Allez au contenu, Allez à la navigation

COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 29 avril 2020

- Présidence de M. Philippe Bas, président -

La téléconférence est ouverte à 9 h 30.

Communications diverses (par téléconférence)

M. Philippe Bas, président. - Mes chers collègues, je tiens à remercier les membres de la mission de suivi de l'état d'urgence sanitaire et, plus généralement, chacune et chacun d'entre vous pour votre très forte implication dans les travaux de contrôle de notre commission dans la crise sanitaire que nous traversons. Ce matin encore, vous êtes très nombreux à participer à notre téléconférence.

Des auditions que nous avons menées, qui ont été très intéressantes, est issu le deuxième rapport d'étape de la mission de suivi, que nous examinerons dans quelques instants. Alors que le Premier ministre vient de présenter la stratégie nationale de déconfinement, nous passons d'une période à une autre. Ce rapport d'étape tombe à point nommé pour accompagner la transition.

Celle-ci sera marquée par la discussion d'un projet de loi, délibéré en conseil des ministres ce samedi 2 mai 2020 puis soumis au Parlement la semaine prochaine. Notre commission se réunira le lundi 4 mai à dix heures pour établir son texte, dont l'examen en séance débutera dès l'après-midi, dans la foulée du débat sur la stratégie de déconfinement, et se poursuivra le mardi, sans doute jusqu'au soir. La réunion d'une commission mixte paritaire est prévue le jeudi 7 mai. En cas d'échec, nos travaux pourraient se poursuivre jusqu'au samedi, voire jusqu'au dimanche.

Le président du Sénat a décidé que les présences dans l'hémicycle seraient proportionnées aux effectifs des groupes ; je vous propose d'appliquer le même principe aux réunions de notre commission, étant entendu que tous les collègues non présents pourront participer à nos travaux par visioconférence.

M. Jean-Pierre Sueur. - Monsieur le président, un certain nombre de mes collègues m'ont fait remarquer que nous avions reçu hier soir pour ce matin un projet de rapport objectivement difficile à lire en une nuit...

De même, la semaine prochaine, nous n'aurions que la journée du dimanche 3 mai pour étudier un projet de loi pourtant très important. Lors de la Conférence des présidents, pouvez-vous demander, au nom de notre commission, si un délai supplémentaire d'un ou deux jours peut être aménagé entre l'adoption du texte par le conseil des ministres et la réunion de notre commission ? Je sais bien que tout doit être prêt pour le 11 mai, mais travailler dans ces conditions, c'est tout de même limite...

M. Philippe Bas, président. - Mon cher collègue, je ferai devant la Conférence des présidents qui se tiendra cet après-midi les observations qui s'imposent sur les délais de travail très contraints que nous impose le Gouvernement. Je regrette que nous n'ayons pas pu diffuser plus tôt le dossier relatif au bilan d'étape du comité de suivi, mais la présentation qui en sera faite ce matin par nos co-rapporteurs vous renseignera précisément sur les lignes de force de ce projet de rapport.

Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2020 - Communication de M. Philippe Bas, président (en téléconférence)

M. Philippe Bas, président. - Chaque année, les commissions permanentes sont appelées à dresser le bilan de l'application des lois dont elles ont été saisies au cours de la précédente session. L'examen de ce rapport peut sembler quelque peu décalé par rapport à l'actualité, mais, aussi prégnante que soit la crise, nous nous devons de poursuivre l'accomplissement de nos missions.

En particulier, la vérification approfondie de l'adéquation entre les lois votées et les mesures d'application que le Gouvernement a l'obligation de prendre est une dimension importante de notre mission de contrôle de l'action du Gouvernement.

Au cours de la session 2018-2019, 19 textes ont été examinés au fond par notre commission, soit environ 40 % des lois promulguées.

Le moins que l'on puisse attendre du Gouvernement, qui nous presse en appliquant la procédure accélérée dans une grande majorité de cas, est qu'il prenne lui-même les mesures réglementaires d'application dans des délais courts.

Sur ces 19 lois, 12 ont été d'initiative parlementaire, soit 63 % : il s'agit de la proportion la plus élevée depuis la révision constitutionnelle de 2008 ! Gardons toutefois à l'esprit que le recours à des textes déposés par la majorité de l'Assemblée nationale constitue parfois une commodité d'action législative que le Gouvernement s'octroie.

Il est particulièrement remarquable que la majorité de ces textes d'initiative parlementaire - 7 sur 12 - ait émané du Sénat, alors même que le nombre de textes déposés par nos collègues est très nettement inférieur à celui des propositions de loi présentées par les députés - 162 pour le Sénat contre 429 pour l'Assemblée nationale lors de l'exercice 2018-2019. Les propositions de loi déposées au Sénat ont donc eu une propension plus forte à atteindre le terme du processus législatif. Par comparaison, lors de la session 2017-2018, un seul texte d'initiative sénatoriale avait été adopté.

Reste que cette évolution favorable ne doit pas occulter un autre phénomène : l'explosion du nombre de mesures adoptées par voie d'ordonnances. Dans l'ensemble, malgré le recul partiel du Gouvernement dans la détermination de l'ordre du jour législatif des assemblées, nous n'assistons pas à un renforcement global du Parlement.

Au 31 mars dernier, 15 lois sur 19 étaient entièrement applicables, 14 étant d'application directe, la loi restante ayant reçu toutes les mesures d'application nécessaires. Des mesures réglementaires sont encore à prendre pour quatre textes.

Il apparaît que le niveau d'activité de notre commission n'a pas faibli au cours de la session 2018-2019 : nous avons examiné 38 textes au fond, en plus de tous nos travaux de contrôle, parfois très lourds à l'instar de ceux qui sont menés en ce moment.

Alors que le taux d'application des lois examinées par notre commission avait atteint 91 % pour la session 2017-2018, je regrette de constater qu'il tombe cette année à 50 % : sur 205 mesures d'application requises, 104 sont toujours attendues, ce qui n'est pas satisfaisant. Dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire, le Gouvernement a pris en trois semaines nombre d'ordonnances, de décrets et d'arrêtés : preuve que, lorsqu'il s'en donne la peine, il peut agir vite... Il faudrait que cette mobilisation s'étende au-delà de l'état d'urgence.

Enfin, l'inflation législative est restée forte, puisque les 19 lois dont nous avons été saisis totalisent 332 articles, quand elles n'en comportaient que 218 en début de navette, soit un coefficient multiplicateur de 1,53. Cela n'est pas un problème en soi, mais certains textes ont enflé dans des proportions plus importantes encore : c'est le cas de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, passée de 57 à 110 articles en cours de discussion législative.

Avant de conclure, je tiens à insister sur quatre mesures d'application très importantes qui n'ont pas été prises à ce jour : celle relative à la titularisation des apprentis en situation de handicap, sur laquelle notre collègue Catherine Di Folco a attiré l'attention de M. Olivier Dussopt la semaine dernière, quand nous l'avons auditionné ; le décret sur le recours ponctuel au télétravail dans la fonction publique, que le contexte sanitaire rend manifestement prioritaire ; l'allégement de la formation initiale des policiers municipaux ayant déjà été policiers ou gendarmes ; enfin, la mise en oeuvre de l'open data des décisions de justice, dont la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice ne fait que redéfinir le cadre juridique existant depuis trois ans, mais qui n'a jamais été mis en oeuvre faute de parution des textes réglementaires requis.

Mes chers collègues, en l'absence d'opposition de votre part, je considère que vous m'autorisez à transmettre ce bilan à notre collègue Valérie Létard, vice-présidente du Sénat, pour qu'il soit réuni aux rapports des autres commissions.

Communication des membres de la mission de suivi de la loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 (en téléconférence)

M. Philippe Bas, président. - Le 17 mars dernier, la France n'était manifestement pas prête à affronter la pandémie de Covid-19. Faute d'autres moyens d'action, elle s'est retrouvée condamnée à prendre la mesure très radicale du confinement généralisé. Ce dernier a manifestement produit des résultats, en soulageant la tension sur le système hospitalier et en ralentissant considérablement la vitesse de circulation du virus. Le confinement devrait avoir pour résultat de mettre à niveau les moyens de lutter contre l'épidémie sans mettre en panne l'ensemble des activités de notre pays. C'est ce que nous allons maintenant pouvoir évaluer avec la mise en oeuvre progressive du déconfinement à partir du 11 mai.

Notre travail des dernières semaines, notamment les 39 auditions menées par la commission et les rapporteurs de la mission de suivi, nous a permis de préparer ce rapport d'étape, sur le fonctionnement de la justice, des services de police et de gendarmerie, des lieux privatifs de liberté, mais aussi sur le rôle croissant des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des mesures de lutte contre l'épidémie. Nous avons aussi porté notre regard sur le dispositif technologique envisagé par le Gouvernement ainsi que sur les dispositions d'ordre électoral.

M. François-Noël Buffet, co-rapporteur sur la thématique « Juridictions judiciaires et administratives » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Après l'audition de la garde des Sceaux, nous avons, avec Patrick Kanner, conduit six auditions qui ont eu pour but de dresser un premier panorama de la situation des juridictions. Nous avons ainsi tenu à entendre rapidement les responsables des juridictions judiciaires et commerciales et de la justice administrative ; nous organisons la semaine prochaine une table ronde des représentants des juridictions prud'homales.

Ce panorama est encore incomplet, mais nous avons déjà relevé une grande diversité de situations. Les juridictions commerciales ont, après quelques jours d'ajustement, mis en place des instruments de télétravail pour tenir des audiences et traiter les affaires urgentes avec un degré d'efficacité permettant à certains tribunaux de commencer à tenir des audiences de contentieux général. À l'inverse, il semble que la très grande majorité des juridictions prud'homales aient été totalement à l'arrêt pendant plus d'un mois.

Pour ce qui concerne l'institution judiciaire, nous constatons que la crise est un révélateur de ses difficultés chroniques : manque de moyens et d'équipements, postes vacants chez les greffiers, retard dans la numérisation des procédures et l'équipement informatique et, enfin, il faut le dire, insuffisance du pilotage de la Chancellerie même s'il y a eu des évolutions depuis le rapport de la commission des lois sur la justice en 2017. Les juridictions, je le rappelle, sont fermées au public depuis le 16 mars dernier. Des plans de continuité d'activité élaborés antérieurement à la crise ont été réévalués au début du mois de mars et mis en oeuvre avec célérité par les chefs de juridiction pour faire face à la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire. Pour autant, nos auditions nous permettent de douter de leur totale adéquation avec la situation actuelle.

Notre constat principal est le suivant : la méthode et la gouvernance retenues par le ministère pour établir les PCA et gérer cette crise suscitent de réelles interrogations.

Si la déconcentration de la prise de décision au plus près du terrain paraît acceptable dans son principe, nous avons constaté une réelle solitude institutionnelle des chefs de juridiction qui ont déterminé et mis en oeuvre, seuls, leur PCA. Les directives nationales étaient insuffisamment précises, et les chefs de juridiction n'ont pas été réellement accompagnés, faute de coordination suffisante de la part de la Chancellerie. Tout cela nous a été confirmé par de nombreux chefs de juridiction, dont ceux du tribunal judiciaire de Nanterre. De ce fait, ils ont par exemple adapté de manière hétérogène la notion de « contentieux essentiel ».

En pratique, priorité semble avoir été donnée au traitement du contentieux pénal, au détriment du civil, qui représente pourtant un plus grand nombre d'affaires. Je rappelle qu'il y a environ 2,4 millions de décisions civiles rendues chaque année. Cela augure de lendemains très difficiles.

En dépit de l'engagement des personnels de la justice, magistrats et fonctionnaires, que nous saluons, nous avons donc le sentiment que le régime des PCA avait pour objectif principal de réduire la présence physique au minimum et l'activité juridictionnelle au maximum, ce qui peut interroger sur le bon fonctionnement de la justice. Ces plans ont dû être actualisés par chaque juridiction pour tenir compte de l'évolution de la situation, qui, en outre, fait suite à la grève des avocats du début de l'année. Les renvois sont parfois lointains.

Les moyens matériels posent aussi de grandes difficultés. Si les magistrats sont souvent équipés en ordinateurs portables, ce n'est pas le cas des greffiers. De plus, en matière civile, quand bien même ces derniers seraient équipés, ils ne pourraient pas télétravailler, n'ayant pas accès, à distance, à leurs applications métiers, à la différence des greffiers des tribunaux administratifs et de commerce.

De ce fait, il n'est pas excessif de dire que toute la chaîne civile est bloquée, de la mise en état à la notification des décisions. Au tribunal judiciaire de Nanterre par exemple, les magistrats ont rédigé près de 2 400 décisions à domicile, mais les greffiers, pourtant mobilisés, sont dans l'impossibilité matérielle d'en assurer la mise en forme et la notification.

Notons d'ailleurs que la signature électronique, dont la garde des Sceaux nous a pourtant dit qu'elle existait, fait cruellement défaut sur le terrain. Elle ne peut pas être utilisée pour les décisions des tribunaux judiciaires.

Nous avons eu l'impression que, après avoir réussi à élaborer rapidement des textes prévoyant un ensemble de procédures dérogatoires liées à l'état d'urgence, la Chancellerie a laissé ensuite les présidents de juridiction très seuls pour gérer la crise.

Cette situation a posé des problèmes ; le déconfinement en posera d'autres. Les présidents doivent gérer des questions matérielles comme la gestion des dotations de masques, dont les premiers sont arrivés il y a à peine deux semaines, ainsi que les achats et aménagements nécessaires pour que les palais de justice puissent rouvrir leur portes.

Il y aura surtout à gérer le stock d'affaires accumulées depuis la grève des avocats. En matière pénale, le délai de renvoi des affaires va, par exemple, de six mois à Tulle à un an à Pontoise. Autre exemple, près de 10 000 audiences seront renvoyées en matière civile à Nanterre entre le 16 mars et le 16 mai. De nombreux magistrats ont donc demandé que soit ouverte la possibilité de revenir sur les audiences déjà convoquées pour réorganiser les calendriers.

Une nouvelle orientation de la politique pénale pendant la période de déconfinement, dans la perspective d'un retour au fonctionnement normal des juridictions, peut être envisagée. Mais la volonté d'accélérer les procédures et la fixation de nouvelles priorités en matière de poursuites ne doivent pas aboutir à amoindrir la réponse pénale.

Les renforts en vacataires et contractuels que la garde des Sceaux a évoqués seront limités si le nombre de magistrats présents dans les tribunaux se trouve contraint par les mesures de distanciation. Le premier de tous les enjeux est bien la numérisation de la justice qui doit encore progresser.

J'attire votre attention sur un point s'agissant de la juridiction commerciale : plus que la charge de travail à venir, c'est la situation des entreprises qui inquiète les juges consulaires. La situation des entreprises débitrices et créditrices risque d'entraîner des faillites en cascade et les présidents des tribunaux nous ont saisis d'une demande d'évolution législative qu'il nous faudra examiner avec attention.

Les constats sont inquiétants, même si nous voulons souligner la bonne volonté des magistrats et greffiers malgré leur blocage numérique.

M. Patrick Kanner, co-rapporteur sur la thématique « Juridictions judiciaires et administratives » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Nous avons eu une forme de satisfecit de la part de nos interlocuteurs au Conseil d'État sur les juridictions administratives. Elles fonctionnent manifestement bien à distance grâce à l'application Télérecours mise en place fin 2013. Néanmoins, leurs plans de continuation d'activité (PCA) ne prévoient de maintenir que les contentieux les plus urgents. Les contentieux de fond devant les tribunaux administratifs et les procédures devant les cours administratives ainsi que la Cour nationale du droit d'asile sont à l'arrêt, ce qui est un peu paradoxal compte tenu de leur bon équipement pour assurer un travail à distance.

Nous notons une différence d'appréciation très forte sur la prolongation automatique de la détention provisoire entre, d'une part, la garde des sceaux, qui avait expliqué la nécessité de cette mesure au nom du principe d'égalité, et les procureurs, qui confortent leur ministre de tutelle, et, d'autre part, les barreaux qui contestent fortement cette mesure. Monsieur le président, vous vous étiez vous-même interrogé à juste titre sur la proportionnalité de cette mesure. Nous devrons sûrement insister, dans le rapport final, sur cette différence d'appréciation - c'est un euphémisme.

Les avocats nous ont indiqué avoir obtenu satisfaction sur les équipements et aménagements nécessaires à leur exercice dans des conditions de sécurité, notamment concernant l'aide juridictionnelle. Nous creuserons ce sujet lors d'auditions menées directement auprès des tribunaux pour entrer dans le détail.

Nous avons entendu les représentants du tribunal de Nanterre il y a quarante-huit heures : procureur général, présidente du tribunal et directeur du greffe. Ils ont quelques inquiétudes sur la gestion des stocks de dossiers. Des audiences en matière civile sont déjà renvoyées en mars 2022 - je dis bien 2022. Imaginez tout ce qu'il y aura à gérer après le déconfinement. Le contentieux pénal fonctionne, mais la majorité du contentieux civil est mis de côté en raison de la fermeture des tribunaux.

La profession d'avocat a souligné le problème des moyens et de la fragilité économique d'un grand nombre de cabinets. Mme Belloubet avait été rassurante, mais les chiffres du Conseil national des barreaux (CNB) sur le niveau d'activité et des rémunérations des avocats le sont beaucoup moins, notamment pour les petits cabinets ou les avocats récemment installés. Or il ne peut y avoir de justice sans défenseurs. Le communiqué de presse de la Chancellerie daté du 23 avril dernier laisse espérer de nouvelles négociations pour aboutir à une sécurisation de la profession.

Nous avons été alertés sur la situation des tribunaux situés outre-mer - notre collègue Thani Mohamed Soilihi en avait parlé. Nous approfondirons ce point dans la suite de nos auditions.

Avec Loïc Hervé, nous présenterons notre travail sur la sécurité civile ultérieurement. Nous avons commencé nos auditions et avons notamment entendu le président de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France, M. Allione. La sécurité civile est évidemment très mobilisée en cette période épidémique.

Mme Jacqueline Eustache-Brinio, co-rapporteure sur la thématique « Organisation des forces de sécurité » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Mon rapport porte sur le dispositif de sécurité mis en place par le ministère de l'intérieur pour assurer le contrôle de cet état d'urgence sanitaire.

Le ministre de l'intérieur l'a rappelé devant nous il y a quelques semaines, le contrôle du confinement a nécessité une mobilisation sans précédent des forces de sécurité intérieure. Depuis la mi-mars, 100 000 agents, dont environ 40 000 policiers et 60 000 gendarmes, sont mobilisés chaque jour sur cette mission, ce qui représente, pour la gendarmerie, une mobilisation supérieure à celle de la crise des « gilets jaunes ».

Pour assurer pleinement cette mission et satisfaire les besoins en effectifs, la police et la gendarmerie ont dû adapter leur organisation. Elles ont, d'une part, mobilisé des agents non rattachés aux services de sécurité publique. Ont ainsi été envoyés sur le terrain des unités de police judiciaire, des agents de la police aux frontières, des CRS et des gendarmes mobiles. D'autre part, une priorisation des missions a été définie, qui s'est notamment traduite par un report des affaires judiciaires les moins graves, ce qui peut créer des problèmes au quotidien.

À ce stade de nos travaux, il serait prématuré de tirer des conclusions hâtives sur l'efficacité de ce dispositif de contrôle. Je souhaite toutefois vous faire part de nos premières observations.

La première concerne, sans surprise, la protection des policiers et des gendarmes qui sont affectés à la réalisation des contrôles sur la voie publique. Nous demeurons très interrogatifs sur le maintien d'une doctrine stricte limitant le port du masque aux situations de contact avec une personne présentant des symptômes ou à des situations de danger. D'un point de vue purement opérationnel, il est en effet assez paradoxal de présupposer qu'un agent est en mesure de distinguer une personne présentant des symptômes de celle qui n'en a pas, alors même qu'une partie de la population est asymptomatique.

En outre, cette décision, à moins qu'elle ne soit encore justifiée par des difficultés d'approvisionnement, est peu cohérente avec les intentions du Gouvernement de quasiment systématiser le port de masques à compter du 11 mai. Bien sûr, des incertitudes demeurent sur l'efficacité du port du masque généralisé. Toutefois, ces divergences scientifiques doivent, à notre sens, plaider pour un équipement plus systématique en masques ou en visières de protection des personnels qui sont au contact quotidien du public.

Ma deuxième observation concerne les conditions de réalisation des contrôles. Dans l'ensemble, il nous a été indiqué que les Français respectent plutôt bien le confinement et acceptent les contrôles auxquels ils sont soumis. La proportion du nombre de verbalisations semble d'ailleurs le confirmer. Au 23 mars dernier, 15,5 millions de contrôles avaient été effectués et 915 000 procès-verbaux d'infractions dressés, soit un taux d'infractions de près de 6 %.

Cela étant, les directeurs généraux de la police nationale et de la gendarmerie nationale que nous avons auditionnés nous ont fait état de difficultés dans certaines zones, même si elles demeurent localisées. Dans la gendarmerie nationale, le nombre d'agressions verbales et physiques a progressé de 73 % depuis le début du confinement, avec une problématique spécifique dans les outre-mer, où le nombre de violences commises à l'encontre des gendarmes a augmenté de 241 % ! On ne peut pas ignorer ces chiffres. En zone police, il nous a également été fait état d'une recrudescence d'attroupements hostiles au confinement.

Il est essentiel que ces difficultés, tout comme les incidents qui se sont multipliés au cours des dix derniers jours dans certaines communes de la région parisienne ou de grandes agglomérations de province, ne conduisent pas le ministère de l'intérieur à alléger le dispositif de contrôle dans certains quartiers. Les conséquences d'un confinement à deux vitesses seraient dramatiques, sur le plan tant sanitaire que social. On voit bien les interrogations qui surgissent dans certains départements. Il nous est répété que les contrôles sont conduits de la même manière en tous points du territoire. J'en doute, à titre personnel. Les révélations, le week-end dernier, dans la presse, des consignes données par le directeur de la sécurité publique du Calvados à l'approche du ramadan nous laissent à penser que la tentation est forte de chercher à éviter l'affrontement. Cela se comprend, mais pose des questions sanitaires. C'est un point auquel nous devrons rester attentifs.

Enfin, notre troisième observation concerne les conditions de verbalisation de la population. Dans l'ensemble, je crois que policiers et gendarmes ont rempli admirablement leur mission depuis le début du confinement. Il a pu être identifié des difficultés dans l'appréciation des déplacements autorisés, et, dans un petit nombre de cas, des verbalisations paraissent excessives. Il est évident que le discernement que l'on demande aux policiers et gendarmes est loin de constituer un exercice facile et habituel en matière contraventionnelle. Pour les procureurs, c'est d'ailleurs un quasi rôle de parquetier qui a été demandé aux forces de sécurité, ce qui explique qu'il y ait pu avoir des marges d'appréciation.

Nous avons cependant constaté, pendant nos auditions, que le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) comme le directeur général de la police nationale (DGPN) étaient attentifs à cette question et s'efforçaient de donner des instructions régulières pour éviter que ces problèmes ne se reproduisent.

Une autre difficulté, dont les conséquences sont plus préoccupantes, concerne les conditions dans lesquelles les verbalisations ont été dressées. Pour faciliter la consultation des antécédents judiciaires, le ministère de l'intérieur a donné pour consigne de les inscrire dans le fichier ADOC - accès aux dossiers des contraventions -, qui était jusqu'à présent réservé au traitement des infractions routières. Jusqu'au 14 avril, l'usage de ce fichier était toutefois dépourvu de base légale. En effet, le ministère de l'intérieur n'avait pas fait procéder à la modification de l'arrêté de création du fichier, qui nécessitait d'ailleurs un avis préalable de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL). C'est désormais chose faite depuis le 14 avril. Toutefois, cette irrégularité pourrait fragiliser les procédures judiciaires engagées. Une relaxe a d'ailleurs été prononcée sur ce fondement par le tribunal judiciaire de Rennes, il y a une quinzaine de jours.

Pour achever mon propos, je souhaite évidemment rappeler que policiers et gendarmes demeurent mobilisés sur d'autres fronts. Les enjeux du confinement, en termes de sécurité, ne sont en effet pas neutres. Globalement, les principaux indicateurs de la délinquance ont nettement chuté, d'environ 45 % au mois de mars et probablement plus au mois d'avril. Ils reflètent toutefois mal la réalité. C'est le cas, par exemple, pour les violences conjugales, pour lesquelles le nombre de plaintes a fortement baissé, puisqu'il est évidemment compliqué de porter plainte en présence de son conjoint, quand le nombre d'interventions des forces de sécurité a beaucoup augmenté, de 30 % pour la police et 69 % pour la gendarmerie.

Par ailleurs, le confinement a également suscité de nouvelles opportunités de délinquance : vols de matériels médicaux et d'équipements de protection, augmentation des actes d'escroquerie et de cyberdélinquance.

Ces enjeux sont essentiels, et nous n'en sommes qu'au milieu de nos auditions. Nous nous attacherons toutefois à évaluer les dispositifs mis en oeuvre par le ministère de l'intérieur et à vous en faire part à l'occasion de notre rapport final.

M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur sur la thématique « Organisation des forces de sécurité » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Je partage bien entendu la totalité des propos de Mme Eustache-Brinio, avec laquelle nous avons beaucoup travaillé. J'ajoute quelques éléments sur les décisions des préfets et des maires quant à la mise en oeuvre de l'état d'urgence sanitaire et aux conditions de sécurité.

Sans entrer dans le détail de l'ensemble des mesures réglementaires prises par le Premier ministre, je rappellerai simplement que, depuis le premier bilan fait en commission le 1er avril dernier, huit décrets modificatifs ont été pris par le Premier ministre pour compléter ou modifier des mesures d'urgence sanitaire.

Ces décrets ont, bien sûr, permis la prolongation des mesures de confinement. Ils ont également complété les mesures initiales prescrites par le Gouvernement afin d'adapter la réponse publique à l'évolution de la situation sanitaire.

C'est ainsi qu'ont été prises plusieurs mesures visant à favoriser l'approvisionnement de certains médicaments et la réalisation de tests. Ce n'est qu'un début. D'autres mesures ont également eu pour objet d'adapter le dispositif dans les collectivités d'outre-mer. Il a, par exemple, été donné compétence aux préfets de placer les personnes arrivant sur le territoire d'une collectivité ultramarine en quatorzaine, afin de limiter les risques de propagation du virus. Dans l'ensemble, ces mesures traduisent, sur le plan juridique, les préconisations du comité de scientifiques.

Conformément à ce que nous avions prévu dans la loi, nous avons été destinataires de l'ensemble des arrêtés pris par les préfets pour adapter le dispositif de l'état d'urgence sanitaire au niveau territorial. Les préfets ont fait pleinement usage des prérogatives qui leur ont été attribuées : au 20 avril 2020, 5 086 mesures préfectorales étaient applicables : 80 % d'entre elles sont des mesures d'autorisation de marchés, les autres se répartissant entre des restrictions de trajets et déplacements des personnes, dont des couvre-feux, des restrictions à l'ouverture des établissements recevant du public ou encore des réquisitions.

Dans l'ensemble, nous avons pu observer que le cadre légal était respecté. Toutefois, dans un nombre très limité de cas, la sécurité juridique des arrêtés préfectoraux a pu paraître discutable. Deux arrêtés ont ainsi été suspendus en référé par le juge administratif, sur un total de vingt recours.

Par ailleurs, nous avons également décelé une fragilité juridique dans certains arrêtés qui n'ont pas été portés devant le juge administratif, mais qui soulèvent pourtant des interrogations. C'est le cas en particulier d'un arrêté préfectoral ayant attribué des pouvoirs de signalement d'infractions à des chasseurs et des garde-chasses, qui a été heureusement retiré avant que la juridiction ne soit saisie. Je veux aussi souligner notre inquiétude devant les décisions du directeur de la sécurité publique du Calvados dont Jacqueline Eustache-Brinio a fait état. Il est clair que ce genre d'initiatives est contraire à la loi et à la Constitution ainsi qu'au respect de nos concitoyens.

Enfin, je souhaite faire un point sur l'action des maires en matière de lutte contre la propagation de l'épidémie. Comme vous avez sûrement pu le constater dans vos territoires, de nombreux maires ont, parallèlement à l'action menée par les préfets, pris des mesures pour freiner la propagation de l'épidémie. Quelles sont leur légitimité et légalité ? Certaines consistaient à donner une application locale aux mesures prescrites par le Gouvernement, par exemple pour prononcer la fermeture d'un équipement sportif. D'autres se sont révélées bien plus restrictives et ont donc soulevé plus d'interrogations. Je pense notamment aux arrêtés ayant imposé des couvre-feux, mais également aux nombreux arrêtés interdisant la position statique sur la voie publique ou la sortie du domicile de plus de quelques dizaines de mètres.

Cette multiplication des règlementations locales a pu parfois mettre à mal la lisibilité du cadre réglementaire pour les citoyens, voire la cohérence de l'action publique.

Il y a également eu, dans certains cas, une insécurité juridique en raison de la multiplication des procédures de référés-libertés à l'encontre d'arrêtés municipaux. Plusieurs d'entre eux ont d'ailleurs été suspendus, ce qui n'a pas manqué de nuire à la lisibilité pour les Français.

Le Conseil d'État a clarifié la situation juridique dans une ordonnance rendue le 17 avril précisant le partage des responsabilités entre l'État et les maires, dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire. Selon cette décision, qui apporte une précision essentielle dans la gestion de cette crise, le maire n'est compétent, au titre de son pouvoir de police générale, que pour prendre des mesures visant à la bonne application locale des mesures prescrites au niveau national par le Gouvernement. Il y a là une limitation aux pouvoirs de police générale du maire tels qu'on les entend habituellement. Un maire peut donc, par exemple, interdire l'accès à un lieu où un rassemblement est susceptible de se produire. En revanche, dans la mesure où le législateur a attribué à l'État un pouvoir de police spéciale, le maire ne peut pas prescrire d'autres mesures pour lutter contre l'épidémie, sauf en cas de raisons impérieuses et à condition de ne pas compromettre la cohérence et l'efficacité des mesures prescrites par l'État. Il y a là un changement qui n'est pas sans importance juridique, dont le but est d'assurer une nécessaire cohérence.

Cette décision réduit indéniablement les marges de manoeuvre des maires, mais elle devrait assurer une certaine stabilité juridique, qui me semble nécessaire pour nos concitoyens.

M. François-Noël Buffet, co-rapporteur sur la thématique « Prisons et autres lieux privatifs de liberté » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Avec Nathalie Delattre, nous avons pour mission d'observer la situation des lieux de privation de liberté, c'est-à-dire les établissements pénitentiaires, les centres éducatifs fermés (CEF) et les centres de rétention administrative (CRA). Ces lieux avaient suscité de réelles inquiétudes, compte tenu de la surpopulation carcérale, en raison de la difficulté d'y observer les gestes barrières et la distanciation sociale. On pouvait craindre que l'introduction du virus dans ces établissements ne les transforme en véritables clusters, ou foyers infectieux.

Le bilan, nécessairement provisoire, montre que l'épidémie y est cependant restée maîtrisée. Les mesures prises pour isoler ces lieux du reste de la société, et limiter la pénétration du virus, semblent avoir porté leurs fruits, de même que les dispositions destinées à réduire le nombre de personnes détenues, retenues ou placées.

Notre bilan, ce matin, porte principalement sur les prisons. Il conviendra de poursuivre notre travail en nous intéressant à la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), ainsi qu'aux centres de rétention et au droit des étrangers.

Dans les établissements pénitentiaires, le premier enjeu était sanitaire. Les données rendues publiques par l'administration pénitentiaire le 14 avril dernier font état de 65 membres du personnel testés positifs et de 465 autres présentant des symptômes. Dans la population de détenus, on dénombrait à cette date 34 contaminations confirmées et 433 personnes présentant des symptômes. Le 24 avril, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Adeline Hazan, indiquait que 250 cas de Covid-19 étaient désormais recensés chez les agents de l'administration pénitentiaire et 101 cas chez les détenus, sans qu'il soit possible à ce stade de déterminer si la hausse des contaminations allait se poursuivre. Rapportés aux effectifs totaux, ces chiffres restent modestes. Nous déplorons toutefois le décès d'un surveillant à Orléans et d'un détenu à Fresnes. À ce jour, les prisons ne sont donc pas devenues des foyers infectieux, ce qui est une bonne nouvelle.

Les mesures prises le 17 mars paraissent avoir atteint leurs objectifs. La suspension des parloirs, à l'exception de ceux réservés aux avocats, et des activités en détention ont réduit les échanges en milieu pénitentiaire et avec l'extérieur, freinant la propagation du virus. Pour beaucoup de détenus, les promenades, toujours en groupes réduits, demeurent la seule occasion de quitter leur cellule. La suspension des parloirs a également réduit certains trafics, notamment de stupéfiants. Cela a entraîné des phénomènes de sevrage que les services médicaux pénitentiaires ont dû gérer.

Sur l'aspect sanitaire, la prudence reste de mise, la sortie du confinement pouvant favoriser la circulation du virus.

L'enjeu sécuritaire était un autre motif d'inquiétude. Des violences parfois graves ont été constatées, notamment à la prison d'Uzerche en Corrèze où, le 22 mars, près de 200 détenus sont parvenus à prendre le contrôle d'un bâtiment pendant plusieurs heures. L'intervention des équipes régionales de sécurité a permis de régler le problème.

Dans la plupart des établissements, les tensions ont pris la forme de refus de réintégrer les cellules après les promenades, ces refus s'accompagnant parfois de dégradations. De tels cas ont été signalés à Bois-d'Arcy dans les Yvelines, Nanterre dans les Hauts-de-Seine, Villefranche-sur-Saône dans le Rhône, Lyon-Corbas, ainsi qu'à Aiton en Savoie, Grenoble, Reims, Béziers, à Lille-Séquedin, aux Baumettes à Marseille, à Draguignan, au Mans ou encore à Varennes-le-Grand en Saône-et-Loire. C'est dire le nombre d'établissements touchés par ces mouvements qui ont été toutefois été rapidement maîtrisés.

Des mesures sociales ont été adoptées pour accompagner le confinement, avec notamment un forfait téléphonique de 40 euros par mois alloué aux détenus pour joindre leur famille et la gratuité de la télévision.

Un point délicat : les enseignants de l'éducation nationale qui intervenaient habituellement en détention ont cessé de s'y rendre depuis le début du confinement. L'absence de connexion internet complique le travail à distance avec les jeunes détenus, dont le niveau scolaire est souvent très faible. Cela plaide pour une reprise des cours si possible dès le mois de mai, dans des conditions compatibles avec la sécurité sanitaire.

Les témoignages recueillis suggèrent que les distributions de masques à compter du 28 mars ont apaisé le climat en rassurant les détenus sur le risque de contamination. Lors de son audition, Mme la garde des sceaux avait souligné que tous les surveillants portaient un masque de protection lors de tout contact direct et prolongé avec les détenus. Quand ces derniers sont chargés de la distribution des repas, ils sont également pourvus de masques. La continuité de l'approvisionnement en masques semble assurée par la production des ateliers pénitentiaires.

J'en viens à la diminution du nombre de détenus. En l'espace de cinq semaines, elle a atteint 15 %. C'est évidemment sans précédent dans l'histoire récente de notre administration pénitentiaire. Cette évolution spectaculaire a sans doute facilité la maîtrise de l'épidémie en détention.

Le 9 avril, Mme la garde des sceaux avait indiqué que le nombre de détenus avait baissé de 8 570, ramenant leur nombre total de 72 400 à 64 000, pour une capacité de 60 000 places. Ce chiffre s'explique pour moitié par la réduction de l'activité pénale, conduisant à ce qu'un nombre moindre de peines de prison soient prononcées, et pour moitié par la libération anticipée de détenus en fin de peine. Cette baisse s'est poursuivie, d'après des données du 14 avril du directeur de l'administration pénitentiaire. Il a fait état, devant l'Assemblée nationale, d'une diminution de 9 923 détenus, ramenant le taux d'occupation à 103 % contre 119 % au 16 mars. Le Premier ministre a indiqué dans une lettre au président Bas le 22 avril que la population carcérale avait été réduite de près de 11 000 détenus par l'effet cumulé de la baisse d'activité des juridictions, du travail effectué avec discernement par les juges des libertés et de la détention, mais aussi des mesures de réduction de peines exceptionnelles. Plus de 1 700 personnes ont été assignées à résidence.

Ce résultat est cohérent avec ce que souhaitait Mme Hazan, Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Elle plaide aujourd'hui pour une diminution de 14 000 à 15 000 détenus pour parvenir à un encellulement individuel. Il n'est à ce jour pas partout effectif et certaines cellules restent suroccupées, même si dans beaucoup d'établissements il n'y a plus de détenus dormant sur des matelas à même le sol.

Nous nous interrogeons sur l'impact de la baisse du nombre de détenus sur la délinquance pendant le confinement. Des violences se sont produites récemment dans certaines banlieues et les cambriolages sont en hausse. Il ne s'agit pas d'établir un lien de causalité directe, mais de s'interroger pour, si ce n'est avoir le coeur net, au moins avoir les éléments d'analyse les plus objectifs possible.

Certains centres de rétention administrative ont été fermés. La population en rétention a baissé. Sur un total de 132 personnes retenues à la mi-avril, 89 sont des sortants de prison. On nous signale toutefois des difficultés dans les centres de rétention de Vincennes et du Mesnil-Amelot, où la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté s'est rendue le 15 avril. Nous allons continuer nos auditions sur leur situation dans les jours qui viennent. Le ministre de l'intérieur nous a indiqué que les opérations d'éloignement se poursuivent, mais ils paraissent en réalité assez peu nombreux pour ne pas dire inexistants. Il est certain que les centres de rétention ne sont pas sous la pression d'un nombre excessif de personnes, mais leurs conditions matérielles de fonctionnement, restent à vérifier pour éviter que l'épidémie ne s'y propage.

Mme Nathalie Delattre, co-rapporteure sur la thématique « Prisons et autres lieux privatifs de liberté » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Je vais évoquer plus spécifiquement des mineurs en prison et des centres éducatifs fermés, ainsi que les services d'insertion et de probation (SPIP).

L'épidémie a été jusqu'ici contenue en prison grâce à l'effet conjugué de plusieurs mesures : des libérations anticipées, la fermeture des parloirs et l'arrêt de toutes les activités. Le nombre de mineurs détenus dans les établissements pénitentiaires pour mineurs ou dans les quartiers pour mineur a baissé de 25 % depuis le milieu du mois de mars, ce qui est historique. Nous sommes passés de 887 jeunes détenus en mars à  660 actuellement.

La gratuité de la télévision a été appréciée par les mineurs en prison. En ce qui concerne le crédit de 40 euros pour la téléphonie, il faut aller plus loin et envisager la gratuité, notamment pour les mineurs, afin de maintenir le lien avec les familles. Un autre point est très impactant pour les jeunes en prison : l'inaccessibilité de beaucoup de pratiques sportives. L'arrêt de l'enseignement est un important motif de préoccupation, dans la mesure où la continuité pédagogique a été difficile à assurer à distance, les jeunes n'ayant pas accès à internet en prison. Reste donc les programmes éducatifs diffusés sur France 4 : certes, la télévision est gratuite, mais encore faut-il que les jeunes soient incités à suivre de tels programmes. Or, en prison, les jeunes se sont souvent retrouvés livrés à eux-mêmes. Le même problème se pose pour les mallettes pédagogiques distribuées par l'éducation nationale.

Nous suggérons que des tablettes éducatives, verrouillées pour limiter l'accès à internet, soient distribuées le plus rapidement possible. Elles devront être individualisées en fonction du niveau scolaire des jeunes, pour tenir compte des niveaux très hétérogènes en prison. Se pose également la question de la période juillet-août, où aucun enseignement n'est généralement dispensé dans les prisons.

Nous n'avons pas pu encore auditionner de représentants de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Nous le ferons dans les jours qui viennent. Nous auditionnerons également des représentants de l'éducation nationale.

Nous disposons, à ce stade, de peu de données concernant les centres éducatifs fermés et les autres établissements gérés par la PJJ. La garde des sceaux, lors de son audition par la commission, a estimé que les mesures de distanciation et de confinement des jeunes malades ne soulevaient pas de difficultés importantes et elle a indiqué que 28 cas symptomatiques et 5 cas de jeunes testés positifs avaient été comptabilisés. En temps normal, 500 jeunes environ sont accueillis dans les centres éducatifs fermés (CEF). Le taux d'occupation de ces centres, habituellement de l'ordre de 80 %, a beaucoup diminué puisqu'il est inférieur à 50 % dans la moitié des CEF, seuls six centres demeurant occupés à plus de 75 %. La presse spécialisée fait état de mesures d'adaptation décidées par certains directeurs de CEF pour pallier l'impossibilité pour les jeunes placés de recevoir la visite de leur famille : augmentation du nombre de communications téléphoniques quotidiennes et mise en place d'appels vidéo.

Les centres ont aussi pu maintenir certaines activités compatibles avec leurs effectifs réduits en personnel. Le choix de l'organisation tient généralement compte des circonstances locales et du statut des différents centres, qui est assez hétérogène. Sur 51 centres, en effet, 17 d'entre eux sont des structures publiques directement gérées par la PJJ ; les autres sont confiés au secteur associatif habilité. Nous essaierons d'auditionner les différents représentants de ces centres pour savoir ce qui s'y passe. La ministre a fait état d'allers-retours entre les familles et les CEF. Elle a aussi fait état de fugues : le taux en est-il anormalement élevé en cette période ?

Lors de nos auditions, nous nous sommes aperçus que la probation était actuellement en panne. Certes, les agents des SPIP travaillent - ils ont examiné des milliers de dossiers dans le cadre des libérations anticipées afin de donner leur avis sur les différents profils et de vérifier les solutions d'hébergement -, mais le suivi des détenus en vue de leur réinsertion est impossible. Ces services sont fortement impactés par l'insuffisance des dotations les moyens informatiques. À Bordeaux par exemple, seulement six ordinateurs portables sont disponibles pour 40 agents et ils ne sont pas reliés au logiciel du juge de l'application des peines (JAP). Les agents ont donc été obligés de sortir les dossiers papier - ce qui ne doit normalement jamais se produire - pour essayer d'entrer ensuite en contact téléphonique de chez eux avec les personnes libérées par anticipation, sans avoir d'ailleurs le moyen de s'assurer que ces individus résident bien à l'adresse qu'ils avaient indiquée. Surtout, les entretiens qui sont au coeur du travail de probation ne peuvent avoir la même qualité en suivi téléphonique qu'en présentiel. Le travail en vue de la réinsertion sociale ne s'opère donc pas dans les meilleures conditions, ce qui fait craindre un risque accru de récidive dans un contexte économique détérioré.

M. Philippe Bas, président. - Nous passons au traçage numérique.

M. Dany Wattebled, co-rapporteur sur la thématique de la protection des données personnelles dans l'utilisation des outils numériques de traçage pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Pour renforcer l'efficacité des moyens traditionnels de lutte contre la pandémie, le Gouvernement envisage le recours à de nouveaux outils numériques, notamment dans le cadre d'une stratégie de sortie de confinement.

Il a rendu publiques les bases d'un projet d'application StopCovid pour terminaux mobiles : cet outil numérique permettrait de suivre et d'enregistrer les interactions entre les appareils, de signaler aux utilisateurs qu'ils ont été exposés à la maladie, de rompre les chaînes de transmission et de limiter la diffusion du virus.

Recourir à ce genre d'application pose question pour nos concitoyens. Il ne faut pas se priver d'un outil s'il est efficace, mais la pandémie n'autorise pas n'importe quelle expérimentation hasardeuse en termes de libertés fondamentales.

Afin de mieux comprendre la portée du dispositif envisagé, la commission des lois a notamment entendu la Cnil, le président du comité de scientifiques Covid-19 et le secrétaire d'État chargé du numérique.

De notre côté, nous avons également auditionné plusieurs chercheurs, des représentants d'organisations de défense des droits sur internet, ainsi que le président directeur général de l'Institut national de recherche en informatique et en automatique (Inria), organisme chargé du pilotage de la future application. Il nous faut rester prudents dans nos analyses, car l'application n'existe pas encore - seul un protocole général a été rendu public. Les éléments d'information recueillis sont donc partiels et la situation évolue encore chaque jour.

Mais au vu de l'enjeu, et puisque le Sénat pourrait même être amené à se prononcer, il nous semble malgré tout important de vous présenter aujourd'hui une première synthèse de ce dispositif numérique et quelques recommandations.

Quel est le but de l'application StopCovid et avec quelles garanties devrait-elle fonctionner, selon le Gouvernement ?

Cet outil numérique vise à renforcer le suivi des contacts et à briser plus efficacement les chaînes de contamination. Le suivi de contacts, le contact tracing, est une politique de santé publique traditionnelle contre les épidémies. Il s'agit de retrouver les personnes ayant été en contact avec un malade et qui auraient pu être contaminées pendant sa période d'incubation. L'objectif, en alertant ces personnes, est de briser les chaînes de contamination et d'endiguer la propagation de la maladie.

Les enquêtes manuelles de suivi de contacts présentent certaines limites : la mémoire des malades est imparfaite et il est impossible de prévenir les nombreux anonymes croisés dans des lieux publics ; cela prend du temps, et exige des moyens humains. Le recours à un outil numérique permettrait, lui, d'identifier même les personnes inconnues du malade, de façon plus rapide, et à bien plus grande échelle.

Actuellement développée sous la houlette de l'Inria, l'application StopCovid permettrait de suivre et d'enregistrer les interactions entre téléphones mobiles grâce à la technologie Bluetooth intégrée aux téléphones. Concrètement, l'application mémoriserait sous forme « pseudonymisée » l'ensemble des contacts avec d'autres appareils également équipés de celle-ci et qui sont passés à proximité sur une période donnée. Il serait alors ensuite possible de retracer rétrospectivement la liste de tous les contacts d'un individu atteint par la maladie pour les prévenir du risque de contamination encouru.

Plusieurs garanties ont été d'emblée imposées au développement du projet, il faut le saluer : la base volontaire du recours à l'application, toute obligation étant écartée ; le respect du cadre juridique actuel - national et européen - protégeant la vie privée des individus ; la transparence des protocoles pour que chacun puisse inspecter l'application et son code source ; le respect du principe de souveraineté numérique, les autorités publiques devant rester maîtresses des choix de santé pour guider la réponse à l'épidémie ; le caractère temporaire du dispositif.

Quelle analyse la Cnil fait-elle de ce dispositif numérique ? Tout en appelant à une « grande prudence » face à une solution aussi inédite, la Cnil a estimé, dans sa délibération du 24 avril dernier, que le projet d'application pouvait être conforme aux règles de protection des données personnelles, au bénéfice de plusieurs réserves, suggestions et mises en garde.

Premièrement, le principe de stricte limitation des finalités est respecté, l'application étant limitée à l'alerte de personnes exposées au risque de contamination, elle n'a pas pour objet de surveiller le respect de mesures de confinement.

Deuxièmement, le recours à l'application se ferait volontairement, toute obligation étant écartée. Restera au Gouvernement à préciser la base juridique du traitement de données personnelles qu'il envisage. Soit il s'agit du consentement libre et éclairé, et alors cela implique qu'il n'y ait pas de contreparties ou conséquences négatives en cas de refus d'utilisation. Soit la base juridique est tirée de la mission d'intérêt général de l'État dans la lutte contre l'épidémie de Covid-19, et alors il faudra l'inscrire dans notre droit par une norme explicite et protectrice des libertés de nos concitoyens.

Troisièmement, l'atteinte portée à la vie privée semble proportionnée à l'objectif poursuivi. La Cnil insiste toutefois pour que la collecte et le traitement de données opérés par l'application ne revête bien qu'un caractère temporaire. Elle demande par ailleurs au Gouvernement de démontrer raisonnablement l'utilité effective de l'application dans la lutte contre la crise.

La Cnil souligne enfin que l'ensemble de ces garanties doit favoriser la confiance du public dans ce dispositif, facteur déterminant de sa réussite et de son utilité. Elle devra de nouveau être saisie du projet finalisé.

Il faut naturellement saluer les garanties que le Gouvernement s'est engagé à respecter et il faudra être attentif, si l'application voit le jour, au respect des recommandations ajoutées par la Cnil. Elles sont de nature à inspirer confiance, mais elles sont encore loin de répondre à toutes les préoccupations qui se sont exprimées. Il nous reste donc du chemin à parcourir. Par ailleurs, de sérieux doutes subsistent sur l'efficacité réelle du dispositif proposé.

M. Loïc Hervé, co-rapporteur sur la thématique « protection des données personnelles dans l'utilisation des outils numériques de traçage » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - La question du traçage numérique devait faire l'objet d'un débat parlementaire, qui - nous l'avons appris hier à l'occasion du discours du Premier ministre - est reporté sine die à un moment où l'application de suivi serait davantage opérationnelle. Cette application sera-t-elle même un jour mise en oeuvre ?

La totalité des personnes entendues au cours des auditions reconnaissent que l'outil numérique de traçage possède lui-même d'importantes limites, et que son efficacité est donc très incertaine.

Première limite majeure, la technologie Bluetooth. Cette technologie n'a pas été conçue pour mesurer précisément des distances, mais pour échanger des données ; les résultats de l'application dépendront donc fortement du lieu, de l'appareil... Elle est aveugle au contexte précis du contact : derrière une vitre, une cloison ou en face à face sans masque, le risque n'est évidemment pas le même.

Deuxième problème : la nécessité d'un seuil élevé d'utilisateurs pour être efficace. Le débat n'est pas tranché entre épidémiologistes, mais certains chercheurs estiment que la pleine efficacité d'un dispositif de traçage reste conditionnée au nombre de ses utilisateurs parmi la population.

Une application qui n'atteindrait pas ce seuil critique d'utilisateurs pourrait-elle conserver une utilité ? Son bilan coût-avantage justifie-t-il encore son déploiement ?

Les réponses à cette question sont d'une appréciation extrêmement délicate : pour le Gouvernement, le comité de scientifiques Covid-19 et le Conseil national du numérique (CNN), « chaque contamination évitée est bonne à prendre » ; à l'inverse, pour plusieurs acteurs de la société civile, ce « gadget numérique » peu efficace aura un trop fort coût d'opportunité, lui qui détourne énergie et moyens aux dépens de la véritable réponse sanitaire humaine de terrain.

Les quelques retours d'expérience comparables dans d'autres pays incitent à la prudence : à Singapour, le déploiement de l'application locale TraceTogether n'a pas empêché un reconfinement de la population face au taux inquiétant de propagation de la pandémie.

En tout état de cause, nous ferons face au problème du manque d'équipement numérique d'une partie de la population, pas équipée en smartphones ou pas assez à l'aise avec leur utilisation : la fracture numérique risque ici de pénaliser nos concitoyens âgés ou vulnérables, qui sont pourtant justement parmi les plus exposées au virus.

Troisième obstacle, et de taille, à quoi servira le « pistage sans dépistage », le numérique sans infrastructure sanitaire ?

Le recours au traçage des contacts suppose, derrière l'outil numérique, une infrastructure sanitaire puissamment dimensionnée pour conseiller, évaluer, tester et traiter les utilisateurs que l'application signalera comme étant à risque.

Comme l'a souligné lors de son audition le professeur Jean-François Delfraissy, président du comité de scientifiques, c'est une véritable « brigade » de professionnels de santé qu'il nous faudra - le nombre de 30 000 agents a été avancé - et nous n'y sommes pas encore !

Quatrième danger, l'accoutumance à la surveillance numérique et la normalisation juridique de l'exception.

Dans un contexte préexistant d'extrêmes restrictions des libertés publiques - l'obligation de confinement portant atteinte notamment à la liberté d'aller et de venir, et de réunion -, le recours à un outil numérique de suivi des contacts permettrait, selon le Gouvernement, de faciliter le déconfinement, et donc une atteinte moins forte à ces libertés.

Plusieurs associations et universitaires ne partagent pas cette analyse et s'inquiètent, au contraire, de l'accoutumance à la surveillance qui risque d'être instillée dans la population par la promotion étatique de ce type de dispositif numérique de traçage.

Enfin, certains pointent un risque de discrimination au sein de la population : les personnes n'ayant pas téléchargé l'application pourraient se trouver en butte à une pression sociale ou économique - chantage à la reprise du travail -, voire à des phénomènes de stigmatisation.

Dernier obstacle : notre dépendance à l'égard des géants américains du numérique et le défi que représente notre souveraineté numérique.

Le secrétaire d'État au numérique l'a reconnu lors de son audition, l'application StopCovid ne pourra fonctionner de façon réellement satisfaisante que si Apple et Google, le duopole des grands fabricants d'appareils mobiles, acceptaient de modifier certaines spécifications de leurs systèmes d'exploitation. Il faudrait, en effet, pouvoir lever les restrictions importantes qu'ils imposent à l'usage de la technologie Bluetooth.

Mais loin d'être convaincus par le ministre, Google et Apple ont leur propre initiative concurrente, incompatible avec le développement voulu de l'application StopCovid. L'absence d'accord des géants américains risque donc d'hypothéquer entièrement l'efficacité de l'application. Elle illustre, hélas ! la réalité de notre souveraineté numérique.

Je ferai quelques recommandations pour conclure.

Il faudrait subordonner le lancement de l'application au déploiement préalable de moyens humains et sanitaires adéquats sur le terrain. Gardons-nous de tout « solutionnisme technologique ». Il faudrait prévoir un audit continu du fonctionnement de l'application. Il faudrait garantir la suppression à terme des données et de l'application elle-même.

En conclusion, l'application coréenne a été mise en place au moment du confinement. Il s'agit donc d'une application de confinement. Or on nous propose ici une application de déconfinement. Il est très difficile, au moment où nous allons retrouver nos libertés, d'expliquer la légitimité d'une telle application. Il me semble que le Premier ministre n'a pas annoncé hier le report du débat, mais qu'il a offert à cette application un enterrement de première classe !

M. Philippe Bas, président. - Je souscris entièrement à votre conclusion ! Je vais maintenant donner à parole à Mme Françoise Gatel et à M. Pierre-Yves Collombat, pour évoquer les réponses susceptibles d'être apportées à la crise dans les territoires.

Mme Françoise Gatel, co-rapporteur sur la thématique « collectivités territoriales, administration déconcentrée de l'État et accès aux services publics au niveau local » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - La commission nous a désignés, mon collègue Pierre-Yves Collombat et moi-même, pour prendre la mesure de la crise « vue des territoires » et examiner les réponses qui y ont été apportées au niveau local.

Cette crise place les acteurs territoriaux dans une situation sans précédent, a fortiori du fait de l'interruption d'un processus électoral. Les élus locaux ont agi pour assurer la continuité des services publics, mais également dans les domaines sanitaire, social et économique.

Les collectivités territoriales et les services déconcentrés de l'État sont en effet au coeur de l'action, et jouent un rôle déterminant dans cette « deuxième ligne » chargée d'apporter son appui à la « première ligne » sanitaire de la lutte contre l'épidémie.

Avant toute chose, il est important de noter que la crise démontre la solidité du mode d'organisation territorial français, même si des améliorations pourraient être apportées. Nous avons tous en tête l'exemple de La Poste.

Afin de mieux cerner les conséquences pratiques de la crise sanitaire sur le terrain, nous avons choisi de nous intéresser à quatre départements représentatifs : deux départements ruraux, les Vosges et le Morbihan, qui ont été concernés par les premiers cas de contamination dans le pays ; un département urbain, la Seine-Saint-Denis ; une collectivité ultramarine, la Martinique, qui nous permet d'aborder des problématiques spécifiques liées à l'éloignement et à l'insularité.

La quinzaine d'auditions que nous avons d'ores et déjà menées nous ont permis de tirer des premiers constats que nous souhaitons aujourd'hui partager avec vous.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, tout d'abord. Dès l'entrée en vigueur des mesures de confinement, elles ont réorganisé en urgence leurs services et mis en place des mesures exceptionnelles pour mieux affronter les crises sanitaire et économique. Leurs initiatives ont été multiples, à tous les échelons territoriaux.

Les collectivités territoriales ont, en premier lieu, veillé à assurer le maintien des services publics essentiels au bon fonctionnement du pays en se réorganisant pour faire face à la crise.

Elles ont, en second lieu, apporté des réponses nouvelles et diversifiées à cette crise. C'est plus particulièrement sur ce foisonnement d'initiatives que je veux insister.

Les collectivités ont été et sont encore des acteurs majeurs pour pallier des défaillances dans l'approvisionnement en masques et équipements de protection. Outre les commandes massives, je souhaite vous faire part d'une initiative qui nous vient du Morbihan et qui m'a paru particulièrement intéressante.

Dans ce département, les élus locaux ont, en coordination avec le préfet, souhaité fédérer les forces du territoire pour créer une « usine invisible » chargée de fabriquer des masques en tissu. Les collectivités assurent la logistique, achètent du tissu homologué par les autorités sanitaires et le distribuent à des couturières volontaires du territoire, avant de récupérer les masques cousus et d'en assurer la distribution.

Au-delà des réponses à la crise sanitaire, dont je ne vous livre ici qu'un aperçu trop restreint, les collectivités se sont attachées à déployer tous leurs moyens pour soutenir l'économie.

Les régions participent au financement du fonds de solidarité mis en place par l'État à hauteur de 500 millions d'euros. Les collectivités ont également mis en place des fonds complémentaires, comme dans la région Bretagne avec le fonds « Covid Résistance », créé en coopération avec la Banque des territoires. Aides directes aux entreprises, réduction des impôts locaux, accélération du paiement des fournisseurs et de leurs prestataires, tous les leviers ont été activés par les collectivités pour permettre aux entreprises de survivre à la crise actuelle.

Ce foisonnement d'initiatives démontre l'implication pleine et entière des collectivités territoriales. Il existe toutefois un certain nombre d'interrogations, de difficultés et d'incertitudes.

La situation financière des collectivités territoriales, tout d'abord, qui font face à un effet de ciseau. Leurs dépenses augmentent du fait de leurs interventions dans la crise. Dans le même temps, leurs recettes diminuent.

Quatre situations nous inquiètent particulièrement : celle des départements, du fait de la diminution des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en raison de la chute des transactions immobilières ; celle des communes touristiques avec la chute de la taxe de séjour ; celle des collectivités chargées de l'organisation de la mobilité, du fait de la chute du versement transport ; et celle des communes des régions et départements ultramarins, qui font face à une diminution importante de leurs recettes liées à l'octroi de mer, à cause du ralentissement économique.

Autre interrogation pour les collectivités : les modalités de sortie du confinement, en particulier pour la reprise de l'école. Les élus locaux sont parfois dans l'incertitude des conditions de reprise, alors qu'ils savent qu'ils auront un rôle prépondérant à jouer. Les élus réclament un protocole national, concerté avec les associations d'élus et adaptable localement.

Cela me permet de faire une transition vers le deuxième point : l'État déconcentré. De manière globale, l'engagement du corps préfectoral est jugé satisfaisant par les élus locaux, avec une bonne réorganisation des services préfectoraux. Nous avons là aussi vu émerger des modèles remarquables. Encore une fois, je citerai l'exemple du Morbihan où la préfecture a désigné un référent unique pour chaque domaine d'intervention, centralisant sollicitations et informations. Un dialogue nourri a été mis en place avec les élus locaux et les acteurs économiques. Je pense à l'organisation de circuits courts pour les pêcheurs du Morbihan, ce qui leur a permis de conserver un volume de vente équivalent à 65 % du volume habituel.

Enfin, toutes les préfectures nous ont indiqué avoir mis en place un canal de communication avec les élus de leur territoire, via des réunions tenues sur un rythme au moins hebdomadaire.

Globalement, les personnes auditionnées ont souligné la réactivité et la disponibilité des préfectures. Des marges d'amélioration existent toutefois. Nous relevons en particulier un déficit lié à l'éparpillement de l'autorité de l'État, ce qui est assez contreproductif en période de crise. Je veux parler de l'absence d'autorité de l'État déconcentré sur certains services : services déconcentrés de l'Éducation nationale, mais surtout agences régionales de santé (ARS). Cette organisation en silos verticaux fragilise les politiques publiques.

La question d'une réunification de l'État territorial a ainsi été évoquée à plusieurs reprises : à situation de crise, organisation de crise.

Créer une task force, à l'instar de ce qui a été fait dans le Morbihan, mais avec un commandement unique de tous les services déconcentrés pour gérer la crise, permettrait à aux services déconcentrés de l'État d'être plus réactifs, voire plus anticipateurs.

Vous l'avez compris, chers collègues, la gestion de la crise doit être pensée dans un écosystème global et se déployer sur l'ensemble du champ d'intervention, sanitaire, mais également social et économique.

M. Pierre-Yves Collombat, co-rapporteur sur la thématique « collectivités territoriales, administration déconcentrée de l'État et accès aux services publics au niveau local » pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - À crise globale, réponse globale, au niveau territorial pertinent, bien sûr ! L'organisation administrative française « en silos » verticaux, régie par des règles spécifiques, complexifiées ces vingt dernières années par la multiplication d'agences et d'autorités administratives plus ou moins indépendantes, ne facilite pas la mise en cohérence des politiques publiques. Elle transforme ainsi la gestion publique en exploit durant les périodes de grandes difficultés. Et je ne dirai rien de la privatisation des services publics aussi importants que La Poste, où chacun semble faire ce que bon lui semble ! D'où l'idée, qui nous tient à coeur, d'une cellule de crise de type task force, organisée autour du préfet et en liaison avec les collectivités.

Deux précisions. Premièrement, loin de se limiter à une fonction de traduction de décisions et réglementations venues de l'Olympe, le rôle de cette cellule de crise serait d'associer à la décision l'ensemble des acteurs locaux pour rendre cette réponse la plus pertinente possible. Deuxièmement, il ne s'agirait pas non plus de considérer les élus locaux comme une chambre des payeurs en dernier ressort, l'État confondant trop souvent décentralisation et abandon. Ces modifications substantielles de la façon de concevoir l'administration, au moins en temps de crise, pourraient donner des idées pour améliorer le fonctionnement régulier des institutions.

C'est en situation de crise globale que nous voyons les limites des modes de fonctionnement de notre système. Il serait judicieux d'en tirer quelques enseignements utiles pour la suite.

M. Alain Richard, co-rapporteur sur les questions électorales pour la mission de contrôle et de suivi des mesures liées à l'épidémie de Covid-19. - Avec le président Philippe Bas, nous avons essayé de préciser le déroulement des processus électoraux interrompus le 15 mars et dont la suite est encadrée par la loi du 23 mars 2020, ainsi que par des ordonnances ultérieures.

Le premier tour a été conclusif dans près de 85 % des communes. Dans cette hypothèse, la loi du 23 mars 2020 prévoit l'installation différée des conseils municipaux. Nous répercutons dans ce projet de rapport l'insistance très forte, partagée par l'intégralité de la représentation nationale, de procéder à l'installation des nouvelles équipes dans les meilleurs délais.

Il existe, bien entendu, un enjeu de sécurité sanitaire puisqu'il s'agit d'organiser des réunions, mais en volume limité. Nous demandons que le décret qui débloque l'installation de conseils soit publié autour du 15 mai. Nous avons eu un avis favorable de M. Christophe Castaner, ministre de l'intérieur. En revanche, le Premier ministre a cité la date du 23 mai pour l'avis du comité de scientifiques relatif aux possibilités d'installation des conseils, ce qui me paraît être une confusion.

Quant aux séances d'installation, elles ne pourraient pas se tenir en visioconférence, car il faudrait prévoir au moins quatre semaines de préparatifs pour organiser un vote électronique dans plus de 35 000 communes. Des réserves ont également été émises concernant le caractère secret du vote. Néanmoins, des dispositifs de visioconférence pourraient, par la suite, être utiles pour les conseils « réinstallés ».

Un rapport du comité de scientifiques sur la faisabilité du second tour des élections municipales devra être remis d'ici le 23 mai. Il nous est impossible d'anticiper, à cette heure, le sens de cet avis.

Trois hypothèses sont envisagées si le second tour des élections municipales ne peut pas avoir lieu en juin.

Premièrement, la date finale du vote pourrait être reportée au-delà du 21 juin, par exemple jusqu'au 5 ou au 12 juillet. Nous resterions alors dans ce que le Conseil d'État a appelé un « délai raisonnable » entre le premier et le second tour.

Deuxièmement, un basculement du scrutin après l'été pourrait être décidé, avec un nouveau rapport scientifique début septembre. Il y aurait alors un nouveau premier tour et les élections se tiendraient probablement les deux premiers dimanches du mois d'octobre. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre installés au début du mois de novembre.

Troisièmement, on tiendrait compte des questions de différenciation sur lesquelles le Premier ministre a insisté dans le projet de déconfinement. Sur les plus de 4 800 communes où l'élection n'a pas été conclusive, près de 3 500 communes de moins de 1 000 habitants auront à rassembler des flux d'électeurs beaucoup plus maîtrisables. Il nous semble légalement possible de séparer la date du deuxième tour pour ces communes par rapport au deuxième tour des communes de 1 000 habitants et plus. Il faudrait néanmoins demander aux petites communes qui n'ont qu'un bureau de vote de le séparer en deux, pour réduire les flux d'électeurs.

Dernier point qui reste problématique : les élections consulaires, qui étaient prévues le 16 et le 17 mai derniers. Elles ont été reportées par la loi en juin, sans plus de précision. Le délai d'organisation a été ramené à 35 jours, ce que tous les partenaires considèrent comme n'étant plus réalisable. Quid des élections sénatoriales  si les élections consulaires ne peuvent pas avoir lieu avant septembre ? Nous rappelons, en effet, que les conseillers consulaires font partie du collège des grands électeurs pour l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France.

M. Philippe Bas, président. - Notre collègue Marc-Philippe Daubresse se demande si nous n'aurions pas dû examiner un autre cas de figure, qui aurait été de reporter les élections municipales dans les communes de plus de 1 000 habitants en mars 2021, au même moment que les élections départementales et régionales. En vérité, nous n'en sommes pas encore là. C'est une hypothèse que nous n'avons pas examinée, car elle aurait pour inconvénient de différer l'installation des conseils communautaires capables de relancer l'investissement public dans nos territoires. Il n'est pas du tout exclu que cette solution soit examinée après le 23 mai, si le Gouvernement décide de ne pas organiser le second tour des élections municipales. En outre, comme le relève également notre collègue Nathalie Delattre, il n'est pas facile de tenir trois urnes par bureau de vote.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie. - Quel est précisément le statut du travail accompli par la commission ? C'est le rôle du Parlement de contrôler l'action du Gouvernement face à cette crise. Nos travaux ont donc une importance majeure.

Sur la présentation du rapport, mieux vaudrait conclure chaque contribution des rapporteurs par des préconisations très nettes, sous forme d'encadré, comme l'ont fait Loïc Hervé et Dany Wattebled. De plus, monsieur le président, la tonalité de votre introduction m'interpelle : sa vigueur contestatrice aurait plutôt sa place dans le rapport d'une commission d'enquête. À ce stade, ne pourrait-on pas privilégier une présentation plus descriptive, même si nous n'en pensons pas moins ?

Sur le fond, qu'il s'agisse de la justice, des lieux de détention ou du traçage numérique, j'approuve totalement les constats, les jugements et les inquiétudes exprimés. Lundi prochain, nous serons saisis d'un projet de loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire ; puis viendra sans doute un nouveau projet de loi de finances rectificative. Nous devons nous projeter vers la fin du confinement, vers la fin de l'état d'urgence sanitaire et vers la fin du régime dérogatoire ; gardons à l'esprit ces trois temps différents, pour lesquels nous devons souligner les points que nous voulons voir évoluer.

Le service public de la justice a été totalement dépassé par cette crise ; à certains égards, il semble presque moyenâgeux. Il faut interpeller le Gouvernement sur ce sujet. Lors des prochains débats, je défendrai de nouveau mon amendement relatif aux greffiers, et je serai sans doute moins seule... N'hésitons pas à utiliser notre droit d'amendement, dès lundi, puis lors de l'examen du nouveau collectif budgétaire.

La question des hôpitaux psychiatriques n'a pas été traitée ; or ces établissements font partie des lieux de privation de liberté. De plus, les guichets de demande d'asile ont été fermés : cette négation du droit est invraisemblable, mais le rapport se contente de la mentionner. Nous devons élargir notre spectre d'analyse à l'accès aux droits dans son ensemble : les visions sanitaire et sécuritaire sont légitimes, mais insuffisantes.

Au sujet des centres de rétention administrative (CRA), nous pouvons être un peu plus sévères encore. Le 15 avril dernier, le tribunal administratif de Paris a décidé que le CRA de Vincennes ne pourrait recevoir pendant un temps de nouvelles personnes retenues. Nous devons l'indiquer et insister sur l'absence de masques, par exemple au centre du Mesnil-Amelot.

Ce rapport, extrêmement dense, doit être une arme puissante pour faire bouger les lignes : sur certains sujets, il faut admettre que le Gouvernement nous a, en somme, menés en bateau.

M. Philippe Bas, président. - J'entends vos remarques pertinentes, en particulier au sujet de mon introduction, que vous jugez trop vigoureuse. Je suis très sensible à la nécessité de réfréner les excès de vigueur !

Mme Catherine Troendlé. - Monsieur François-Nöel Buffet, à l'issue du premier tour des élections municipales, des candidats malheureux ont déposé des recours, pour les communes où le scrutin est achevé. Or les notifications n'ont pas été faites par les tribunaux administratifs. Vous êtes-vous penché sur ce sujet ? Qu'en est-il aujourd'hui ?

Monsieur Loïc Hervé, au sujet de l'application de traçage, l'Allemagne a tourné casaque en optant pour le dispositif proposé par Apple et Google. Le Gouvernement va-t-il faire de même et abandonner le projet Stop Covid, qui semble peu concluant ?

Monsieur Alain Richard, dans les communes dénombrant un peu plus de 1 000 habitants, les électeurs sont répartis en différents bureaux ; or ces derniers comptent, peu ou prou, le même nombre d'électeurs que dans les communes de plus petite taille. De nombreux assesseurs ont été contaminés pendant le scrutin de mars dernier. Peut-on leur imposer de nouveau ce risque dans les communes de moins de 1 000 habitants, en organisant le second tour des élections dès juin prochain ?

Mme Esther Benbassa. - La Seine-Saint-Denis est l'un des départements qui fournissent, à Paris et à toute la région parisienne, le plus grand nombre de « derniers de cordée ». On y déplore beaucoup de décès et de contaminations, dans des proportions beaucoup plus fortes qu'ailleurs. Le coup d'arrêt porté au travail au noir et à beaucoup de petits métiers entraîne une véritable détresse alimentaire. À ce titre, que relève et que propose le rapport de Mme Gatel et de M. Collombat ?

M. Alain Marc. - À l'issue du confinement, il serait bon que nous procédions à un partage d'expériences. Ainsi, dans l'Aveyron, le lien entre les services préfectoraux - préfecture et sous-préfectures -, les parlementaires et les présidents d'associations de maires s'est révélé très précieux, notamment pour l'ouverture des marchés. Les autres départements ont-ils, comme nous, trouvé un modus vivendi ?

En outre, les conseils municipaux élus dès le premier tour doivent être installés au plus vite. C'est aussi un enjeu économique, étant donné le grand rôle de la commande publique, en particulier dans le BTP. À cet égard, je déplore la confusion faite par le Premier ministre : le 23 mai, c'est la date à laquelle le comité de scientifiques dira s'il juge possible d'organiser le second tour en juin, et non d'installer les conseils municipaux. On ne saurait, d'une part, ouvrir les supermarchés et, de l'autre, refuser aux conseils de se réunir : nos salles des fêtes sont suffisamment grandes pour le permettre.

Mme Josiane Costes. - L'éducation nationale est totalement absente des établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) et des quartiers pour mineurs. Or les jeunes détenus ont encore plus besoin de l'école que les autres, et il ne serait pas impossible de leur proposer un enseignement à distance.

Ces jeunes, en très grande difficulté, ne pourront pas utiliser des tablettes seuls. Il faudra des enseignants spécialement formés et qualifiés pour les accompagner, et non des vacataires embauchés par Pôle emploi. Il y va de leur insertion future.

M. Philippe Bas, président. - J'ai moi-même été assez surpris de la réponse hâtive que le ministère de l'éducation nationale nous a apportée sur ce point : c'est un véritable déni du droit de ces jeunes à poursuivre une scolarité. On les sert après les autres, et ce n'est pas convenable.

Mme Brigitte Lherbier. - Heureusement que le Sénat est là pour se préoccuper de la justice - il semble bien le seul. Les tribunaux sont fermés depuis le 16 mars dernier ; si les tribunaux de commerce semblent s'organiser, les juridictions civiles sont dans une situation très difficile. De leur côté, les avocats sont très actifs et, les bâtonniers nous interpellent, soucieux de faire fonctionner de nouveau la justice.

Nos concitoyens sont interloqués. Ils se demandent pourquoi ce qui est possible ici semble impossible ailleurs. Sur ce sujet, j'ai interrogé M. le préfet du Nord, qui s'est retranché derrière la séparation des pouvoirs. Toutefois, c'est aussi notre mission de relayer les questions des justiciables ; ces dernières sont nombreuses, notamment en matière civile.

Si la justice pénale semble fonctionner - trois nuits d'émeute ont eu lieu à Tourcoing, et elles ont donné lieu à condamnation -, que va-t-il advenir des peines de prison prononcées ? On semble en train de vider les prisons et les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ne sont pas tout à fait joignables.

Dans un tel contexte, notre comité de suivi accomplit un travail essentiel pour la Nation : un pays ne peut pas fonctionner sans justice.

M. Jean-Yves Leconte. - Nous parlons beaucoup de StopCovid ; mais ce projet d'application ne doit pas détourner l'attention des brigades qui, demain, seront chargées de remonter les chaînes d'infection. Comment les données collectées seront-elles exploitées et conservées ? C'est un sujet majeur.

Le ministre de l'intérieur nous a affirmé que les mesures d'éloignement se poursuivaient ; or, à ma connaissance, il n'y en a eu aucune depuis le début de ce mois, excepté quelques reconduites à la frontière brésilienne. Je m'interroge donc sur le fonctionnement et la légitimité des CRA.

Concernant le projet de rapport, les quelque 130 000 Français rapatriés sur le territoire national étaient, pour l'essentiel, de passage à l'étranger ; ils n'ont pas vocation à prendre part aux élections consulaires. Cela étant, il faut admettre que nous n'avons pas la tête à faire campagne dans un tel contexte. De plus, il serait assez compliqué de différencier les élections consulaires d'une zone géographique à l'autre : en pareil cas, comment l'Assemblée des Français de l'étranger (AFE) pourrait-elle fonctionner ? Une partie de ses élus serait renouvelée, et l'autre non ? Les élections sénatoriales devraient, elles aussi, être repoussées. Elles ne peuvent avoir lieu avant les élections consulaires. Quoi qu'il en soit, il faudra trouver une solution, notamment si les élections municipales s'achèvent d'ici à l'été prochain.

M. Philippe Bas, président. - Madame de la Gontrie, le statut de rapport d'étape me semble approprié. Une commission d'enquête viendra en temps utile ; elle sera chargée d'évaluer les conditions dans lesquelles la France a combattu le Covid-19. Pour l'heure, notre but est de contrôler le Gouvernement, pour qu'il rende des comptes à la représentation nationale ; ce faisant, nos concitoyens disposeront d'une information continue. C'est aussi l'intérêt de notre institution.

D'autres rapports d'étape vont suivre. Ils seront sans doute consacrés, en partie, à l'organisation du déconfinement.

Je demande à la commission d'autoriser à rendre public le document présenté aujourd'hui. J'y insiste, je suis tout à fait disposé à relire mon introduction. Mon intention est seulement de relever des points de difficulté, le contrôle ne consistant pas à louer les mérites de l'action publique, mais à examiner ses limites, tout en relevant ce qui a été bien fait - nous avons ainsi salué la mobilisation des forces de sécurité.

Je suis tout à fait d'accord pour exprimer la préoccupation que nous inspirent les hôpitaux psychiatriques, même s'ils n'entrent pas dans le champ du travail de la commission des lois, et pour relever les difficultés de l'accès au droit en général, dans une période où la justice fonctionne mal et où les guichets administratifs sont assez peu accessibles. Nous pourrons également mentionner la décision du tribunal administratif de Paris en date du 15 avril dernier.

M. François-Noël Buffet, co-rapporteur. - Madame Troendlé, pour répondre à votre interrogation, au 19 avril dernier, 2 828 recours devant les tribunaux administratifs avaient été enregistrés au titre du premier tour, contre 1 513 en 2014. Quant au délai, il a été reporté au cinquième jour suivant l'entrée en fonction des conseils. Selon le secrétaire général du Conseil d'État, en toute hypothèse, les magistrats travaillent sur les recours déjà enregistrés. Néanmoins, les dates de délibérés ne nous ont pas été données.

Madame de la Gontrie, depuis deux ans, le Sénat a beaucoup travaillé sur le budget de la justice. Un plan de transformation numérique sur cinq ans a été initié par le Gouvernement mais il est loin d'avoir encore produit tous ses effets. Par ailleurs, je crains que, dans le cadre du débat à venir, nous ne soyons limités par l'article 40 de la Constitution.

Nous avons bien abordé la question des hôpitaux psychiatriques, mais simplement au détour d'un échange avec la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté. Nous devons la traiter plus en détail ; nous devrions pouvoir le faire sans trop de difficulté.

Le dossier des demandes d'asile fera l'objet de nos travaux d'approfondissement dans les prochaines semaines, avec l'audition de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii). Nous allons également interroger divers services de préfecture.

La semaine dernière, nous avons auditionné Mme Hazan. Aujourd'hui, les CRA regroupent essentiellement des personnes sortant de prison. Nous devons savoir comment les intéressés peuvent être éloignés : faute de la moindre information sur le sujet, notamment de la part du ministère de l'intérieur, nous allons mener diverses auditions, en particulier celle de la direction centrale de la police aux frontières. Quant à la décision du tribunal administratif de Paris, qui a fait l'objet d'un appel, elle est visée dans la partie de notre rapport consacrée à la présentation des ordonnances.

Madame Lherbier, le Conseil national des barreaux et les barreaux locaux sont très présents, en lien avec les présidents de juridiction, pour répondre au mieux aux situations d'urgence, d'abord pénales, ensuite civiles. Toutefois, les avocats ne sont pas équipés de masques, ce qui pose des difficultés.

La juridiction pénale fonctionne : elle gère toutes les procédures d'urgence. Les audiences de comparution immédiate sont tenues, même si leur volume est moins important qu'avant la crise.

Pour ce qui concerne le fonctionnement de la justice en général, peut-être faut-il distinguer les petites juridictions et les plus importantes. Ces dernières semblent avoir davantage de difficultés, en particulier pour la gestion de l'accueil du public. La distanciation sociale n'est pas toujours facile à appliquer pour elles.

Monsieur Leconte, il n'y a effectivement pas de reconduites à la frontière en ce moment, excepté quelques cas au Brésil. Nous en saurons davantage grâce aux prochaines auditions. Patrick Kanner, Nathalie Delattre et moi-même poursuivons notre travail, au-delà de ce rapport d'étape.

Enfin, madame Costes, les enseignants se rendant en prison ne sont généralement pas des vacataires, mais des professeurs titulaires. Ce personnel est distinct de celui qui intervient dans les centres éducatifs fermés. Cela étant, un travail spécifique reste à mener sur cet important sujet.

M. Loïc Hervé, co-rapporteur. - Madame Troendlé, comme l'a rappelé Cédric O, l'application StopCovid soulève des enjeux majeurs en termes de souveraineté. Après la décision allemande, elle-même précédée de la décision suisse, le Gouvernement a-t-il l'intention de changer de pied ? Je l'ignore. Les Allemands ont agi au nom d'un certain pragmatisme, mais leur choix soulève bien des difficultés.

D'ailleurs, si nous construisions une application avec les GAFA ou si l'on retenait leur dispositif clef en main, Apple et Google, qui travaillent également à des dispositifs alternatifs, comme des bracelets, ne pourraient pas s'exonérer du règlement général sur la protection des données (RGPD) et de la loi française. Ils seraient placés sous le contrôle de la CNIL et du Parlement ; la question du lieu d'hébergement des données personnelles et, a fortiori, médicales, serait notamment soulevée, et le débat d'ensemble serait rouvert.

Hier, devant l'Assemblée nationale, le Premier ministre ne semble pas s'être engagé dans la voie empruntée par l'Allemagne. Il a même parlé du consortium européen. Cela étant, qu'en reste-t-il ? Dany Wattebled et moi-même restons très vigilants, même si l'application StopCovid, telle que nous l'avons étudiée, risque d'être abandonnée purement et simplement.

M. Alain Richard, co-rapporteur. - Monsieur Jean-Yves Leconte, le chiffre de 130 000 Français rapatriés, qui figurait dans le projet de rapport, appelle effectivement certaines précisions.

Quant à la possibilité de différencier les dates des élections consulaires en fonction des zones géographiques, elle doit être nuancée. Cela étant, la règle qui s'impose au législateur est la suivante : toute interruption du processus électoral doit être de nature exceptionnelle. Le législateur doit, autant que possible, rétablir la continuité des élections. Or les situations sanitaires seront substantiellement différentes dans les pays où se trouvent des ressortissants français.

L'éventuel report des élections consulaires, comme celui des élections municipales, se répercutera nécessairement sur le calendrier des élections sénatoriales : or tous les collèges sénatoriaux devront se réunir le même jour, ce qui est logique pour une élection nationale. Il ne peut pas y avoir de différenciation pour des élections parlementaires.

Monsieur Marc-Philippe Daubresse, il conviendra d'organiser le scrutin municipal dès que la situation sanitaire le permettra. C'est sur la base d'un argument sanitaire, et non pour des commodités politiques, que l'on pourrait décider un renvoi ultérieur des élections municipales. Au reste, on ne peut pas tenir trois élections pour des collectivités différentes le même jour dans les mêmes bureaux de vote.

Madame Catherine Troendlé, pour maintenir le second tour des élections municipales dans les petites communes, il faudrait que les indications de sécurité sanitaire le permettent. En particulier, depuis le 15 mars, il faudrait avoir progressé au titre des mesures de précaution, notamment en édictant l'obligation de porter le masque.

De mémoire, sur les 25 000 communes de moins de 1 000 habitants, 18 000 dénombrent moins de 500 personnes. Pour ces dernières, les bureaux de vote comptent en général moins de 400 électeurs, soit beaucoup moins qu'en zone urbaine.

Entre 500 et 1 000 habitants, la possibilité d'assurer le vote en juin ou au début de juillet doit être conditionnée à la subdivision des bureaux ; chacun d'entre eux devrait totaliser, au maximum, 450 ou 500 électeurs inscrits. Ainsi, tout rassemblement nombreux serait exclu, ce qui resterait le cas dans les bureaux de vote urbain. Ces deux restrictions s'imposent.

M. Philippe Bas, président. - Mme Delattre a apporté quelques précisions par écrit pour répondre à Mme Costes : des auditions doivent avoir lieu avec les représentants de la PJJ et de l'Éducation nationale prochainement. La PJJ a tardé à répondre à cette demande d'audition, mais la date est maintenant prise. Nos collègues pourront ainsi apprécier les conditions dans lesquelles la poursuite de la formation des mineurs pourrait être assurée dans l'univers carcéral.

Nous apporterons quelques modifications à notre document avant de le rendre public.

M. Pierre-Yves Collombat. - Une observation à notre collègue Buffet : nombre de chefs de juridiction ont un sentiment d'abandon de la part de leur ministère.

S'agissant du problème particulièrement aigu de la Seine-Saint-Denis, je souligne que notre rapport n'est pas terminé. C'est un rapport d'étape. La situation de ce département ne nous a pas échappé. Les effets sanitaires et sociaux de la crise y sont particulièrement cruels. On ne peut pas aborder le traitement d'une crise totale comme celle-là par petits bouts : la pauvreté a un impact sur la mortalité ; la crise a un impact sur les revenus et les difficultés à vivre.

En Seine-Saint-Denis, les collectivités territoriales ont été très réactives. Le conseil départemental a, par exemple, rouvert une cuisine centrale qui servait à la population 1 500 repas il y a encore un mois et en sert maintenant 6 000. Ces repas sont livrés aux familles des élèves actuellement privés de cantine. Le corollaire, ce sont des coûts importants pour les collectivités au moment où les réformes fiscales, si elles se poursuivent, affecteront les recettes du département, qui baisseront. Dans ce département, les collectivités territoriales font face à des problèmes sociaux et financiers très graves. Nous intégrerons cet aspect des choses dans notre rapport final.

M. Philippe Bas, président. - Merci à tous. Je vous propose d'adopter le principe de la publication de ce rapport d'étape dont la rédaction sera affinée dans les heures qui viennent.

La commission autorise la diffusion, sur le site internet du Sénat, du rapport d'étape présenté par la mission de suivi.

La téléconférence est close à 12 h 45.