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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 22 septembre 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Contrôle budgétaire - communication de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sur Météo-France

M. Claude Raynal, président. - Nous commençons par un contrôle réalisé par Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial pour les crédits consacrés au transport aérien, mais aussi à l'expertise, l'information géographique et la météorologie, sur Météo-France.

Je salue la présence de Guillaume Chevrollier, rapporteur pour avis des crédits dédiés à la biodiversité, à la météorologie et à la transition énergétique au sein de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Plusieurs raisons m'ont conduit à entreprendre un contrôle budgétaire de Météo-France.

Premièrement, les phénomènes météorologiques extrêmes se rappellent de plus en plus souvent à nous. Les dérèglements climatiques augmentent leur fréquence et leur intensité. Le dernier rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) est évocateur sur ce point. Il nous faut mieux prévoir et mieux anticiper ces phénomènes dangereux.

Deuxièmement, depuis dix ans, Météo-France met en oeuvre une succession de plans ambitieux de transformation et de rationalisation de son organisation dans un contexte de réduction régulière de ses moyens financiers et humains. Quelques chiffres en témoignent. Depuis 2012, le plafond d'emplois de l'opérateur a été réduit d'un quart tandis que la subvention pour charges de service public aura baissé de près de 20 % en dix ans. L'établissement a également considérablement restructuré son réseau territorial, avec la suppression des deux tiers de ses implantations entre 2011 et 2022.

Troisièmement, l'établissement vient tout juste de mettre en service ses nouveaux supercalculateurs, un investissement qui a représenté près de 150 millions d'euros. La course à la puissance de calcul est telle qu'il faut déjà se projeter dans la réalisation d'un nouveau programme à l'horizon de 2025.

Quatrièmement, Météo-France va devoir relever une série de défis dans les prochaines années : l'appropriation des technologies de rupture en matière de prévision, la révolution des données d'observation météorologique, le développement des services climatiques et l'émergence d'une concurrence exacerbée avec l'arrivée sur le marché des start-up et des géants du numérique.

Cinquièmement, Météo-France est sur le point d'adopter de nouvelles orientations stratégiques.

J'ai pu constater que l'établissement avait accompli de nombreux efforts de rationalisation : Météo-France a tenu ses engagements, les transformations sont profondes et les métiers ont évolué. Aujourd'hui, l'établissement comme son corps social ont besoin d'une pause pour consolider ces réorganisations. Le modèle de Météo-France lui permet de figurer parmi les meilleurs services météorologiques : il faut, me semble-t-il, le préserver. Son coût doit être relativisé au regard des bénéfices socio-économiques qu'il produit, au minimum quatre à huit fois plus élevés.

Les prévisions de Météo-France vont être mises sous tension dans les années à venir. Un projet de nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) a été adopté par le conseil d'administration pour répondre aux différents enjeux. Sa concrétisation est conditionnée à une stabilisation des moyens.

Pour toutes ces raisons, je considère qu'après les efforts consentis pendant dix ans, le moment est venu où l'État a la responsabilité de se réengager auprès de Météo-France.

J'en viens aux missions de l'établissement.

Météo-France assure d'abord la sécurité météorologique des personnes et des biens. Il joue un rôle central dans la chaîne d'alerte. Après la tempête de 1999, il a créé une carte de vigilance, qui a fait des « émules » à l'étranger. La prévention d'autres risques naturels, comme les avalanches ou les feux de forêt, fait également partie de ses missions.

L'établissement assume également des missions stratégiques, le meilleur exemple étant le soutien qu'il apporte aux forces armées, notamment en opérations extérieures (OPEX). Il est aussi le prestataire exclusif de services météorologiques à l'aviation civile. En contrepartie, la direction générale de l'aviation civile (DGAC) lui verse une redevance qui représente près du quart de ses ressources totales. Toutefois, cette redevance est stable en euros courants depuis 2012 : elle se déprécie donc chaque année du niveau de l'inflation. Météo-France voit comme une épée de Damoclès la perspective d'une diminution de cette ressource essentielle à son équilibre financier et se satisfait de ce statu quo. Il faut briser le tabou et s'assurer que le niveau de la redevance couvre réellement le coût des services délivrés par Météo-France.

L'opérateur se distingue aussi par ses activités de recherche. Il remporte d'ailleurs de nombreux appels d'offres européens. La traduction de la recherche météorologique dans les activités opérationnelles est fondamentale et détermine la qualité des modèles de prévision. Aussi, il apparaît fondamental de sanctuariser le budget de recherche de Météo-France et de lui accorder plus de souplesse pour recruter des contractuels hors plafond d'emplois afin que l'établissement puisse répondre à l'ensemble des appels d'offres et stimuler son innovation.

Les capacités de modélisation climatique de l'établissement lui permettent de contribuer activement aux travaux du GIEC. Cette activité, qui participe au rayonnement international de l'opérateur et de la France, gagnerait à être davantage valorisée. Dans l'Hexagone, l'expertise de Météo-France est très attendue, notamment par les collectivités territoriales, pour accompagner l'adaptation au changement climatique. La proposition d'une nouvelle offre de services sur cette thématique, étendue à l'ensemble des acteurs climato-sensibles, constituera un enjeu majeur.

L'organisation des services météorologiques varie largement d'un pays à l'autre. Certains, comme le MetOffice britannique, sont très centralisés et se passent de réseau territorial. D'autres, comme les services américain et allemand n'interviennent pas dans le champ concurrentiel et limitent strictement leur activité à leurs missions de service public. Le champ d'activités varie également d'un service à l'autre notamment en ce qui concerne les risques naturels couverts, la recherche ou la climatologie. Avec ses homologues britannique et allemand, Météo-France est l'un des trois seuls services européens à disposer d'un modèle de prévision numérique du temps dit à « aire globale », c'est-à-dire qu'il couvre la planète entière. Ce modèle a un coût, mais il contribue à notre souveraineté militaire ainsi qu'à notre rayonnement international. L'organisation des services est dépendante des contraintes météorologiques. En ce qui concerne la France, la récurrence d'épisodes dangereux, tels que les pluies cévenoles ou les enjeux spécifiques à l'outre-mer, notamment le risque cyclonique, ne semble pas compatible avec un scénario de suppression du réseau territorial. Ce scénario doit être écarté et la réduction du réseau en France a une limite. Après les restructurations mises en oeuvre ces dernières années, l'organisation territoriale et les effectifs de Météo-France sont comparables à ceux de son homologue allemand.

Il existe une tradition de collaboration entre services météorologiques, et Météo-France en est un des moteurs. Je l'encourage à redoubler d'efforts, pour concrétiser des mutualisations de moyens.

Météo-France s'est vu administrer un traitement de choc budgétaire, avec la réduction d'un quart de son plafond d'emplois et la diminution de 20 % de sa subvention pour charges de service public. S'il existait indéniablement des marges de manoeuvre de performance à exploiter, notamment en raison des évolutions technologiques, force est de constater que l'effort réalisé a été significatif, d'autant que l'établissement a aussi subi les effets de coups de rabots transversaux en cours de gestion jusqu'en 2017. Entre 2014 et 2017, ces rabots se sont élevés à près de 22 millions d'euros. D'où l'intérêt du contrat budgétaire original que Météo-France a signé en 2019 avec la direction du budget. Original, car Météo-France était alors le premier opérateur hors Bercy à s'engager dans cette voie et seul Business France lui a emboîté le pas. L'État s'est engagé sur une trajectoire ferme d'évolution des ressources et de plafond d'emplois. Certes cette trajectoire est rigoureuse mais au moins elle n'est plus aggravée en cours d'année et offre une visibilité à l'opérateur. Ce contrat a néanmoins une limite. Il ne couvre pas la même période que le COP de l'établissement. Actuellement, l'opérateur s'engage sur des orientations stratégiques de moyen terme sans savoir s'il disposera des moyens pour les concrétiser. Cette situation n'est pas satisfaisante. Notamment parce qu'il doit déjà se projeter dans un nouveau renouvellement de ses capacités de calcul intensif. Le contrat budgétaire qui court jusqu'en 2022 devra être reconduit, mais il faudra le coordonner avec le COP faute de quoi la situation est kafkaïenne.

Les charges de personnels sont en baisse sous l'effet de la réduction des effectifs, mais elles représentent toujours les deux tiers des dépenses. J'ai découvert qu'une gestion complexe de personnels partagés avec la DGAC limitait l'autonomie de Météo-France sur une part non négligeable de ses effectifs. Les effets collatéraux des protocoles sociaux de la DGAC sur la masse salariale de l'opérateur ne sont pas suffisamment anticipés. Il faut clarifier et fluidifier les relations entre Météo-France et la DGAC.

L'opérateur a commencé à tailler dans ses dépenses de fonctionnement, mais il doit continuer de rechercher des gains de performance, d'autant que les charges d'exploitation des supercalculateurs augmentent. En revanche, il apparaît nécessaire de préserver ses dépenses d'investissement hors puissance de calcul. Autour de 15 millions d'euros, elles sont dimensionnées au minimum. Les réduire risquerait de dégrader ses infrastructures techniques et donc sa qualité de service.

J'ai évoqué l'ampleur de la restructuration du réseau territorial de Météo-France. Une première phase, entre 2012 et 2016, a conduit à réduire de moitié le nombre de ses implantations territoriales. Le réseau cible comptera, en 2022, 39 implantations en métropole contre 115 en 2011. Après une mobilisation des élus locaux, l'opérateur a renoncé à son plan initial de rationalisation de ses implantations en montagne.

Ces programmes de restructuration sont assortis d'un dispositif d'accompagnement des personnels, dont le coût est partiellement couvert par des subventions de l'État. Un dispositif spécifique de travail à distance permet aux agents dont le site a fermé de ne pas effectuer de mobilité géographique. En raison des risques d'isolement qu'elle suppose, cette disposition doit faire l'objet d'un suivi renforcé.

La réorganisation du réseau territorial s'accompagne de projets d'automatisations dont la mise en production doit être conditionnée à la robustesse des solutions techniques. Certains des projets ont pris du retard. Il reste encore un gap technologique à franchir qui peut appeler des questionnements scientifiques. Les transformations de l'opérateur se traduisent aussi par une évolution de ses métiers, tout particulièrement de celui de prévisionniste qui s'orientera vers davantage de conseils aux bénéficiaires finaux. C'est une condition essentielle à l'optimisation des bénéfices socioéconomiques générés par les services météo. En cas de risque d'évènements météorologiques dangereux il ne suffit pas de donner l'alerte. Il faut qualifier l'évènement et expliquer aux bénéficiaires de l'information comment ils peuvent la traiter de façon optimale.

Cette succession de transformations ne peut être sans conséquence sur le climat social. Le corps social de l'opérateur est aujourd'hui en quête de sens et attend un signe de réengagement de l'État. Des tensions, qui s'expliquent aussi par des problèmes d'attractivité, apparaissent sur les effectifs. L'opérateur a même dû faire temporairement appel à des agents retraités. Des services ultramarins ont dû être renforcés par des volontaires de métropole. Ce sont des signaux qui doivent nous interpeller.

Météo-France devra à la fois consolider ses récentes transformations et relever une série de défis.

S'agissant des activités commerciales, la concurrence va être beaucoup plus intense. L'entrée des géants du numérique sur le marché de la météo pourrait à courte échéance faire perdre des parts de marché à Météo-France et menacer ses ressources commerciales, qui diminuaient depuis 2012 à cause du déclin du service de météo par téléphone. Les recettes avaient recommencé à augmenter en 2017, mais la crise y a mis un coup d'arrêt. En 2020, elles représentaient 30 millions d'euros.

Dans les années à venir, l'établissement sera confronté à un pic de départs à la retraite qui impliquera des recrutements et un ajustement de ses schémas d'emplois.

Pour délivrer des prévisions plus fines, Météo-France doit se saisir des nouvelles technologies. L'intelligence artificielle sera décisive. Elle accompagnera l'assimilation et le traitement de masses d'informations toujours plus importantes dans le cadre de la révolution du paysage des données météorologiques alimentée par les objets connectés.

L'ouverture des données publiques provoque un « effet ciseau » sur le budget de l'établissement. Les redevances de réutilisation vont disparaître en 2023 tandis que la mise en ligne de données publiques est coûteuse. L'effet cumulé pourrait s'élever à 3 millions d'euros de pertes annuelles. En mai dernier, devant notre commission, j'avais interrogé Mme Pompili qui avait annoncé que ce coût pourrait être au moins partiellement couvert par l'État. Il faudra être attentif à l'accompagnement de Météo-France par l'État.

Aujourd'hui, les capacités de calcul intensif sont le principal déterminant de la performance des services météo. Elles permettent d'assimiler plus de données, d'affiner les prévisions et d'offrir de nouvelles perspectives en matière de recherche. Il existe un besoin perpétuel d'augmenter la puissance de calcul. Météo-France vient de renouveler ses supercalculateurs et de multiplier leurs capacités par 5,5. Toutefois certains de ses homologues ont déjà annoncé ou réalisé des investissements considérables et Météo-France doit déjà se projeter dans le prochain renouvellement de ses capacités de calcul, en 2025. Une nouvelle multiplication par 6 de la puissance de calcul de Météo-France est envisagée. Elle pourrait avoisiner les 300 millions d'euros. Une étude vient de conclure que cet investissement pourrait engendrer 1,4 milliard d'euros de bénéfices socio-économiques. Il convient d'explorer des pistes de mutualisation et envisager l'hypothèse d'une contribution des secteurs économiques et des ministères qui profiteront de ces bénéfices.

Pour résumer, j'ai le sentiment que Météo-France a été un opérateur sérieux. Il a réalisé des gains d'efficience significatifs qu'il doit consolider. Il faut maintenant faire une pause dans la diminution de sa subvention pour charges de service public. Aujourd'hui, l'établissement est confronté à une série de défis, aux premiers rangs desquels la nécessité de produire une prévision plus fine des phénomènes météorologiques extrêmes. Il est important que l'État se réengage auprès de l'opérateur et lui donne de la visibilité en lui permettant de stabiliser ses moyens financiers et ses effectifs sur la période du prochain COP.

M. Guillaume Chevrollier, rapporteur pour avis des crédits dédiés à la biodiversité, à la météorologie et à la transition énergétique au sein de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. - À l'heure où le dérèglement climatique nous impose d'agir pour la préservation de la biodiversité, une information de qualité est nécessaire. L'opérateur national doit être soutenu financièrement. Le supercalculateur doit être opérationnel, et il faut les compétences pour analyser les données. Mieux prévoir la météo est un moyen de limiter les dégâts. La fiabilité des données nous permettra de faire des économies dans un contexte d'intempéries de plus en plus fréquentes.

Un modèle à aire globale est un élément de souveraineté et d'influence. Là où notre pays a des atouts, il est important de conserver notre savoir-faire. Lors d'un déplacement à Toulouse dans le cadre de la préparation de mon avis budgétaire, j'ai constaté la mobilisation des personnels de Météo-France et leur capacité d'adaptation.

Je remercie le rapporteur spécial pour ses conclusions, que je relaierai au sein de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je remercie à mon tour Vincent Capo-Canellas pour sa présentation complète et objective. Météo-France a été victime du rabot budgétaire, mais elle est passée à côté de la générosité de l'État durant la pandémie...

La France a fait le choix original de faire maîtriser son dispositif de connaissances météorologiques par la puissance publique - Guillaume Chevrollier a rappelé l'enjeu de souveraineté, auquel il faut ajouter des enjeux de défense et militaires.

Comment clarifier la question des personnels partagés avec la DGAC ?

L'utilisation de l'intelligence artificielle et des supercalculateurs doit être mise en corrélation avec les ressources humaines nécessaires, pour donner à Météo-France un temps d'avance.

Au-delà de la prévision des phénomènes climatiques, il faut penser à la prévention, qui conduirait in fine à faire des économies sur le budget de l'État. À cette fin, faut-il prévoir des moyens supplémentaires, financiers et/ou en personnels, pour Météo-France ? Un lien plus fort avec les collectivités locales est souhaitable, mais il faut veiller à ce qu'il n'ouvre pas la porte à une participation des collectivités au financement de cette mission régalienne portée par l'État.

M. Jérôme Bascher. - Il est souhaitable que la France ait un modèle global en matière de météo : nous sommes tout de même le pays sur lequel le soleil ne se couche jamais !

La question des données publiques et de la concurrence ne concerne pas seulement Météo-France. On demande à l'impôt de produire de la donnée publique et gratuite, et la valeur ajoutée revient au monde concurrentiel. C'est également le cas à l'Insee, qui récolte dans le cadre d'enquêtes complexes des données accessibles ensuite à tous. On produit donc des données qui conduisent à détruire nos politiques publiques, en permettant à certaines entreprises de faire du profit. Prenons l'exemple des données météorologiques relatives aux parcelles agricoles : qui gagne de l'argent grâce à ces données ?

S'agissant des supercalculateurs, existe-t-il une mutualisation avec le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ?

M. Victorin Lurel. - Je remercie Vincent Capo-Canellas pour son rapport éclairant.

Depuis dix ans, Météo-France subit une rationalisation, certainement nécessaire, qui lui a fait perdre 1 000 emplois et a entraîné une baisse de ses subventions. Je suis quelque peu gêné pour donner quitus à cette politique et dire qu'il faut continuer à remplacer les hommes par des machines.

Comme Jérôme Bascher, j'ai l'impression qu'on assiste à une forme de privatisation qui permet de faire prospérer le privé. Météo-France ne paraît pas être en voie de stabilisation. Je veux faire remarquer qu'il y a souvent des grèves à Météo-France. Dans mon territoire, on assiste déjà à une défausse sur les collectivités pour financer des outils comme des houlographes. En l'absence de pluviomètre, il n'a pas été possible de prévoir certains cyclones au sud de la Guadeloupe.

Les restructurations, les restrictions et l'austérité budgétaire sont compensées par un surdéveloppement technologique et capacitaire sur lequel je m'interroge.

Quel est le montant du budget de Météo-France ? Comment est répartie la pénurie entre les régions et les territoires ? La France est un archipel : il faut des moyens appropriés.

Aujourd'hui, un plan de relance de Météo-France, de modernisation et de qualification du personnel et peut-être de mutualisation avec d'autres agences est nécessaire.

Les satellites doivent couvrir correctement l'Indopacifique.

M. Jean-Michel Arnaud. - Je remercie le rapporteur spécial de son excellent travail.

S'agissant de l'implantation territoriale, le président de Météo-France avait défini en septembre 2020 une feuille de route des suppressions d'antennes sur les territoires, notamment à Bourg-Saint-Maurice, Briançon, Grenoble et Chamonix, avec la volonté de regrouper sur un seul site la présence territoriale de l'établissement. Or, en matière de prévention des avalanches et des épisodes de type cévenol, le savoir-faire territorial des agents de Météo-France est précieux. Pouvez-vous m'apporter des précisions sur l'état d'avancement de cette réorganisation territoriale ?

Le risque est réel de faire financer par les territoires une partie de ces antennes, ce qui est inacceptable pour des territoires déjà exposés à des risques majeurs.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Merci pour ce travail.

Comme Jérôme Bascher, je m'interrogeais sur une éventuelle mutualisation des supercalculateurs, que l'on trouve aussi au CEA et dans certaines universités, afin d'optimiser le calcul et les coûts.

Pour répondre à sa question sur les agriculteurs, c'est John Deere qui possède leurs données s'ils ont un tracteur de cette marque... En termes de données, l'enjeu, ce sont les capteurs. C'est la raison pour laquelle je serais favorable au développement d'une filière industrielle des capteurs IoT (internet of things) : les données internet des objets vont devenir un marché gigantesque.

M. Christian Bilhac. - Comment peut-on hésiter à faire un investissement de 300 millions d'euros qui engendrerait 1,4 milliard d'euros de retombées ? Ce sont des dépenses productives !

Si je ne me trompe pas, environ 20 000 collectivités font appel à la société Predict, dont les actionnaires sont Airbus, Météo-France et le groupe BRL. Quelle est la part de Météo-France et quelles en sont les retombées pour l'opérateur ?

M. Pascal Savoldelli. - Je m'associe aux remerciements adressés au rapporteur spécial.

Des gains d'efficience ont été évoqués. L'égalité des territoires a-t-elle été assurée ? Il ne serait pas juste qu'il y ait une hiérarchisation des territoires. Il ne faudrait pas non plus leur demander de prendre leur part...

En ce qui concerne l'apport de l'intelligence artificielle, le point principal est de savoir si elle est automatisée. Se poserait alors la question des emplois.

Le coût des services de Météo-France doit, selon le rapporteur, être relativisé, car il conduit à des bénéfices socio-économiques de 4 à 8 fois supérieurs. Pourtant, la première recommandation qui nous est proposée est de continuer la rationalisation des dépenses... Je ne voterai donc pas ce rapport, que j'ai néanmoins trouvé très intéressant.

M. Claude Raynal, président. - Les questions de l'investissement en calcul sont au coeur de la problématique. J'ai le souvenir que les premiers investissements massifs étaient présentés comme suffisants pour nous permettre de nous projeter très loin dans le futur. En réalité les technologies évoluent à une vitesse considérable et la masse d'information à traiter pour améliorer les prévisions est toujours plus importante. Le projet « Calcul 2020 » sera suivi dans trois ans d'un nouveau projet, puis d'un suivant... La course à la puissance ce calcul s'accélère. Donc la question n'est pas de réfléchir à un investissement donné mais elle revient à s'interroger sur la façon de financer dans le temps un investissement permanent dans la puissance de calcul ? Comment faire participer ceux qui en utilisent les retombées ? Cela nous éviterait d'avoir à se poser la question, tous les trois ans, des modalités de financement du nouveau projet. Est-ce qu'une proposition pourrait permettre de garantir un modèle de financement pérenne de la puissance de calcul de Météo-France ?

M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial. - Je voudrais lever une ambiguïté sur la première recommandation du rapport. Elle souligne qu'il est nécessaire de « stabiliser les moyens financiers et les effectifs sur la période du nouveau contrat d'objectifs et de performance. » Je considère qu'il faut mettre un coup d'arrêt aux trajectoires de rationalisation de l'opérateur et retrouver une vraie ambition à travers un cadre budgétaire qui lui permette d'assurer ses missions. Cela signifie qu'il faut aller à rebours de ce qui a été fait jusqu'à présent et arrêter la baisse, tout en rationalisant malgré tout certaines dépenses pour lesquelles il existe des marges de manoeuvre. . Mais mon propos est de dire qu'il faut renoncer à une logique de rationalisation strictement budgétaire car ça ne marche plus, nous sommes arrivés à une limite. Ou alors, il faut changer de modèle, renoncer au modèle de prévision à aire globale et arrêter de demander à Météo-France de prévoir les évènements météorologiques les plus aigus à 500 mètres près... Je veux être clair, je plaide pour redonner une bouffée d'oxygène à Météo-France.

Sur l'automatisation et l'intelligence artificielle, le travail humain est important : il faut qualifier ce qui sort des modèles et faire des recommandations en fonction des données. Rien ne remplacera jamais l'expérience, ainsi que la connaissance des territoires et des phénomènes météorologiques. Mais on ne peut passer à côté de l'évolution technologique. La météorologie, c'est le résultat d'une alliance entre des supercalculateurs et une prévision humaine. Sur les phénomènes météorologiques extrêmes locaux, rien ne remplace la connaissance et l'expérience du prévisionniste.

Je remercie Guillaume Chevrollier de son soutien. Nous partageons la même vision : Météo-France est un élément de souveraineté et d'influence à soutenir.

Le rapporteur général a évoqué mon souhait d'enrayer la tendance au refroidissement budgétaire pour mieux prévoir les conséquences météorologiques du réchauffement climatique. Effectivement, on demande plus à Météo-France en donnant moins : il faut sortir de cette contradiction. Je retiens sa remarque sur le fait que l'établissement était passé à côté de la générosité publique et notamment du plan de relance. Dans le cadre du futur plan de relance, la question pourrait se poser à nouveau.

Christian Bilhac évoquait les effets socio-économiques, qui n'ont qu'un seul défaut : ils ne sont pas budgétaires ! Le budget annuel est de 380 millions d'euros et produit des bénéfices socio-économiques 4 à 8 fois supérieurs. Mais c'est un calcul qui n'a pas de traduction budgétaire.

Quand on accroît la puissance de calcul, les ministères de la défense, de l'agriculture, la DGAC et d'autres vont en profiter. Les bénéficiaires pourraient peut-être contribuer pour une part aux investissements.

S'agissant des personnels de la DGAC qui travaillent chez Météo-France, le problème vient du fait que l'établissement découvre « en butée » les mesures prises par la DGAC et qu'il doit appliquer. Il faudrait une meilleure anticipation et davantage de fluidité.

Geler le montant de la redevance pour les prestations à l'aviation civile depuis plus de dix ans n'est pas tenable. Il faudrait vérifier que le coût correspond au montant de la redevance, point sur lequel j'ai des doutes... Une opération-vérité doit être conduite sur le sujet. La question se posait de savoir si l'Union européenne allait exiger une ouverture à la concurrence, ce qui n'a pas été le cas.

S'agissant des mutualisations, différentes pistes peuvent être explorées, notamment avec d'autres homologues européens ou le CEA. Jusqu'à présent, aucune n'a abouti. Il faut se remettre autour de la table sur cette question, comme le demande d'ailleurs le Commissariat général au développement durable.

La question des missions aux collectivités locales a également été abordée. Les départements sont très actifs en la matière, notamment en période d'enneigement, parfois sous forme de contrats avec Météo-France. L'opérateur doit développer de nouveaux services dédiés aux collectivités pour les accompagner en matière d'adaptation au changement climatique. Il paraît difficile de ne pas prévoir de contribution financière des collectivités pour ces nouveaux services commerciaux sur mesure.

En ce qui concerne les données, la mise en ligne des codes de calcul est une frontière à ne pas franchir. Il faut faire preuve d'une grande vigilance en la matière. Nous devons également nous demander si nous ne finançons pas des bénéfices commerciaux par l'impôt...

Victorin Lurel, le nombre d'emplois supprimés sur dix ans n'est pas de 1 000, mais environ 600, ce qui est déjà beaucoup. Il faut faire une pause, et digérer les réformes. Nous n'allons pas remplacer les hommes par des machines.

Jean-Michel Arnaud, la mobilisation des élus a conduit à une réévaluation du réseau montagne. Les projets antérieurs ont été stoppés. Les sites de Bourg-Saint-Maurice et Chamonix seront maintenus.

Vanina Paoli-Gagin, Météo-France essaye de se convertir à une politique commerciale plus agressive, ce qui n'est pas toujours facile, car elle a une culture d'ingénieurs ! Elle est confrontée à des Gafam - Google, Apple, Facebook, Amazon et Microsoft - et à des start-up qui lui « piquent » ses données, et en font une meilleure présentation.

Pascal Savoldelli a évoqué l'égalité des territoires. Sur ce plan je suis d'avis de stopper les plans de réorganisation du réseau territorial. L'inégalité réside aussi dans les risques. Il faut donner à Météo-France, qui doit passer à une résolution de 500 mètres pour les zones à enjeu, les moyens d'assurer une meilleure prévision.

Le président Raynal évoquait le supercalculateur, qui représente un investissement récurrent, de l'ordre de 300 millions d'euros tous les cinq ans. Cette dépense doit être mieux anticipée. C'est sans doute d'ailleurs le sujet central pour que Météo-France ne décroche pas et puisse prévenir de façon plus fine des phénomènes météorologiques dangereux plus intenses et plus fréquents.

La commission autorise la publication de la communication de M. Vincent Capo-Canellas, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.

Questions diverses

Mme Christine Lavarde. - Nous venons de recevoir les documents relatifs au projet de budget. Quel est l'intérêt d'entendre le président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP) et les ministres aujourd'hui alors même que nous n'aurons pas le temps de prendre connaissance de ces documents ?

M. Claude Raynal, président. - Avec le rapporteur général, nous prenons acte de votre position, que nous comprenons bien. La commission souhaite cependant traditionnellement entendre les ministres à la suite de leur présentation du projet de loi de finances en Conseil des ministres, comme il en est de même pour l'Assemblée nationale. Prendre le temps nécessaire pour examiner les documents nécessiterait de différer cette présentation de plusieurs jours et il a jusqu'à présent été considéré que cet examen approfondi trouvait davantage sa place dans les semaines qui suivent.

Contrôle budgétaire - communication de Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial, sur l'optimisation de la gestion de l'immobilier universitaire à l'heure de la nécessaire transition écologique et du déploiement de l'enseignement à distance

M. Claude Raynal, président. - Nous en venons à un contrôle réalisé par notre collègue Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial pour les crédits de l'enseignement supérieur, sur l'immobilier universitaire.

Je salue la présence de M. Stéphane Piednoir, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Enseignement supérieur » au sein de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication.

Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - Je me doutais, en m'emparant de la problématique de l'immobilier universitaire, que des marges de progression existaient en matière de gestion. J'étais cependant loin de me douter de l'ampleur des enjeux et de la tâche à accomplir !

Mon contrôle portait sur l'optimisation, par les universités, de leur patrimoine immobilier. En effet, depuis leur accession à l'autonomie, c'est aux établissements d'enseignement supérieur qu'il incombe d'entretenir et de gérer le parc immobilier mis à leur disposition par l'État. Or ce parc forme un ensemble particulièrement complexe et coûteux à entretenir. Complexe, parce qu'il s'agit d'un bâti atypique et disparate, caractérisé par des spécificités géographiques et fonctionnelles et composé très majoritairement de salles de cours. Coûteux, parce qu'il comprend plus de 18 millions de mètres carrés de surface sur un foncier de l'ordre de 5 300 hectares, et représente à lui seul près de 20 % du patrimoine immobilier de l'État. Coûteux également parce que les bâtiments universitaires sont vieillissants, vétustes et énergivores. Pour ne donner que deux chiffres emblématiques : 31 % du bâti universitaire serait actuellement dans un état peu ou pas satisfaisant, tandis que 21 % du bâti est classé en étiquette E, F ou G.

La gestion de ce parc constitue donc un défi de taille pour les universités : il s'agit à la fois de valoriser cet actif stratégique, pour leur permettre de remplir au mieux leur mission d'enseignement supérieur, et d'optimiser la charge financière en résultant, l'immobilier représentant le deuxième poste de dépense pour les établissements d'enseignement supérieur.

Les auditions et les déplacements réalisés m'ont permis de constater que les universités n'étaient pas suffisamment armées pour relever ce défi. En effet, les établissements se heurtent à de très nombreuses difficultés de gestion, résultant de facteurs internes et externes, qui entravent considérablement leurs efforts pour optimiser ce patrimoine.

Il existe, en premier lieu, des freins internes aux universités : ces dernières connaissent mal leur patrimoine, et ne disposent pas de données fiables et exhaustives relatives à son état, son exploitation ou aux dépenses afférentes à son entretien. Or, sans une connaissance fine du patrimoine, il est souvent difficile d'élaborer une stratégie immobilière réaliste. De fait, certaines universités ne se sont toujours pas attelées à la tâche, et n'ont pas de stratégie immobilière ; je vous laisse imaginer la « gestion » patrimoniale qui en découle.

J'ai également relevé que les équipes immobilières n'étaient pas toujours très étoffées, de sorte que ces dernières sont accaparées par les obligations techniques et réglementaires à satisfaire, et n'ont pas le temps de lancer des projets innovants. Certaines universités manquent d'expertise interne sur des sujets de pointe, ce qui contraint leurs initiatives en matière immobilière. Enfin, le portage politique des sujets patrimoniaux ainsi que l'intérêt des équipes présidentielles pour ces thématiques demeurent très variables selon les universités.

Sur tous ces aspects, il me semble qu'il incombe aux universités d'agir et de prendre la mesure des progrès à réaliser. Plusieurs évolutions de court terme sont à envisager : améliorer la fiabilité des données collectées par les établissements, faciliter les échanges de données entre les différents systèmes d'information, augmenter la part des universités qui disposent d'un vice-président en charge du patrimoine et de la transition écologique, ou encore élargir au niveau national le périmètre de compétence de l'établissement public d'aménagement universitaire de la région Île-de-France (Épaurif).

Je relève, dans un second temps, des freins relatifs à la rigidité du cadre juridique applicable, notamment en matière de commande publique. Les diverses obligations procédurales se traduisent en effet par un allongement significatif des délais, et des incertitudes concernant le coût final des opérations immobilières, toujours supérieur in fine au coût prévu. À cet égard, certains assouplissements me semblent envisageables ; je serai donc favorable à la réalisation d'une enquête portant sur les difficultés rencontrées par les établissements d'enseignement supérieur dans ce domaine, afin de dégager des pistes d'évolution à court et moyen terme.

J'en viens, enfin, aux problématiques budgétaires à proprement parler. En effet, il m'est rapidement apparu que les questions immobilières butent en permanence sur la question du financement. De manière schématique, l'État verse aux universités une dotation pour assurer l'entretien et la maintenance de leur parc immobilier ; mais cette dotation, dont le niveau est très faible, est directement intégrée dans la subvention pour charges de service public, et ces crédits ne sont donc pas sanctuarisés ! En fait, le budget d'exploitation et de maintenance sert malheureusement trop souvent de variable d'ajustement aux établissements, confrontés à de fortes pressions sur leur masse salariale. Les universités optent ainsi majoritairement pour le choix de remettre à plus tard les travaux nécessaires, ce qui entraîne une dégradation constante du patrimoine et des surcoûts in fine.

Je propose donc de rendre obligatoire la constitution, pour tous les établissements, d'un budget annexe immobilier, permettant de sanctuariser les crédits dédiés à l'entretien du bâti. J'estime également qu'une planification pluriannuelle des opérations immobilières constitue un prérequis indispensable à une gestion responsable du patrimoine. Les établissements doivent d'ores et déjà élaborer un schéma pluriannuel de stratégie immobilière, mais un grand nombre d'entre eux ne produisent pas ce document, qui reste au demeurant de qualité variable. À terme, il me semble que ce schéma peut devenir un véritable outil de pilotage pluriannuel des dépenses immobilières ; cela implique notamment d'en rendre la formalisation plus contraignante pour les établissements, et d'en renforcer le volet financier.

Pour une programmation intelligente des travaux, il serait également opportun de prendre systématiquement en compte la dimension énergétique : en effet, il est plus ergonomique et avantageux de combiner les travaux de rénovation énergétique et les travaux d'entretien, pour traiter simultanément plusieurs points faibles. J'appelle donc de mes voeux ces évolutions, mais soyons réalistes : la dotation de l'État reste faible si bien que, en pratique, les établissements dépendent fortement des grands rendez-vous réguliers comme les contrats de plan État-région (CPER), ou des opérations ponctuelles comme le plan Campus ou le plan France Relance, pour remettre à niveau leur patrimoine immobilier.

Ces plans ponctuels sont évidemment les bienvenus, mais là encore, force est de constater qu'ils sont insuffisants. En effet, selon la Conférence des présidents d'université (CPU), le besoin global d'investissement dans l'immobilier universitaire atteint 7 milliards d'euros. Or, en additionnant le plan France Relance, c'est-à-dire plus de 1,2 milliard d'euros, et le CPER 2021-2027, en incluant la contribution des régions, c'est-à-dire 3 milliards d'euros, il reste près de 3 milliards d'euros à trouver.

Je vais être très claire : les établissements doivent-ils mieux gérer leur budget et consacrer davantage de crédits à l'entretien de leur patrimoine ? Oui, bien évidemment, et j'ai fait des propositions en ce sens. Est-il cependant réaliste de compter sur les seuls établissements pour remettre à niveau le parc universitaire ? Non, assurément, pour la simple et bonne raison que les universités ne sont pas en mesure de mobiliser des ressources propres suffisantes. Le recours à l'emprunt leur est interdit, les produits de cession représentent des sommes très faibles, et les opérations de valorisation se heurtent encore à de nombreux obstacles juridiques.

La valorisation constitue pourtant un axe majeur de développement pour les établissements ; à mon sens, elle s'inscrit dans une démarche particulièrement vertueuse, puisqu'elle permet d'ouvrir l'université sur son environnement socio-économique, tout en développant ses ressources propres. Dans ce domaine, des mutualisations sont à envisager entre les différents établissements situés sur un même territoire ; il me semble aussi que des synergies peuvent être trouvées avec les collectivités territoriales, pour qui les politiques d'enseignement supérieur présentent un intérêt sous l'angle de l'aménagement du territoire et de l'attractivité. J'ai évoqué à l'instant des obstacles juridiques : actuellement, le cadre juridique ne permet pas de créer de véritables partenariats public-public sur un territoire, avec une gouvernance partagée entre universités et collectivités territoriales. Je suis donc favorable à l'ouverture du capital des sociétés publiques locales (SPL) aux établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Cette évolution permettrait aux établissements de bénéficier d'un cadre juridique plus souple pour mener des opérations de valorisation de grande envergure.

Si, à terme, ces opérations peuvent permettre aux établissements de dégager des recettes supplémentaires pour l'exploitation et l'entretien du bâti, elles ne pourront pas financer la réhabilitation du parc universitaire, dont le coût est estimé, je vous le rappelle, à environ 7 milliards d'euros.

Dans ce contexte, nous sommes à l'heure actuelle dans une impasse budgétaire, alors qu'il y a urgence à agir. En effet, notre pays a pris des engagements forts en matière de transition énergétique : la France a joué un rôle majeur dans la signature de l'accord de Paris en 2015 et l'Union européenne a adopté en juillet dernier un règlement qui transforme en obligation contraignante l'engagement politique du Pacte vert européen, stipulant que l'Europe deviendrait neutre sur le plan climatique d'ici à 2050. Nous avons nous-mêmes voté en faveur de la loi portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique (ÉLAN), dont les modalités d'application ont été précisées par le décret tertiaire, en vertu duquel les universités devront réduire leur consommation énergétique de 40 % d'ici à 2030, 50 % d'ici à 2040 et 60 % d'ici à 2050.

Je m'interroge : quels moyens entendons-nous nous donner pour réaliser les objectifs que nous nous sommes fixés ?

Certains modèles de financement innovants - je pense en particulier à l'intracting - ont permis à quelques universités de financer des travaux énergétiques à gains rapides. Mais il s'agit maintenant de financer des travaux à gains différés, autrement plus coûteux. Il me semble que nous n'avons pas d'alternative : comme il y a eu un plan Campus en 2007, il faut désormais un vaste plan de transition pour l'université. Comme il y a eu un plan France Relance pour les gains énergétiques rapides, il faut un plan structurel s'échelonnant sur plusieurs années pour les gains de long terme.

J'irai même plus loin : quitte à investir massivement dans l'immobilier universitaire, soyons ambitieux, prenons la mesure des défis qui nous attendent. Réfléchissons aux campus du XXIe siècle, aux évolutions qu'impose la digitalisation des enseignements, à l'attractivité de nos universités, aux rapprochements souhaitables avec le monde économique.

Bien évidemment, la mise en oeuvre d'un tel plan doit s'accompagner de garanties pour qu'à l'avenir les erreurs du passé ne se répètent pas, et que le patrimoine rénové soit correctement entretenu par nos établissements d'enseignement supérieur. À l'effort budgétaire de l'État doit répondre une amélioration notable de la gestion des universités.

Mes chers collègues, nous sommes désormais au pied du mur : en matière de transition énergétique, l'inaction a un coût. Plus nous attendons pour agir, plus la facture à payer sera élevée ; c'est pourquoi il me semble urgent d'investir maintenant.

M. Stéphane Piednoir, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Enseignement supérieur » au sein de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication. - Je partage le constat de Mme Paoli-Gagin sur le patrimoine immobilier et la dévolution immobilière, un sujet d'actualité pour la CPU.

Le constat est double : rigidité du cadre juridique et impasse financière. Il faut entretenir et rénover 18 millions de mètres carrés. Pour bien vivre ses études supérieures, il faut bien vivre sur son campus. Or l'état des locaux, si l'on va au-delà des seules salles de cours, laisse pantois. Le défi est d'ampleur.

Les universités ne peuvent pas emprunter. Avec les crédits du plan de relance, certaines universités ont pu engager des travaux, mais elles n'ont pas seules la capacité financière de rénover les locaux, dont j'ai mentionné l'ampleur. Il faut donc un nouvel outil juridique. Je plaide pour des sociétés publiques locales universitaires, qui permettraient de faire des associations public-public avec les collectivités locales. Les universités contribuent au développement des territoires. Il faut aussi envisager des partenariats public-privé, avec des sociétés privées qui ont vocation à attirer de jeunes diplômés.

L'université française est à la croisée des chemins. Il faut lui donner des moyens, sinon nous finirons par être dans l'incapacité de réaliser les travaux.

M. Antoine Lefèvre. - Je remercie les deux rapporteurs. La loi du 31 décembre 2012 avait privé les EPSCP de la capacité de souscrire un emprunt bancaire supérieur à un an.

Lors de l'examen du projet de loi 3DS, j'avais proposé la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics : les sociétés publiques locales universitaires, cogérées par les EPSCP et la collectivité concernée. Malheureusement, l'article 40 a scellé le sort de ma proposition... Quelles pourraient être les conditions acceptables par l'État pour améliorer l'autonomie des universités en matière de patrimoine immobilier ?

M. Christian Bilhac. - Je partage le constat établi par Vanina Paoli-Gagin. Les lois de décentralisation ont permis de confier les écoles primaires aux communes, les collèges aux départements et les lycées aux petites régions de l'époque. Dans mon département, les écoles primaires sont bien gérées par les communes, la totalité des collèges et des lycées ont été rénovés et d'autres construits. Dans le même temps, l'État, qui a conservé la gestion de l'université, n'a pas fait grand-chose...

Il faut prendre acte de la carence de l'État et définir les modalités financières, mais la solution ne serait-elle pas de confier la gestion des bâtiments universitaires aux régions ? L'attrait d'une région passe aussi par l'enseignement supérieur qui y est proposé et la recherche qui y est menée.

Mme Christine Lavarde. - Je représente le Sénat au sein du Conseil de l'immobilier de l'État. À ce titre, nous sont présentés des outils, des logiciels développés par la direction de l'immobilier de l'État pour améliorer la gestion du patrimoine. Avez-vous connaissance de ces outils ? Savez-vous comment les opérateurs les perçoivent ? Sont-ils utiles ? L'État mène-t-il une véritable politique dans la gestion de son patrimoine ?

M. Roger Karoutchi. - Merci à Vanina Paoli-Gagin, car ce rapport acte plus clairement encore que les rapports précédents la situation inextricable de l'immobilier universitaire. Pour ma part, je ne vois pas d'autre solution qu'une révolution mentale chez les universitaires eux-mêmes. Quand il s'est agi voilà une dizaine d'années de discuter avec les présidents d'université de la possibilité pour les régions de gérer l'immobilier universitaire, nous avons assisté à une levée de boucliers.

J'entends les verrous concernant les emprunts, mais les ressources des universités sont tellement faibles que je ne vois pas comment elles pourraient rembourser.

D'un côté, l'État, désargenté, n'a plus les moyens d'entretenir le patrimoine immobilier et, de l'autre, les universités n'ont pas les ressources nécessaires pour emprunter et entretenir et ne sont pas enthousiastes à l'idée que la gestion de l'immobilier soit dévolue aux régions. En Île-de-France, le bâti ancien est dans un état pathétique dans certaines universités, et je ne parle pas des bibliothèques universitaires.

La question n'est pas de savoir s'il faut lever les verrous ; nous devons aujourd'hui décider une bonne fois pour toutes que les régions qui se sentent responsables ou ont envie d'entretenir ce patrimoine immobilier, qui constitue un levier d'attractivité, ont la possibilité de le faire. Toutes les autres solutions ne sont que des solutions de rafistolage. Les sommes en jeu sont beaucoup trop importantes.

M. Charles Guené. - Eu égard à l'importance de ce patrimoine immobilier, ne pourrait-on pas recourir aux dotations aux amortissements, afin notamment de disposer d'une programmation budgétaire ? Est-il possible de suivre cette logique ?

M. Éric Bocquet. - Permettez-moi de vous livrer un témoignage qui ne surprendra pas notre rapporteure. Mon collègue député Alain Bruneel a eu l'occasion de visiter des résidences universitaires ; certaines d'entre elles sont dans un état lamentable, avec des huisseries pourries, des radiateurs hors service, des cafards et des punaises... Sans compter l'année difficile que les étudiants ont vécue. Cette situation est indigne de notre pays. Je ne peux qu'adhérer à la proposition de lancer un vaste plan de rénovation globale du bâti universitaire. Avez-vous une idée de l'ordre de grandeur du budget nécessaire pour répondre aux besoins identifiés ? Pourquoi ne pas imaginer un prêt garanti par l'État (PGE) pour aider les universités à investir massivement ?

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Roger Karoutchi l'a dit, ces problèmes perdurent. Nous devons réfléchir à la manière dont l'immobilier universitaire - mais le sujet se pose aussi probablement pour le niveau scolaire - doit être financé. L'État n'a pas de politique de gestion immobilière et patrimoniale et est impécunieux ; il revient in fine aux élus de solliciter au cas par cas le ministre. Il importe avant tout de disposer d'un état des lieux de la situation immobilière et patrimoniale de l'État, qui reste propriétaire, avant d'envisager des solutions. Si transferts il doit y avoir, nous devons savoir dans quelles conditions ils pourraient être mis en oeuvre. Cette situation n'est pas acceptable.

Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial. - M. le rapporteur pour avis a évoqué la dévolution du patrimoine immobilier comme une réponse à une partie de la problématique soulevée. Une troisième vague de dévolution est en préparation, mais nous ne connaissons pas les conditions financières qui seront proposées aux universités. Les universités qui ont eu l'audace de recourir au premier plan ont été très avantageusement dotées financièrement. L'université de Poitiers, par exemple, a réalisé des investissements pionniers en matière de rénovation énergétique et de production d'énergie.

Antoine Lefèvre, je vous rejoins tout à fait sur la pertinence des sociétés publiques locales qui constituent, selon moi, une solution très intéressante ; il en est de même pour les partenariats public-public, mais aussi public-privé concernant certains aspects. Mais, à terme, seule la dévolution permettra d'augmenter l'autonomie de gestion des universités.

Christian Bilhac, la question du transfert du bâti universitaire de l'État aux régions n'est pas nouvelle. La question est de savoir si volonté il y aura d'opérer ce type de transfert eu égard à la mission d'ordre national des universités. Décorrélons le contenu du contenant, mais ne fermons pas cette porte face à l'impéritie de l'État.

Christine Lavarde, vous avez raison, la direction immobilière de l'État a développé des logiciels pour les systèmes de suivi des fluides, pour les points d'éclairage, etc. Mais les données sont collectées par les universités, et cette tâche fait l'objet d'une implication hétérogène. Comme d'habitude, le travail se fait en silo. Par ailleurs, souvent, les universités n'ont les personnels pour exploiter ces logiciels. C'est pourquoi nous avons proposé de fixer un socle d'indicateurs à remplir par les universités, plutôt que de leur fixer des objectifs trop ambitieux. Avec une quinzaine d'indicateurs, nous pourrions avoir une photographie un peu plus précise que celle dont nous disposons aujourd'hui.

Roger Karoutchi, des rigidités mentales existent effectivement chez les universitaires, alors qu'ils devraient faire montre d'une grande plasticité mentale. La question du transfert du bâti universitaire aux régions soulève de nombreuses questions... Est-ce que les conseils régionaux seraient favorables au transfert d'un patrimoine dégradé ? J'estime pour ma part que, dans un premier temps, l'État doit mettre sur la table les 3 milliards d'euros évoqués, sans pour autant donner un blanc-seing aux universités : ces crédits doivent être assortis d'obligations très contraignantes en termes d'entretien, de mise à niveau énergétique.

Charles Guené, la dotation aux amortissements pourrait faire sens, mais elle ne peut être mise en oeuvre sans planification pluriannuelle.

Éric Bocquet, le coût est de 3 milliards d'euros. Il faut les investir maintenant, surtout maintenant !

Pour répondre au rapporteur général, les universités doivent faire un audit afin que nous disposions d'une vision consolidée du patrimoine universitaire français. Des crédits doivent contribuer à cette remise à niveau. Des pistes sont à explorer pour ce qui concerne les collectivités territoriales, les sociétés publiques locales. La situation n'est pas désespérée, mais il faut agir maintenant si nous voulons que nos universités restent attractives non seulement pour nos propres étudiants, mais aussi pour les étudiants étrangers.

La commission autorise la publication de la communication de Mme Vanina Paoli-Gagin, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.

Désignation d'un rapporteur sur la proposition de loi n° 325 (2020-2021) visant à réformer le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles

La commission désigne Mme Christine Lavarde rapporteur sur la proposition de loi n° 325 (2020-2021) visant à réformer le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles.

La réunion, suspendue à 11 h 20, est reprise à 11 h 35.

Avis du Haut Conseil relatif au projet de loi de finances pour 2022 et au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022 - Audition de M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques

M. Claude Raynal, président. - Nous recevons ce matin M. Pierre Moscovici en sa qualité de président du Haut Conseil des finances publiques, organisme indépendant placé auprès de la Cour des comptes.

En application des dispositions de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, le Haut Conseil des finances publiques rend un avis portant sur deux sujets : d'abord, sur les prévisions macroéconomiques sur lesquelles reposent les projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale ; ensuite, sur la cohérence de l'article liminaire du projet de loi de finances au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel définies dans la loi de programmation des finances publiques.

Le projet de loi de finances pour l'année 2022 repose sur une hypothèse de croissance en volume de 4 % en 2022. Le Gouvernement confirme par ailleurs l'hypothèse de croissance en 2021 de 6 % qu'il avait retenue lors de notre débat d'orientation des finances publiques, au mois de juillet. Le déficit public s'élèverait en 2022 à 4,8 % du PIB, contre 5,3 % annoncé lors du débat d'orientation des finances publiques. Les dépenses publiques représenteraient 55,6 % du PIB, les prélèvements obligatoires 43,5 % et la dette publique 114 % du PIB. Ces chiffres diffèrent de ce que le Gouvernement anticipait au mois de juillet. On peut noter en particulier que la dette serait inférieure de 1,7 point à ce qui était envisagé. Cela s'explique pour partie par une conjoncture économique plus favorable que prévu, mais peut-être aussi - et cela n'aura échappé à personne - par le fait que plusieurs mesures ayant des conséquences budgétaires importantes ne figurent pas encore dans ce projet de loi de finances. D'ailleurs, c'est assez étonnant.

M. Pierre Moscovici, président du Haut Conseil des finances publiques. - Je vous remercie de m'avoir invité pour présenter les principales conclusions de l'avis du Haut Conseil des finances publiques relatif au projet de loi de finances (PLF) et au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2022. L'année 2022 devrait être celle de la sortie de crise et du retour à la normale. C'est probablement la dernière au cours de laquelle la clause dérogatoire du pacte de stabilité et de croissance sera en vigueur.

Nous le savons, en matière de finances publiques, rien ne sera plus comme avant. Les finances publiques ont légitimement absorbé le choc de la crise. Le PLF et le PLFSS pour 2022 dessinent ainsi une situation à peu près stabilisée des finances publiques à la sortie du « quoi qu'il en coûte ». Selon le scénario du Gouvernement lui-même, en 2022, la dette atteindra un niveau record : quelque 114 % du PIB. Le poids de la dépense publique sera plus élevé qu'il ne l'a jamais été, à l'exception évidemment des deux dernières années.

Ce contexte nous invite, me semble-t-il, à l'humilité - la prévision est un exercice extraordinairement difficile -, ainsi qu'à l'action. À mon sens, notre cadre des finances publiques doit évoluer, comme cela avait été le cas à l'issue de la crise de la zone euro.

Le Sénat examinera prochainement en séance publique la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. De nécessaires réflexions débutent à l'échelon européen sur des aménagements du pacte de stabilité. Nous ne pouvons plus continuer comme avant en la matière. Nous devons tirer avec sérieux et responsabilité les conséquences de la crise inédite que les finances publiques ont traversée.

C'est dans ce contexte que nous avons été saisis du PLF et du PLFSS pour 2022.

Le PLF pour 2022 repose sur l'hypothèse de la poursuite d'une reprise économique mondiale vigoureuse, bien que moins forte qu'en 2021. Selon les prévisions disponibles, le PIB mondial devrait rebondir d'environ 6 % en 2021, puis de 4 % en 2022. La reprise est différenciée selon les pays, de même que la chute d'activité avait été hétérogène en 2020. La croissance devrait revenir à son niveau d'avant-crise plus rapidement aux États-Unis qu'en zone euro. En 2021, la reprise a été plus forte qu'anticipé, avec un tassement déjà perceptible au second semestre. L'activité ralentit au Japon et en Chine, et la reprise n'est pas exempte de tensions. L'activité au sein de la zone euro dépasserait son niveau de 2019 à la fin de l'année 2021 ou au début de l'année 2022, mais le PIB demeurerait évidemment inférieur à ce qui était prévu avant l'apparition de la crise. Le retour de l'inflation auquel nous assistons est jugé temporaire par la majorité des instituts.

L'aléa sanitaire reste le principal facteur d'incertitude sur la croissance de l'activité, avec le risque d'une résurgence de la pandémie ou d'une perte d'efficacité des vaccins face à d'éventuels nouveaux variants ou dans le temps. Il y a aussi des aléas positifs, comme le déblocage partiel de la surépargne accumulée pendant la crise ou les plans de relance supplémentaires envisagés aux États-Unis ou au Japon.

L'avis du Haut Conseil comporte trois grands messages.

Premièrement, sur le scénario macroéconomique du Gouvernement, nous considérons que le taux de croissance du PIB envisagé pour 2021 est prudent, c'est-à-dire un peu conservateur. Le taux de croissance retenu pour 2022, lui, paraît plausible. En revanche, les prévisions d'emploi et de masse salariale pour 2021 et 2022 nous semblent trop basses, avec des conséquences sur les finances publiques, notamment sur les recettes.

Deuxièmement, et cela concerne précisément les prévisions de finances publiques, le Haut Conseil estime que le déficit prévu pour 2021 pourrait être moins dégradé que prévu. Pour 2022, le Haut Conseil a été saisi sur une base incomplète, puisque les dépenses ne contiennent pas certaines mesures importantes que le Gouvernement souhaite voir adoptées par amendement. Faute d'informations sur le chiffrage de ces mesures manquantes, le Haut Conseil ne peut pas se prononcer à ce stade sur le caractère plausible ou non du solde public dont il est saisi au titre du PLF pour 2022.

Troisièmement, si la situation est meilleure que prévu en sortie de crise, le caractère particulier de l'année 2022, y compris d'un point de vue politique, ne doit pas masquer le niveau d'endettement inédit depuis la Seconde Guerre mondiale et les dynamiques différentes en recettes et en dépenses. Tout cela appelle à la plus grande vigilance. La soutenabilité de nos finances publiques doit être défendue, y compris par une réforme de leur gouvernance.

Le scénario macroéconomique est soumis à l'appréciation du Haut Conseil en vertu de l'article 14 de la loi organique du 17 décembre 2012. Selon les prévisions du Gouvernement, la croissance du PIB s'établirait à 6 % en 2021 et à 4 % en 2022, sur la base de l'hypothèse d'une poursuite de l'amélioration de la situation sanitaire en France. La zone euro reste encore marquée par un certain degré d'incertitude. Une telle prévision traduit une révision à la hausse par rapport à ce que le Gouvernement envisageait dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de juin dernier, tablant alors sur un taux de croissance de 5 %. Cette révision est fondée dans un contexte où les indicateurs conjoncturels sont meilleurs qu'attendu. Toutefois, je le soulignais, un taux de 6 % est un peu prudent, au sens de conservateur, alors que le consensus des prévisionnistes se situe plutôt autour de 6,2 % ou 6,3 %. Pour 2022, la prévision retenue par le Gouvernement est de 4 %, très proche de celles des instituts. Le Haut Conseil considère cette prévision comme plausible, même s'il y a des aléas à la hausse ou à la baisse qui doivent être pris en compte.

Les prévisions d'inflation du Gouvernement s'établissent à 1,5 % pour 2021 et 2022, ce qui traduit un relèvement. Ces prévisions sont affectées de nombreux aléas à la hausse comme à la baisse. Nous les jugeons équilibrées et réalistes.

En revanche, nous considérons que les prévisions de masse salariale et d'emploi du Gouvernement pour 2021 et, par ricochet, pour 2022 sont trop basses, car elles ne tiennent pas compte des révisions importantes effectuées par l'Insee le 8 septembre dernier. Le Gouvernement anticipe une hausse de 325 000 emplois à la fin de l'année 2021 alors que, comme l'Insee l'a montré, il y a déjà eu une augmentation de 380 000 emplois dès le milieu de l'année 2021. La prévision du Gouvernement apparaît donc trop basse, ce qui a des conséquences directes sur l'estimation de la masse salariale.

Sur le fondement de ses hypothèses macroéconomiques, le Gouvernement a prévu un déficit de 8,4 % en 2021, soit une amélioration d'un point depuis sa dernière prévision, réalisée à l'occasion du projet de loi de finances rectificative de juin dernier. Cela s'explique largement par des rentrées fiscales meilleures que prévu, en lien avec l'amélioration de l'activité au cours de l'année pour 2021. Les prévisions de dépenses apparaissent réalistes. Elles s'élèveraient encore à près de 60 % du PIB, en repli de près d'un point par rapport à 2020, mais six points au-dessus de leur poids dans le PIB en 2019. Les dépenses de relance représenteraient 91 milliards d'euros en 2021, contre 69 milliards d'euros en 2020. En revanche, la prévision de recettes publiques pour 2021 paraît trop faible, puisqu'elle repose sur une masse salariale sous-estimée. Or plusieurs recettes sont assises sur la masse salariale. Le Haut Conseil estime donc que le déficit pour 2021 pourrait être moins dégradé que prévu par le Gouvernement. Pour 2022, la prévision de recettes est également affectée par la sous-estimation de la masse salariale.

En 2022, selon les chiffres transmis au Haut Conseil, les dépenses des administrations publiques diminueraient de 2 % sous l'effet de la baisse des dépenses de soutien et de relance, en partie compensée par une augmentation des dépenses ordinaires. L'objectif de dépenses total de l'État contenu dans le PLF pour 2022 diminuerait de près de 40 milliards d'euros par rapport à la prévision d'exécution pour 2021. En revanche, les moyens de l'État seraient largement augmentés s'agissant des dépenses ordinaires, avec une hausse de près de 12 milliards d'euros sur les missions des ministères, dont environ un tiers correspond à des dépenses inscrites dans des lois de programmation.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale stagneraient en valeur en 2022, la baisse des dépenses de crise compensant un certain dynamisme de la dépense ordinaire. La hausse des prestations de retraite et les dépenses liées au Ségur de la santé sont compensées en 2022 par la baisse des dépenses de santé de crise, par la quasi-extinction de l'activité partielle et, dans une moindre mesure, par les économies réalisées grâce à la réforme de l'assurance chômage. L'objectif national des dépenses d'assurance maladie (Ondam) serait plus dynamique qu'il ne l'était avant la crise. Il croîtrait de 3,8 % hors dépenses exceptionnelles.

Les dépenses des administrations publiques locales augmenteraient selon le Gouvernement d'un peu moins de 3 % en 2022, contre près de 5 % en 2021. Le Gouvernement s'attend à un ralentissement de l'investissement local après le rebond de 2021, qui a lui-même succédé à un tassement en 2020, année électorale.

Au total, au vu des éléments transmis au Haut Conseil, la prévision de dépenses pour 2022 est raisonnable. Mais ces éléments sont incomplets. Ils n'incluent pas un certain nombre de dépenses annoncées par le Gouvernement, comme le plan d'investissement ou l'éventuel revenu d'engagement. Le Haut Conseil a demandé au Gouvernement de lui communiquer au moins des fourchettes sur ces deux postes ; il ne les a pas obtenues. De telles conditions ne permettent pas au Haut Conseil d'établir un diagnostic complet sur les finances publiques, donc d'exercer pleinement son mandat. Les recettes et les dépenses pour 2022 étant probablement sous-estimées, le Haut Conseil ne peut pas apprécier la plausibilité du déficit public attendu par le Gouvernement.

Par conséquent, si, comme cela est vraisemblable, les scénarios macroéconomiques et de finances publiques étaient modifiés pour prendre en compte les mesures qui ont été évoquées, une nouvelle saisine du Haut Conseil par le Gouvernement serait nécessaire pour que nous puissions nous prononcer sur les chiffres du déficit devant le Parlement et les citoyens. Je le rappelle, aux termes de la loi organique, le Haut Conseil doit se prononcer sur la cohérence de la trajectoire de solde structurel dans le PLF pour 2022 avec celle de la loi de programmation, exercice assez artificiel, puisque celle-ci est - nous l'avons souligné à plusieurs reprises - caduque. Le Gouvernement a actualisé dans le cadre du PLF pour 2022 la révision qu'il avait apportée au PIB potentiel dans le cadre du PLF pour 2021 pour tenir compte des effets de la crise sur le potentiel productif de l'économie. Le solde structurel se situerait ainsi loin de la référence actuelle en termes d'objectif de moyen terme des finances publiques fixée en loi de programmation. Mais, encore une fois, il s'agit d'une loi de programmation d'un autre temps. Il sera donc nécessaire, une fois la situation stabilisée, d'avoir une loi de programmation des finances publiques à caractère contraignant. Ce que nous observons aujourd'hui n'est pas illogique compte tenu de l'incertitude dans laquelle nous avons vécu, mais ne serait pas compréhensible dans une situation de plus grande normalité et prévisibilité.

La situation de nos finances publiques est exceptionnelle et inédite depuis 1945. La reprise plus forte qu'attendu et le maintien de taux à long terme proches de 0 %, sous l'effet notamment de la politique monétaire, ne doivent pas masquer une réalité budgétaire sous-jacente : la France sort de la crise avec une situation des finances publiques profondément modifiée. Le poids de la dépense publique est près de deux points supérieur ce qu'il était depuis 2009. L'observation de l'histoire des crises met d'ailleurs en lumière un effet de cliquet : on ressort d'une crise avec plus de dépenses publiques qu'en y entrant. Depuis 2019, la part des dépenses publiques dans le PIB a ainsi augmenté de deux points, et celle de la dette publique de dix-sept points. Le PIB potentiel de l'économie française a probablement diminué. Les allégements de prélèvements obligatoires sur les entreprises et sur les ménages qui ont été décidés vont peser. Avec un PIB potentiel plus faible et des recettes publiques moindres, il sera plus difficile qu'auparavant de réduire le poids de la dette. Or celle-ci est beaucoup plus élevée qu'elle ne le fut.

Il faut donc déclencher la double stratégie que la Cour des comptes a recommandée dans son rapport au Président de la République et au Premier ministre : croissance et maîtrise de l'endettement public. J'appelle à la plus grande vigilance sur la hausse rapide des dépenses ordinaires. Celles-ci ont crû de manière plus rapide que le PIB entre 2019 et 2022. Il me paraît également essentiel que d'éventuels surplus de recettes ne soient pas immédiatement recyclés dans des dépenses nouvelles. Le Haut Conseil appelle à ce qu'ils soient affectés au désendettement.

Le Haut Conseil des finances publiques doit pouvoir jouer pleinement son rôle. Il a - je tiens à le rappeler - été créé par le législateur organique, donc par vous-mêmes, pour être la vigie des finances publiques et jouer le rôle de tiers de confiance du Parlement dans l'examen des textes financiers. Jamais sans doute il n'a été aussi nécessaire pour le Parlement de bénéficier d'une expertise indépendante sur le cadre macroéconomique et la situation des finances publiques. Plusieurs analyses indépendantes ont démontré que le Haut Conseil avait déjà contribué à améliorer fortement le réalisme des prévisions macroéconomiques au coeur du mandat actuel.

Une réforme du mandat du Haut Conseil des finances publiques est prévue par une proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques, dont votre commission a déjà débattu et sur laquelle le Sénat va se prononcer. L'Assemblée nationale a proposé des évolutions qui ne mettent pas encore le Haut Conseil sur un pied d'égalité avec certains de ses homologues européens, mais qui assoient son mandat en matière de finances publiques, l'un des plus étroits aujourd'hui au sein de l'OCDE.

Le texte initial de la proposition de loi organique prévoyait d'élargir le mandat du Haut Conseil à l'examen du « réalisme » des prévisions de dépenses et de recettes figurant dans les projets de loi de finances, initiale ou rectificative. Votre commission a préféré limiter l'examen à la « cohérence » avec le scénario macroéconomique. Avec tout le respect que je vous dois, cela me paraît réducteur. Par exemple, dans le cadre du présent avis, les hypothèses de dépenses qui nous sont présentées sont cohérentes avec le scénario macroéconomique, mais elles ne sont pas réalistes, puisqu'elles sont incomplètes. La cohérence, c'est un système fermé. Le réalisme, c'est une approche ouverte. C'est beaucoup plus fort. Idem sur les prévisions de recettes. Pour que le Haut Conseil puisse porter - je sais que vous y êtes attachés - un regard complet sur les prévisions de finances publiques, il est nécessaire de lui permettre d'examiner le réalisme de l'évaluation des mesures nouvelles les plus significatives, qu'il s'agisse des dépenses ou des recettes. Le réalisme des prévisions dépend de la qualité du chiffrage des nouveaux dispositifs. L'idée n'est pas, tant s'en faut, de se substituer au Parlement dans son rôle de contrôle de l'exécutif. Il s'agit au contraire de vous apporter une analyse indépendante et complémentaire de celles que vous pouvez avoir par ailleurs. Nous avons les compétences pour le faire et, si vous en décidez ainsi, nous en aurons le mandat.

La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée prévoyait que le Haut Conseil puisse jouer ce rôle sur saisine du Gouvernement. J'en conviens, c'était restrictif. Mais votre commission propose carrément de supprimer entièrement ces dispositions. Le Haut Conseil serait donc totalement incompétent. Ce serait tout à fait regrettable.

La version initiale de la proposition de loi organique prévoyait aussi de confier au Haut Conseil l'élaboration d'un rapport sur la soutenabilité de la dette. Cette disposition a été supprimée par un amendement gouvernemental. Je trouve une telle suppression très regrettable alors que le ratio d'endettement de la France a augmenté de dix-sept points de PIB depuis le déclenchement de la crise sanitaire et que plusieurs de nos homologues européens disposent d'une telle prérogative. L'argument était qu'un tel rapport pouvait être source d'inquiétudes. Mais, pour en avoir discuté avec des économistes, je crois que c'est exactement l'inverse : ce qui peut inquiéter les marchés, ce n'est pas un débat éclairant sur l'évolution de la dette, c'est l'absence de débat.

En l'état, le mandat du Haut Conseil resterait largement inchangé. Dans le contexte budgétaire actuel de la France, il serait vraiment regrettable de ne pas profiter de l'occasion offerte par cette proposition de loi organique pour poursuivre le mouvement de renforcement de la transparence sur les finances publiques, engagé depuis l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), puis conforté par la loi organique que j'avais moi-même portée sur les fonts baptismaux en 2012 en tant que ministre des finances.

La transparence renforce la soutenabilité des finances publiques. Le Haut Conseil n'en est qu'un des éléments, mais il y contribue. C'est par davantage de transparence que les finances publiques françaises seront plus fortes et plus crédibles aux yeux de nos partenaires européens, des marchés et, surtout, de nos concitoyens.

Je me tiens à présent à votre disposition pour répondre à vos questions, dans les limites évidemment du mandat du Haut Conseil, qui est d'éclairer les décideurs publics et non de prendre part au débat politique.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Monsieur le président du Haut Conseil, j'ai bien entendu votre point de vue, que nous connaissions déjà, sur la proposition de loi organique. Vous avez mis à profit l'audition d'aujourd'hui pour lancer des amendements d'appel.

Nous sommes, le Président Claude Raynal et moi-même, rapporteurs sur cette proposition de loi organique. Dans ce contexte, nous avons fait en sorte d'améliorer les dispositifs proposés avant de trouver de possibles convergences entre les deux assemblées. La crise est venue perturber nos travaux. En étant provocateur, je dirais que ce texte arrive un peu à contretemps. Les aspirations relatives à la recherche de mécanismes permettant d'avoir une meilleure maîtrise tout au long de la procédure budgétaire ou à la programmation se trouvent totalement prises à revers par les conséquences budgétaires de la crise sanitaire et les décisions gouvernementales.

Compte tenu de votre expérience, vous comprenez bien le souci qui a été le nôtre : trouver le point d'équilibre entre les responsabilités respectives des différents organismes ou institutions. Le Haut Conseil en fait évidemment partie. Mais vous connaissez également l'attachement du Parlement à la possibilité d'exercer pleinement sa mission de contrôle et d'évaluation, ce qui est de plus en plus difficile aujourd'hui.

J'en reviens au projet de loi de finances qui prévoit que le déficit public devrait s'élever à 4,8 % du PIB en 2022, alors que le chiffre de 5,3 % avait été avancé lors du débat d'orientation des finances publiques. Le Gouvernement dispose donc encore d'un demi-point de PIB pour financer l'ensemble des mesures ne figurant pas dans ce PLF. Cela représente 13 milliards d'euros. Comment appréciez-vous ce montant au regard du coût des mesures qui pourraient être introduites par amendements ?

Le Gouvernement a présenté une trajectoire de maîtrise des dépenses publiques très ambitieuse pour les années 2022 à 2027 puisque la croissance annuelle moyenne des dépenses primaires en volume devrait être contenue en dessous de 0,3 %. Estimez-vous que le budget pour 2022 est en cohérence avec l'ampleur d'une telle ambition ?

M. Pierre Moscovici. - Je n'ai pas à me prononcer sur les discussions politiques entre les assemblées, même si ces considérations ne me sont pas complètement étrangères. En revanche, je ne pense pas du tout qu'une telle démarche de modernisation de la gouvernance de nos finances publiques soit à contretemps. J'observe au contraire que plusieurs rapports - je pense à ceux de la Cour des comptes ou à celui de la commission présidée par votre ancien collègue Jean Arthuis - ont plaidé en faveur d'évolutions en ce sens.

La crise a constitué une forme de parenthèse. La situation des finances publiques est plus dégradée qu'auparavant, et durablement. Des enjeux comme la maîtrise de la dépense et de la dette sont devant nous pour longtemps. Dans ce contexte, nous avons besoin de solidifier la gouvernance des finances publiques. Cela ne concerne pas seulement le Haut Conseil, qui est à mes yeux un tiers de confiance pour le Parlement. Son objet n'est pas de se substituer aux expertises auxquelles vous pouvez avoir recours. Il s'agit d'une institution unique, car indépendante, pluraliste, assise sur un texte organique et inscrite dans un écosystème européen. Vous le savez, en sortie de crise, il va aussi y avoir un débat sur la réforme des règles européennes. Je suis très fier de présider le Haut Conseil et d'avoir oeuvré à sa création dans un contexte où ce n'était pas très porteur. Il est très regrettable que le mandat du Haut Conseil soit l'un des plus restreints au sein de l'OCDE. Nous devons aller plus loin.

La proposition de loi organique nous en offre l'occasion. Je trouve dommage d'y apporter plusieurs restrictions, et notamment de remplacer le « réalisme » par la « cohérence », qui est une notion plus faible. Encore une fois, un système fermé peut être cohérent, mais, s'il est incomplet, il n'est pas réaliste. Nous en avons un exemple typique sous les yeux aujourd'hui. Il est aussi regrettable de ne pas avoir un débat sur la soutenabilité de la dette, qui sera une grande question politique et sociétale dans les années à venir.

Je me réjouirais donc que le texte puisse être amélioré à l'occasion de son examen en séance publique par le Sénat. Vous et nous avons besoin d'un Haut Conseil plus fort, avec un mandat plus large qu'aujourd'hui. Passer à côté d'une telle occasion ne nous permettrait pas d'attaquer la sortie de crise dans de bonnes conditions.

Il ne m'appartient pas de me prononcer sur les positionnements des assemblées. Mais, au regard de l'expérience qui est la mienne, y compris au sein de l'Union européenne, je sais qu'il n'est pas satisfaisant d'avoir un Haut Conseil - certes, il effectue un travail remarquable - avec des moyens et un mandat plus limités qu'ailleurs.

Monsieur le rapporteur général, comme je l'ai indiqué, il y aura sans doute des surplus de recettes et, peut-être, de dépenses. Simplement, aucune fourchette ne nous a été communiquée. Je ne peux donc pas vous donner de chiffres ; je peux seulement décrire une mécanique de flux. J'espère pouvoir revenir devant vous pour me prononcer sur le chiffre de 4,8 % retenu, qui est non plausible. Aura-t-il ou non été modifié ? Cela dépendra des arbitrages finaux qui seront rendus. Le rôle d'un conseil comme le nôtre est de tamponner et d'attester les chiffres. C'est, me semble-t-il, très important, y compris dans les discussions que nous avons avec les autorités européennes. En effet, comme vous le savez, l'avant-projet de budget de la France est transmis à l'Union européenne. Le Haut Conseil n'est pas invisible dans l'affaire. À ce stade, nous ne pouvons pas aller plus loin dans l'appréciation.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le président du Haut Conseil, rien n'interdit aux assemblées d'organiser à tout moment un débat sur la soutenabilité de la dette. La question est simplement de savoir si cela doit figurer dans la loi organique. Pour ma part, je suis plutôt favorable à le mentionner dans une loi de programmation triennale ou quinquennale. Une loi organique s'applique de manière définitive. Or nous espérons tout de même que la question de la dette ne sera pas toujours l'alpha et l'oméga des PLF.

Nous nous interrogeons également sur le calendrier de présentation de la proposition de loi organique, sachant que les règles du Pacte de stabilité et de croissance pourraient être modifiées. Vous avez sans doute des informations plus précises que nous à cet égard. Il y aura un débat à l'échelon européen pour savoir comment rapprocher à l'avenir les politiques budgétaires des États et instituer de nouvelles règles. Il nous semble donc incongru d'arrêter une position en modifiant les dispositions organiques relatives à la programmation sans connaître ces évolutions qui pourraient nous conduire à les modifier à nouveau une fois les nouvelles règles connues.

J'en viens au débat entre « réalisme » et « cohérence ». Nous avons observé que, dans ses avis, le Haut Conseil utilisait un vocabulaire nuancé. Pourriez-vous véritablement utiliser le terme d'« irréalisme », alors qu'il est - vous l'avez dit -beaucoup plus fort que celui d'« incohérence » ?

Vous l'avez souligné, le texte que nous allons examiner concerne essentiellement le déficit public et la dette publique. Or nous considérons que la question des recettes ne doit pas être absente du débat. Il est ainsi curieux de continuer les réductions d'impôts, qui se traduiront mécaniquement par une augmentation de la dette, l'année où l'on observe une baisse de 9 % du PIB. Il est donc important d'avoir une visibilité sur les objectifs en termes de recettes dans une loi de programmation, afin de ne pas découvrir des évolutions fiscales substantielles au gré des PLF.

Nous considérons que le texte mérite d'être amélioré. Nous connaissions votre position ; vous nous l'aviez déjà exposée en amont. Nous discuterons avec nos collègues de l'Assemblée nationale afin de trouver des bases de compromis.

M. Pierre Moscovici. - À mon sens, les débats sur la dette publique vont nous poursuivre très longtemps. Quand bien même je vivrais centenaire, à l'instar d'André Chandernagor, l'un de mes prédécesseurs à la tête de la Cour des comptes, auquel j'ai récemment rendu visite, je ne verrais sans doute pas les 60 % de dette publique. Ne faisons pas comme s'il s'agissait d'une question conjoncturelle. Je pense qu'un débat annuel sur la soutenabilité de la dette ne sera pas de trop au cours de la décennie à venir.

Vous me demandez si nous pourrions utiliser le terme « irréalisme » ? Nous avons indiqué que les prévisions en termes de masse salariale et d'emplois étaient trop faibles. C'est encore plus précis. Le Haut Conseil est précis. Il utilise un langage d'économistes et essaye d'être objectif. Encore une fois, il n'est pas là pour se substituer aux acteurs du débat politique. Mais je ne pense pas qu'il soit timide.

Je vous adresse un cri du coeur : faites-nous confiance.

Mme Sylvie Vermeillet. - Dans le document qui nous est transmis, vous ne vous prononcez pas sur le réalisme de la prévision du solde budgétaire pour 2022. Je ne sais donc toujours pas si elle est réaliste ou non. En revanche, vous jugez réalistes les prévisions d'inflation, en l'occurrence 1,5 % en 2021 et en 2022, alors que nous sommes confrontés à des tensions incroyables sur les prix des matières premières et, parfois, à des pénuries. Pourriez-vous nous indiquer ce qui vous fait juger de telles prévisions réalistes ? Qu'est-ce qui vous permet d'affirmer que la hausse de l'inflation sera temporaire ? Quel sera l'effet de cette hausse sur les taux d'intérêt ?

M. Jérôme Bascher. - La prévision d'inflation me paraît effectivement basse. Nous avons la particularité d'avoir des déficits jumeaux extrêmement élevés. Une partie de l'inflation que nous avons est importée. Je peux comprendre que le déflateur du PIB soit extrêmement bas. Mais il n'en va pas de même s'agissant du reste de l'inflation.

Le Gouvernement pourrait utiliser ses prévisions d'inflation pour jouer sur notre ratio de dette. La dette, c'est un stock et des flux. Dans une entreprise, en cas de problème, on commence par traiter les flux avant de s'attaquer au stock. Or les flux, c'est la loi de programmation des finances publiques. C'est de cela que le Sénat veut débattre. Débattre de la dette, c'est débattre de la programmation des finances publiques. En tant que premier des ministres de l'économie à avoir connu des taux négatifs, vous le savez bien.

Vous nous demandez de vous faire confiance ? Faites-nous confiance aussi. Le Sénat a une certaine sagesse pour faire avancer les choses. Vous n'avez effectivement pas dit que ce projet de budget était irréaliste. Mais je me souviens qu'il y a cinq ans, le terme « insincère » avait été prononcé. Si vous nous aviez dit qu'au regard des dépenses prévisionnelles et des trop faibles prévisions de recettes, le budget était insincère, nous aurions sans doute plus confiance.

M. Michel Canévet. - Vous avez souligné les difficultés d'appréhender la situation réelle, certaines dépenses n'étant pas budgétées. On peut en recenser trois : le revenu d'engagement, estimé à 2 milliards d'euros, le plan « compétences », évalué à un milliard d'euros, et le plan d'investissement, pour lequel le chiffre de 30 milliards d'euros a été évoqué, sachant que cela risque de s'étaler dans le temps ; l'effet budgétaire pour 2022 pourrait donc être limité. Dans ces conditions, est-il vraiment si difficile de rendre un avis ?

Vous avez fait référence à la sous-estimation des dépenses et des recettes en 2021. J'observe toutefois que, par rapport à la loi de finances rectificative votée avant l'été, un peu plus de 15 milliards d'euros de recettes supplémentaires sont identifiés par le Gouvernement. Cela traduit tout de même une dynamique assez forte des recettes.

Vous qualifiez l'hypothèse de croissance à 6 % de « prudente », en notant que ce seront les prévisions au troisième trimestre qui permettront d'apprécier la possibilité réelle d'atteindre cet objectif. Mais il faut tout de même prendre en compte un certain nombre de difficultés. D'abord, beaucoup d'entreprises, par exemple dans le bâtiment, ont du mal à s'approvisionner, ce qui a des incidences significatives dans l'industrie. Ensuite, la sortie de crise risque d'affecter un certain nombre d'entreprises qui avaient bénéficié des aides. Enfin, il ne faut pas occulter les problèmes de concurrence internationale : beaucoup d'entreprises qui se sont créées dans notre pays ont du mal à écouler leur production, et les importations de matériel bon marché depuis la Chine continuent. On peut donc s'interroger sur le caractère « prudent » des hypothèses de croissance.

Vous avez parlé de difficulté d'appréhender les recettes pour 2022. J'observe tout de même que le Gouvernement table sur une augmentation des recettes liées à l'impôt sur le revenu de 7 % entre 2021 et 2022. Par conséquent, même si la masse salariale et l'emploi seront sans doute plus dynamiques qu'annoncé, le Gouvernement a bien pris en compte que les recettes évoluaient fortement.

Le taux de croissance du PIB moyen en France sur la période 2019-2022 est de 1,4 % en France, contre 2,4 % au sein de la zone euro. Qu'est-ce qui explique un tel écart ?

Mme Sophie Taillé-Polian. - Il nous est difficile de nous faire une idée précise sur le projet de budget. D'abord, nous n'avons eu les documents qu'une heure avant le début de la réunion. Surtout, ainsi que vous l'avez noté, les éléments qui nous sont transmis sont gravement incomplets, puisqu'un certain nombre de mesures qui auront des répercussions financières lourdes n'y figurent pas. Je vous rejoins donc sur la nécessité d'une nouvelle saisine du Haut Conseil une fois ces informations connues.

Nous sommes nombreux à nous interroger sur la baisse des recettes, qui, combinée à la réduction de la croissance potentielle, va compliquer encore la diminution du ratio de la dette par rapport au PIB. Vous appelez à consacrer un éventuel surplus de recettes au désendettement. Si la réduction de la dépense publique peut parfois être raisonnable, ce n'est pas toujours le cas, notamment au regard de la situation sociale et climatique.

Je partage votre avis sur l'étroitesse du mandat du Haut Conseil, qui est effectivement trop restreint au regard de la réalité sociale et climatique. Que penseriez-vous de l'élargir pour permettre au Haut Conseil d'apprécier les projets de budget à l'aune non pas uniquement, comme aujourd'hui, du pacte budgétaire européen, mais également des engagements climatiques de la France ? Nous le savons, les aléas climatiques ont des conséquences importantes sur les finances publiques. D'ailleurs, cela peut parfois se régler au contentieux : le Conseil d'État a récemment fait injonction à l'État de se mettre à la hauteur de ses engagements climatiques. Ne serait-il pas intéressant que le Haut Conseil, éventuellement en lien avec le Haut Conseil pour le climat, puisse analyser les PLF dans cette perspective ?

M. Pierre Moscovici. - Je veux écarter le terme « insincérité », qui a un sens en finances publiques, et même au-delà. On ne peut se prononcer sur la sincérité d'un budget qu'ex post, une fois celui-ci voté et exécuté. La Cour des comptes a utilisé ce terme à une occasion. Honnêtement, le sujet est extrêmement radioactif, et le terme doit être employé avec prudence. Comme commissaire européen, j'avais alors été plus prudent que la Cour des comptes. Si nous commencions à utiliser un tel terme sans fondement juridique, le débat politique prendrait une tournure qui n'est pas du ressort du Haut Conseil.

Nous n'avons donc pas parlé de budget « insincère ». Nous sommes bien dans le cadre du mandat qui est le nôtre. Nous avons employé un terme précis : le projet de budget est « incomplet ». Nous avons effectivement constaté que le solde budgétaire s'améliorait et que la situation serait probablement moins dégradée qu'annoncé en 2021. Mais nous ne pouvons pas nous prononcer sur la plausibilité du chiffre pour 2022, puisqu'il nous manque un certain nombre d'éléments. Pour le reste, « incomplétude » et « insincérité » ne sont absolument pas synonymes. Il ne nous appartient pas d'émettre un tel jugement.

Dès le mois d'avril, le Haut Conseil estimait que l'inflation, notamment l'inflation sous-jacente, la seule que nous sommes réellement capables de prévoir, serait plus élevée que prévu par le Gouvernement. Celui-ci a révisé d'un demi-point à la hausse sa prévision d'inflation sous-jacente pour 2021, qui est de 1,1 %, et le chiffre annoncé nous paraît plausible compte tenu des huit mois que nous connaissons déjà. Le Haut Conseil juge également plausible la prévision d'inflation pour 2022. Selon la plupart des économistes, l'inflation que nous connaissons devrait être temporaire. Certains facteurs, comme la hausse des prix des matières premières ou de la demande des services des ménages, perdurent et la hausse des prix devrait pousser à la hausse les salaires en 2022. Mais les économistes n'attendent pas d'augmentation auto-entretenue de l'inflation. Plusieurs de ces facteurs sont transitoires : les prix de certaines matières premières ou bien intermédiaires ont arrêté de monter, voire commencé à baisser.

En 2022, la Banque centrale européenne (BCE) ne devrait pas remonter ses taux d'intérêt - elle devrait seulement réduire ses achats d'actifs -, qui devraient donc rester bas encore un moment.

Une fois que la situation sera revenue à la normale, les différentiels de dette entre les pays seront un critère de jugement pour les marchés. Nous devons donc rester extrêmement attentifs sur cette question. C'est donc l'occasion d'évoquer la croissance et la maîtrise de la dépense publique. Je vous renvoie aux préconisations que la Cour des comptes a remises au Président de la République et au Premier ministre cet été.

Malgré les difficultés d'approvisionnement, le PIB devrait revenir à son niveau de 2019 à la fin de l'année 2021 ou en 2022.

L'écart de croissance entre la France et la zone euro est lié aux conséquences de la crise sanitaire. Il y a des différences entre le nord et le sud de l'Europe. Les pays les plus impactés sont ceux qui ont été les plus fortement touchés en 2020. Même si le rebond de la croissance a été un petit peu plus fort, il y a un lien direct entre la crise sanitaire et le PIB. Il faut également tenir de la spécialisation sectorielle de la France ; je pense notamment au tourisme et à l'aéronautique.

L'élargissement du mandat du Haut Conseil dépend du législateur. Notre position est assez constante. Lorsque j'ai lancé un processus de réforme de la Cour des comptes, j'ai demandé un rapport sur la manière dont devrait être modifié le mandat du Haut Conseil. Les textes européens peuvent effectivement être modifiés aussi.

Encore une fois, il serait dommage de négliger l'occasion offerte par l'examen de la proposition de loi organique. Je tiens d'ailleurs à remercier les équipes du Haut Conseil, qui réalisent un travail de très grande qualité dans des conditions extrêmement difficiles et avec des moyens réduits.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le président du Haut Conseil, nous vous remercions d'avoir participé à cette audition et de la clarté de vos réponses.

La réunion est close à 12 h 45.

La réunion est ouverte à 17 heures.

Audition de M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance et M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics sur le projet de loi de finances pour 2022

M. Claude Raynal, président. - Mes chers collègues, nous avons le plaisir de recevoir cet après-midi MM. Bruno Le Maire et Olivier Dussopt, qui viennent nous présenter le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, délibéré ce matin en conseil des ministres. Nous avons déjà reçu ce matin le président du Haut Conseil des finances publiques (HCFP), qui nous a présenté l'avis de cette institution.

Ce PLF présente plusieurs spécificités. D'abord, c'est le dernier du quinquennat, ou, pour le dire autrement, c'est un budget qui précède immédiatement une campagne présidentielle. Ensuite, il a été élaboré alors que la France, comme les autres États membres de l'Union européenne, demeure déchargée des obligations relevant du pacte de stabilité et de croissance (PSC). Enfin, il est manifestement incomplet, puisque plusieurs mesures, et non des moindres, devraient être insérées par voie d'amendement. Il s'agit, en nombre d'articles, du plus court PLF depuis au moins dix ans.

Dans ce contexte, mes collègues auront certainement de nombreuses questions à vous poser.

M. Bruno Le Maire, ministre de l'économie, des finances et de la relance. - Comme le président Raynal vient de l'indiquer, il s'agit du dernier PLF du quinquennat, celui qui précède l'élection présidentielle ; c'est également le cinquième PLF que je présente comme ministre.

Je veux souligner les lignes de force de notre politique de finances publiques : la maîtrise des comptes, la baisse des impôts et la sincérité.

Nous avons apporté la preuve de notre capacité à maîtriser les comptes publics au cours des deux premières années du quinquennat, en retrouvant l'équilibre des comptes publics, en repassant sous la barre des 3 % de déficit public en 2018, en réduisant la dette, qui avait augmenté de 30 points de PIB lors des dix dernières années, et en sortant la France de la procédure pour déficit public excessif en 2018.

Toutes ces décisions et tous ces résultats sont le fruit de choix politiques courageux : la suppression d'un certain nombre de contrats aidés, pour 2 milliards d'euros, la réforme des chambres de commerce et d'industrie (CCI), la réforme des aides au logement et, de manière plus globale, de toutes les mesures liées à la politique du logement. Ce sont toutes ces décisions qui ont permis d'atteindre la maîtrise des finances publiques et de sortir la France de cette procédure pour déficit excessif.

En 2020, nous avons été confrontés à la crise la plus grave que la France a eu à connaître depuis 1929. Nous avons donc inversé la vapeur très rapidement et dépensé à nouveau massivement, mais à bon escient : non pour des dépenses de fonctionnement, mais pour protéger les salariés et les entreprises.

L'année 2022 doit marquer le retour progressif à la normale : le déficit passera de 8,4 % du PIB en 2021 à 4,8 % en 2022 et la dette sera ramenée de 116 % en 2021 à 114 % en 2022, l'amortissement de la dette covid étant prévu sur vingt ans, jusqu'en 2042.

La deuxième ligne de force de ce PLF pour 2022 est la baisse des impôts. En cinq ans, nous aurons diminué de 50 milliards d'euros les impôts des Français, à parts égales entre les ménages et les entreprises. C'est la plus forte baisse d'impôts depuis vingt ans en France. Elle nous permet de ramener le taux de prélèvements obligatoires à 43,5 % du PIB en 2022, soit au taux le plus bas depuis dix ans. Cette réduction se traduit par des mesures très concrètes : le taux de l'impôt sur les sociétés (IS) est ramené à 25 % pour toutes les entreprises dès l'année prochaine, comme nous l'avions promis avec le Président de la République, la taxe d'habitation est supprimée et l'impôt sur le revenu (IR) diminue pour les deux premières tranches soumises à cet impôt.

J'en viens à la sincérité. Vous allez me dire immédiatement qu'il manque deux objets dans ce PLF. Cela est vrai, et nous l'avons dit de manière tout à fait transparente. Le plan d'investissement demande encore des consultations et la situation a drastiquement changé pour ce qui concerne les mesures de soutien aux jeunes qui recherchent un emploi : nous sommes passés d'une crise économique très brutale à une pénurie de main-d'oeuvre dans un certain nombre de secteurs - l'hôtellerie, la restauration, le nettoyage, la sécurité -, ce qui exige d'adapter les dispositifs.

Ce PLF est un PLF de relance et d'investissement. Je viens d'indiquer ses objectifs stratégiques, mais il s'inscrit dans une situation économique très particulière, où l'économie française redémarre vite et fort. La croissance s'élèvera à 6 % en 2021 et à 4 % en 2022. Le chômage est déjà revenu à son niveau d'avant la crise. Nous avons créé 750 000 emplois sur la durée du quinquennat. L'investissement a retrouvé son dynamisme, comme la consommation. Ainsi, nous pouvons légitimement penser que nous retrouverons le niveau d'activité d'avant-crise au début du mois de décembre 2021, au lieu du début de l'année 2022.

Cela est possible, car nous avons dépensé l'argent des Français à bon escient. Protéger est moins cher que réparer. Il est finalement beaucoup plus sage, beaucoup plus responsable économiquement et beaucoup plus juste politiquement d'utiliser le chômage partiel pour protéger les salariés, d'utiliser des prêts garantis par l'État (PGE) pour protéger les entreprises des faillites, de mettre en place des fonds de solidarité pour les petites entreprises, les professions indépendantes, les artisans et les commerçants, plutôt que de laisser salariés et entreprises seuls face à la crise ; les dégâts économiques, sociaux et politiques auraient pu être considérables.

Si nous redémarrons aussi vite et aussi fort, c'est tout simplement parce que, dans l'entreprise aéronautique sous-traitante qui veut repartir, les ingénieurs sont encore là ! Ils ne sont pas au chômage, ils n'ont pas disparu. L'entreprise est toujours debout. Le restaurant qui veut rouvrir n'a pas besoin de racheter le fonds de commerce ou les murs et l'ensemble de l'approvisionnement : il est prêt à redémarrer, il est toujours debout.

La protection que nous avons apportée était bonne. Le « quoi qu'il en coûte » a été une politique réfléchie, efficace et nécessaire.

Ce PLF va marquer la fin de ce « quoi qu'il en coûte ». La croissance redémarre et il est donc légitime de passer du « quoi qu'il en coûte » au sur-mesure. Le fonds de solidarité sera fermé à partir du 1er octobre et réservé aux entreprises fermées administrativement, comme c'est le cas encore dans les départements d'outre-mer. La relance sera accélérée - 70 milliards d'euros seront engagés d'ici à la fin de l'année 2021 - et le Président de la République présentera d'ici à quelques semaines un plan d'investissement, qui vise à réindustrialiser plus rapidement le pays et à garantir notre indépendance dans un certain nombre de secteurs clefs, comme l'hydrogène, l'intelligence artificielle, les semi-conducteurs, les batteries électriques ou les lanceurs spatiaux.

Nous passons de mesures d'urgence à des mesures de relance et d'investissement, pour que le retour de la croissance ne soit pas un feu de paille, que celle-ci s'inscrive bien dans la durée et qu'elle soit plus élevée qu'avant la crise, avec plus d'indépendance industrielle et plus d'indépendance stratégique. Là aussi, nous avons tiré les leçons de la crise.

Enfin, ce PLF fait le choix d'une politique de réarmement régalien, puisque 1,7 milliard d'euros sont consacrés aux armées, 700 millions d'euros à la justice et 1,5 milliard d'euros au ministère de l'intérieur, grâce au Beauvau de la sécurité.

Pour conclure, je tiens à dire au Sénat à quel point Olivier Dussopt et moi-même sommes attachés au rétablissement des finances publiques et à quel point nous voulons rester des gestionnaires sérieux. Nous l'avons été en 2017, en 2018, en 2019. Nous l'avons été aussi en 2020 et 2021, en prenant des décisions nouvelles, radicales et efficaces. Progressivement, dans les années qui viennent, nous devons rétablir les finances publiques françaises sans affaiblir la croissance. Notre calendrier est clair : nous voulons repasser sous la barre des 3 % de déficit public en 2027 et nous voulons amortir la dette covid d'ici à 2042.

Pour rétablir les finances publiques, nous utiliserons trois instruments : la croissance - elle est là -, les réformes de structure - elles sont là, notamment avec la réforme de l'assurance chômage qui sera engagée à partir du 1er octobre - et la pluriannualité des dépenses. Cette dernière proposition a été faite par Laurent Saint-Martin et Éric Woerth à l'Assemblée nationale ; elle nous paraît tout à fait pertinente pour maîtriser les dépenses publiques sur le long terme.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la relance, chargé des comptes publics. - Le PLF que nous vous présentons traduit et met en oeuvre la stratégie de politique économique et de finances publiques rappelée par Bruno Le Maire et tient les engagements pris par le Président de la République et le Gouvernement, au début du quinquennat comme à l'occasion de la crise que nous traversons.

J'insisterai sur trois points.

Tout d'abord, ce PLF permet de tenir les engagements pris, en fonction de cinq priorités. La première d'entre elles est le réarmement du domaine régalien, en appliquant strictement la loi de programmation militaire (LPM). Les crédits du ministère des armées augmentent de 1,7 milliard d'euros. Le budget du ministère de l'intérieur est revalorisé de manière inédite, à hauteur de 1,5 milliard d'euros, après les annonces faites par le Président de la République lors de la conclusion du cycle de rencontres autour du Beauvau de la sécurité, et nous augmentons le budget du ministère de la justice de 8 %. Cette augmentation était déjà historique l'année dernière. Elle l'est désormais doublement, puisque nous récidivons : le budget total sera d'environ 9 milliards d'euros, au-delà de ce qui était prévu dans la loi de programmation et de réforme pour la justice.

La deuxième priorité que nous poursuivons concerne la jeunesse et la préparation de l'avenir. Nous revalorisons le budget du ministère de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports d'un montant de 1,7 milliard d'euros, dont 700 millions d'euros permettront les revalorisations salariales auxquelles le ministre s'est engagé, ainsi que la prise en charge, par le ministère, de la première étape de participation de l'État employeur à la protection sociale complémentaire des agents - je précise que le budget permettra évidemment à tous les ministères de prendre en charge cette participation à la protection sociale complémentaire. Cela permettra aussi de conforter un certain nombre de politiques, comme la création de 100 000 places de service civique supplémentaires ou le recrutement, en 2022, de 4 000 accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH), pour aller plus loin en matière d'accueil des enfants en situation de handicap à l'école.

Dans ce même secteur, nous allons augmenter le budget du ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation de 700 millions d'euros : 550 millions d'euros au titre de l'application de la loi de programmation de la recherche et 150 millions d'euros pour des dispositifs différents, dont l'utilité a été mise en évidence par la crise et qu'il nous a semblé pertinent de conforter, comme le tutorat.

La troisième priorité, qui n'est absolument pas nouvelle et que chaque budget précédent a pu illustrer, c'est la transition écologique et énergétique. Hors plan de relance, les crédits du ministère de la transition écologique augmenteront de 1,5 milliard d'euros, ce qui permettra notamment de maintenir un très haut niveau d'intervention, indépendamment du plan de relance, sur la question de la rénovation énergétique des logements, notamment sur le financement du dispositif MaPrimeRénov'. En matière de mobilités, nous vous proposerons de faire reprendre par l'État 10 milliards d'euros de la dette de la SNCF, conformément aux engagements pris lors de la réforme du secteur ferroviaire.

La quatrième priorité est la volonté de mettre en oeuvre des politiques de solidarité dans différents domaines. Le PLF pour 2022 maintient les crédits nécessaires pour l'ouverture de 190 000 places d'hébergement d'urgence, soit le niveau inédit atteint en 2021. Par ailleurs, le mode de gestion change, pour éviter les effets de saisonnalité. Entre 2017 et 2022, les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence sont passés de 1,8 milliard d'euros à 2,7 milliards d'euros, ce qui témoigne de l'engagement du Gouvernement en la matière.

Ce PLF tient un autre engagement pris par le Gouvernement devant le Parlement, qui concerne l'allocation aux adultes handicapés (AAH). Il y a trois ans, nous avons revalorisé l'AAH de 90 euros par mois, ce qui l'a portée à 900 euros ; cette revalorisation importante était attendue. Nous avons pris l'engagement, par la voix de Mme Sophie Cluzel, d'instaurer un abattement sur les revenus des personnes bénéficiaires de l'AAH qui vivent en couple. Ces dernières verront leur allocation revalorisée de 110 euros par mois : 120 000 personnes vont bénéficier de cette augmentation de l'allocation.

Ce PLF tient aussi les engagements pris au début du quinquennat par le Président de la République en matière d'aide publique au développement (APD). Pour faire oeuvre de solidarité internationale, nous allons à nouveau augmenter ce budget de 1 milliard d'euros. L'augmentation totale du budget de l'APD sera de 70 % entre le début et la fin du quinquennat. Dès 2022, la part de revenu national brut consacrée à l'APD sera supérieure à 0,55 % du PIB, donc au-delà des engagements pris le Président de la République.

Enfin, même si cela concerne des sommes moins importantes, nous allons augmenter à nouveau fortement le budget du ministère chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes, de la diversité et de l'égalité des chances. Le document transversal dont vous pourrez prendre connaissance dans la suite des débats soulignera qu'environ 1 milliard d'euros sont consacrés à cette politique de manière transversale, mais que les crédits pilotés par le ministère, qui s'élèvent à quelques dizaines de millions d'euros, augmenteront de 25 %, comme l'année dernière. Grâce à de telles mesures, nous pouvons, par exemple, ouvrir 24 heures sur 24, depuis le 1er septembre, un service comme le 3919, qui permet des signalements et des appels à l'aide pour les victimes de violences, dispositif qui sera pérennisé.

La cinquième et dernière priorité porte sur les relations financières entre l'État et les collectivités locales. Comme les quatre premiers, ce PLF reconduit la stabilité des dotations de fonctionnement : elles s'élèvent à 26,8 milliards d'euros. Le total des concours de l'État aux collectivités augmente d'un peu plus de 500 millions d'euros, en raison d'une dynamique du fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) et d'un ajustement de certaines compensations.

Au-delà des dotations de fonctionnement, le PLF propose d'abonder les dotations d'investissement. En matière d'investissement, nous avions préservé, année après année, les 2 milliards d'euros consacrés à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) et la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL). En période de crise, nous avons ajouté 2,6 milliards d'euros de soutien à l'investissement : 1 milliard d'euros de DSIL exceptionnelle, 1 milliard d'euros de DSIL rénovation thermique et 600 millions d'euros de dotation pour l'investissement des régions. L'année prochaine, nous allons abonder les crédits de la DSIL à hauteur de 350 millions d'euros, comme l'a annoncé le Premier ministre il y a une dizaine de jours. Cette somme sera prioritairement utilisée pour financer des projets inscrits dans les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) signés entre l'État et les intercommunalités. Ce PLF permettra aussi d'aller plus loin en matière de péréquation verticale, avec une augmentation de 95 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine (DSU) et de 95 millions d'euros également de la dotation de solidarité rurale (DSR). Il permettra également d'aider un certain nombre de collectivités de manière différenciée, grâce notamment à une garantie que l'État va apporter à l'Agence française de développement (AFD), pour un prêt de 300 millions d'euros à la Polynésie française.

D'autres crédits concernent les collectivités. Ainsi, les moyens du ministère chargé de la ville augmentent à hauteur d'un peu moins de 50 millions d'euros, pour financer le déploiement de 200 cités éducatives. Les crédits du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) augmentent aussi de 35 millions d'euros, pour financer l'installation de nouvelles maisons France Services (MFS), afin d'atteindre notre objectif de 2 000 MFS à l'horizon de 2022.

Mesdames, messieurs les sénateurs, nous avons pris la décision de ne pas inscrire dans ce PLF une réforme de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER). Le Parlement avait demandé au Gouvernement un rapport, qui a été remis au début de l'été 2021. Cette réforme importante concerne les recettes des collectivités mais pose aussi une question de soutenabilité pour les opérateurs. Elle demande une concertation. Dans la mesure où il n'y a pas d'urgence particulière, nous avons fait le choix de ne pas l'inscrire, pour laisser aux représentants des collectivités et au Gouvernement le temps d'une discussion plus approfondie.

Je termine par deux remarques.

Ce PLF s'inscrit dans la continuité en matière de transformation et de réformes. Nous allons vous proposer d'aborder un certain nombre de sujets, comme la réforme de la responsabilité pécuniaire et personnelle des comptables, des mesures en matière d'amortissement de la dette liée au covid et des dispositions relatives à l'unification du recouvrement ou à la contemporanéisation du crédit d'impôt pour les services à la personne. Nous allons poursuivre l'amélioration de l'information du Parlement et, à travers celui-ci, de l'ensemble de nos concitoyens, par des opérations de sincérisation. La rebudgétisation du compte d'affectation spéciale (CAS) sur les radars tout comme des modifications et des précisions sur les taux de mise en réserve sont ainsi prévues. Dans quelques jours, nous rendrons public le « budget vert », qui inclut une évolution pour l'appréciation de l'impact sur l'environnement des dépenses publiques : nous avons intégré les budgets annexes et les dépenses fiscales et nous avons amélioré la finesse d'analyse pour les dépenses « neutres ».

En matière fiscale, ce PLF permet une baisse de 50 milliards d'euros des impôts payés par les entreprises et les ménages à l'échelle du quinquennat : 25 milliards d'euros pour les entreprises et 25 milliards d'euros pour les ménages. Pour les ménages, cette réduction est due pour l'essentiel à la suppression de la taxe d'habitation, pour 18 milliards d'euros, et à la baisse de l'impôt sur le revenu pour les contribuables de la première et de la deuxième tranches, pour 5 milliards d'euros. Nous atteindrons un taux de prélèvements obligatoires de 43,5 % du PIB, soit le taux de 2011, et effacerons ainsi les chocs fiscaux que nous avons connus à la suite de la crise de 2010. S'y ajoute la revalorisation des revenus du travail, notamment l'augmentation de la prime d'activité. Ainsi, nous pouvons d'ores et déjà affirmer que, en moyenne, malgré la crise, le pouvoir d'achat des ménages va augmenter de 1,6 % par an au cours des cinq années du quinquennat 2017-2022, contre 1,4 % de 2007 à 2012 en moyenne annuelle et 0,4 % de 2012 à 2017. En matière de fiscalité, nous ne prévoyons pas d'autre chantier majeur, sinon des mises en conformité et des adaptations.

Je termine par les résultats. Le déficit public est estimé à 4,8 % du PIB, contre 9,1 % en 2020, ce qui témoigne d'une trajectoire de redressement et d'une normalisation. La dette publique sera ramenée à 114 % du PIB, du fait de l'importance de la reprise économique et des recettes générées, comme du fait de l'amélioration de la situation initiale. Je ne reviens pas sur le taux de prélèvements obligatoires, mais je veux simplement souligner que, en 2022, la dépense publique représentera 55,6 % du PIB, soit un niveau assez comparable à ce que nous connaissions avant la crise. Il y a encore un peu de chemin à faire pour atteindre le taux de 53,8 % de 2019, mais nous nous y employons. Hors relance, les crédits consacrés aux dépenses dites « ordinaires » des ministères n'évolueront que faiblement, puisque, de manière générale, les dépenses publiques n'évolueront que de 0,8 % en volume en 2022, ce qui est peu ou prou équivalent au taux d'évolution en volume de 2017 à 2019, taux qui nous avait permis de tenir nos engagements en matière de niveau de déficit et de réduction du poids de la dépense publique. Il est important de le souligner, car cette reconstitution de marges et cette reconstitution de forces donnent à l'État les moyens d'agir aussi efficacement et aussi fortement qu'au cours des derniers mois, au cas où une nouvelle crise, avec les mêmes conséquences économiques et sociales, devait survenir.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. -J'entends votre satisfaction et vos explications, liées à la crise sanitaire, pour justifier la situation budgétaire de la France. Mais je voudrais quand même rappeler, concernant par exemple la réduction du nombre de fonctionnaires, que vous n'en étiez qu'à 5 000 réductions effectives de postes et comme mon prédécesseur l'avait indiqué, il aurait été difficile d'en supprimer 45 000 de plus dans les deux dernières années du quinquennat. Il ne faut pas prendre argument de la crise sanitaire, sur ce sujet comme sur d'autres, à l'instar du poids important de la dette publique et du niveau d'endettement de la France, en tout état de cause significativement plus élevé que chez un grand nombre de nos partenaires européens et des pays occidentaux.

J'aurai trois questions. D'après le scénario retenu en loi de programmation, la perte de PIB potentielle résultant de la crise serait de l'ordre de 1,75 point. Il est plus que nécessaire de soutenir la croissance potentielle, mais, malgré l'importance de ce sujet, vous faites le choix d'introduire le plan d'investissement par voie d'amendement, au cours de la navette. On nous parle de plusieurs dizaines de milliards d'euros. Qu'est-ce qui vous a empêché de nous présenter ce plan dans le PLF ? Nous en entendons parler depuis plusieurs semaines. Pouvez-vous nous en présenter les contours ? En tout état de cause, nous souhaitons que le Parlement puisse disposer de tous les éléments de chiffrage et de mesures d'impact qu'aurait appelés, normalement, l'inscription de ces mesures dans le PLF initial.

L'écart entre le déficit public en 2022 prévu dans le PLF et celui qui a été défini au cours du débat d'orientation des finances publiques (DOFP) est favorable et s'élève à 0,5 point de PIB, soit environ 13 milliards d'euros. Est-ce suffisant pour couvrir les dépenses que vous entendez introduire par voie d'amendement pour la seule année 2022 ? Peut-on espérer que le solde effectif sera finalement meilleur que ce qui était envisagé au moment du DOFP ?

Concernant la mission « Plan de relance », les crédits de paiement ouverts par les lois de finances initiale et rectificative pour 2021 sont de 25,4 milliards d'euros, dont moins de 50 % seulement sont consommés à l'heure actuelle, selon les données Chorus. En outre, les dépenses prévues pour 2022 sont plus élevées que ce qui était prévu dans le calendrier pluriannuel élaboré dans le « bleu budgétaire », il y a un an. Cela signifie-t-il que les décaissements en 2021 sont plus lents que prévu et vont donc déborder sur 2022 ? Si oui, pour quelles raisons ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Concernant le plan d'investissement, nous prenons plus de temps pour mener les consultations nécessaires, filière par filière, investissement par investissement. L'objectif de ce plan est la réindustrialisation de la France à l'horizon de 2030, la création de nouvelles chaînes de valeur et la décarbonation accélérée de notre économie. Cela exige d'examiner dans le détail ces investissements, comme le montre le cas de l'hydrogène vert : les techniques sont complexes, comme celles qui sont liées à l'électrolyse ou aux technologies alcalines.

Ce plan doit aussi inclure un volet sur le capital humain. Si l'on veut augmenter la productivité de notre pays, il faut non seulement des innovations, mais aussi des salariés formés. Le manque de compétences et de disponibilité de certaines qualifications est un problème structurel, et l'un des plus difficiles à résoudre. En France, nous connaissons un chômage frictionnel, c'est-à-dire lié à une inadaptation entre l'offre et la demande de travail. Ce problème existe depuis des années et ne sera pas réglé en un claquement de doigts. Nous préférons donc prendre un peu plus de temps pour apporter des solutions.

Concernant le déficit, il était évalué à 5,3 % du PIB dans le DOFP, avec un niveau de croissance de 5 %. Les prévisions sont désormais de 4,8 %, avec une croissance de 6 %. Comme à chaque fois au cours de cette crise, nous avons adapté nos réponses à l'évolution de la situation économique. Nous avions anticipé une crise sanitaire qui durerait jusqu'à la fin de l'année 2021. La croissance revient et la situation sanitaire est meilleure, notamment grâce aux mesures que nous avons prises, comme le passe sanitaire. Il n'y a donc aucune raison de maintenir le fonds de solidarité, dispositif forfaitaire qui coûtait plusieurs milliards d'euros par mois. On le remplace par un dispositif d'indemnisation sur les fonds propres à partir du 1er octobre, sauf dans les départements d'outre-mer, où des établissements font encore l'objet de fermeture administrative. Nous récupérerons ainsi 8 milliards d'euros sur la mission d'urgence, qui iront, pour une grande majorité, à la réduction du déficit. Nous avons ainsi retrouvé des marges de manoeuvre et, si des urgences survenaient, comme sur les prix de l'énergie, nous pourrions récupérer, par exemple, 600 millions d'euros sur ces 8 milliards d'euros pour augmenter le chèque énergie et apporter une réponse à tous ceux qui sont confrontés à la flambée des prix du gaz.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Le plan de relance est porté par une mission budgétaire dédiée, mais aussi par des crédits inscrits dans les missions qui relèvent des ministères, pour des raisons de nomenclature budgétaire ou comptable ou encore par d'autres actions, comme celles liées à la Bpifrance ou à la baisse des impôts de production.

En matière d'engagements et de décaissements, les objectifs restent les mêmes, c'est-à-dire un engagement de 70 milliards sur les 100 milliards d'euros d'ici à la fin de l'année, indépendamment de la répartition entre la mission et les autres outils, et un engagement à 100 % d'ici à la fin de l'année 2022. Les éléments dont nous disposons sont rassurants. Le PLF propose des redéploiements de 1,2 milliard d'euros au sein de la mission « Plan de relance » pour abonder des dispositifs qui fonctionnent très bien, en redéployant des crédits moins mobilisés, notamment sur les garanties export ou sur les primes à la conversion automobile. À l'occasion du PLFR de fin de gestion, nous aurons l'occasion de vous proposer d'autres déploiements. Nous y verrons alors plus clair sur le niveau de consommation de telle ou telle action.

Concernant les effectifs de l'État, l'objectif de suppression de 50 000 équivalents temps plein (ETP) a été remis en cause après le grand débat. En effet, un certain nombre de décisions prises rendaient cet objectif impossible à atteindre, comme le maintien des effectifs dans les écoles ou le nombre des recrutements annoncés. Au reste, du fait de la crise covid, nous avons, par exemple, créé plus de 2 000 postes à Pôle emploi, pour accompagner la hausse du chômage, et renforcé les effectifs du ministère des solidarités et de la santé, ce qui paraît légitime. Le schéma d'emplois pour 2022 s'élève à environ moins 500 emplois, ce qui représente une forme de stabilité, compte tenu des 2,5 millions d'ETP que compte la fonction publique. À l'échelle du quinquennat, cela garantira une forme de stabilité des emplois de l'État.

Mme Vanina Paoli-Gagin. - Je partage la plupart des orientations choisies. L'augmentation de 700 millions d'euros pour la recherche est louable. Mais qu'en est-il du patrimoine immobilier universitaire ? Entre-t-il dans ce périmètre ? Sa mise à niveau énergétique exige un investissement de près de 3 milliards d'euros. Vous n'ignorez pas le coût de l'inaction en la matière. Je vous rappelle les objectifs que nous nous sommes fixés dans l'accord de Paris, le Pacte vert pour l'Europe ou encore le décret tertiaire. J'ose espérer que ce patrimoine immobilier universitaire sera inclus dans le périmètre du plan Ambition 2030 et du plan d'investissement que vous avez esquissé. Il s'agit d'une priorité stratégique.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Je ne peux partager vos orientations. L'équilibre des dépenses publiques est obtenu au détriment des dépenses sociales - logement, contrats aidés, assurance chômage. La rigueur et le sérieux que vous affichez se heurtent à la réalité. J'apprends que, à la suite de leur mobilisation le 16 septembre dernier, les personnes en situation de handicap ont enfin obtenu que le fait d'être en couple ne soit pas un handicap supplémentaire pour obtenir l'AAH.

Concernant le « quoi qu'il en coûte  », vous évoquez un passage au sur-mesure. Le taux de marge des entreprises non financières s'élève à 35 % au premier semestre 2021 ; c'est un record ! Quelles seront les contreparties demandées aux entreprises qui ont reçu des deniers publics, puisque leur taux de marge connaît une telle progression ?

Jusqu'à présent, seulement 9 % des dépenses de l'État étaient couvertes par ce budget vert. Quid de l'agrandissement de son périmètre ? Quelles améliorations avez-vous prévues dans sa construction ?

La récente décision du Conseil d'État qui condamne la France pour inaction climatique donne jusqu'au 31 mars à l'État pour financer ses engagements et atteindre la réduction de 40 % de gaz à effet de serre (GES) d'ici à 2030. Dans ce PLF pour 2022, les engagements et crédits sont-ils présents ?

Mme Christine Lavarde. - Je vous ai écoutés avec attention. M. Le Maire évoque sa maîtrise des comptes, mais il semble avoir oublié une remarque du HCFP : la dépense courante a augmenté entre 2019 et 2022.

Qu'en est-il de la sincérité ? De manière transparente, vous avez indiqué que certaines mesures ne figuraient pas dans ce PLF. Cependant, d'autres encore n'y figurent pas, comme celle en faveur des travailleurs indépendants.

Concernant l'augmentation des crédits liés à l'écologie, il vaudrait mieux distinguer ceux qui relèvent véritablement de la politique de protection, car ils sont moins coûteux. L'augmentation des crédits liés aux énergies renouvelables n'est que le poids du passé : elle est liée à la mise en service d'installations antérieures. L'augmentation du chèque énergie relève plus d'une mesure sociale.

Dans ce document, je ne vois qu'une seule mesure véritablement écologique, à savoir le doublement de la dotation biodiversité. Certes, il ne s'agit que de 10 millions d'euros...

M. Dussopt a parlé de compte d'affectation spéciale sur les radars : nous serons très attentifs, pour éviter les déconvenues vécues en 2021 en région Île-de-France.

M. Michel Canévet. - Le président du HCFP a considéré ce matin que les recettes étaient sous-estimées, malgré une augmentation de 15,3 milliards d'euros entre ce document et l'examen de la dernière loi de finances rectificative. Qu'en est-il exactement ?

Beaucoup évoquent l'idée d'une cagnotte. Ne devrions-nous pas plutôt parler d'une réduction du déficit budgétaire ?

Le commerce extérieur reste une difficulté. Des mesures sont-elles prévues ? À la suite de la pandémie, des initiatives pour créer des équipements de protection, notamment des masques, se sont développées. Or, aujourd'hui, nombre de ces entreprises sont en difficulté, la commande publique s'approvisionnant encore beaucoup en Chine. Ne devrions-nous pas plutôt nous appuyer sur la production française ?

Certaines dépenses ne sont pas incluses dans ce PLF pour 2022, comme le plan d'investissement ou le revenu d'engagement, ainsi que des mesures pour améliorer la formation et les compétences de nos concitoyens. D'autres dispositions ne sont-elles pas encore incluses dans ce budget ? Quel est le montant de ces éventuels ajouts ?

M. Dominique de Legge. - Les crédits de la défense augmentent de 1,7 milliard d'euros, notamment pour financer le surcoût des opérations extérieures (OPEX). Ce budget est beaucoup plus sincère ; j'en donne acte au ministre. Nous souhaitions cependant augmenter nos capacités opérationnelles. Or nous vendons des avions à la Grèce et à la Croatie, prélevés sur notre flotte, sans compter le contrat avec l'Inde concernant 24 Mirage.

Pourriez-vous nous donner un délai pour le remplacement de ce prélèvement sur notre flotte, dont dépend notre maintien en conditions opérationnelles ? Et comment financerez-vous ce remplacement ? Enfin, comment savoir où sera inscrite cette recette supplémentaire dans le PLF et m'assurer qu'elle va bien financer ce remplacement, et non ce qui était déjà prévu dans la LPM ?

M. Didier Rambaud. - Des réformes de fond pour renforcer la gouvernance des finances publiques sont nécessaires. Nous examinons la semaine prochaine la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques. Au sein de la commission des finances, j'ai entendu beaucoup de réserves à son sujet. En quoi ce texte pourrait-il renforcer la stratégie pluriannuelle des finances publiques, et surtout améliorer la lisibilité des outils financiers ?

M. Bruno Le Maire, ministre. - Madame Taillé-Polian, je ne demande qu'une contrepartie - mais elle est très importante - aux entreprises : créer des emplois. J'observe d'ailleurs qu'elles ont très largement joué le jeu. Les dispositifs que nous avons mis en place, en particulier le soutien à l'apprentissage, ont été très efficaces. Il serait contreproductif d'exiger des contreparties à l'euro près. Mais nous attendons des entreprises qu'elles investissent et créent des emplois. Nous y sommes très attentifs.

Madame Lavarde, le plan Indépendants comporte principalement des mesures réglementaires visant à faciliter la vie des travailleurs indépendants, notamment lorsqu'ils se lancent dans l'activité économique. Leurs biens ne pourront plus être saisis. Les transmissions seront facilitées, le seuil d'exonération étant porté de 300 000 euros à 500 000 euros. Et le repreneur pourra amortir le bien qu'il a acquis. Si ces mesures permettront de soutenir les travailleurs indépendants, elles auront aussi pour conséquence d'amoindrir les recettes.

Il y a deux types de dépenses en faveur de l'écologie. D'abord, nous restreignons les garanties export, afin qu'un certain nombre de produits polluants ou d'énergies fossiles n'y figurent plus. Surtout, un tiers des dispositions du plan de relance seront consacrées à la lutte contre le réchauffement climatique. Je pense à la rénovation énergétique des bâtiments avec MaPrimeRénov', à la prime à la conversion, au soutien au vélo, etc. Je suis convaincu que nous devrons faire plus en matière de lutte contre le réchauffement climatique. La grande question sera celle du financement. La transition écologique coûtera très cher, qu'il s'agisse du prix des innovations ou des compensations sociales pour les ménages les plus modestes. Si l'actuelle majorité n'a pas à rougir de son action en la matière, nous devrons faire encore plus dans le prochain quinquennat.

Monsieur Canévet, vous avez parfaitement raison : il n'y a pas de « cagnotte » ; il y a un trou. Ce trou, nous l'avons creusé pour répondre à la crise. L'objectif est à présent de renflouer les caisses pour nous permettre de faire face à une éventuelle nouvelle crise. Parler de « cagnotte » parce qu'il y a plus de croissance, plus de recettes et moins de dépenses que prévu est tout simplement irresponsable. Les comptes publics doivent permettre à l'État, quelles que soient les personnes à sa tête, de faire face à n'importe quelle situation de crise. Pour cela, nous commençons dans ce PLF à réduire la dette et nous fixons une trajectoire de réduction des déficits. Nous agissons de manière responsable et sérieuse.

Je confirme que les deux grandes dispositions à intégrer dans le budget seront le plan d'investissement et les mesures en faveur des jeunes les plus éloignés de l'emploi.

Monsieur de Legge, votre question sur les Rafale est parfaitement justifiée, mais elle relève du champ de compétence de ma collègue ministre des armées.

Monsieur Rambaud, je crois à la pluriannualité, qui permet d'avoir un volume global de dépenses pouvant être remises en cause en cas de crise grave. Nous avons vu combien il était précieux de pouvoir faire mouvement en quelques heures pour protéger l'économie française. Mais avoir une disposition constitutionnelle incitant à programmer la dépense sur cinq ans nous obligera à faire des choix : si nous jugeons prioritaire telle ou telle politique publique, il faut accepter de la financer en ponctionnant sur les crédits d'une autre.

M. Claude Raynal, président. - Monsieur le ministre, avoir une disposition constitutionnelle relative à la pluriannualité est peut-être un souhait de votre part, mais cela ne correspond pas aux propositions qui sont sur la table.

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Madame Paoli-Gagin, dans le cadre du plan de relance, nous consacrons 1,3 milliard d'euros sur deux ans à la rénovation énergétique du patrimoine immobilier universitaire, ce qui est, me semble-t-il, assez inédit. Il faudra regarder comment poursuivre un tel effort ensuite.

Madame Taillé-Polian, le 18 juin dernier, Sophie Cluzel a annoncé la mise en place d'un abattement sur le revenu de référence des couples bénéficiant de l'AAH, afin que cette allocation puisse être revalorisée à hauteur de 110 euros. Je précise qu'il ne s'agit pas là de déconjugalisation ; vous connaissez la position du Gouvernement sur le sujet.

Le budget vert qui sera publié dans quelques jours couvrira cette année l'intégralité des dépenses : budget général, budgets annexes et dépenses fiscales. Les critères d'évaluation seront améliorés, notamment pour les dépenses dites neutres, et il sera désormais obligatoire d'intégrer un volet d'évaluation de la performance environnementale. Cela permettra de mieux connaître les effets des dépenses publiques sur l'environnement. D'autres dispositions du PLF, comme la trajectoire de la taxe incitative relative à l'incorporation de biocarburants (Tirib) ou le suramortissement vert, visent à favoriser la transition énergétique, à laquelle sont par ailleurs également consacrés le tiers des crédits du plan de relance.

Madame Lavarde, le plan Indépendants comporte des mesures fiscales inscrites dans le PLF et des mesures sociales inscrites dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS). Parmi les dispositions contenues dans le PLF figurent une exonération pour les plus-values de cession, la possibilité d'amortir les reprises de fonds de commerce, des allégements de délais en matière de droit d'option sur la fiscalité et le renforcement du crédit d'impôt pour la formation des dirigeants.

Les recettes du compte d'affectation spéciale « Radars » présentent une particularité en Île-de-France : le bénéfice pour la région et pour IDF Mobilités est sanctuarisé. Si les recettes diminuent, elles doivent être prises en charge. Je le précise, la rebudgétisation de ce CAS n'est pas dans le PLF ; elle fait l'objet de travaux.

Monsieur Canévet, le Haut Conseil des finances publiques considère que les recettes pourraient être légèrement sous-estimées, pour deux raisons. D'une part, nous avons fait le choix de ne pas intégrer les prévisions de croissance pour 2021 supérieures à celle que nous avons retenue, c'est-à-dire 6 %. D'autre part, nous n'avions pas les dernières informations rendues publiques par l'Insee en matière d'emploi et de masse salariale lorsque nous avons transmis les documents au Haut Conseil, le 8 septembre dernier.

Je laisserai ma collègue ministre des armées répondre à la question de M. de Legge.

Monsieur Rambaud, trois dispositions de la proposition de loi organique dont le Sénat est saisi nous semblent renforcer la pluriannualité budgétaire : d'abord, le fait de tracer un objectif d'évolution des dépenses publiques pluriannuel et d'autoriser le HCFP à exiger du Gouvernement des explications sur une différence constatée entre l'objectif et le réalisé ; ensuite, l'obligation d'une programmation triennale dans les projets annuels de performance ; enfin, la possibilité offerte au HCFP d'émettre un avis sur la compatibilité des lois de programmation pluriannuelle sectorielles avec la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques.

M. Rémi Féraud. - Il est assez rare qu'un budget soit présenté et assumé dès le départ comme incomplet. Ce projet est d'emblée caduc, puisqu'il sera amendé par le Gouvernement au fur et à mesure de la discussion parlementaire et des engagements de campagne du Président de la République. Mais pourriez-vous d'ores et déjà nous livrer un ordre des grandeurs des engagements non budgétés ? Quel sera leur effet sur le déficit public prévu, que le HCFP ne juge par ailleurs pas réaliste ?

Même si M. Le Maire nous dit qu'il n'y a pas de « cagnotte », nous aurons besoin de dépenser beaucoup plus à l'avenir pour financer la transition écologique. Le tabou sur les recettes fiscales qui domine la politique budgétaire depuis le début de ce quinquennat pourrait-il, lui aussi, être amendé au cours de l'automne ? Quelles marges de manoeuvre vous donnez-vous pour rectifier le budget que vous nous présentez aujourd'hui ?

Mme Isabelle Briquet. - Le Haut Conseil des finances publiques, dont nous avons auditionné le président ce matin, a pointé la sous-estimation de la masse salariale pour 2022. La crise sanitaire a rappelé l'importance de l'action publique. Entre réarmement de cette dernière et suppressions de postes de fonctionnaires, les messages envoyés sont contradictoires. Pouvez-vous nous apporter des explications sur une telle sous-estimation ?

M. Claude Raynal, président. - Où en sont les réflexions sur la réforme des critères du pacte de stabilité et de croissance ? Quelles positions le Gouvernement défend-il dans ce cadre ?

Quid des règles de calcul du potentiel fiscal lié à la taxe d'habitation en 2022 ? Va-t-il y avoir un blocage de la dotation globale de fonctionnement ?

M. Charles Guené. - Auriez-vous des éléments à nous communiquer sur la répartition de la nouvelle dotation pour la protection de la biodiversité ? Quelle part ira aux parcs régionaux ?

M. Olivier Dussopt, ministre délégué. - Monsieur Féraud, le budget n'est pas insincère. La définition jurisprudentielle de la sincérité budgétaire renvoie à la prise en compte de l'intégralité des informations à la disposition du Gouvernement et du législateur. J'entends les critiques sur le caractère incomplet du budget. Mais nous avons dit d'emblée que deux dispositions seraient à intégrer au cours des débats. Les montants ne sont pas encore totalement définis, mais ceux qui circulent parfois sont assez déraisonnables, notamment lorsqu'ils sont évoqués à l'échelle d'une année budgétaire alors qu'il s'agit d'un programme pluriannuel.

Même si rien ne nous y oblige, nous sommes prêts à saisir le HCFP une fois les chiffres connus pour qu'il puisse compléter son avis.

En vertu du principe de priorité de l'Assemblée nationale en matière financière, les dispositions relatives au plan d'investissement et les mesures en faveur de la jeunesse seront présentées par voie d'amendement lors de l'examen en première lecture du PLF par les députés. Avec Bruno Le Maire, nous souhaitons que le déficit ne dépasse pas in fine 5 %.

Madame Briquet, la sous-estimation de la dynamique de la masse salariale pointée par le HCFP ne concerne pas spécifiquement la fonction publique. Il s'agit de la masse salariale globale, ce qui inclut notamment le secteur privé. Cela n'a pas de lien avec le schéma d'emploi de l'État.

Pour ce qui concerne le calcul du potentiel fiscal dans le cadre de la réforme de la taxe d'habitation, les indicateurs financiers que nous avions seront réformés, par exemple au sein de l'article portant répartition de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Ces évolutions feront l'objet d'un lissage dans le temps. Nous avons repris les préconisations du comité des finances locales (CFL).

La dotation pour la protection de la biodiversité, qui est doublée - elle passe à 20 millions d'euros -, sera destinée aux communes membres des parcs naturels régionaux. Je ne dispose pas à ce stade des éléments relatifs à la répartition.

J'avais pris l'engagement d'intégrer au calcul de compensation la totalité des rôles complémentaires. Il y a eu des retards en raison de la crise sanitaire. Les éléments ont été intégrés en cours d'exercice. Le PLF que nous vous présentons va au bout de l'engagement. C'est une manière de garantir la plénitude de la compensation de la taxe d'habitation pour les collectivités concernées.

La suspension de l'application de certaines clauses des traités européens court jusqu'à la fin de l'année 2022, voire jusqu'en 2023. Tous les États convergent sur le fait que la priorité doit aller à la relance. Un débat sera ouvert sitôt que le commissaire européen chargé de la réflexion sur la réforme du pacte de stabilité aura rendu publiques ses propositions. Il nous semble de bonne politique de les attendre avant de réagir et de prendre position. La règle des 60 % du PIB de dette publique nous paraît caduque. Mais il y a des divergences entre les différents États membres. Par ailleurs, nous considérons que la pluriannualité et le niveau des efforts doivent être pris en compte. Nous sommes attachés à la réduction du poids de la dette et au retour aux 3 % de déficit public, car c'est à ce niveau que la courbe du poids de la dette par rapport au PIB s'inverse.

M. Claude Raynal, président. - Nous vous remercions.

La réunion est close à 18 h 20.