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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES EUROPEENNES


Mercredi 29 septembre 2021

- Présidence de M. Jean-François Rapin, président -

La réunion est ouverte à 13 h 35

Justice et affaires intérieures - Nouveau Pacte sur l'asile et la migration : communication et examen du rapport de MM. André Reichardt et Jean-Yves Leconte

M. Jean-François Rapin, président. - Merci à tous d'être présents à cette réunion où notre commission va aborder un sujet qui s'impose de manière croissante dans l'actualité : celui des migrations. Le flux de migrants qui se pressent aux frontières de l'Europe recommence à grossir, par le Sud et par l'Est, ce qui est nouveau.

Hier encore, lors d'un entretien en visioconférence, mon homologue de la commission des affaires européennes du Parlement lituanien, Mme Radvilë Morkûnaitë-Mikulënienë, m'a fait part de sa très grande inquiétude concernant ce phénomène migratoire, dont la dimension est inédite à la frontière de ce pays, comme d'ailleurs de la Pologne. Et le retrait américain d'Afghanistan risque de faire empirer la situation. En effet, 300 000 militaires formés par l'armée américaine, dotés de son matériel de guerre, se trouvent désormais livrés à eux-mêmes. Il faut en tenir compte.

Dans mon département également, je constate une tension croissante autour du littoral. De plus en plus de migrants tentent en effet de traverser la Manche par tout moyen pour atteindre le Royaume-Uni. On dénombrait 8 000 traversées de la Manche en 2020 et nous en sommes déjà à 26 000 depuis le début de l'année 2021. Avec le Brexit, la Manche est devenue une frontière extérieure de l'Union européenne. La gestion de cette frontière entre la France et le Royaume-Uni est désormais un sujet européen et non plus exclusivement national.

Confrontée en 2015 à une crise migratoire de grande ampleur, l'Union européenne a dû alors prendre des mesures d'urgence. Elle peine toutefois à apporter une réponse durable à l'ensemble des phénomènes migratoires, que la pandémie a certes provisoirement ralentis mais qui ont toutes les raisons de reprendre : conflits, pauvreté, réchauffement climatique...

Le défi est donc devant nous. La Commission européenne a proposé il y a un an un « Pacte sur la migration et l'asile ». Parallèlement, le groupe Les Républicains a obtenu un débat portant sur ce nouveau Pacte en séance publique, le 5 octobre prochain. C'est donc à ce titre que j'ai invité nos collègues André Reichardt et Jean-Yves Leconte à présenter un rapport qui fait utilement le point sur ce nouveau Pacte.

M. Jean-Yves Leconte, co-rapporteur. - Le 23 septembre 2020, la Commission européenne présentait son nouveau Pacte sur la migration et sur l'asile. Ce Pacte souhaite tirer les leçons de la crise migratoire de 2015-2016, qui a altéré la confiance mutuelle au sein de l'Union européenne au sujet des politiques migratoires et de l'asile.

Avec une communication « chapeau » et une « feuille de route », la Commission européenne a présenté cinq règlements et quatre recommandations ou orientations : tout ceci s'inscrit dans une « approche globale », dont l'ambition affichée est de donner une cohérence aux politiques de l'immigration, de l'asile et des contrôles aux frontières extérieures.

Sur le principe, cette ambition mérite d'être saluée. Il n'est toutefois pas anodin de souligner que l'instrument législatif privilégié par la Commission dans ce Pacte est le règlement, qui est d'application directe et générale et non la directive, soumise à une transposition des États membres.

À titre principal, le Pacte vise, d'une part, à renforcer les contrôles aux frontières externes et la lutte contre l'immigration irrégulière, et, d'autre part, à harmoniser autant que possible, les règles de l'asile dans l'Union européenne.

Concernant le renforcement des contrôles aux frontières extérieures et la lutte contre l'immigration irrégulière, le dispositif le plus novateur que propose le Pacte, qui est aussi celui qui est le plus déroutant, est l'introduction d'une procédure dite de filtrage ou « screening » aux frontières extérieures de l'Union européenne. Ce filtrage concernerait les ressortissants de pays tiers qui se présenteraient sans remplir les conditions d'entrée sur le territoire de l'Union.

En pratique, le filtrage de ces personnes comprendrait trois temps : un contrôle sanitaire et de « vulnérabilité », un contrôle d'identité avec relevé de leurs données biométriques, qui seraient enregistrées systématiquement dans Eurodac, ainsi qu'une vérification de sécurité. Cette procédure devrait être organisée aux frontières extérieures ou à proximité et durer au maximum cinq jours.

De là, la personne « filtrée » pourrait être rapidement dirigée, soit vers une procédure d'asile normale, soit, si elle ne remplissait pas les conditions d'entrée, vers un « retour » dans son pays d'origine, soit, enfin, vers une procédure d'asile aux frontières, dans deux principales hypothèses : si sa présence constituait une menace pour l'ordre public ou si sa nationalité se caractérisait par un taux moyen d'octroi de la protection inférieur à 20 % du taux moyen de l'Union européenne.

En cas d'application de cette procédure d'asile à la frontière, le délai maximal pour la décision sur la demande d'asile serait réduit à douze semaines.

Cette procédure d'asile à la frontière ne s'appliquerait ni aux mineurs, ni aux familles avec enfants de moins de douze ans, ni aux personnes vulnérables.

Pour les États membres, l'intérêt de ces procédures semble évident : ils ont tous intérêt à déterminer rapidement le statut des personnes arrivant irrégulièrement aux frontières extérieures, et à empêcher l'entrée sur le territoire européen de personnes qui constitueraient un risque pour la sécurité ou qui n'auraient aucune chance d'y obtenir l'asile.

Ces propositions suscitent cependant des interrogations, tant sur leur principe, que sur leurs modalités pratiques.

Sur leur principe, ces procédures à la frontière posent la question du respect des droits fondamentaux des migrants concernés. Ainsi, dans un avis récent, le Conseil national des barreaux a souhaité attirer l'attention du Gouvernement, mais aussi celle du Sénat, sur la nécessité de préserver ces droits fondamentaux ; il s'est demandé si une application stricte de la proposition de règlement « filtrage » en France ne pourrait pas remettre en cause un certain nombre d'acquis de notre procédure actuelle d'asile à la frontière. Pour rappel, tous les pays européens ne disposent pas de ce type de procédure aujourd'hui.

Sur ce point précis, la représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne nous a toutefois indiqué que la France avait prévu de préciser, par des clauses spécifiques insérées dans le règlement, qu'elle continuerait à appliquer le droit le plus favorable.

Par ailleurs, comme l'a rappelé le représentant en France du Haut-commissariat aux réfugiés lors de son audition, chaque État membre aurait l'obligation de s'assurer du respect des droits fondamentaux par un mécanisme de contrôle indépendant.

Les modalités de mise en oeuvre de ces procédures à la frontière suscitent également des questions, surtout sur leur localisation. Le texte du Pacte introduit en effet une « fiction juridique de non entrée sur le territoire de l'Union européenne » et il est volontairement flou sur sa mise en oeuvre, et le droit applicable. Pour la France, il est clair que ces procédures impliquent concrètement la rétention administrative des personnes concernées dans des lieux clos. Mais d'autres États membres, comme l'Espagne, s'y opposent fermement.

En complément, le Pacte propose une refonte du système d'information Eurodac, qui recense les données biométriques des demandeurs d'asile et des migrants irréguliers, afin d'y comptabiliser les demandeurs d'asile au lieu des demandes d'asile. Eurodac serait aussi rendu interopérable, à partir de 2023, avec les bases de données relatives à la gestion des frontières.

Enfin, le Pacte prévoit une amélioration de la politique européenne de retour des étrangers en situation irrégulière, qui est particulièrement faible à l'heure actuelle. Lors de ses échanges avec notre commission, en novembre dernier, la commissaire aux affaires intérieures, Mme Ylva Johansson, avait elle-même mentionné un taux de retour de 30 % en moyenne dans l'Union européenne et de seulement 15 % pour la France. Sur ce point, nous avons interrogé la direction des étrangers en France du ministère de l'Intérieur : elle ne nie pas les difficultés des opérations de retour, mais souligne cependant que la situation migratoire des différents États membres est difficilement comparable, tout comme les conditions de délivrance des obligations de quitter le territoire.

En pratique, le Pacte instituerait une procédure de retour à la frontière pour les situations les plus simples, d'une durée maximale de douze semaines, et l'Union européenne nommerait un coordinateur pour les opérations de retour. L'agence Frontex serait amenée à offrir un soutien accru aux États membres. Le Pacte prévoit aussi un effort d'ampleur dans la négociation de nouveaux partenariats avec les pays tiers, additionnant soutiens financiers, projets de développement et modulation de l'octroi des visas européens en fonction de la bonne volonté des pays concernés pour accepter le retour de leurs ressortissants.

Ce nouveau Pacte propose une nouvelle tentative d'harmonisation des règles de l'asile de l'Union européenne. D'une part, il réformerait le règlement dit de « Dublin III », qui détermine l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile, et, d'autre part, il entend introduire un mécanisme de solidarité pour faire face aux situations de crise migratoire.

Sur le premier point, le Pacte n'abolirait pas le règlement Dublin III mais le « toiletterait » seulement. Afin d'écarter la responsabilité des États de première entrée comme la Grèce, l'Italie ou l'Espagne, plusieurs critères seraient pris en considération : l'intérêt supérieur de l'enfant, la présence dans un autre État membre d'un membre de la famille du demandeur d'asile, la délivrance d'un titre de séjour ou d'un visa au demandeur d'asile dans un autre État membre ou encore la délivrance d'un diplôme ou d'un titre universitaire dans un autre État membre.

Toutefois, par défaut, la responsabilité des États membres de « première entrée » serait toujours la règle et elle serait même d'une certaine manière durcie. En effet, les durées actuelles de prise en charge des demandeurs d'asile seraient allongées, de 1 à 3 ans après un franchissement irrégulier d'une frontière extérieure de l'UE, de 6 mois à 3 ans après l'expiration d'un visa, et enfin, de 2 à 3 ans après l'expiration d'un titre de séjour.

Sur le deuxième point, le Pacte, dans la lignée du « paquet asile » de 2016, instaurerait un mécanisme de solidarité entre États membres, selon quatre niveaux de solidarité. En temps normal, les contributions des États membres seraient volontaires et fondées sur la clé de répartition déjà proposée en 2016.

Dans les autres hypothèses, les contributions de solidarité seraient obligatoires : par exemple, en cas de débarquements de migrants à l'issue d'une opération de sauvetage en mer, en cas de pression migratoire, ou encore en cas de crise migratoire.

La Commission européenne serait seule à déterminer si un État membre est en situation de pression migratoire, et elle pourrait elle-même, le cas échéant après la réunion d'un forum de la solidarité, imposer la contribution que chaque État membre devrait apporter au dispositif. En cas de crise migratoire, seuls des relocalisations et des parrainages de retour seraient possibles. Des délais réduits et des dérogations s'imposeraient alors.

Toutefois, l'adoption éventuelle de ce mécanisme, qualifié « d'usine à gaz » par certains de nos interlocuteurs, se heurterait aux mêmes oppositions que le « paquet asile » en 2016 : les États membres du groupe de Viegrad continuent de refuser les relocalisations obligatoires. La France, de son côté, souligne que seul le Conseil devrait pouvoir définir une situation de pression migratoire.

Le Pacte reprend également plusieurs réformes issues des propositions de 2016 et qui avaient fait l'objet d'un accord politique: il s'agit du règlement créant l'agence européenne de l'asile, en remplacement du bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO), de la refonte de la directive sur les conditions d'accueil des demandeurs d'asile, de la directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile, du cadre de l'Union européenne pour la réinstallation, ainsi que de l'actualisation de la directive « retour ».

Signalons enfin que les droits des demandeurs d'asile seraient confortés : d'une part, les autorités chargées d'examiner la demande d'asile d'un mineur non accompagné devraient prendre leurs décisions en « fonction de l'intérêt supérieur de l'enfant » ; d'autre part, la notion de « famille » serait élargie aux fratries et aux liens familiaux noués par les demandeurs d'asile entre le départ de leur pays d'origine et leur arrivée dans l'UE.

M. André Reichardt, co-rapporteur. - La Commission européenne a présenté son projet de Pacte « asile et migration » le 23 septembre 2020. Un an après, il semble utile, d'une part, de dresser un état des lieux de la situation en matière d'asile et de migration, et d'autre part, de se renseigner sur l'avancée des négociations portant sur l'adoption éventuelle de ce Pacte, proposé par la Commission.

Ce dernier point est dépendant du contexte migratoire. À cet égard, après une baisse exceptionnelle des flux migratoires irréguliers liée à la pandémie, on constate une véritable reprise des flux migratoires irréguliers. En 2021, leur augmentation est de 64 % par rapport à 2020. Ces flux empruntent principalement les « routes migratoires » de Méditerranée centrale, de la Libye et de la Tunisie vers l'Italie, des Balkans occidentaux, et de Méditerranée occidentale, du Maroc vers l'Espagne, en y ajoutant les Canaries depuis quelques mois.

En revanche, la crise afghane, prise au sérieux par l'ensemble des acteurs du dossier, ne semble pas, pour l'heure, avoir engendré d'afflux massif nouveau, ni vers les pays voisins, ni vers l'Union européenne. 22 000 Afghans auraient quitté leur pays, mais pour se rendre pour l'essentiel, en Iran et au Pakistan. En revanche, selon le Haut-Commissariat aux Réfugiés, la situation humanitaire devient dramatique en Afghanistan puisque plus de 10 % de la population a fait l'objet de déplacements internes subis. Aussi, cette situation dramatique est peut-être de nature à occasionner à l'avenir des flux migratoires d'une autre intensité en destination de l'Union européenne.

Selon la direction générale des étrangers en France du Ministère de l'intérieur, depuis deux ans déjà, les Afghans constituent la première nationalité des demandeurs d'asile en France soit environ 10 000 par an et soit 12 % du total. Néanmoins, en 2021, ce nombre est déjà plus important et ce flux augmenterait encore si la situation humanitaire continuait de se dégrader sur place. La priorité pour les États membres de l'Union européenne est donc clairement de « fixer » les migrants en Afghanistan et dans les pays voisins par des accords avec ces derniers.

Quant aux tensions migratoires actuelles entre l'Union européenne et la Biélorussie, elles sont la conséquence des irrégularités et de la répression qui ont marqué la réélection du président Loukachenko, et des sanctions infligées par l'Union européenne à un certain nombre de cadres du régime.

Avec le cynisme d'un « État passeur », le pouvoir biélorusse a attiré des migrants irakiens pour les inciter à franchir irrégulièrement les frontières externes de l'Union européenne, afin d'exercer un chantage sur cette dernière. Dans le cadre de nos travaux avec Jean-Yves Leconte, nous avons été informés de l'arrivée d'avions affrétés par la Biélorussie depuis l'Irak. Ces tensions vont probablement inciter les États membres à donner la priorité au renforcement des frontières.

Mais le contexte interne à l'Union européenne n'incite pas à l'optimisme pour l'adoption du Pacte, car la crise de confiance mutuelle entre les États membres sape les initiatives européennes depuis 2015.

En premier lieu, et cela a été souligné par nos interlocuteurs auditionnés ces derniers mois, les contraintes sanitaires liées à la pandémie ont considérablement limité les contacts entre délégations et ont conduit à une certaine « glaciation » des négociations. En pratique, les présidences allemande et portugaise ont peu avancé, parvenant principalement à trouver un accord quasi-exclusivement sur l'agence européenne de l'asile et à boucler des travaux plus anciens sur la révision de la « carte bleue européenne », voie de migration légale destinée à attirer les « talents » c'est-à-dire les cadres. Il y a finalement eu peu de progrès sous ces deux présidences.

En deuxième lieu, les positions entre États membres divergent toujours clairement sur le contenu du Pacte.

Les États membres de destination tels que la France, l'Allemagne, la Belgique, la Suède, soutiennent l'équilibre recherché par le Pacte et insistent sur la nécessaire adoption des dispositifs qui pourraient limiter les mouvements secondaires de demandeurs d'asile, comme le filtrage et la réforme d'Eurodac.

Sans surprise, de leur côté, les États du groupe de Viegrad c'est-à-dire la Hongrie, la Pologne, la Slovaquie et la République tchèque, demeurent hostiles à l'obligation d'accepter, sur leur territoire, la relocalisation de demandeurs d'asile.

Pour des raisons inverses, à savoir une solidarité européenne considérée comme « pas à la hauteur » des enjeux, les États membres en première ligne dans le contrôle des frontières extérieures comme l'Italie, la Grèce ou l'Espagne, s'opposent aussi à l'adoption du Pacte en l'état. Or, ces deux derniers groupes, aujourd'hui, forment une minorité de blocage au Conseil.

En outre, le déroulement de plusieurs élections nationales majeures en Allemagne, dimanche dernier, en France et en Hongrie, au printemps 2022, ne va pas faciliter l'adoption de compromis et au développement de discours autres que populistes.

En troisième lieu, le Parlement européen, attaché à la solidarité européenne en matière d'accueil des demandeurs d'asile, a dénoncé l'absence d'étude d'impact par la Commission européenne et l'approche intergouvernementale du Pacte. Il pourrait être tenté d'aller au bras de fer avec le Conseil pour des raisons institutionnelles.

L'adoption rapide et globale du Pacte est donc très incertaine dans ces conditions. Au cours de sa présidence à venir de l'Union européenne, à compter du 1er janvier 2022, la France aura pour priorité de poursuivre les négociations sur les points qu'elle considère prioritaires : le règlement « filtrage », la directive « retour » et le règlement « Eurodac ». Elle souhaite avancer pas à pas en privilégiant une approche technique de ces dossiers.

Pour l'ambassadeur Philippe Léglise-Costa, représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, que nous avons rencontré à Bruxelles, l'essentiel de ce Pacte est de « créer de la confiance » entre partenaires européens dans les domaines sensibles de l'asile et de l'immigration. Seules des avancées concrètes et régulières pourraient renforcer cette confiance.

Ajoutons enfin que la Commission européenne complètera bientôt le Pacte : elle devrait présenter des dispositions complémentaires au cours de cet automne, d'une part, sur les voies légales d'immigration et, d'autre part, sur les règles de l'Espace Schengen. En effet, la réforme de Schengen sera sensible pour la France alors que cette dernière, depuis 2015, a rétabli et maintenu les contrôles à ses frontières. Aussi, et c'est la raison pour laquelle nous en sommes restés à ce rapport, nous serons amenés à revenir bientôt devant notre commission pour évoquer les prolongements de ce dossier.

J'ajouterai à titre personnel que, si nous avions voulu vous proposer un projet de résolution, nous aurions eu quelques difficultés à le faire sérieusement. Techniquement, les dispositions du Pacte ne sont pas abouties. Politiquement, les positions sont très divergentes. Nous ne savons pas comment les négociations vont évoluer. Il était néanmoins indispensable que la commission se réunisse pour faire un point sur la situation générale, compte tenu des évolutions très fortes que l'on ressent en la matière en Grande-Bretagne, en Afghanistan, en Biélorussie, ou encore concernant la possibilité d'une route d'immigration nouvelle sur le flanc oriental. Nous avons d'ailleurs pu nous entretenir hier avec la Présidente de la Commission des affaires européennes du Parlement lituanien à propos de ce dernier sujet.

M. Jean-Yves Leconte, co-rapporteur. - En premier lieu, selon moi, la Commission européenne met en oeuvre une « commande franco-allemande » sans aller jusqu'au bout des préoccupations et des besoins des États de première entrée ou de l'Europe centrale. Il nous faut travailler à une convergence de la politique d'asile en Europe. Pour surmonter les différences que l'on constate aujourd'hui dans les politiques d'asile, plusieurs propositions ont été émises. Pour y parvenir, Mme Fabienne Keller propose par exemple de planifier la reconnaissance mutuelle des décisions d'asile sur dix ans. Mme Sylvie Guillaume propose, quant à elle, de passer par une coopération renforcée entre les États membres qui partagent déjà les mêmes principes.

Je m'interroge personnellement sur le fait que l'on puisse faire converger la politique d'asile si l'on ne met pas en place une instance juridictionnelle de premier recours commune aux États membres, afin de contrôler les décisions administratives d'asile.

En deuxième lieu, je voudrais aussi revenir sur le choix de la Commission européenne de légiférer par règlements -d'application immédiate- pour mettre en oeuvre le Pacte. Les commissions des affaires européennes des Parlements nationaux doivent être vigilantes dans le cadre des négociations de ces actes législatifs. Autrement, un sentiment de dépossession pourrait émerger au sein des Parlements sur les enjeux migratoires.

En troisième lieu, concernant la situation à la frontière biélorusse, je constate que la présidente de la commission des affaires européennes du Parlement lituanien proposait de régler cette problématique en marge des négociations sur le Pacte. Cela me paraît révélateur de l'inefficacité de ce dernier. Quant aux décisions de la Biélorussie, c'est la première fois qu'un État se comporte en « passeur ». Nous assistons en l'état à une guerre hybride où les armes utilisées sont des êtres humains. L'agence Frontex est ainsi indispensable dans la gestion de cette crise puisqu'elle veille au respect du droit aux frontières de l'Union européenne.

En Pologne, la situation est dramatique : des morts sont à déplorer. Des atteintes aux droits fondamentaux peuvent être largement établies. Et pourtant, la Pologne refuse l'intervention de Frontex et aucun parlementaire ne peut se rendre sur les lieux pour constater les infractions perpétrées.

Enfin, les annonces françaises intervenues hier, concernant le Maroc, l'Algérie et la Tunisie, vont dans un sens contraire au contenu du Pacte proposé par la Commission européenne. L'idée du Pacte est de créer des voies légales de migrations pour empêcher les voies illégales. Ainsi, en supprimant des voies légales, on élargit le spectre d'action des passeurs.

En conclusion, deux idées doivent être retenues. En premier lieu, l'Europe n'est pas la destination mondiale de toutes les migrations. Il y a beaucoup plus de migrations intra-africaines ou intra-asiatiques par exemple. En second lieu, à part la Chine, les pays qui ont les économies et les recherches les plus performantes sont les pays capables d'avoir une politique migratoire ouverte. La force de l'économie d'un pays est quasiment corrélée au pourcentage de ses résidents nés à l'étranger. C'est bien le cas de l'Australie, des États-Unis ou encore de la Grande-Bretagne. En définitive, il faut contrôler mais ne pas fermer.

M. Jean-François Rapin, président. - Dans le contexte actuel, il était très compliqué de porter à bien le projet d'une résolution européenne émanant de notre commission sur le sujet du Pacte.

Lundi dernier, au cours d'un échange avec Clément Beaune, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des Affaires étrangères, en charge des Affaires européennes, lors d'une réunion du comité des élus qu'il a constitué pour préparer la Présidence française du Conseil de l'Union européenne, notre collègue Didier Marie avait posé une question relative aux perspectives des négociations du Pacte. Le ministre n'a pas su répondre clairement à cette interrogation. L'objectif initial du Gouvernement était de clore ce dossier durant la Présidence française mais il semble aujourd'hui prendre conscience qu'il n'y parviendra pas.

Moins d'un an auparavant, à l'automne 2020, je vous rappelle que nous avions auditionné le vice-président de la Commission européenne, Margarítis Schinás, dont les propos sincères se trouvent aujourd'hui un peu éloignés de la réalité, puisqu'il considérait à l'époque que le Pacte pouvait être adopté durant la Présidence française.

Clément Beaune nous fait valoir qu'avec des mesures techniques, la France va pouvoir avancer « pas-à-pas ». La seule vraie interrogation aujourd'hui par rapport à la disparité des flux qui s'annoncent, notamment sur la route orientale et en raison des conséquences potentielle de la crise afghane, concerne la prise en compte de ces situations nouvelles par les dispositions du Pacte. En l'état, les mesures « pas-à-pas » et les mesures techniques avancées par le ministre ne permettraient sans doute pas de répondre à une situation de pression migratoire plus importante.

Par ailleurs, lors d'un entretien avec le préfet de mon territoire, ce dernier m'expliquait qu'il y avait une flambée des flux migratoires à travers la Manche. Nous avons constaté une forte augmentation, de 8 000 à 26 000 traversées en moins d'un an. Derrière cette augmentation, il y a, sur le terrain, la nécessité de mettre en place des dispositifs sécuritaires, sanitaires et d'accueil, dans des zones où la densité de population est déjà très importante. On touche là à des phénomènes qui ont une dimension humaine et il faut en tenir compte. Je le dis avec sincérité. J'ai été maire d'une commune sur laquelle est implanté un centre qui accueille de jeunes migrants ainsi que des mères de famille. Je vois ces migrants sur les routes : ils ont souvent « leur vie dans un sac plastique ». Malgré tout, il existe une immigration qu'on ne peut pas accepter sans limites ni cantonner dans certains États membres et pas dans les autres.

L'une des voies pour répondre à ces problématiques est la diplomatie parlementaire. L'échange d'hier avec mon homologue lituanienne en a été un bel exemple.

M. Franck Menonville. - Merci à nos rapporteurs pour ces précieuses informations. J'ai bien noté que les évènements afghans et la chute de Kaboul n'avaient pas engendré, pour l'heure, une augmentation massive des flux migratoires irréguliers vers l'Union européenne.

J'ai également noté que les flux migratoires irréguliers repartaient à la hausse en provenance du sud de l'Union européenne. Pourriez-vous nous apporter des précisions sur cette évolution ? Car, sur le terrain, je n'ai rien constaté.

Enfin, je voudrais savoir si, selon nos rapporteurs, l'agence européenne Frontex est assez dimensionnée pour faire face aux défis migratoires actuels. Plusieurs critiques ont en effet été émises au cours des derniers mois sur son action.

Mme Marta de Cidrac. - Cette restitution de nos rapporteurs était exhaustive. Je voudrais vous faire partager une observation : en tant que présidente du groupe d'amitié sénatorial sur les Balkans occidentaux, je me suis rendue récemment sur place et j'ai constaté que les autorités locales menaient actuellement des campagnes générales de recensement de leur population. Pourquoi ? Parce que les jeunes ressortissants de ces États quittent leur pays pour aller tenter leur chance, en Allemagne principalement, mais également en France. Ces pays se vident de leurs ressources humaines. Il s'agit d'un vrai enjeu pour la stabilité des Balkans occidentaux.

Par ailleurs, je vous confirme que ces pays, qui sont situés sur l'une des routes migratoires vers l'Union européenne, observent avec préoccupation l'évolution de la crise afghane.

M. Jean-Yves Leconte, co-rapporteur. - Concernant Frontex, je veux d'abord rappeler que, récemment, l'agence a obtenu un mandat élargi et des moyens complémentaires, mais qu'elle n'a pas été destinataire de l'ensemble des moyens promis par l'Union européenne pour qu'elle puisse mener ses actions. L'agence doit aussi poursuivre ses recrutements en personnels.

Comme vous l'indiquiez, l'action de Frontex a fait l'objet de critiques. On l'a accusée en particulier d'avoir « couvert » ses agents qui auraient procédé à des actions de refoulement de migrants en mer Egée. Plusieurs de ces critiques ont été formulées par le Parlement européen. Au cours de ces derniers mois cependant, le Parlement européen est passé des critiques à la mise en place d'un contrôle parlementaire, ce qui est préférable.

Je voudrais également apporter quelques compléments sur les flux migratoires irréguliers : on peut constater, sur les huit premiers mois de 2021, une hausse de 64 % de ces flux par rapport à 2020. En Méditerranée centrale, les franchissements illégaux ont augmenté de plus de 90 % par rapport à 2020. En Méditerranée occidentale, l'augmentation est modérée (+ 14 %). Mais sur la route des Balkans occidentaux, au cours de cette même période, les flux ont doublé. Et à la frontière biélorusse, ces flux ont été multipliés par quinze ! On note également un regain de passages de migrants, de la Turquie vers la Bulgarie.

Enfin, en réponse à notre collègue Marta de Cidrac sur le départ en nombre des jeunes ressortissants des pays des Balkans occidentaux pour gagner l'Union européenne, je pense que l'absence de perspective crédible d'un élargissement de l'Union européenne à ces États est certainement l'une des causes majeures du départ de ces jeunes.

M. André Reichardt, co-rapporteur. - Je rejoins les propos de mon collègue Jean-Yves Leconte sur Frontex. Son directeur exécutif a d'ailleurs formellement rejeté les accusations portées contre son agence. Par ailleurs, Frontex est en phase de « montée en puissance » et certains moyens ont été manquants.

Concernant l'évolution des flux migratoires irréguliers, il y a effectivement une reprise des traversées par la Méditerranée centrale, le plus souvent par des ressortissants tunisiens attirés par la situation économique de l'Union européenne au regard de celle de leur pays. Il y a aussi de nombreuses tentatives de traversées depuis la Libye, mais la plupart des migrants sont rattrapés au large de la Libye - et, semble-t-il également dans les eaux internationales - par les garde-côtes libyens, qui sont d'ailleurs financés par l'Union européenne pour ces missions de surveillance.

Enfin, le renforcement des flux à destination des Canaries depuis l'Afrique subsaharienne est indéniable. Plusieurs facteurs expliquent cette hausse, en particulier, la fin de certaines contraintes de circulation liées à la pandémie, qui avaient de fait limité les possibilités de traversée pendant plusieurs mois, ainsi que la saison plus favorable aux traversées.

Mme Pascale Gruny. - Votre rapport est précis et utile sur un sujet qui occupe notre quotidien. Je voudrais poser deux questions aux rapporteurs : d'abord, le Pacte sur la migration et l'asile serait-il suffisant pour faire face à de nouvelles crises tout en marquant notre solidarité avec les États membres de première entrée ? À cet égard, il est nécessaire de prendre en considération la dimension humaine dans les réponses que nous apportons aux enjeux migratoires.

Par ailleurs, des sommes importantes ont été versées par l'Union européenne et ses États membres aux pays d'origine des migrants, mais avons-nous la certitude que cet argent est bien utilisé ? Pourquoi ne parvenons-nous pas à nous accorder avec ces pays pour organiser une immigration de personnes formées ?

M. François Calvet. - Je voulais vous faire partager une réflexion, dans un contexte où chacun constate que le populisme émerge de nouveau.

Non loin de chez moi, au col du Pertus, entre la France et l'Espagne, les autorités françaises ont posté des douaniers pour surveiller les franchissements de la frontière, alors qu'il existe 500 passages non surveillés dans les Pyrénées, pour aller d'Espagne en France. Pourquoi ne donnons-nous pas plutôt la priorité aux contrôles aux frontières extérieures de l'Union européenne ? À l'intérieur de l'Union européenne, au contraire, la libre circulation des personnes et des marchandises doit être la règle. C'est un acquis essentiel de l'Union européenne.

Je ne comprends pas pourquoi l'État disperse ses moyens. On veut rassurer l'opinion avec des décisions jacobines. Mais ce sont des mesures en « trompe l'oeil » !

M. Jean-Michel Houllegatte. - Je voulais réagir à votre présentation en tant que sénateur de la Manche, où siège la préfecture maritime compétente pour la zone concernée par les traversées de migrants vers le Royaume-Uni. Comme le rappelait le président de la commission, ces tentatives de traversées ont très fortement augmenté depuis un an.

C'est pourquoi, le 20 juillet dernier, les ministres de l'Intérieur français et britannique ont conclu un accord en trois points, prévoyant, à la fois, le renforcement de la contribution financière britannique pour soutenir les efforts de surveillance déployés par la France, une coopération renforcée dans la lutte contre les filières et les passeurs, et un engagement du Royaume-Uni à réduire l'attractivité de son régime d'asile avec la perspective d'un accord de réadmission des demandeurs d'asile déboutés.

M. Philippe Bonnecarrère. - Je voudrais à mon tour remercier les rapporteurs et vous prie de m'excuser par avance pour mon pessimisme sur les enjeux migratoires.

À dire vrai, ces enjeux sont tels que la mission de nos rapporteurs devrait être permanente. En effet, le dossier migratoire est, pour l'heure, sans solution. Beaucoup d'éléments, vous l'avez rappelé, sont contre nous, en particulier, les désaccords entre États membres au sein du Conseil et les difficultés de la procédure de co-décision avec le Parlement européen. Il nous faut donc demeurer en veille dans l'espoir d'une solution que l'on voit s'éloigner.

Je récuse, quant à moi, l'existence d'un lien automatique entre l'ouverture à l'immigration d'un pays et sa prospérité économique. Ce lien peut être avéré dans certains cas, à l'image de ces migrants iraniens et indiens de haut niveau scientifique qui gagnent les États-Unis, mais cet exemple ne peut pas être généralisé.

Concernant l'Afghanistan, il ne faut pas oublier que ce pays compte deux fois plus d'habitants que la Syrie. Donc, s'il y avait des mouvements migratoires vers l'Union européenne en provenance d'Afghanistan, ils seraient massifs. Mais ils prendraient du temps. Bien sûr, il faut s'accorder avec les pays voisins de l'Afghanistan pour qu'ils accueillent les Afghans qui quittent leur pays. L'Iran en accueille déjà plusieurs millions. Mais, lorsque l'on considère nos relations diplomatiques actuelles avec cet État, pensez-vous que nous pourrons trouver facilement un accord avec lui ?

Je voudrais aussi souligner que, sur le sujet migratoire, nous sommes au coeur du « maelström » des relations entre l'exercice du pouvoir régalien et l'Union européenne. En effet, la jurisprudence des Cours européennes sur les enjeux migratoires va être source de tensions croissantes. Car, à l'heure actuelle, des voix s'élèvent pour dire que la France ne devrait pas forcément appliquer le droit de l'Union européenne dans ce domaine. D'autres proposent d'organiser un référendum sur l'immigration et les réponses politiques à y apporter. Mais, dans cette hypothèse, le Conseil constitutionnel se réserverait la possibilité de vérifier la constitutionnalité du texte soumis au référendum.

Ce sujet doit donc être au coeur des réflexions de notre commission.

M. Jean-François Rapin, président. - Ce sujet est effectivement très important. Dans certains domaines régaliens, nous sommes à la croisée des chemins. Comme vous le savez, mon cher collègue, ce sujet a été évoqué lors de notre table ronde du 10 juin dernier, dont le thème de réflexion était « Pouvoir régalien et droit européen ». Et je vous confirme, mon cher collègue, que je suis favorable à votre demande de l'expertiser plus avant au nom de notre commission.

M. André Reichardt, co-rapporteur. - Je ne suis pas non plus très optimiste sur les suites de ce dossier. Notre collègue Pascale Gruny nous demandait si le Pacte sur la migration et l'asile pouvait permettre à l'Union européenne de faire face à une crise. Il le pourrait si le « filtrage » des migrants irréguliers était mis en place à la frontière et si le système Eurodac était interconnecté avec les fichiers de l'espace Schengen. Mais, en l'état, Eurodac ne fonctionne pas partout correctement.

Et certains États membres ne sont pas prêts à accepter la mise en place des procédures à la frontière prévues par le Pacte. L'Espagne et L'Italie sont restées passives lors de sa présentation. Ensuite, ces États ont analysé la réforme et ont jugé l'ensemble très décevant. Lorsque nous sommes allés à Bruxelles, notre interlocuteur de la représentation permanente espagnole auprès de l'Union européenne a précisé que les simulations transmises par la Commission européenne aux États membres sur le mécanisme de solidarité, qui prévoit, en situation de pression migratoire, un partage des relocalisations des demandeurs d'asile, n'étaient pas raisonnables. Ainsi, pour l'Espagne, sur 25 000 demandeurs d'asile accueillis en période normale, 58 seulement devraient être relocalisés dans un autre État membre.

Ces États membres ont indiqué avoir fait un geste de bonne volonté en acceptant d'adopter le règlement créant l'agence européenne de l'asile mais confirment qu'ils s'opposeront fermement aux autres dispositions de la réforme, si aucun renforcement de la solidarité européenne n'est décidé.

Nous avons par ailleurs eu confirmation par la directrice générale des affaires intérieures de la Commission européenne que ces États n'enregistraient pas toujours les migrants arrivant sur leur territoire.

Pour répondre à notre collègue François Calvet, je souhaite rappeller que la protection des frontières extérieures de l'Union européenne est l'objet même des règles de l'espace Schengen. En théorie, il ne devrait pas y avoir de contrôles aux frontières intérieures entre États membres. Or la France, en pratique, a rétabli de tels contrôles depuis 2015. Il faut donc travailler au rétablissement d'une situation où des contrôles efficaces aux frontières extérieures de l'Union européenne permettent la levée des contrôles aux frontières intérieures.

Concernant le soutien financier destiné aux pays d'origine pour empêcher les flux migratoires irréguliers, il faut constater malheureusement que l'évaluation de l'utilisation des fonds européens demeure insuffisante. En outre, même si une aide financière existe, on n'empêchera pas certains ressortissants de ces pays d'avoir envie de venir vivre dans l'Union européenne.

Sur les engagements pris par le Royaume-Uni récemment, en particulier sur sa volonté de réduire son attractivité pour les demandeurs d'asile, je dois avouer que j'ai des doutes sur sa chance d'y parvenir. Le Royaume-Uni n'est plus dans l'Union européenne, le règlement « Dublin III » n'est donc plus applicable, et il faut effectivement un accord sur les retours.

M. Jean-Yves Leconte, co-rapporteur. - Depuis 2015, des choses ont été faites par l'Union européenne et ses États membres pour le contrôle des frontières extérieures, en particulier avec l'interopérabilité croissante des bases de données, l'élargissement du mandat de Frontex et la mise en place prochaine du système d'autorisation préalable de voyage pour les ressortissants de pays tiers non soumis à visa, ETIAS. Les entrées irrégulières sont ainsi plus faibles qu'en 2015-2016.

L'Union européenne est donc la solution et les « gesticulations nationales » sont les problèmes. Et disons-le clairement : cela ne sert à rien de discuter du Pacte sur la migration et l'asile si l'on souhaite obtenir une option de retrait, ou « opt out », dans l'application des règles migratoires européennes. La question de la solidarité européenne est toujours posée puisqu'en réalité, la France ne veut pas être réellement solidaire de l' Italie: elle souhaite surtout limiter au maximum les mouvements secondaires de demandeurs d'asile.

Sur le Royaume-Uni, étant donné que ce dernier n'est plus membre de l'Union européenne, il ne peut plus nous renvoyer les migrants déboutés du droit d'asile. Le régime d'asile britannique demeure donc très attractif aujourd'hui, car les migrants qui ont réussi la traversée de la Manche savent qu'on ne pourra pas les renvoyer sur le continent.

En conclusion, le soutien financier au développement des pays d'origine et de transit est la bonne solution pour limiter les flux migratoires irréguliers, à moyen et long termes. Mais, lorsque ce choix est fait, il faut ensuite être prêt et résilient. Car, lorsqu'un pays se développe, dans la phase initiale, les catégories de la population qui réussissent et qui sont les mieux informées ont toujours envie de partir pour aller vivre ailleurs.

Or, nous sommes trop souvent dans la gesticulation. En effet, l'essentiel pour les États membres est de récupérer les laissez-passer consulaires. On préfère ainsi payer aux ministres de l'Intérieur des pays d'origine des laissez-passer consulaires plutôt que de mener une politique de développement et de coopération transparente sous le contrôle du Parlement européen. Je le déplore. Il faut pouvoir résoudre ce problème sur le long terme et ne pas dépendre de nos voisins.

La commission des affaires européennes autorise la publication du rapport d'information présenté par les rapporteurs.

Questions diverses

M. Jean-François Rapin, président. - Chers collègues, au titre de notre mission d'alerte sur les surtranspositions, nous exerçons notre vigilance sur les projets de loi mais aussi sur les ordonnances. Faute de temps, nous n'avons pas pu évoquer avant la suspension de nos travaux deux ordonnances prises fin juin :

- la première, n° 2021-798, transpose la directive (UE) 2019/789 du 17 avril 2019 qui a pour objectif d'améliorer la disponibilité des programmes de télévision et de radio au sein de l'Union européenne en facilitant l'acquisition des droits d'auteur et des droits voisins, tout en assurant une juste rémunération des créateurs et des autres titulaires de droits.

La directive prévoit tout d'abord que les droits que doit obtenir un radiodiffuseur pour la fourniture transfrontière de certains programmes via un service en ligne doivent être acquis uniquement dans son pays d'établissement principal, mais la redevance à payer doit refléter l'audience des programmes dans l'ensemble des États où ce radiodiffuseur est reçu. Elle étend par ailleurs à la télévision par internet ou « IPTV » l'obligation de recourir à la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins, actuellement applicable uniquement aux retransmissions par câble).

À l'examen, il apparaît que l'ordonnance qui transpose cette directive ne va pas au-delà des obligations européennes fixées par cette directive.

- la seconde ordonnance n'appelle pas non plus d'observations au titre de la sur-transposition : il s'agit de l'ordonnance n° 2021-409 du 8 avril 2021 relative au transport fluvial et à la navigation intérieure. Le Gouvernement a déposé fin juin un projet de loi dont l'article 4 a pour objet de la ratifier. Cette ordonnance met en place des mesures techniques pour moderniser le secteur du transport fluvial, renforcer sa compétitivité et sa sécurité et mieux répondre aux attentes des opérateurs économiques. Elle transpose ainsi fidèlement la directive 2017/2397 du 12 décembre 2017 qui permet la reconnaissance des qualifications professionnelles dans le domaine de la navigation intérieure, et renvoie à des textes réglementaires d'application les modalités de son application.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 14 h 55.