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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 23 juillet 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 14 h 05.

Proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la Polynésie française - Examen des amendements au texte de la commission

M. Philippe Bas, président. - Notre rapporteur Mathieu Darnaud étant empêché, je présenterai sa position sur les amendements déposés.

Articles additionnels avant l'article 1er

M. Philippe Bas, président. - Deux amendements ont été déposés sur cette proposition de loi par Jean-Pierre Sueur et les membres de son groupe. Ce sont deux amendements, qui compte tenu de leur intérêt, pourront, je l'espère, être rattachés à un autre texte. Ces amendements, qui touchent respectivement aux crématoriums et à la dépénalisation du stationnement, n'ont en effet aucun lien avec la proposition de loi que nous examinons. Ils se heurtent donc à la jurisprudence sévère du Conseil constitutionnel, qui exige un lien au moins indirect avec les dispositions initiales en première lecture, et direct avec les dispositions encore en discussion dans la suite de la procédure.

C'est pourquoi le rapporteur se sent impuissant à proposer l'adoption des dispositions portées par ces amendements. En application de l'article 45 de la Constitution, nous sommes contraints de les déclarer irrecevables.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous sommes devant une situation paradoxale. Le projet de loi portant diverses dispositions institutionnelles en Polynésie française a suscité l'approbation du Sénat et de l'Assemblée nationale, mais le Conseil constitutionnel a estimé que huit articles adoptés étaient sans rapport avec l'intitulé du texte initial.

Pour les rétablir, une « proposition de loi relative à la Polynésie française » a été déposée sur le bureau de l'Assemblée nationale. Mais, dans leur précipitation, les députés ont oublié deux articles. Le premier, qui concerne le stationnement payant, avait été présenté par le Gouvernement lui-même, de même que le second, relatif à la crémation, avec avis favorable du rapporteur. Je rappelle que le droit à être incinéré n'existe pas en Polynésie française, faute d'autorisation d'installer les équipements nécessaires, ce qui contraint les familles des défunts ayant fait ce choix à se rendre en Nouvelle-Zélande, comme l'a souligné l'excellent rapport de Mathieu Darnaud.

Dans ces conditions, nous proposons deux amendements qui reprennent ces dispositions adoptées unanimement par l'Assemblée nationale et le Sénat. Le rapporteur nous oppose leur irrecevabilité en application de l'article 45 de la Constitution, qui précise que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Je rappelle que nous sommes en première lecture de cette proposition de loi : il est difficile de prétendre que ces amendements n'ont aucun lien « même indirect » avec le texte. C'est une position formaliste et absurde.

C'est pourquoi le président du groupe socialiste et républicain, Patrick Kanner, après que notre groupe en a délibéré ce matin, va solliciter du président du Sénat l'engagement d'une réflexion sur l'application de l'article 45 par notre assemblée. Chacun peut constater l'absurdité de la situation.

M. Philippe Bas, président. - Je rappelle que l'appréciation de la recevabilité en application de l'article 45 dépend non pas du titre du texte, mais de son contenu.

Les amendements nos  1 et 2 sont déclarés irrecevables en application de l'article 45 de la Constitution.

Les avis de la commission sur les amendements de séance sont récapitulés dans le tableau suivant :

Auteur

Avis de la commission

Article additionnel avant l'article 1er

M. SUEUR

1

Irrecevable au titre de l'article 45
de la Constitution

M. SUEUR

2

Irrecevable au titre de l'article 45
de la Constitution

La réunion est close à 14 h 20.

Mercredi 24 juillet 2019

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La réunion est ouverte à 10 h 05.

Nomination de rapporteurs

La commission désigne Mme Jacky Deromedi rapporteur sur la proposition de loi n° 300 (2018-2019) visant à moderniser la régulation du marché de l'art, présentée par Mme Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues, et M. Christophe-André Frassa rapporteur sur la proposition de loi n° 645 (2018-2019), adoptée par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, visant à lutter contre les contenus haineux sur internet.

Proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale en première lecture, visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires - Examen, en deuxième lecture, des amendements au texte de la commission

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Un seul amendement a été déposé sur ce texte.

Article 5 bis

Mme Agnès Canayer, rapporteur. - Dans une commune nouvelle de l'Orne récemment créée, un maire délégué appartient désormais à l'opposition du conseil municipal de sa commune d'origine. Ce problème spécifique a motivé le dépôt de l'amendement n°  1 par notre collègue Vincent Segouin.

Sa proposition arrive toutefois un peu tard, n'ayant pas été abordée en première lecture.

Nous souhaitons en outre une adoption conforme du texte.

Enfin, la rédaction proposée par notre collègue soulèverait des difficultés d'application dans les communes de moins de 1 000 habitants.

La commission demande le retrait de l'amendement n° 1 et, à défaut, y sera défavorable.

Jurisprudence rendue pour l'application des dispositions relatives aux droits des malades et à la fin de vie - Suite de la communication

M. Philippe Bas, président. - Voilà environ un mois, Muriel Jourda nous a présenté une communication sur la jurisprudence rendue pour l'application des dispositions relatives aux droits des malades et à la fin de vie.

Dans le contexte particulier de l'affaire Vincent Lambert, des interrogations sont nées à la suite de jurisprudences contradictoires émanant de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif. Depuis, la Cour de cassation a tranché et notre collègue se propose de compléter sa présentation.

Mme Muriel Jourda. - Cette communication, qui s'inscrit dans le prolongement de la précédente, concerne le cas particulier de Vincent Lambert.

Le code de la santé publique permet à son article L. 1110-5-1 l'interruption de traitements lorsqu'ils résultent d'une « obstination déraisonnable » ; ce qui peut être le cas de traitements n'ayant d'autre effet que le seul maintien artificiel de la vie. L'alimentation et l'hydratation artificielles par voie entérale, seuls traitements dont bénéficiait Vincent Lambert, figurent expressément au nombre de ces traitements.

En cas d'obstination déraisonnable, auparavant aussi appelé acharnement thérapeutique, le médecin en charge du patient peut prendre la décision d'interrompre le traitement, conformément à la volonté du patient et, s'il n'est pas en état de l'exprimer, à l'issue d'une procédure collégiale médicale.

Pour Vincent Lambert, quatre décisions médicales successives ont conclu à l'arrêt des traitements. Elles ont toutes été contestées devant la juridiction administrative, compétente pour connaître du contentieux relatif à l'activité du centre hospitalier universitaire (CHU) de Reims, l'établissement public hospitalier où Vincent Lambert était hospitalisé.

Le 20 mai dernier, après validation de la dernière décision médicale d'interruption des traitements par le Conseil d'État en date du 24 avril 2019, la procédure d'interruption des traitements a été initiée par son médecin. Mais ceux-ci ont repris le jour même à la suite d'un arrêt de la cour d'appel de Paris. Des interrogations ont légitimement surgi sur la coexistence de ces deux décisions contradictoires issues des deux ordres de juridiction, et sur la clarté des lois Leonetti et Claeys-Leonetti.

Voici quelques éléments d'éclaircissement.

Après avoir été déboutés par le Conseil d'État, les parents de Vincent Lambert ont saisi le Comité des droits des personnes handicapées de l'Organisation des Nations unies (ONU). Cet organe, qui veille à l'application de la convention relative aux droits des personnes handicapées, peut être saisi de « communications » de ressortissants d'États signataires de la convention et de son protocole facultatif, lorsqu'ils s'estiment victimes d'une violation de celle-ci. Le comité peut alors demander à l'État de prendre des mesures provisoires dans l'attente de l'examen d'un dossier.

L'article 4 du protocole stipule en effet que le Comité peut à tout moment soumettre à l'urgente attention de l'État partie intéressé une demande tendant à ce qu'il prenne les mesures conservatoires nécessaires pour éviter qu'un dommage irréparable ne soit causé aux victimes de la violation présumée.

Saisi de la conformité de la décision d'arrêt des traitements de Vincent Lambert au principe du droit à la vie des personnes handicapées garanti par la convention relative aux droits des personnes handicapées, le Comité a demandé que les traitements de maintien en vie de Vincent Lambert soient poursuivis pendant qu'il examinait l'affaire au fond. La France a répondu qu'elle ne pouvait donner suite à cette demande de mesures conservatoires, au motif qu'une nouvelle suspension de l'arrêt des traitements contreviendrait au droit du patient à ne pas subir d'obstination déraisonnable.

Cette décision de l'État français a été contestée par les parents de Vincent Lambert, devant le juge administratif, qui a rejeté leur requête, mais aussi devant les juridictions de l'ordre judiciaire, au motif qu'elle constituait une voie de fait, exception qui justifie la compétence du juge judiciaire pour apprécier la légalité de l'action de l'administration.

La voie de fait est une construction jurisprudentielle sur le fondement de l'article 66 de la Constitution. En l'espèce, pour constituer une voie de fait, la décision de l'administration doit porter atteinte à la liberté individuelle et être manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir lui appartenant. Ces deux conditions sont cumulatives, elles ont été définies par le Tribunal des conflits.

La cour d'appel de Paris, dans un arrêt du 20 mai 2019, a retenu sa compétence sur ce fondement, au motif qu'en refusant d'accéder à la demande du Comité, l'État français a porté atteinte au droit à la vie, qui « constitue un attribut inaliénable de la personne humaine et forme la valeur suprême dans l'échelle des droits de l'homme, et donc dans celle des libertés individuelles », décision qu'elle a en conséquence jugé insusceptible de se rattacher aux prérogatives de l'autorité administrative. Elle a donc ordonné à l'État français de prendre toutes les mesures pour faire respecter les recommandations du Comité. C'est pourquoi les traitements de Vincent Lambert ont repris le 20 mai.

Le 28 juin dernier, saisie d'un pourvoi de l'État français, la Cour de cassation a rendu en Assemblée plénière un arrêt dans lequel elle juge qu'aucune des conditions de la voie de fait n'était réunie et qu'en conséquence le juge judiciaire n'est pas compétent dans cette affaire. Elle ne s'est donc pas prononcée sur le caractère contraignant ou non d'une demande de mesures provisoires formulée par le comité des droits des personnes handicapées de l'ONU.

Sur la première condition, la Cour de cassation juge que le droit à la vie n'est pas une liberté individuelle. Dans son avis très argumenté, le procureur général François Molins rappelle que le Conseil constitutionnel n'a jamais consacré de droit à la vie, mais un principe à valeur constitutionnelle de sauvegarde de la dignité de la personne humaine contre toute forme d'asservissement et de dégradation. De surcroît, le Tribunal des conflits, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation ont une interprétation restrictive des libertés dont l'atteinte peut constituer une voie de fait. Dès lors, la notion de liberté individuelle se limite, sur le fondement de l'article 66 de la Constitution, au droit à la sûreté, c'est-à-dire celui de ne pas être détenu arbitrairement. Nous sommes donc assez loin de l'affaire Vincent Lambert.

Sur la seconde condition, la Cour de cassation juge que la décision de l'État n'était pas manifestement insusceptible d'être rattachée à un pouvoir lui appartenant. La décision d'arrêt des traitements est en effet légalement fondée, et elle ne se heurte pas à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, puisque la Cour européenne des droits de l'homme a conforté la France dans son analyse dès 2015.

Les lois de 2005 et 2016 créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie ne sont donc nullement en cause dans les derniers débats juridiques relatifs au cas de Vincent Lambert, qui est finalement décédé le jeudi 11 juillet dernier.

Les litiges trouvent toujours leur origine dans une opposition de tout ou partie de la famille à la décision d'arrêt des traitements et non dans une difficulté d'application de la loi.

Communication sur les prochains travaux de la commission et nomination de rapporteurs

M. Philippe Bas, président. - S'agissant des travaux législatifs, quatre textes sont prévus à la rentrée.

Le projet de loi relatif à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique devrait être discuté en séance publique les semaines des 7 et 14 octobre. M. Darnaud et Mme Gatel ont été désignés rapporteurs la semaine dernière. La commission se réunira les 3 et 4 octobre pour examiner le rapport.

La proposition de loi tendant à réprimer les entraves à l'exercice des libertés est inscrite en séance le 1er octobre. Elle sera examinée en commission le 25 septembre. M. Bonhomme a déjà été nommé rapporteur sur ce texte à l'automne dernier, avant son retrait par le groupe Les Républicains.

La proposition de loi visant à moderniser la régulation du marché de l'art, présentée par Catherine Morin-Desailly à la suite de la table ronde commune à la commission des lois et la commission de la culture, sera examinée le 16 octobre en commission. Le rapporteur en sera donc Mme Jacky Deromedi.

La date d'examen en séance de la proposition de loi visant à lutter contre les contenus haineux sur internet, adoptée par l'Assemblée nationale, est encore incertaine, mais certainement à l'automne. Le rapporteur en sera donc M. Christophe-André Frassa.

S'agissant des travaux de contrôle, nous poursuivrons en septembre nos travaux d'information en cours sur la responsabilité civile, la sécurité des sapeurs-pompiers et le suivi de la loi sur la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Je vous propose de lancer trois nouveaux travaux qui pourraient débuter en octobre.

Premièrement, un groupe de travail commun avec la commission des affaires sociales serait constitué sur l'obligation de signalement par les professionnels soumis à un secret des violences commises sur mineurs. Ce groupe s'inscrit dans la continuité des travaux de la mission commune d'information présidée par Catherine Deroche sur la répression des infractions sexuelles sur mineurs.

Mmes Marie Mercier et Maryse Carrère sont nommées rapporteurs, au titre de la commission des lois, du groupe de travail, commun avec la commission des affaires sociales, sur l'obligation de signalement par les professionnels soumis à un secret des violences commises sur mineurs.

Deuxièmement, un groupe de travail commun avec la commission des affaires sociales serait mis en place sur l'expertise psychiatrique en matière pénale, à la suite d'une demande formulée lors de la dernière réunion de bureau de la commission par Mme Delattre.

Mme Nathalie Delattre est nommée rapporteure, au titre de la commission des lois, du groupe de travail, commun avec la commission des affaires sociales, sur l'expertise psychiatrique en matière pénale.

Enfin, une mission d'information pluraliste sur l'application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État sera créée. J'ai demandé aux présidents de chacun des groupes politiques de désigner un membre de la commission des lois pour siéger au sein de cette mission. Je vous propose donc de les nommer.

MM. Christophe-André Frassa et Jean-Luc Fichet, Mmes Sophie Joissains et Josiane Costes, MM. Arnaud de Belenet, Dany Wattebled et Pierre-Yves Collombat sont nommés membres de la mission d'information pluraliste sur l'application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

Je vous propose de présider moi-même cette mission et de nommer deux rapporteurs parmi ses membres.

M. Philippe Bas est nommé président de la mission d'information pluraliste sur l'application de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État ; MM. Christophe-André Frassa et Jean-Luc Fichet sont nommés rapporteurs de cette mission.

Enfin, les rapporteurs pour avis sur le budget seront nommés début octobre afin de leur permettre d'engager leurs travaux. Si vous en êtes d'accord, mes chers collègues, nous pourrions reconduire les rapporteurs du projet de loi de finances pour 2019, Mme Costes reprenant la fonction occupée par M. Mézard l'an dernier.

La réunion est close à 10 h 40.