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COMPTES RENDUS DE LA MCI EFFETS DES MESURES EN MATIERE DE CONFINEMENT


Jeudi 27 mai 2021

- Présidence de M. Roger Karoutchi, rapporteur -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

L'après Covid-19, quelles mutations pour les territoires ? Le projet de loi 4D en question ? - Audition de MM. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN), Jean-Marie Pontier, professeur émérite de droit public à l'université d'Aix-Marseille et Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral

M. Roger Karoutchi, président. - Mes chers collègues, je vous prie d'excuser l'absence de notre président Bernard Jomier, qui a eu un empêchement de dernière minute.

Nous poursuivons nos travaux consacrés à la dimension territoriale de la crise sanitaire. Après avoir évoqué, la semaine dernière, ses conséquences économiques et sociales, notamment dans le secteur du tourisme et dans les outre-mer, nous abordons aujourd'hui la question institutionnelle. Je la résumerai d'une phrase : quid, après le covid, de notre organisation institutionnelle ?

Pour répondre à cette question, nous accueillons aujourd'hui quatre personnalités qui nous apporteront un regard précieux sur les attentes des Français et les adaptations nécessaires de notre « pacte territorial » : M. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof), M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes, M. Jean-Marie Pontier, professeur émérite de droit public à l'université d'Aix-Marseille, auteur, en 2021, des articles « Repenser la région », « La commune, exception administratrice territoriale » et « Covid-19, l'ombre d'un doute » et M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral.

Même s'il est écrit dans notre Constitution que la République est décentralisée, l'organisation des pouvoirs consacre encore largement un fonctionnement hiérarchique entre l'État et les collectivités territoriales, au nom - souvent - de l'égalité à laquelle les Français sont très attachés. La crise sanitaire a-t-elle modifié cet équilibre ?

Avant la mise en place du confinement, le 17 mars 2020, la santé ne faisait l'objet d'aucun débat, d'aucune demande de partage des responsabilités entre l'État et les collectivités territoriales. La santé était essentiellement orientée autour du soin et relevait donc globalement de la compétence de l'État.

Depuis, les choses ont très clairement évolué. Sur le plan institutionnel, beaucoup ont regretté l'absence de véritable prise en compte des réalités locales, excepté les dispositions spécifiques à certains territoires d'outre-mer ou à quelques métropoles.

Sur le terrain, beaucoup de collectivités ont accompagné la mise en oeuvre des dispositions décidées par l'État, notamment par le contrôle sur le terrain du respect du confinement ou par de nouvelles interventions afin de faire face aux situations d'urgence, telles que l'aide alimentaire aux étudiants.

Surtout, la politique de prévention est devenue un enjeu essentiel. En la matière, il est clair que les collectivités ont joué un rôle déterminant, qu'il s'agisse de la distribution de masques dans les premiers mois de l'épidémie ou de la mise en place de centres de dépistage puis de centres de vaccination.

Alors que l'urgence sanitaire semble - au moins provisoirement - s'atténuer et que le Parlement va prochainement aborder l'examen du projet de loi dit « 4D », il était donc important de dresser un premier bilan des conséquences institutionnelles de la crise sanitaire et d'identifier des pistes d'évolution.

Vous l'aurez donc compris, nous attendons beaucoup de vous. Je vous cède donc la parole pour un propos liminaire de huit minutes environ.

Je vous précise que notre table ronde est diffusée sur le site internet du Sénat.

M. Martial Foucault, directeur du Centre de recherches politiques de Sciences Po (Cevipof). - Les observations que je ferai sont issues du travail d'enquête que nous avons mené au Cevipof pendant douze mois en France et dans plusieurs pays sur la perception par les citoyens de la répartition des responsabilités politiques et institutionnelles dans la gestion de la crise. Mon propos s'articulera autour de trois points.

Dès le début de la crise nous avons observé, dans de nombreux pays une surappréciation de l'activité des exécutifs pour gérer la crise, parfois de l'ordre de 30 à 40 points. Cela s'est traduit par une progression exponentielle de la popularité des exécutifs, alors que ces derniers, notamment en Italie ou au Royaume-Uni, ne bénéficiaient pas d'une grande popularité avant la crise.

En France, nous n'avons pas observé ce phénomène d'union nationale mais plutôt une stabilité. Cette situation française est à rebours des comportements habituellement observés lors de grandes crises, comme les attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis ou la crise financière de 2009, lors desquelles les citoyens ont tendance à faire bloc, « rally aroud the flag » en bon français. Cette curiosité nationale tient selon moi à trois causes. La première est liée à une juste appréciation de la répartition des responsabilités politiques dans le contexte d'une crise qui n'a pas frappé tous les territoires de la même manière. Nous avons ainsi constaté, dès le mois de mars 2020, une progression très rapide du niveau d'appréciation des exécutifs locaux des régions Grand Est et PACA.

Le deuxième élément est la perception par les citoyens des outils mis en oeuvre pour faire face à la crise. Une enquête menée en septembre et octobre 2021 auprès des maires nous conduit à relativiser la pertinence du couple préfet-maire mise en avant dans les médias, même s'il ressort de cette enquête que la crise a contribué à la réhabilitation du rôle des sous-préfets pour remédier au manque de coordination avec les agences régionales de santé (ARS). De manière plus générale, la question de la santé doit à mes yeux être au coeur d'une interrogation sur l'architecture institutionnelle du territoire français ; or celle-ci n'est pas abordée dans le projet de loi 4D.

Enfin, le troisième point est que les Français n'avaient pas d'attentes très élevées vis-à-vis du rôle des élus locaux dans la gestion de cette crise, comme illustré par le dernier baromètre de la confiance politique. Seulement 1 % des Français que nous avons interrogés tiennent les élus locaux pour responsables de la dégradation de la crise sanitaire au cours des derniers mois. Ils considèrent par ailleurs que les principaux responsables de l'amélioration de la situation sont les citoyens eux-mêmes, suivis des scientifiques, du Gouvernement et des ministres et du Président de la République. Dans cette même enquête, datant d'avril 2021, les élus locaux, eux, sont cités ensuite, avec 4 %. Cela donne le sentiment que les élus locaux ont été tenus en marge de la gestion de cette crise ou, qu'ils ne possédaient pas les compétences nécessaires à cette gestion et qu'ils étaient dès lors cantonnés à un rôle d'information. Les Français ont une conception très paradoxale de l'organisation du territoire. Ils sont très attachés à l'idée de République égalitaire, et donc, opposés à toute forme de décentralisation, de déconcentration ou de différentiation, mais ils reconnaissent que cette exigence d'égalité républicaine n'aurait pas permis d'apporter les bonnes réponses à la crise que nous avons connue.

Cela peut sembler paradoxal, mais il n'y a pas de culture politique de la décentralisation en France. La décentralisation est mal comprise par les Français qui, s'ils conçoivent le principe de transfert de compétences, appréhendent plus difficilement celui d'autonomie financière, et encore moins dans un contexte de recentralisation de l'impôt, et donc de marges de manoeuvre grevées des exécutifs locaux.

On a beaucoup entendu que l'organisation fédérale de l'Allemagne, de l'Italie ou du Canada aurait permis une meilleure gestion de la crise. Or ce n'est pas à la structure fédérale, mais à une meilleure cohésion entre l'État central et les régions que l'on peut attribuer cette réussite, car c'est cette cohésion qui permet d'apporter des réponses calibrées selon les territoires.

M. Alain Lambert, président du Conseil national d'évaluation des normes (CNEM). - Le premier enseignement de cette crise est que le pilotage d'une politique visant à répondre aux besoins de chaque Français ne fonctionne pas s'il est centralisé car dans ce cas il est aussi long, uniforme, excessivement normé et probablement couteux.

Vous avez évoqué la révision constitutionnelle de 2003 qui a introduit le principe d'organisation décentralisée de la République, le plaçant au même niveau que les principes d'égalité et d'indivisibilité. L'exposé des motifs de la révision constitutionnelle est sans équivoque : « Les conditions de la mise en oeuvre du principe de subsidiarité sont réunies » ; et à l'article 72 : « Les collectivités ont vocation à exercer l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à l'échelle de leur ressort. ». Le constituant a voulu adresser ce message à la Nation et à ses représentants. Le fait que nous ne l'entendions pas n'est pas un problème d'ordre juridique auquel on pourrait remédier par une réforme constitutionnelle, mais bien de comportement.

S'agissant du principe d'égalité, je m'éloignerai un peu des propos de M. Foucault en me fondant sur mon expérience d'élu local et sur le témoignage d'élus locaux. Les Français tiennent beaucoup au principe d'égalité quand il leur permet d'avoir au moins la même chose que les autres, mais ils y sont assez indifférents pour le reste.

L'égalité en matière de santé est un tabou juridique qu'il conviendrait de lever, ou du moins d'expliciter en s'appuyant sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Cela permettrait de lever des verrous de résistance.

L'intervention des collectivités locales dans le domaine de la santé me paraît salutaire pour sortir d'un corporatisme dans lequel le ministère de la Santé persiste à s'emprisonner, entre la médecine libérale et hospitalière. Alors même que la démographie médicale est une véritable bombe à retardement qui rend urgente la conclusion de partenariats entre la médecine de ville et l'hôpital, ces derniers demeurent encadrés par des règles kafkaïennes.

Je recommande, pour ma part, que l'on ne procède pas à l'attribution de compétences à un échelon territorial, mais que l'exercice d'une même compétence soit ouvert à tous les types de coopération. Des cofinancements entre plusieurs échelons sont possibles et ils fonctionnent bien, justement parce qu'ils ne sont pas encadrés de manière trop stricte.

S'agissant des ARS, plutôt qu'un mix de gouvernance qui risquerait d'aggraver le pilotage actuel, déjà chaotique, je préconise la création d'un conseil de surveillance. Les pouvoirs en seraient certes limités, mais il pourrait exercer un contrôle et formuler des propositions sur les orientations des ARS.

Je me méfie également de l'idée d'un double pilotage des hôpitaux. Le pilote doit rendre compte en temps réel au conseil chargé de la surveillance des décisions qu'il prend et des orientations qu'il choisit pour son établissement. N'étant pas favorable à la théorie des blocs de compétence, j'estime que ces conseils devraient être désignés par les collectivités du ressort de chaque établissement selon des systèmes de représentation permettant à toutes les sensibilités d'être entendues sur le modèle des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI).

S'agissant des financements, je pense qu'il faut éviter d'instaurer des règles trop contraignantes. Les collectivités interviennent déjà beaucoup dans le domaine de la santé, pour l'heure sans contrepartie. L'instauration d'un transfert de ressources ne serait justifiée que dans le cas d'un transfert de compétences obligatoire. À défaut d'un tel transfert, l'outil contractuel ou conventionnel que nous utilisons actuellement me semble approprié. Dans le département dont j'ai été élu, le conseil départemental finance l'hélicoptère qui relie l'hôpital au centre hospitalo-universitaire (CHU). Contrairement à ce qu'on peut penser, les collectivités territoriales sont déjà très engagées dans le financement de la santé.

J'évoquerai enfin les relations financières entre l'État et les collectivités. Il me semble qu'un armistice serait le bienvenu car l'enjeu de la reprise est tellement important que nous devons éviter tout élément de division. Si les transferts massifs entre l'État et les collectivités sont moins nombreux, nous constatons la dérive que constituent les coûts masqués qu'entraînent les normes de plus en plus nombreuses dans le domaine des compétences qui ont été transférées par l'État. Ces normes ne sont pas évaluées au motif que les compétences ayant été transférées, le prescripteur ne disposerait plus de l'appareil statistique requis. L'homologue allemand du CNEN, lui, dispose des moyens nécessaires à la réalisation de cette évaluation financière ex-ante et/ou ex-post (accès aux statistiques de l'équivalent allemand de l'INSEE, pouvoir de saisine pour réaliser des évaluations de charges des nouvelles législations et règlementations ou des transferts de compétences...) depuis l'adoption d'une loi fédérale intitulée « Mieux légiférer », ce qui a permis de réduire sensiblement le corpus normatif.

M. Patrice Vergriete, maire de Dunkerque et président de Dunkerque Grand Littoral. - Au-delà de la perception de la population, la confiance politique en les élus locaux s'est indéniablement accentuée pendant la crise. La première raison est qu'ils ont été efficaces et réactifs. Au mois de mars dernier, ce sont les élus locaux qui ont fourni du matériel de protection aux professionnels de santé qui en manquaient. Les collectivités ont également permis d'assurer la continuité d'un certain nombre de droits. L'année dernière, à la mi-mars, toutes les institutions d'aide aux plus démunis ont fermé, à l'exception des centres communaux d'action sociale (CCAS), gérés par les communes. De même, les premiers jours du confinement, en l'absence de l'ensemble des instituteurs et professeurs, ce sont les animateurs de la ville qui ont assuré la garde des enfants de soignants.

Par ailleurs, les élus locaux, du fait de leur proximité avec leurs administrés, ont pu leur expliquer le sens des mesures qu'ils mettaient en oeuvre.

Enfin, quand le variant anglais a fortement touché le territoire dunkerquois, c'est moi qui ai alerté la population sur le risque que cela constituait pour notre territoire. Cette alerte dans la transparence a été appréciée.

J'en viens à l'État. S'il s'est montré très généreux, il s'est fourvoyé dans trois domaines où il a complètement mis à la marge les élus locaux :

· Tout d'abord la prévention, notamment pour la diffusion des gestes barrières, qui est une responsabilité des collectivités territoriales ;

· Ensuite la gestion du quotidien, qu'il fallait également confier aux collectivités locales. L'État n'avait pas à gérer les mesures relatives aux marchés ni aux plages, par exemple : je ne remercie pas l'andouille qui a inventé la « plage dynamique », proposition qui n'avait pas de sens à Dunkerque. Il fallait renvoyer la gestion du quotidien aux acteurs locaux en les laissant assumer cette responsabilité quitte à mettre des garde-fous comme le véto du préfet ou la nécessité d'un consensus des maires à l'échelle d'un EPCI ;

· et enfin la détection des signaux faibles. Lorsque le variant anglais s'est propagé à Dunkerque, nous avons très rapidement identifié certains signaux faibles. Quand nous avons remarqué que les enfants étaient plus contagieux, nous avons fait passer des messages au ministère de la Santé, mais nous n'avons été entendus que plusieurs semaines plus tard, et je le regrette.

Enfin, qu'a révélé cette crise sur notre système de santé ? Lutter contre un virus, c'est faire de la prévention, or notre système de santé est fondé sur la maladie. Il n'y a pas de coordination entre les collectivités locales qui ont une responsabilité en matière de prévention et le système de santé qui s'occupe de la maladie. Une telle coordination existe en matière de sécurité entre la police nationale et la police municipale, mais c'est un échec en matière d'éducation et de santé. Plus qu'un transfert de compétence, j'attends pour ma part une réforme en profondeur de notre système de santé pour intégrer la prise en charge globale de la personne, de la prévention au soin.

La santé est fondée sur un système administré. Or aujourd'hui, certaines rémunérations sont anormales et risquent d'entraîner une désaffection de certains métiers de soignants, en particulier celui d'infirmier. Ces rémunérations orientent le système de santé vers des secteurs qui ne correspondent ni aux besoins de la population, ni aux impératifs de prévention. Il est donc urgent de revoir profondément l'orientation financière du système de santé pour redonner de l'attractivité à un certain nombre de métiers et intégrer la question des conditions de travail.

M. Jean-Marie Pontier, professeur émérite de droit public à l'université d'Aix-Marseille. - J'estime également que les élus locaux sont sortis confortés de la pandémie, qui a été un véritable révélateur au sens chimique du terme. Les présidents de conseil régional se sont fait connaître des citoyens par les initiatives qu'ils ont dû prendre. Les bus départementaux qui ont sillonné les départements pour transporter des doses de vaccins ont accru la visibilité des départements. Les maires ont été les autorités locales les plus mises en avant par la pandémie. Sans les maires, notamment de petites communes, la vaccination n'en serait pas là aujourd'hui. Les élus locaux ont fait preuve de réactivité et d'efficacité.

Les petites communes ont démontré leur utilité au plan social comme sanitaire. Il ne serait pas judicieux de les supprimer, non plus que les départements. De manière générale, les structures locales décentralisées ont montré leur capacité à réagir et à tenir face à une crise grave.

Les élus locaux auraient-ils dû être mieux associés aux mesures de confinement ? Depuis des années, nous observons une centralisation de la politique sanitaire. Ce n'est que depuis une loi de 2009 que l'hôpital perd son statut communal. De même, c'est une loi de 2004 qui recentralise une partie des compétences en matière de santé attribuées au département en 1983, notamment celles relatives aux campagnes de vaccination et à la lutte contre les grandes maladies. L'article L. 1411-1 du code de la santé publique dispose que la politique de santé relève de la responsabilité de l'État. Cette centralisation a été justifiée par le principe d'égalité et par le droit à la santé qui a lui aussi valeur constitutionnelle.

Pourtant, il n'est pas toujours simple de distinguer ce qui relève du sanitaire, et donc, de la responsabilité de l'État, de ce qui relève du social, c'est-à-dire de celle des collectivités locales, comme par exemple dans le cas du medico-social. De plus, des instruments ont été prévus par le législateur dans le domaine de la santé au profit des collectivités territoriales. Ainsi, le code de la santé publique prévoit l'adoption par les régions d'un projet régional de santé qui peut donner lieu à des contrats locaux de santé passés entre les ARS et les collectivités territoriales. Toutefois, le contenu de ces instruments est si vague que l'on est en droit de se demander s'il ne s'agit pas de simples colifichets destinés à faire payer les collectivités territoriales.

Sans les communes, l'État aurait été bien en peine de mener ses politiques de confinement, de déconfinement et de vaccination. Les ARS ne se sont pas révélées des instruments efficaces. À l'inverse, le couple préfet-maire a souvent assez bien fonctionné.

Le Sénat avait proposé, en 2020, de confier la présidence des ARS à un élu local. Dans une décision de 2009, le Conseil constitutionnel a indiqué qu'aucune exigence constitutionnelle ne garantissait l'autonomie de gestion des établissements de santé. Par ailleurs, dans une décision de 2012, le Conseil d'État a indiqué que les directeurs d'ARS étaient soumis au pouvoir hiérarchique des ministres concernés. Comment dans ces conditions les élus locaux pourraient-ils avoir une influence sur les ARS ? Il faudrait donc modifier la jurisprudence ou adopter d'autres dispositions pour donner un rôle réel aux élus locaux.

Si je demeure sceptique quant à cette proposition, il me semble nécessaire que les autorités de l'État informent les élus locaux de toutes les décisions qu'elles prennent en matière de santé. Il me paraît également souhaitable d'établir une concertation afin d'associer les élus locaux aux décisions.

Enfin, le confinement et le déconfinement relèvent du domaine de la police. Dès lors qu'il s'agit de liberté, les élus locaux ne peuvent avoir aucune compétence. En effet, la jurisprudence actuelle indique que les autorités de police inférieures ne peuvent qu'aggraver les dispositions prises par l'autorité de police supérieure. Si un nouveau déconfinement devait intervenir, les élus locaux ne pourraient y être davantage associés qu'à condition de changer cette jurisprudence.

M. Jean-Michel Arnaud, rapporteur. - Il semble y avoir une distorsion entre notre perception d'élus locaux et les résultats de l'enquête menée par le Cevipof. M. Foucault, la gestion de cette crise est-elle selon vous révélatrice d'une perte de confiance générale des citoyens envers les élus locaux, quand bien même ces derniers - je puis en attester - ont eu l'impression de faire le travail ? Quels sont les éléments fondamentaux permettant d'expliquer le décrochage des citoyens à l'égard des institutions ?

Vos interventions reflètent un quasi-consensus. Le cadre juridique permet de répondre aux attentes en matière d'accompagnement de crise. Le problème principal réside dans l'interconnexion des différents acteurs pour une meilleure efficacité des politiques publiques. Le projet de loi 4D témoigne d'une prise de conscience, certes marginale, avec la notion de contractualisation territoriale.

Les élus locaux ont parfois le sentiment d'un marché de dupes. Les moyens ne suivent pas. Or l'autonomie financière des collectivités locales est un vrai sujet. Ces élus, qui ont l'impression d'être pris pour des sous-traitants, ne disposent pas des marges de manoeuvre qui leur permettraient d'être réactifs. Comment améliorer la collaboration pour renforcer l'efficacité de l'action publique et la confiance de nos concitoyens ?

Sur la question des normes, comment garantir la responsabilité locale quand les autorités centrales, qu'il s'agisse des préfectures ou des ARS, rappellent systématiquement l'absolue nécessité de rester dans un cadre rigide ? Comment permettre aux élus locaux d'adapter les textes aux territoires, ce qui est nécessaire pour répondre aux besoins et aux attentes des citoyens, quand il existe un risque de contentieux ?

Nous sommes preneurs de toute recommandation pour améliorer le système de réponse institutionnelle locale aux exigences d'une crise comme celle que nous venons de vivre.

M. Roger Karoutchi, président. - Il faudrait effectivement un armistice - je reprends le terme employé par Alain Lambert - entre les collectivités territoriales et l'État. Les difficultés liées à la crise sanitaire qui nous attendent sont telles que nous aurons besoin de solutions partagées. Mais, pour signer l'armistice, il faut être au moins deux ; chacun doit faire un pas. Les collectivités ont beaucoup agi pendant la pandémie, sans forcément recevoir beaucoup de gratitude de l'État, qui a voulu garder la main. Comment améliorer la concertation et la complémentarité entre les collectivités territoriales et l'État en matière de santé - j'ai bien compris qu'un transfert total de compétences était difficilement envisageable - pour anticiper davantage de telles crises et y répondre avec plus de réactivité ?

Les différents textes de décentralisation qui se sont succédé depuis quarante ans ne sont pas aboutis. Mon sentiment profond est que le projet de loi 4D change en réalité peu les équilibres actuels. Or nous aurions attendu une évolution sensible dans les rapports financiers et la répartition des pouvoirs. À vos yeux, quel serait l'équilibre pertinent, celui qui permettrait de signer l'armistice entre l'État et les collectivités locales ? Depuis que je siège au Sénat, je constate combien la guérilla entre les deux est une réalité : les collectivités reprochent à l'État de ne pas leur faire confiance et de ne pas leur donner suffisamment de moyens ; lui, en retour, les juge trop dépensières. Tout le monde aurait pourtant intérêt à une relation apaisée, afin de pouvoir travailler sereinement ensemble pour l'avenir.

M. Martial Foucault. - Il peut y avoir un décalage entre la perception et les faits. Considérer que les maires ont bénéficié d'un surcroît de confiance en raison de la crise serait, je le maintiens, une erreur. Ils étaient déjà les acteurs politiques les plus appréciés des Français. On constate depuis deux ans un phénomène de rattrapage pour les autres catégories d'élus : conseillers départementaux, conseillers régionaux, députés, sénateurs. Cette tendance a été confirmée par la crise.

La confiance des citoyens vis-à-vis de l'action publique et des élus locaux ne tombe pas du ciel. Elle a deux ressorts : la proximité et la compétence.

La proximité implique la réactivité et la capacité à identifier les besoins et à y répondre. C'est ce qui donne du sens à l'action publique. Elle renvoie aussi à tout ce qui relève du soin, de la bienveillance, même si l'usage du terme est parfois trop politisé. Ce n'est donc pas qu'une question de distance géographique.

Sur la compétence, les citoyens n'attendent pas forcément d'un élu local qu'il maîtrise totalement le code général des collectivités territoriales ou le code de la santé publique. Mais il doit pouvoir agir en s'affranchissant des risques de judiciarisation.

Au cours de cette crise, j'ai retrouvé tous les éléments qui étaient déjà décrits dans L'Étrange défaite de Marc Bloch : bureaucratisation, absence de révision d'une doctrine, etc. L'armistice entre l'État et les collectivités locales doit résider dans un renversement de la verticalité.

Je n'ai aucun élément permettant d'affirmer que la gestion de la crise sanitaire a pu être meilleure chez nous qu'ailleurs du fait de l'existence de nos 35 000 communes. Au Canada, des fusions de communes, justifiées dans l'esprit de leurs promoteurs par un souci de rationalisation, ont suscité de la contestation et conduit à un mouvement de « défusions ».

Le projet de loi 4D est, à mon avis, insuffisant. L'avis du Conseil d'État est sévère, mais je le crois juste. Aucun des quatre-vingt-deux articles n'est véritablement dédié à la santé. Or une coordination de la compétence en matière de santé me paraît fondamentale. Il n'y a pas de sens politique sans responsabilité politique. Et il n'y a pas de responsabilité politique sans autonomie financière. Le citoyen doit pouvoir apprécier l'action menée par le décideur politique. La situation actuelle n'est pas satisfaisante. Et c'est cela qui mine notre démocratie locale.

M. Patrick Vergriete. - Sur le fameux chiffre de 4 %, j'ai le sentiment que la question portait non pas sur la gestion de la crise, mais sur sa sortie. La réponse ne m'a donc pas choqué. Si vous me demandez grâce à qui nous sommes en train de sortir de la crise, je vous répondrai que c'est d'abord grâce aux scientifiques qui ont trouvé un vaccin. En revanche, si on demandait aux citoyens qui a amorti le choc de la crise, je pense que les élus locaux seraient plus haut dans le classement. La question est donc peut-être un peu biaisée.

Ce qui manque fondamentalement aujourd'hui entre l'État et les collectivités, c'est un cadre cohérent pour déterminer ce qui relève de l'égalité républicaine et ce qui relève de la différenciation. Nous sommes dans le flou perpétuel.

Sur la sécurité, l'armistice est en cours. Le travail entre la police nationale et la police municipale en matière de tranquillité publique et d'aide aux victimes est remarquable, et pas seulement à Dunkerque. En revanche, sur la santé, il ne se passe pas grand-chose. Sur l'éducation aussi, le retard est gigantesque. Or, dans ces trois domaines, sécurité, santé et éducation, nous avons, me semble-t-il, besoin d'un cadre cohérent entre égalité républicaine et différenciation territoriale.

Chez moi, plus personne ne respecte les consignes nationales sur le port du masque. À force d'avoir des règles qui ne correspondent plus à la réalité, toutes finissent par être discréditées. Voilà un sujet sur lequel nous gagnerions à opter pour la différenciation et l'adaptation à la réalité locale. Il faut vraiment être clair sur le partage non pas des compétences, mais des tâches.

Pour que l'armistice puisse être signé, il faudrait d'abord arrêter de ponctionner les finances des collectivités. Sinon, c'est un marché de dupes. Je subis chaque année des baisses de financement. Je ne peux pas signer l'armistice avec quelqu'un qui me fait les poches. Les intercommunalités, qui sont confrontées à la crise énergétique, à la crise écologique et, maintenant, à la crise sanitaire, sont dans le même cas.

M. Alain Lambert. - Si les chiffres que M. Foucault a mentionnés sont exacts d'un point de vue scientifique, je recommande vivement aux administrations centrales de ne pas en tirer comme interprétation qu'elles auraient magnifiquement travaillé. Elles n'avaient aucune crédibilité auparavant ; elles en ont simplement un peu plus aujourd'hui...

La difficulté à faire travailler ensemble les différents échelons est une spécificité bien française. Les politiques publiques sont conçues verticalement. Mais, pour les rendre efficaces, il faut les mettre en oeuvre horizontalement. Le meilleur instrument restera toujours le contrat, à condition que les dés ne soient pas pipés. À mon sens, c'est tout à fait possible si l'on accepte l'idée d'une certaine liberté contractuelle entre les acteurs, avec une différenciation selon les territoires.

Lorsqu'une compétence est totalement transférée, les modalités d'application ne peuvent pas être les mêmes pour une commune de cinquante habitants et une capitale régionale. L'uniformité n'est pas une nécessité absolue. Je crois que nous pouvons arriver à discipliner enfin la production de normes.

Les contentieux du fait des normes qui pourrissent la vie des collectivités locales sont rares, hormis en droit de l'urbanisme, où ces contentieux sont très spécialisés.

J'ai utilisé le terme d'armistice au sens de suspension des hostilités. Depuis vingt ans ou trente ans, les malentendus entre l'État central et des collectivités territoriales s'enchaînent. Il va falloir que chacun fasse un pas vers l'autre.

La loi 4D serait le support idéal pour cela. Elle devrait contenir une explicitation du principe d'égalité. Ma conviction profonde est qu'il faudrait que le législateur aille suffisamment loin pour que le Conseil constitutionnel place les véritables bornes en la matière. Le principe de libre administration mérite également d'être approfondi.

Voyez la modestie dont le Gouvernement a fait preuve dans la rédaction du projet de loi comme une invitation faite au Parlement à reprendre les droits que la Constitution lui confère. Il est le seul à pouvoir déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales exercent leurs compétences. Soyez ambitieux, en partant du principe que la liberté est la règle, et la régulation l'exception.

Le Sénat mesurera bien, j'en suis certain, la grande responsabilité constitutionnelle qui est la sienne en tant que représentant des collectivités territoriales.

M. Jean-Marie Pontier. - Je serai plus sévère que M. Lambert. À ce stade, le projet de loi 4D n'apporte rien. Il appartient donc au Parlement de prendre les mesures qui s'imposent pour rétablir l'équilibre entre l'État et les collectivités territoriales. Ce texte ne contient aucune solution aux inconvénients de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe), qui était inopportune, inutile, et qui a considérablement compliqué les choses en matière de contractualisation : nul ne sait exactement ce que sont les conventions territoriales d'exercice concerté (CTEC). Le projet de loi risque, je le crains, de ne rien améliorer du tout, voire d'aggraver la situation.

La contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales est effectivement la seule solution. Mais elle est souvent un faux-semblant. Les élus locaux sont régulièrement trompés, ce qu'ils prennent pour un contrat étant requalifié par les juridictions administratives en acte unilatéral. Il appartient au législateur d'adopter des dispositions pour que la contractualisation en soit véritablement une. Il suffirait de préciser que les contrats sont des contrats et que le juge administratif ne peut pas aller à l'encontre de cette qualification. Je me demande aussi si le législateur ne pourrait pas proposer un cadre de contractualisation.

Mme Muriel Jourda. - À mon sens, l'égalité comprend la différenciation. Elle consiste non pas à traiter tout le monde de la même manière, mais à fixer un objectif commun, même si les moyens pour l'atteindre peuvent différer.

Le problème de la contractualisation n'est pas que les contrats n'en soient pas vraiment. Il est que l'une des parties, l'État, soit en situation léonine. Souvenons-nous du pacte de Cahors, où, sous couvert de mieux doter les collectivités locales en contrepartie d'une baisse de leurs dépenses, l'État disait ce qu'il voulait.

La liberté, qui, selon moi, donne de meilleurs résultats que la contrainte, n'est pas très bien vue par l'État. Le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU), qui était un outil extrêmement efficace, a été supprimé par pur dogmatisme. Je crains fort que cette vision des choses ne soit toujours d'actualité.

J'ai également le sentiment que les maires ne sont pas traités à leur juste valeur dans l'étude du Cevipof. Il est certain que le fait d'avoir des communes nous a aidés. Nous l'avons vu sur le terrain, qu'il s'agisse des commandes et de la fabrication de masques ou de la campagne de vaccination : elles ont pris une place primordiale.

À l'instar du maire de Dunkerque, je ne suis pas choquée par le chiffre de 4 % qui résultait d'une interrogation sur la sortie de crise. C'est évidemment le vaccin qui va améliorer la situation sanitaire. Mais était-ce un choix délibéré dans l'enquête de ne pas demander qui avait joué un rôle essentiel dans la gestion de la pandémie ?

M. Roger Karoutchi, président. - Je voudrais vous donner un exemple des absurdités auxquelles conduit la situation actuelle. À Levallois-Perret, le préfet refuse catégoriquement l'installation de six manèges sur la place de la mairie. Dans le même temps, à Marseille, le salon de la gastronomie et du vin - il y aura 230 stands, et les visiteurs pourront évidemment ôter leurs masques pour boire ou manger - est autorisé. Quelle est la logique profonde de l'État, qui refuse la territorialisation ? Un jour, il sera lui-même victime de son propre fonctionnement.

M. Martial Foucault. - Nous travaillons actuellement avec l'Association des maires de France sur un complément de l'étude, qui n'était pas dédiée au rôle des élus locaux dans la gestion de la crise.

J'ai entendu ce que vous avez indiqué sur égalité et différenciation. Dans notre enquête, 35 % des Français se disent très attachés à l'égalité territoriale, principe d'une République égalitaire, dès lors qu'elle va de pair avec la correction des inégalités. Mais beaucoup sont prêts à abandonner le principe d'égalité territoriale si cela va de pair avec plus d'efficacité. La différenciation doit donc correspondre à un principe d'efficacité politique.

J'associe le principe de réactivité à celui de responsabilité. Je pense que le texte manque effectivement d'ambition ou d'audace en matière de différenciation pour restaurer ce lien de responsabilité politique.

Vous indiquez à juste titre que les Français n'ont peut-être pas suffisamment mis en évidence le rôle joué par les élus locaux dans la gestion de crise. Mais la gestion a été tellement présidentialisée qu'il est difficile pour le citoyen d'identifier si une initiative a été prise par le maire ou par l'État.

Et plus l'on continue à faire les poches, pour reprendre l'expression du maire de Dunkerque, aux élus locaux, plus on écorne le principe de responsabilité politique. Or nous avons besoin de responsabilité politique ; c'est le b.a.-ba de la démocratie.

M. Sebastien Pla. - Je souhaite témoigner d'un exemple de décision préfectorale particulièrement absurde. Une commune dont j'ai été maire possède un château classé monument historique qui reçoit plus 200 000 visiteurs chaque année. Le préfet a refusé la réouverture de ce château, mais il a souhaité que les espaces d'accueil, les billetteries et les boutiques, qui ne sont pourtant soumis à aucune jauge, puissent rouvrir. Autrement dit, les visiteurs peuvent acheter des souvenirs en s'entassant dans une boutique de 55 mètres carrés, mais ils ne peuvent visiter ni le château ni ses espaces extérieurs. En dépit de toutes nos relances, le préfet n'a rien voulu entendre.

Si le couple préfet-maire a fonctionné dans le cadre de la gestion de la crise du covid-19 pour tous les sujets liés à la culture, ce n'est pas le cas du tourisme et du patrimoine. J'ajoute que ces monuments représentent parfois jusqu'à 80 % des revenus des communes concernées, et que celles-ci ne sont en rien indemnisées.

M. Roger Karoutchi, président. - Je remercie nos quatre intervenants. N'hésitez pas à nous faire parvenir des éléments complémentaires par mail si vous le souhaitez.

La réunion est close à 11 h 15.

Cette réunion a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.