIB. Or le Gouvernement n'a rien prévu de faire en 2020 !

Bernard Delcros, nous avons bien compris qu'il était prévu en quelque sorte de renationaliser la taxe d'habitation. Le mécanisme de compensation se ferait non pas par un dispositif de type fonds national de garantie individuel des ressources (FNGIR), mais par un coefficient correcteur.

On appliquerait un coefficient pour retrouver le niveau de recettes antérieur. Les bases continueront à évoluer. Sur le foncier bâti, les communes seront libres de fixer le taux. Il manque encore environ 1 milliard d'euros. Pour les départements, on utilisera la TVA, qui servira aussi à financer la part communale manquante.

La question des résidences secondaires est complexe : elles n'appartiennent pas uniquement à des retraités, mais également, par exemple, à des Français de l'étranger ou à des fonctionnaires logés, comme les gendarmes.

M. Bernard Delcros. - Le contribuable continuera à payer la même chose. L'État payera-t-il la différence ?

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Il reste encore beaucoup d'incertitudes.

M. Claude Raynal. - Il subsiste encore de nombreuses inconnues s'agissant de la suppression de la taxe d'habitation, notamment l'année de référence. La TVA est la solution la plus favorable pour les communes ; une dotation de l'État, qui resterait inchangée, serait moins intéressante.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Le Gouvernement envisage de donner une quote-part de TVA soit à toutes les communes, soit à certaines, les plus importantes.

Nous sommes certainement unanimes pour dire que la pire solution serait une compensation par dotation.

Je n'en doute pas, nous serons très actifs sur cette question !

La commission autorise la publication de la communication de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Recouvrement des amendes de circulation et des forfaits de stationnement - Communication (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Présidence de M. Charles Guené, vice-président -

Contrôle budgétaire - Gestion des ressources humaines dans les armées - Communication

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. Je me suis intéressé à la gestion des ressources humaines dans les armées pour trois raisons : tout d'abord, fin 2018, on a constaté un excédent de 211 millions d'euros qui n'ont pas été consommés et je voulais en connaître la raison ; ensuite, la ministre des armées a indiqué que la dernière loi de programmation militaire (LPM) était, avec le plan famille, une loi « à hauteur d'homme » ; enfin, nous sortons d'une longue période de déflation des effectifs et amorçons, depuis 2015, une phase de « remontée en puissance ».

Les armées ont fait l'objet d'une profonde mutation depuis 25 ans. Le service militaire a été supprimé en 1996. L'effort de la nation est passé en 60 ans de 6,5 % à 2 % du PIB ; la diminution a été de 50 % ces 25 dernières années. Quant aux effectifs, ils étaient de 276 000 en 2014, contre 330 000 en 2004, soit une diminution de 25 % en 10 ans.

Cette mutation est aussi d'ordre opérationnel, du fait du changement de type de menaces, de l'apparition du risque « cyber », de l'importance des engagements sur les théâtres extérieurs et de l'intervention sur le sol français avec l'opération « Sentinelle ».

Il a été difficile pour nos armées de passer d'une culture de déflation à une culture de remontée en puissance.

Si la réalisation des cibles de recrutement ne pose pas de difficulté majeure, les résultats apparaissent toutefois moins satisfaisants sur le plan qualitatif : les viviers apparaissent plus fragiles - inaptitudes médicales plus fortes, augmentation des candidats ayant des antécédents judiciaires -, et une importante « déperdition » de candidats subsiste entre le premier contact dans les centres de recrutement et l'incorporation.

Reste à gagner la bataille de la fidélisation des effectifs incorporés. Ce problème touche notamment les spécialités particulièrement sollicitées, comme les fusiliers marins, ainsi que celles en concurrence directe avec le secteur privé : atomiciens, maintenanciers aéronautiques, etc.

De manière générale, les armées sont confrontées à un raccourcissement de la durée des contrats des nouveaux recrutés. L'armée de terre enregistre ainsi une nette diminution des contrats de cinq ans, qui sont passés de 77,7 % en 2014 à 60,3 % en 2017, soit une baisse de plus de 20 %. Dans le même temps, les contrats longs - ceux de plus de huit ans - qui représentaient jusqu'à aujourd'hui en moyenne 3,2 % de l'ensemble, sont passés en 2017 à 0,5 %.

Des mesures indemnitaires visant à renforcer la fidélisation ont été prises, tournées vers les spécialités en tension et en concurrence avec le privé. Ces mesures risquent d'être insuffisantes, compte tenu de la faiblesse des soldes militaires.

Le premier enjeu pour l'institution est le maintien des savoir-faire techniques en évitant des départs trop rapides, particulièrement critiques pour la marine nationale. Cette armée est en effet caractérisée par des effectifs plus limités et l'existence de nombreuses spécialités techniques. Ainsi, 75 % de ses effectifs appartiennent à des spécialités qui recouvrent chacune moins de 1 % des effectifs. Le risque existe de ne pas pouvoir armer des sous-marins, par exemple.

Autre enjeu : la nécessité d'une armée jeune.

L'armée doit être composée de militaires jeunes, en raison du niveau d'engagement qu'implique l'état militaire. Ce principe, qui suppose l'existence d'un fort taux de rotation, constitue la principale spécificité des armées par rapport aux autres administrations de l'État en termes de modèle RH. La défense, qui constitue une mission éminemment régalienne, est assurée, à hauteur de 65 % des effectifs, par des contractuels.

La durée moyenne d'engagement des militaires du rang au sein de l'armée de terre est de 6 ans. La direction des ressources humaines a fait état en audition de sa volonté de porter cette durée à 7 ans, ce qui permettrait d'« optimiser les coûts de formation et de disposer de soldats ayant une bonne expérience opérationnelle, ayant connu des régimes de vie et d'alerte différents qui garantissent la stabilité émotionnelle et la compétence technique ».

Un enjeu essentiel pour les militaires eux-mêmes est la mobilité géographique. L'ancien schéma, qui avait prévalu jusqu'aux années 1990, a explosé. Désormais, les conjoints de militaires souhaitent exercer une activité professionnelle, ce qui est peu compatible avec l'obligation de mobilité. En conséquence, le taux de célibat géographique est en augmentation.

Quant au train de vie des ménages de militaires, il est inférieur à celui des autres agents de la fonction publique, de nombreux conjoints ayant renoncé à travailler.

Un sujet très sensible est celui des retraites. On entend souvent dire que les militaires bénéficient d'un régime dérogatoire. C'est une erreur sémantique. La pension que touche un militaire au bout de 17 ans de service, qui n'est pas une retraite à taux plein, est la compensation de sa disponibilité de chaque instant lorsqu'il était dans l'armée et du non-paiement des heures supplémentaires.

Il y a donc une inquiétude, aggravée par le fait qu'il est difficile de retrouver un emploi dans le privé après l'âge de 45 ans. La tentation existe donc de partir en retraite encore plus tôt.

Dans l'éventualité d'une remise en cause du principe de la reconnaissance de la nation envers ces personnes qui ont donné leurs années de jeunesse à l'armée, tout en supportant les contraintes de mobilité et de disponibilité, on peut craindre des difficultés de recrutement à l'avenir.

Je conclurai par quelques pistes.

La première est liée à l'attractivité du métier. La question de la revalorisation des rémunérations se posera inévitablement. En France, les militaires sont plutôt moins bien payés que dans les autres pays.

Il conviendrait de limiter la mobilité aux nécessités liées au service et à l'acquisition des compétences.

Il nous faut également apporter des réponses sociales, en particulier pour le logement. De nombreux cadres militaires doivent venir à Paris à un moment de leur carrière ; compte tenu du niveau des loyers dans la capitale, ils renoncent à le faire ou sont contraints au célibat géographique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Les militaires sont-ils complètement exclus de la directive européenne de 2003 concernant le temps de travail ?

J'observe que ce qui fonctionne le mieux en France, c'est l'armée, laquelle assume une mission régalienne. Or elle est essentiellement composée de contractuels. Cela donne à réfléchir par rapport au statut...

M. Antoine Lefèvre. - Je remercie Dominique de Legge de nous éclairer sur le moral des troupes et l'état du matériel, les deux étant liés.

Le commandement est-il concerné par le recours aux contrats ?

Nous devrons être attentifs à la question des retraites et ne pas tout mélanger. J'ai apprécié la nuance sémantique faite par le rapporteur spécial. La retraite des militaires est non pas un régime dérogatoire, mais une spécificité qu'il faut conserver dans la perspective de la réforme annoncée.

M. Vincent Capo-Canellas. - En matière de fidélisation, qu'en est-il des mesures qui ont d'ores et déjà été prises ? Quelles sont les pistes pour améliorer la situation ?

Je comprends l'avertissement du rapporteur sur les retraites, mais j'avais compris que celles-ci n'entraient pas dans le champ de la réforme...

Mme Christine Lavarde. - Quelle est la nouvelle ventilation des contrats proposés ? J'ai compris que ceux d'une durée de 5 et 8 ans étaient moins nombreux. Pouvez-vous préciser quel est le cadre du recrutement des contractuels dans l'armée ?

M. Gérard Longuet. - Je vous remercie, monsieur le rapporteur spécial, de parler de l'armée avec affection.

Est-il toujours vrai que la moitié des officiers est issue du corps des sous-officiers, et que la moitié des sous-officiers étaient auparavant des hommes de rang ?

Quel jugement portez-vous sur le système états-unien, dans lequel les carrières d'officiers sont très courtes ? Il semble que, dans ce pays, les reconversions soient mieux organisées. La pyramide des responsabilités oblige à une évaporation très forte des officiers encore jeunes, qui ne pourront prétendre à exercer des commandements d'unités.

Le reclassement des hommes du rang est une condition absolue pour fidéliser et pour allonger la durée du contrat. Existe-t-il des indicateurs permettant de suivre l'importance de l'effort et la réalité des résultats ?

M. Marc Laménie. - Quels sont les moyens humains consacrés à l'opération « Sentinelle » et aux opérations extérieures, et comment sont répartis ces effectifs ?

Tout est-il revenu dans l'ordre depuis la panne du système informatique Louvois ?

Mme Sylvie Vermeillet. - Je partage l'inquiétude du rapporteur sur les retraites. Savez-vous, monsieur le rapporteur spécial, si la perspective de cette réforme a déjà des effets négatifs sur le recrutement ?

M. Thierry Carcenac. - Vous avez fait état de la situation du parc de logements domaniaux, qui aurait été réduit de 12 % entre 2013 et 2017. Ce parc est-il aux normes ?

Pouvez-vous nous en dire un peu plus sur la cession du Val-de-Grâce ?

M. Dominique de Legge. - Le code militaire me semble exclure de fait les militaires du champ de la directive européenne de 2003 concernant certains aspects du temps de travail : il y a une totale contradiction entre les deux.

Pourquoi y a-t-il autant de contractuels dans l'armée ? Pour conserver une armée jeune. Quand on recrute quelqu'un à 18 ans, on ne le garde pas quarante ans. Un militaire s'engage pour une durée déterminée. Certains d'entre eux souhaitent devenir statutaires, mais ils sont devenus une minorité, à hauteur de 30 %.

La perspective d'une réforme des retraites affecte-t-elle le moral des armées ? À bord d'un bâtiment dont je tairai le nom, j'ai rencontré cinq officiers supérieurs. Deux d'entre eux m'ont dit : « C'est mon dernier embarquement car je n'ai pas de perspective de carrière, et il faut que je parte maintenant si je veux bénéficier du système de retraite actuel et me reconvertir. » - ce qui est probablement faux, car le nouveau système ne s'appliquerait qu'à partir de 2025. Mais cela en dit long sur le climat... Sur le Charles de Gaulle, j'ai demandé à des matelots, pour qui c'est le premier embarquement, et qui n'ont pas forcément de spécialité, comment ils se projetaient à dix ans. Leur réponse m'a surpris : ils ne se projettent pas du tout... La moitié d'entre eux m'ont répondu qu'ils seront probablement encore là dans cinq ans. Tous remercient la marine nationale de les avoir sortis de là où ils étaient, conscients que l'armée leur a donné un cadre, mais ils ne veulent pas forcément y rester.

L'une de nos préconisations, Vincent Capo-Canellas, serait d'avoir des indicateurs qui soient non seulement quantitatifs, mais aussi qualitatifs. La mise en place d'une prime de lien au service me semble intéressante ; elle permettra de dire à un militaire que s'il reste comme atomicien, il touchera 25 000 euros supplémentaires sur cinq ans, soit 5 000 euros par an. Ce n'est pas à la hauteur du différentiel avec le privé, mais c'est une manière de conserver certaines spécialités en tension. Certes, nous risquons d'avoir des grades inférieurs mieux payés que les supérieurs. Ce sera de plus en plus la technicité qui sera reconnue, davantage que le grade.

S'agissant de la réforme des retraites, j'ai rencontré une collaboratrice de M. Delevoye, qui m'a dit qu'elle ne pouvait rien nous dire... Ce qui m'inquiète dans les propos de M. Delevoye, c'est qu'il ne veut prendre en considération, comme rémunération accessoire pour la retraite, que celles liées aux opérations extérieures (Opex). Or il s'agit d'une notion administrative : selon l'endroit où est le Charles de Gaulle, il est en Opex ou non. Lorsqu'il se ravitaille, il peut sortir du cadre de l'Opex. Je suis assez inquiet de cette idée de calculer la retraite spécifique des militaires sur une notion géographique, qui n'a rien à voir avec l'engagement. Certains de nos avions décollent de bases qui ne sont pas en zone Opex pour des raisons de sécurité, ils vont pourtant bien sur un théâtre d'opérations Opex ... Est-ce moins dangereux ?

Christine Lavarde, la contractualisation consiste pour l'armée et le militaire à signer pour une durée d'engagement. Ce qui nous inquiète, c'est que cette durée tend à diminuer.

Gérard Longuet m'interroge sur la promotion des sous-officiers venant du rang et des officiers issus des sous-officiers : si je n'ai pas de chiffre à vous citer, l'armée reste un merveilleux lieu de promotion humaine et sociale. J'ai rencontré un capitaine de vaisseau formateur à Brest qui a commencé comme matelot. Je souhaite que nous ayons des indicateurs qualitatifs de la gestion des ressources humaines.

« Sentinelle » représente 10 000 personnes potentiellement en opération. Concernant les Opex, à chaque seconde 5 000 militaires sont mobilisés. Sachant que la durée d'une Opex est de quatre mois, cela donne une idée de l'engagement de nos armées.

Nous avons pu dire adieu au logiciel Louvois pour la paie des militaires ; c'est le logiciel Source solde qui le remplace. Il a un nom moins évocateur, mais il fonctionne mieux.

Thierry Carcenac, les casernements ne sont pas à la hauteur. Des efforts substantiels sont faits dans le cadre du plan famille. Pour les autres logements, cela passe par des sociétés HLM. Le Val-de-Grâce est devenu une marotte pour moi. Je ne comprends pas pourquoi nous nous obstinons à brader notre patrimoine immobilier, et à loger des militaires affectés à Paris loin en banlieue, avec tous les problèmes que cela pose. Symboliquement, il est important de conserver une capacité d'hébergement en plein coeur de Paris.

La commission autorise la publication de la communication à M. Dominique de Legge sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h 40.