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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 9 novembre 2021

- Présidence de M. François-Noël Buffet, président -

La réunion est ouverte à 17 heures.

Projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure - Désignation des candidats pour faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la nomination de M. François-Noël Buffet, Mme Muriel Jourda, M. Loïc Hervé, M. Marc-Philippe Daubresse, Mme Marie-Pierre de La Gontrie, M. Jean-Pierre Sueur et M. Alain Richard, comme membres titulaires, et de Mme Nadine Bellurot, M. Stéphane Le Rudulier, Mme Marie Mercier, Mme Nathalie Goulet, M. Jérôme Durain, M. Jean-Yves Roux et Mme Éliane Assassi, comme membres suppléants de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée d'examiner les dispositions restant en discussion sur le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure.

Désignation de rapporteurs

La commission désigne Mme Valérie Boyer rapporteure sur la proposition de loi n° 42 (2021-2022) relative à la commémoration de la répression d'Algériens le 17 octobre 1961 et les jours suivants à Paris, présentée par MM. Rachid Temal, Jean-Marc Todeschini, David Assouline et Hussein Bourgi.

La commission désigne Mme Nadine Bellurot rapporteure sur la proposition de loi n° 370 rectifiée (2020-2021) pour un nouveau pacte de citoyenneté avec la jeunesse par le vote à 16 ans, l'enseignement et l'engagement, présentée par Mme Martine Filleul et plusieurs de ses collègues.

Projet de loi de finances pour 2022 - Audition de M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice

M. François-Noël Buffet, président. - Monsieur le garde des sceaux, nous vous accueillons dans le cadre de nos travaux sur le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, et plus spécifiquement sur la mission « Justice », dont vous avez la responsabilité.

Le fonctionnement de la justice est, vous le savez, au centre des préoccupations de la commission des lois, et nos rapporteurs pour avis ont à coeur d'examiner les propositions que vous faites pour l'exercice budgétaire 2022. Agnès Canayer et Dominique Vérien sont rapporteurs pour avis des programmes « justice judiciaire » et « accès au droit » sur la mission « justice » ; Maryse Carrère, dont je vous prie d'excuser l'absence, est rapporteure pour avis du programme « Protection judiciaire de la jeunesse » et Alain Marc rapporteur pour avis du programme « Administration pénitentiaire ». Antoine Lefèvre participe également à cette audition en tant que rapporteur spécial de la commission des finances.

Avant de vous laisser la parole pour présenter votre budget, permettez-moi de vous faire observer la réponse tardive de la Chancellerie aux questionnaires budgétaires que nous vous avons transmis en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), Antoine Lefèvre y reviendra sans doute. Il serait souhaitable à l'avenir que la date limite prévue par la LOLF soit respectée pour le bon examen des crédits.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux, ministre de la justice. - Vous avez raison, monsieur le président, et je ne peux que vous présenter mes excuses pour ce retard totalement indépendant de ma volonté.

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous en remercie, monsieur le garde des sceaux.

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Avec 0,5 milliard d'euros de crédits au-delà de la trajectoire prévue par la loi de programmation et de réforme pour la justice (LPJ), le budget que j'ai l'honneur et la fierté de vous présenter a non seulement le mérite de respecter la programmation votée par le Parlement en 2019, mais également d'aller au-delà pour rapprocher - enfin ! - la France des standards européens. C'était devenu un impératif au regard notamment des constats que j'ai pu dresser après trente-cinq années passées, comme avocat, à sillonner la France dans ses tribunaux et ses prisons ; c'était l'un de mes objectifs en devenant garde des sceaux et ce sera demain une réalité grâce à vous si vous acceptez bien sûr de voter ce budget.

L'amélioration de la situation de la justice de notre pays nécessite une sorte d'union sacrée dans laquelle nous devrions tous nous retrouver. C'est pourquoi je remercie particulièrement la commission des finances du Sénat, en particulier son rapporteur spécial, Antoine Lefèvre, d'avoir adopté mercredi dernier les crédits de la mission « Justice » pour 2022.

L'ancien avocat que je suis, qui a vu des années durant l'institution judiciaire sombrer dans la « clochardisation », pour reprendre les mots de l'un de mes prédécesseurs, Jean-Jacques Urvoas, sait combien le projet de budget que nous portons est une réponse forte aux attentes de la communauté judiciaire et de nos concitoyens.

Après une augmentation de 8 % en 2021, le ministère bénéficiera de nouveau d'une hausse de 8 % en 2022 - c'est un doublé historique -, soit 660 millions d'euros supplémentaires qui viendront renforcer le service public de la justice, ce qui correspond au total à 1,3 milliard d'euros de crédits en deux ans. Sur le quinquennat, l'effort représente une hausse de plus de 30 %.

À cet effort en crédits s'ajoute un renfort en emplois, avec le recrutement inégalé de 3 450 personnels en douze mois. Au total, ce sont 7 400 emplois qui auront été créés en cinq ans, portant le nombre total de personnels du ministère à plus de 90 000. Entre 2017 et 2022, plus de 650 magistrats ont été recrutés, faisant passer le taux de vacance de 6 % à moins de 1 %, c'est-à-dire un taux résiduel. Dans la même période, on dénombre 850 greffiers supplémentaires, 4 500 emplois en plus pour l'administration pénitentiaire, et 340 emplois pour la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ).

Notre réponse est claire et la volonté du Gouvernement est sans faille : nous avons tout fait pour donner à la justice les moyens non seulement de sortir du dénuement, mais encore d'envisager résolument la justice du XXIe siècle.

En 2022, nous conforterons et nous amplifierons les projets lancés en 2021, au premier rang desquels la justice de proximité, celle qui permet d'être plus proche des territoires qui vous sont si chers, et au plus proche, bien sûr, des citoyens, grâce notamment aux « point-justice », aux audiences foraines, par exemple, à Villeneuve-sur-Lot, Gien ou Louviers. Ce dispositif est rendu possible par l'engagement des délégués du procureur, dont nous avons doublé les moyens alloués aux vacations, et grâce aux 2 100 emplois publics créés pour que la justice soit plus humaine, plus rapide, plus tangible. Concrètement, ce sont 600 juristes assistants et assistants spécialisés supplémentaires qui viennent former une véritable équipe autour du magistrat. De plus, 1 200 renforts viennent déjà soulager les greffiers, qui sont, j'y insiste, un rouage absolument essentiel de la chaîne judiciaire. En outre, plusieurs centaines de magistrats honoraires et de magistrats à titre temporaire peuvent désormais faire jusqu'à 300 vacations par an - leur concours est essentiel.

La justice de proximité se verra dotée de 50 millions d'euros de plus qu'en 2021, soit un total de 252 millions d'euros en 2022. Nous lui donnons ainsi la possibilité de rendre une justice plus proche, plus réactive grâce à des moyens de fonctionnement renforcés. Les frais de justice sont ainsi en hausse de 32 % en deux ans, pour un total de 158 millions d'euros supplémentaires, dont je veux souligner les points suivants.

Nous avons revalorisé les délégués du procureur : l'effort de 28 millions d'euros consenti en 2021 sera reconduit en 2022. Nous avons également revalorisé tout récemment la tarification des expertises psychiatriques et psychologiques, avec, au surplus, la prise en charge des cotisations sociales, soit un effort budgétaire total de 20 millions d'euros. Nous renforçons les structures médico-judiciaires, en y consacrant 20 millions d'euros. À cet égard, je remercie le Premier ministre de les avoir mises à l'honneur à Lorient le 28 octobre dernier. Nous allons procéder très prochainement à la revalorisation des enquêtes sociales rapides, avec près de 10 millions d'euros d'investissement pour une justice plus rapide et de meilleure qualité.

L'accès au droit et l'aide juridictionnelle sont, par définition, si j'ose dire, indissociables de la justice de proximité. En deux ans, ce sont 150 millions d'euros de crédits supplémentaires qui auront été déployés en la matière, dont 95 millions d'euros pour la seule année 2022 et une augmentation de 15 % pour la seule aide juridictionnelle. Nous avions pris l'engagement de procéder à une hausse progressive de l'aide juridictionnelle ; nous tenons parole avec cette deuxième marche de revalorisation de 2 euros de l'unité de valeur. Bien sûr, l'aide aux victimes n'est pas oubliée, avec 8 millions d'euros de crédits supplémentaires, soit une hausse de 25 % en un an. Nous donnons ainsi les moyens de déployer autant de téléphones grave danger (TGD) que de besoin.

L'accès au droit passe aussi par près de 2 000 « points-justice » répartis sur tout le territoire, avec 10 000 réponses pénales hors les murs chaque mois, et le recours à la médiation se développe. C'est là une justice humaine, une vision de la justice qui m'est chère, et ce projet de budget permet de poursuivre cet effort.

L'année 2022 ne doit être ni une année d'attente ni une année de vaines promesses. Elle doit au contraire être une année de nouvelles impulsions et de nouvelles ambitions concrètes et tangibles.

Nouvelles impulsions avec l'accélération de la mise en oeuvre du programme de construction de 15 000 places de prison, ce qui portera à 75 000 le nombre total de places disponibles en 2027. La mise en chantier des 7 000 premières places est lancée. En 2022, elles seront livrées ; d'ailleurs, certaines d'entre elles le sont d'ores et déjà ; je pense en particulier au centre pénitentiaire de Lutterbach, qui va connaître dans les jours qui viennent un transfèrement important de quelque 350 détenus, ainsi, évidemment, que des personnels pénitentiaires. Quatorze opérations sont en chantier dans toute la France, à Caen, au Mans, à Avignon, à Draguignan ou encore à Troyes, par exemple. Je tiens naturellement à votre disposition la preuve tangible - des photos - de l'existence de ces chantiers, qui sont en cours de finalisation.

Le deuxième volet, de 8 000 places, est résolument engagé : 16 opérations pénitentiaires sont désormais identifiées sur des sites précis, les concertations locales et les études préalables sont lancées. Je tiens là encore à votre disposition les adresses de ces centres. Qu'il me soit permis ici de saluer l'esprit républicain des maires qui accueillent et soutiennent ces projets - je pense notamment aux élus de Caen ou d'Angers - et de remercier toutes les sénatrices et tous les sénateurs qui accompagnent dans leur territoire l'installation de ces projets essentiels pour l'avenir de notre pays.

En 2022, ce sont ainsi plus de 400 millions d'euros qui seront budgétés pour la réalisation du programme « 15 000 », et 636 millions d'euros seront dévolus à l'immobilier pénitentiaire, soit une hausse de 62 % en deux ans.

Nouvelles ambitions ensuite, avec un grand plan d'investissement pénitentiaire pour la sécurisation des établissements, la numérisation de leur fonctionnement et les conditions de détention. Concrètement, cela représente 45 millions d'euros supplémentaires pour la sécurisation dite « 360° » des établissements, 35 millions pour simplifier le suivi de la détention, favoriser la réinsertion des détenus et développer le travail en détention. Nous financerons ainsi le statut du détenu travailleur, pour attirer de nouveau les entreprises dans les prisons. Nous consacrerons également 20 millions d'euros au déploiement du système d'alerte géolocalisé.

Nouvelles impulsions encore pour la transformation numérique du ministère, avec 205 millions d'investissements informatiques, soit une hausse de 69 millions d'euros en deux ans pour faire aboutir des projets comme la procédure pénale numérique (PPN), un chantier absolument majeur pour faire entrer la justice dans le XXIe siècle. Les services de la PPN seront disponibles dans toutes les juridictions de France d'ici à décembre 2023, et 52 d'entre eux le seront dès le début de l'année prochaine. D'autres projets essentiels concernent la télé-audience, qui se verra doter de 8 millions d'euros d'investissements, ou la plateforme TIG 360°.

Le projet de budget pour 2022 n'oublie pas la protection judiciaire de la jeunesse qui bénéficie, en deux ans, de 95 millions d'euros de crédits supplémentaires, des crédits essentiels pour accompagner la mise en oeuvre du code de la justice pénale des mineurs, comme nous nous y étions engagés lors de nos débats.

J'ai coutume de le dire, la justice, c'est avant tout des femmes et des hommes engagés au service de nos concitoyens. C'est pourquoi le projet de budget pour 2022 n'oublie pas non plus les agents du ministère. Ainsi, 65 millions d'euros de crédits sont fléchés pour reconnaître leur mobilisation et améliorer leur protection sociale.

Telles sont les grandes lignes et les grandes priorités de la mission « Justice ». Je répondrai naturellement avec plaisir et de manière la plus complète possible à toutes les questions que vous voudrez bien me poser.

Mme Agnès Canayer, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit. - Nous nous félicitons cette année encore de l'augmentation du budget de la justice, que vous qualifiez d'« historique » avec un effort en crédits et un renfort en emplois. J'aimerais avoir quelques précisions toutefois sur les effectifs et l'emploi dans les juridictions.

Le recrutement massif de contractuels au cours de ces deux dernières années a vocation à alléger la charge de travail des juridictions, réduire les stocks et délais de jugement pour redonner confiance dans la justice. Seul un Français sur deux a aujourd'hui confiance en l'institution judiciaire.

D'après les chiffres dont nous disposons, le taux de contractuels s'élève désormais à 10 % des effectifs totaux, magistrats et fonctionnaires confondus. Nous nous interrogeons sur leur devenir. Allez-vous pérenniser ces contractuels au terme de leur contrat ? Si oui à quelles conditions ?

Le taux de vacance des postes de greffiers est aujourd'hui proche des 6 %. Pensez-vous qu'une nouvelle loi de programmation sera nécessaire pour permettre le comblement de ces vacances ?

Le taux de vacance de postes de magistrats est, quant à lui, résiduel. Nous constatons toutefois qu'il n'existe toujours pas de référentiel d'évaluation de la charge de travail des magistrats. Quelles sont vos pistes de réflexion en la matière ?

Concernant l'organisation judiciaire, menez-vous une réflexion sur le rôle de chaque membre de l'équipe autour du magistrat ?

Enfin, pouvez-vous nous donner des éléments d'information sur les états généraux de la justice et les conséquences qu'ils pourraient avoir sur le projet de budget pour 2022 ?

Mme Dominique Vérien, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à la justice judiciaire et à l'accès au droit. - Je m'associe aux remarques préliminaires de ma collègue. Je vous parlerai cette année non pas de Cassiopée, mais du projet Portalis, qui a fait l'objet d'un audit de la direction interministérielle du numérique en 2020. Pouvez-vous nous indiquer, dans les grandes lignes, les conclusions de cet audit et quelles conséquences vous en avez tirées pour la conduite du projet à l'avenir quant à la gouvernance, au calendrier et aux objectifs ?

Le justiciable a-t-il aujourd'hui accès à son dossier via Portalis dans toutes les juridictions ?

D'après nos informations, la partie « applicatif métier » du projet serait déployée en 2022, d'abord pour les conseils de prud'hommes, puis pour le contentieux des affaires familiales. Pouvez-vous nous présenter en quelques mots l'objet de cet applicatif, ainsi que les évolutions concrètes pour les greffiers et les magistrats ? Pouvez-vous aussi nous expliquer la priorité donnée aux conseils de prud'hommes ?

Sur les frais de justice, vous nous avez expliqué que les augmentations sont liées à des réformes structurelles. Pour autant, vous fixez un objectif de dépense moyenne, pour 2023, de 330 euros par affaire, contre 461 euros en 2021 et 374 euros en 2019. Cette estimation est-elle réaliste ?

À cet égard, pouvez-vous nous indiquer quand la plateforme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ) sera considérée comme ayant atteint sa pleine montée en charge, et nous donner le montant moyen annuel des économies réalisées grâce à sa création ?

Enfin, quid de l'organisation des « points-justice », en lien avec les tribunaux judiciaires ?

M. Alain Marc, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission « Justice » consacrés à l'administration pénitentiaire. - Je m'associe aux propos de mes collègues et je salue l'augmentation des crédits alloués au ministère de la justice.

Au-delà des 15 000 places de prison qui seront livrées ou envisagées - on sait les difficultés rencontrées pour les créer -, l'objectif est-il de favoriser une réponse pénale plus sévère avec des peines d'emprisonnement plus nombreuses, d'améliorer les conditions de détention ou de poursuivre simultanément ces deux objectifs ?

Par ailleurs, savez-vous combien de détenus ont déposé un recours pour conditions indignes de détention sur le fondement de la loi du 8 avril 2021, qui résulte d'une proposition de loi du président François-Noël Buffet ?

Enfin, j'évoquerai un sujet qui me tient particulièrement à coeur : je m'étonne du manque d'évaluation de l'impact de l'activité de l'administration pénitentiaire sur le risque de récidive par exemple et sur les chances de réinsertion - cette question a souvent été pointée comme une lacune. Comment peut-on piloter un ministère sans avoir un outil évaluatif au sein du ministère ou à l'extérieur ? Un travail de recherche en sociologie par exemple serait de nature à éclairer la politique à mener dans les années à venir. Je sais que vous avez dû faire face à l'urgence de recruter, mais, dans toute politique - nous sommes les uns et les autres soucieux de l'argent public -, il importe de disposer d'une évaluation assez fine des dispositifs mis en place.

M. Antoine Lefèvre, rapporteur spécial de la mission « Justice ». - La commission des finances a examiné la semaine dernière les crédits de la mission « Justice » proposés pour 2022. Avant toute chose, je tiens à vous faire part des difficultés que j'ai rencontrées pour obtenir les réponses au questionnaire budgétaire envoyé en juillet dernier, pour lequel la LOLF fixe le 10 octobre comme date limite pour transmettre les réponses. Or, je n'ai reçu l'essentiel de celles-ci qu'une semaine avant l'examen du budget par la commission des finances, ce qui nous a fait perdre un temps précieux pour la préparation de nos auditions. Je le souligne toutefois, lorsque j'ai eu l'occasion d'interpeller directement votre cabinet, il a alors répondu rapidement.

Cela étant dit, j'ai eu l'occasion de rappeler en commission que le projet de budget permettait de « sanctuariser » les moyens du ministère de la justice, en reconduisant une nouvelle hausse de 8 %, hors contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », après une année 2021 marquée par une augmentation de même ampleur. Cette consolidation des moyens de la justice me semble pleinement justifiée pour améliorer le service public rendu à nos concitoyens dans un contexte marqué par une forte défiance des Français envers l'institution.

Néanmoins, la commission des finances a émis plusieurs critiques sur les lacunes de la gestion du ministère de la justice, relayant ainsi les constats encore récemment formulés par la Cour des comptes. Si le budget de la justice est en constante augmentation depuis plusieurs exercices, les délais de traitement des affaires stagnent, voire s'allongent. J'ai toutefois rappelé en commission que la justice avait longtemps été considérée comme le parent pauvre des budgets régaliens, et qu'un rattrapage était nécessaire.

La commission des finances a également exprimé de fortes attentes sur la mise en oeuvre du plan de transformation numérique. L'exigence ne semble pas démesurée : il s'agit ici de donner des outils de base à l'ensemble des acteurs de la justice pour exercer leurs missions. Nous ne pourrons parler d'une justice du XXIe siècle qu'à compter du moment où le ministère disposera d'outils informatiques et d'applications au bénéfice de tous les usagers, et lui permettant de combler son retard en la matière.

J'ai aussi proposé à la commission des finances l'adoption d'un amendement visant à augmenter les crédits à hauteur de 5 millions d'euros pour renforcer les moyens humains des juridictions, en particulier des services de greffes, dans lesquels la situation est préoccupante en dépit des recrutements déjà amorcés. J'ai proposé que cette majoration de crédits soit gagée sur les dépenses d'investissement de l'administration pénitentiaire, qui s'élèvent à 630 millions d'euros pour 2022. Un fléchage de 5 millions d'euros semble ainsi tout à fait « amortissable ». La commission des finances a adopté cet amendement et propose l'adoption des crédits de la mission. Monsieur le garde des sceaux, vous nous ferez certainement part de l'appréciation que vous portez sur cet amendement.

Par ailleurs, quels éléments pouvez-vous avancer pour répondre au constat critique dressé par la Cour des comptes sur la capacité de votre ministère à bien utiliser ses crédits ? Selon vous, quels sont les leviers à actionner pour diffuser plus largement une culture de l'évaluation de la dépense en son sein ?

M. François-Noël Buffet, président. - Je vous poserai deux questions sur la protection judiciaire de la jeunesse, en l'absence de Maryse Carrère, rapporteur pour avis. Le budget 2022 prévoit la baisse d'un tiers des mesures de réparation pénale mises en oeuvre par le secteur public. À quoi cette baisse correspond-elle, alors que le développement de la réparation est un axe fort d'une réponse pénale plus rapide ?

Par ailleurs, si 4,2 millions d'euros sont prévus en 2022 pour ouvrir cinq centres éducatifs fermés publics, qu'en est-il des quinze centres du secteur associatif habilité qui devaient être ouverts ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Madame Agnès Canayer, comment en sommes-nous venus à la justice civile de proximité, que vous appeliez déjà de vos voeux l'an dernier ? Nous avons d'abord mis en place son volet pénal, car la petite délinquance n'était pas traitée comme il le fallait faute de moyens, notamment humains. Par voie de circulaire, j'ai répertorié 350 infractions dites de basse intensité, qui nuisent fortement à la vie des gens au quotidien, dont les décharges sauvages, les tags et les rodéos urbains.

Nous avions besoin de personnels pour réparer cette justice, mais nous ne pouvions attendre, car la formation des magistrats dure 31 mois et celle des greffiers 18 mois. Nous avons donc recruté des juristes assistants et des renforts de greffe, personnels qualifiés qui se sont parfaitement adaptées. Le constat est clair : aujourd'hui, les magistrats se félicitent de leur arrivée. Les greffiers avaient fait part d'une réticence initiale face à ce qu'ils percevaient comme une obligation de former leurs nouveaux collègues. C'est cependant chose faite, et nul ne conteste à quel point leur apport a été indispensable.

Au cours d'un déplacement dans le cadre des états généraux de la justice, l'une de ces personnes s'est exprimée pour demander une meilleure représentation, soit une forme de syndicalisation des personnels contractuels. J'y ai donné mon accord. Au vu de l'importance prise par ce nouveau personnel, il serait déraisonnable de ne pas vouloir le garder. Les parquetiers, grâce à eux, ont pu davantage développer les relations avec les élus.

Une fois ces mesures mises en place, nous avons dû accélérer le mouvement dans le domaine de la justice civile. Si le garde des sceaux a un peu d'autorité sur le parquet, il n'en a aucune sur le siège, mais ce dernier a voulu sa part de « sucres rapides ». Nous avons ainsi décidé d'envoyer 1 000 renforts dans les juridictions. Les contrats d'engagements sont tenus et les premiers résultats sont déjà perceptibles, même s'il faudra attendre plus longtemps pour tirer des conclusions définitives. Ainsi, à Nanterre, le nombre de créneaux d'audience pour les affaires familiales aura augmenté de 30 % d'ici à la fin de l'année. À Lyon, ce sont 800 dossiers de plus qui seront traités en 2021, soit au moins 1 600 justiciables qui verront un aboutissement de la procédure engagée.

Sur le caractère pérenne des nouvelles embauches, les contractuels ont été en grande majorité recrutés pour trois ans, un contrat renouvelable une fois. Ils ont vocation à rester et auront l'occasion de passer les diplômes nécessaires. Le taux de vacance des greffiers a chuté à 6 %, contre 17 % précédemment. Or, sans leur rôle d'authentification et d'identification, la justice n'est pas rendue correctement. Un groupe de travail thématique leur est consacré au sein des états généraux de la justice : leur carrière doit être plus attractive et leur rôle redéfini. Ces douze derniers mois, 1 200 emplois publics ont été créés entre l'arrivée de lauréats de l'École nationale des greffes et les recrutements immédiats.

Je le redis, mon objectif est de pérenniser ces recrutements, qui sont une réussite. Si j'ai pu entendre quelques réactions négatives au début face à ce que certains qualifiaient de « rustines », cette appréciation désobligeante a depuis disparu compte tenu de leur aide qui s'est avérée indispensable. Enfin, le taux de vacance des magistrats est désormais minime.

Une nouvelle question se pose désormais. Quand je suis arrivé à la Chancellerie, je n'entendais parler que du manque de moyens. C'est différent aujourd'hui : on évoque désormais l'équipe autour du magistrat, idée selon laquelle ce dernier constitue sa propre équipe et travaille directement avec des contractuels, des assistants et des fonctionnaires titulaires, dont les greffiers.

Les Pays-Bas ont constitué une réserve d'avocats. Ainsi, 40 d'entre eux, sur les 1 500 exerçant à La Haye, acceptent d'exercer, une fois par mois, le rôle de magistrat. Les magistrats français avec qui je m'y suis rendu y ont vu beaucoup d'intérêt. De même, une réserve de greffiers permet à certains d'entre eux, une fois par mois, de compléter les juridictions. Bien sûr, le juge conserve tout son pouvoir juridictionnel.

Je reviens brièvement sur le statut des greffiers : nous réfléchissons à la création d'un corps de fonctionnaires de catégorie A d'assistants juridictionnels, regroupant les juristes assistants et les greffiers qui le souhaitent.

Avec les états généraux de la justice, nous voulons restaurer cette dernière. Ce sont les deux plus hauts magistrats du pays qui ont demandé leur tenue au Président de la République, et ils sont une opportunité et une chance pour notre institution.

Après avoir réparé la justice grâce au budget, grâce à ceux qui, au Parlement, l'ont voté, nous envisageons désormais de la moderniser. À cet effet, nous avons voulu créer un comité transpartisan, comprenant les présidents des commissions des lois du Sénat et de l'Assemblée nationale, les deux plus hauts magistrats du pays et des personnalités indépendantes, sous la présidence de Jean-Marc Sauvé - je n'y interviens pas. Dans ce cadre, sont développés des ateliers thématiques sur la procédure pénale et civile, la justice économique et sociale ainsi que sur les questions statutaires et de fonctionnement interne des juridictions. Ce dernier atelier fait écho aux préconisations de la Cour des comptes et est d'ailleurs coprésidé par l'un de ses membres.

Je me déplace ensuite pour rencontrer les citoyens, par exemple à Rodez, ou encore à Saint-Quentin-Fallavier. Nous sommes au contact des élus, des professionnels, notamment de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ), de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP), des avocats, des huissiers et des greffiers, mais aussi de simples citoyens intéressés par la justice. C'est une occasion de recueillir leur parole. Celle-ci trouve aussi à s'exprimer via la plateforme parlonsjustice.fr, dont le prestataire nous indique qu'elle est d'ores et déjà un succès. Tout cela sera synthétisé par le comité présidé par Jean-Marc Sauvé puis transmis à la fin du mois de février à la Chancellerie, sous forme de propositions. Certaines d'entre elles seront mises en oeuvre par voie réglementaire. D'autres ne pourront l'être avant la fin de la mandature, mais serviront au prochain Président de la République, quel qu'il soit. Le peuple, au nom duquel la justice est rendue, a ainsi son mot à dire.

J'espère, au cours de mes déplacements, vous voir participer aux états généraux. Je ne suis pas un conférencier, je cherche des idées pour les mettre en oeuvre, même si le calendrier électoral ne me permettra pas d'intervenir sur le plan législatif.

Madame Dominique Vérien, les frais de justice financent les dépenses de procédure et d'investigation. Ainsi, 648 millions d'euros y sont consacrés dans le cadre du PLF pour 2022, soit une hausse de 158 millions, qui correspond à 32 % en deux ans. Notre objectif est triple : mettre fin à la sous-budgétisation, améliorer l'attractivité des métiers de la justice et rationaliser le recours aux frais de justice.

Vous avez par ailleurs mentionné la PNIJ. Celle-ci a déjà permis, hors coûts d'investissement, de réaliser 20 millions d'euros d'économies liées aux frais d'interception. Nous espérons encore gagner 20 millions d'euros supplémentaires grâce à l'internalisation des fonctionnalités de géolocalisation.

Ensuite, les « points-justice » sont des lieux d'accès gratuit au droit situés au coeur des territoires. On y juge certaines infractions et les délégués du procureur s'y déplacent. On en dénombre 2 000 sur le territoire qui bénéficient depuis le 1er septembre 2021 du numéro unique 3039 pour améliorer leur accessibilité. Ils peuvent être implantés dans les centres communaux d'action sociale (CCAS), dans les maisons France Services ou encore dans les établissements pénitentiaires. Ils peuvent être ouverts à tous comme réservés à certains publics, par exemple les personnes hospitalisées ou les détenus. Des avocats, des huissiers de justice et des étudiants, dont certains sont issus de l'École nationale de la magistrature, y interviennent.

Sur le numérique, l'un de vos sujets de prédilection, j'avais déjà dit à Philippe Bonnecarrère que nous n'avions retenu, par souci d'efficacité, que certains projets sur la quarantaine initialement envisagés. Vous avez mentionné l'audit de la direction interministérielle du numérique : celle-ci a conclu au besoin d'une gouvernance resserrée autour d'un directeur de programme issu du terrain épaulé par un directeur technique provenant des services numériques. L'équipe de projet doit être limitée à 30 équivalents temps plein (ETP), il ne faut développer qu'un seul contentieux à la fois, et la gestion du projet doit s'axer sur des délais centrés sur des fonctionnalités métier livrées chaque trimestre, impliquant les juridictions. Je me tiens à votre disposition pour tout renseignement supplémentaire.

Nous progressons : le projet Portalis, sur son volet de numérisation des procédures prud'homales, est expérimenté à Bordeaux, Dijon et Nantes. Portalis CPH sera ainsi généralisé début 2022, et nous souhaitons que le contentieux du juge aux affaires familiales (JAF) soit mis à la disposition des tribunaux judiciaires d'ici à la fin de l'année 2022.

Monsieur Alain Marc, je n'ai pas encore de remontées consolidées sur le nombre de recours de détenus estimant subir des conditions de détention indignes, mais je vous les transmettrai dès que possible. Les parquets ne sont pas nécessairement saisis et il est difficile de répertorier ces procédures.

Vous m'avez interrogé sur le statut du détenu travailleur. Le projet de loi pour la confiance dans l'institution judiciaire réforme le fonctionnement du travail pénitentiaire, avec un rapprochement vers le droit commun. Le travail participe du renforcement des droits et de la dignité des personnes détenues.

Le projet de révision de la circulaire du 17 mai 2013 relative à la lutte contre la pauvreté en détention a pour objet d'améliorer la situation des personnes détenues et ex-détenues, et le PLF pour 2022 prévoit une enveloppe de 14,2 millions d'euros pour l'amélioration du statut du détenu travailleur et des conditions de détention.

Sur le suivi de la récidive, en 2020, 11,5 % des personnes condamnées pour un crime étaient en état de récidive légale. Pour les personnes condamnées pour un délit, 14,6 % étaient en état de récidive légale, et 27,1 % en réitération, soit un total de 41,7 %. Le taux de récidive est plus élevé pour les infractions liées aux atteintes aux biens, aux violences volontaires et en matière de stupéfiants. On observe une surreprésentation parmi les personnes condamnées à de la prison ferme : 47 % sont récidivistes et 37 % réitérantes. Il faudra du temps pour évaluer l'effet de nouvelles mesures, comme le module confiance et les structures d'accompagnement vers la sortie (SAS), qui s'ouvrent de plus en plus.

Un de mes combats est de faire revenir le travail en prison : il est passé de 50 %, il y a quelques années, à 29 %, et le taux est en train de remonter, même si la covid ne lui permet pas encore de reprendre toute sa place. J'ai des contacts directs avec des patrons de grandes, petites et moyennes entreprises. Nous avons mis en place un référent auprès des directions interrégionales des services pénitentiaires (DISP), pour que les dirigeants d'entreprise aient un interlocuteur, ainsi que la plateforme travail-prison.fr. Le travail en prison est triplement gagnant : pour le patron, qui y trouve des salaires peu élevés, pour le détenu, qui évite l'oisiveté et peut bénéficier d'une formation professionnelle, et pour la société, de par la diminution de la récidive.

Monsieur Antoine Lefèvre, je suis sensible à l'attention que vous portez aux crédits relatifs aux greffiers. Cependant, votre amendement laisse croire que rien n'a été fait en cinq ans. Je vous rappelle que nous avons réduit le taux de vacance des greffiers à 6 %, que 850 emplois ont été créés en cinq ans et que 1 200 renforts de greffe sont arrivés sur douze mois pour répondre aux besoins immédiats. Votre amendement est certes séduisant, mais trop ambigu pour recueillir le soutien du Gouvernement. En effet, il n'indique ni le niveau de recrutement souhaité ni l'impact attendu en termes d'emplois publics. Or, ce n'est pas moi qui vous l'apprendrai, on ne peut pas raisonner qu'en termes de crédits lorsqu'on parle de dépenses de personnels.

L'évolution des délais de jugement, le « stock » d'affaires en cours - une expression que je n'aime pas, mais qui est d'usage... - constituent un marqueur du fonctionnement des juridictions, nous y sommes bien sûr très attentifs. Ces indicateurs illustrent aussi le poids de chaque contentieux dans l'ensemble et permettent une analyse exhaustive des affaires.

Quant aux délais en matière civile, je ne dispose pas encore des chiffres mesurant l'effet des personnels nouveaux que nous avons recrutés, mais je peux d'ores et déjà vous dire que nous avons des résultats encourageants. Les contrats d'engagement seront tenus, c'est un contrat moral avec les magistrats qui siègent au civil.

S'agissant de l'exécution du budget, je peux vous assurer que nous faisons un bon usage des crédits, et nous dépenserons quasiment l'intégralité de ceux que vous voterez - il est normal que nous dépensions un peu moins, car vous nous accordez un plafond, et non un plancher de dépenses. En 2021, nous atteignons un niveau d'exécution inégalé, à savoir 68 % en septembre, soit quatre points de plus que l'an passé : c'est la preuve d'une consommation de crédits dynamique et d'une activité intense des services de la Chancellerie, que je remercie chaleureusement.

L'ouverture de centres éducatifs fermés (CEF) progresse. Dans le secteur public, un centre, lancé en 2019 à Bergerac, devrait ouvrir l'an prochain ; deux autres l'ont été cette année à Lure et à Rochefort, pour une ouverture prévue en 2023 ou 2024 ; et nous prévoyons de lancer encore deux projets de CEF en 2022. Dans le secteur associatif, quatre CEF ont été lancés en 2019, le premier ouvrira à Épernay à la fin de l'année, un deuxième à Saint-Nazaire l'an prochain, et cinq autres devraient être livrés en 2023-2024. Deux autres projets seront probablement lancés en 2022, deux autres encore sont en suspens du fait d'oppositions locales - je lance un appel ici pour que les élus qui nous entendent se portent candidats, qu'ils surmontent les fantasmes qui présentent les CEF comme des lieux dangereux alors que ceux-ci sont les meilleures garanties contre la récidive des mineurs.

Enfin, les crédits dédiés à la réparation pénale n'ont pas diminué puisqu'ils s'établissent à 18 millions d'euros, soit 10 millions de plus que l'exécution attendue pour 2021.

M. Philippe Bas. - En regardant les budgets exécutés depuis 2017, nous avons observé que, entre 2018 et 2020, 378 millions d'euros votés n'ont pas été dépensés par le ministère, hors charges de gestion ; en 2021, le collectif budgétaire prévoit d'annuler 135 millions d'euros de crédits de paiement, auquel il faut ajouter les crédits non consommés qui devraient encore atteindre cette année 1 %, soit 100 millions d'euros. Vous le savez bien, pour mesurer précisément l'augmentation de votre budget, il ne faut pas se contenter d'additionner les crédits votés, mais ceux qui sont effectivement dépensés. Si nous nous réjouissons de voir les crédits augmenter, auriez-vous la loyauté de raisonner avec des chiffres exacts, pour nous dire quelle a été la hausse effective des crédits ?

J'évoquerai les places de prison ensuite. Les travaux réalisés à la Santé, aux Baumettes, à Aix, ont été lancés avant 2017, avec 2 049 places livrées à ce jour ; 654 places sont en cours de création et des marchés ont été notifiés pour 3 450 autres places, dont aucune ne sera livrée avant la fin du quinquennat. Au total, nous constatons que, pendant ce quinquennat, environ 2 800 nouvelles places de prison auront été livrées. Comment parvenez-vous à en compter 7 000, ce qui n'est du reste que la moitié de l'engagement pris par le Président de la République en 2017 ?

Mme Marie Mercier. - Un article récent paru dans Le Monde fait état d'un faible recours, dans le cadre des violences intrafamiliales, au bracelet anti-rapprochement, créé par la loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille. Il semble qu'un seul bracelet ait été utilisé à Paris, et un seul en Seine-Saint-Denis : qu'en est-il ? Comment l'expliquez-vous et pensez-vous y rémédier ?

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Je rejoins Philippe Bas : la réalité, ce sont les crédits effectivement dépensés, surtout quand la hausse continue deux années de suite et, par ailleurs, il faut dire que la justice française est l'une des plus mal dotées en Europe. Aussi, l'importance de la hausse « faciale » de ce budget peut obscurcir le débat sur les mesures elles-mêmes, sur le détail. L'analyse peut porter sur l'affectation des crédits, et nous parlerons du pilotage général de la justice - et l'on ne peut guère vous reprocher d'équiper les magistrats en moyens informatiques -, des nouvelles places de prison - je rejoins ici encore Philippe Bas -, ou encore de la justice judiciaire, pour laquelle on peut regretter que la hausse soit moindre que l'an passé. Quelle est la perspective pour la suite : au-delà des augmentations du jour, quelle est votre trajectoire budgétaire pour les prochaines années ? En d'autres termes, êtes-vous totalement satisfait de votre budget ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Je me réjouis de voir le budget de la justice augmenter dans ces proportions pour la deuxième année consécutive. La justice de proximité et l'accès au droit occupent une place importante ; les crédits de l'accès au droit progressent de 30 %. Quel bilan faites-vous des « point-justice », déployés depuis le début de l'année sur l'ensemble du territoire ? Comment leur déploiement va-t-il se poursuivre l'an prochain, en particulier dans les territoires ultramarins ? Vous avez cité des audiences foraines, avez-vous d'autres éléments sur l'accès au droit ?

Les députés ont institué une réserve de la protection judiciaire de la jeunesse, c'est une bonne nouvelle. La réserve a fait ses preuves dans d'autres domaines et elle confortera l'action de la PJJ : quels seront son montant et ses modalités de fonctionnement ?

Enfin, ce budget poursuit l'effort en matière de prévention de la récidive, en confortant en particulier les peines alternatives à l'incarcération. Dans le rapport d'information intitulé Insécurité à Mayotte : conjurer le sentiment d'abandon des Mahorais, que nous venons de publier et dont je vous recommande la lecture, nous avons mis au jour des possibilités nouvelles dans l'aménagement des peines à Mayotte, pour les mineurs comme pour les majeurs. La Chancellerie étudie-t-elle des pistes en ce sens ? Je vous signale au passage que nous sommes candidats à l'installation d'un CEF, structure particulièrement adaptée à notre territoire, où les jeunes de 17 ans et moins forment 60 % de la population et où la délinquance juvénile augmente de façon inquiétante...

M. Jean-Yves Roux. - Dans le rapport d'information intitulé Expertise psychiatrique et psychologique en matière pénale : mieux organiser pour mieux juger qui avait été lancé à l'initiative de Nathalie Delattre et que nous avons publié en mars dernier avec mon collègue Jean Sol, nous proposons plusieurs pistes pour réformer l'expertise judiciaire, en particulier leur rémunération, laquelle ne prend pas du tout en compte le temps passé par les experts : ce budget en tient-il compte, et comment ?

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Le questeur Bas m'a déjà posé la question sur les chiffres...

Mme Marie-Pierre de La Gontrie. - Il est obstiné...

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Moi aussi, et je lui ai déjà répondu, nous avons eu un échange respectueux, mais âpre. Je commencerai donc par rappeler que des annulations de crédits de plus de 100 millions d'euros ont été la norme sur la dernière décennie, et que nous ne faisons en réalité qu'annuler la réserve de précaution de 2021 - aussi je peux rassurer le questeur Bas : cette année, 8,1 milliards d'euros seront bel et bien dépensés.

Sur les établissements pénitentiaires, ensuite, puisque vous ne croyez pas aux documents dont j'ai parlé, je me ferai un plaisir de vous les communiquer.

M. Philippe Bas. - J'attendais plutôt des chiffres !

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Certes, mais les photos ont l'avantage de montrer les chantiers, chaque photo correspond à un chantier - vous pensez bien qu'elles ne sont pas truquées... J'ai déjà donné les chiffres, mais je peux vous les répéter : plus de 2 000 places sont déjà sorties de terre, dont celles du centre pénitentiaire de Lutterbach-Mulhouse, par exemple, qui permettent le transfèrement de 350 détenus, lesquels étaient jusqu'alors dans deux établissements vétustes. S'y ajoutent les 4 000 places réparties sur seize chantiers. Vous n'en tenez pas compte parce que cela vous arrange, mais vous verrez l'avancement des travaux, les bâtiments sortent de terre, les premiers coups de pelleteuse ont déjà été donnés et 1 000 places seront disponibles d'ici à la fin de l'année...

M. Philippe Bas. - Cela ressemble surtout à la fable de La Fontaine, La laitière et son pot au lait...

M. Éric Dupond-Moretti, garde des sceaux. - Je préfère cela à ce que j'ai entendu hier de certains prétendants à la présidence de la République, qui proposent de construire des préfabriqués où seraient enfermés des détenus avec des bracelets électroniques, sans savoir quel personnel pénitentiaire viendra les surveiller... Puisque vous montrez votre scepticisme sur les chantiers en cours, je vous invite à m'accompagner lors de ma prochaine visite, parce que je n'hésite pas à chausser des bottes, et vous verrez ce qu'il en est. Nous avons quelque 8 000 places pour lesquelles les terrains ont été choisis ; d'autres établissements supplémentaires sont prévus, comme à Magnanville à l'horizon de 2025. Nous sommes donc en réalité au-delà de 15 000 places.

Je ne doute pas non plus, monsieur Bas, que vous n'ignorez pas que la covid-19 a retardé les choses - tous ceux qui font construire en ce moment le savent.

Pour résumer, et me répéter : oui, les 7 000 places verront le jour en 2022, et les 8 000 places supplémentaires d'ici à 2027. J'espère vous avoir convaincus, je vous répèterai ces chiffres chaque fois que vous me poserez cette question, et je sais que plus on avancera dans le temps, mieux vous verrez que je dis vrai.

Pour les bracelets anti-rapprochement, je rappelle que le garde des sceaux n'a pas à ordonner au juge d'utiliser tel ou tel outil de sanction pénale. Nous avons mis des bracelets anti-rapprochement à disposition de toutes les juridictions, le stock est reconstitué dès qu'il en manque. À Paris et dans les grandes villes, des difficultés pratiques dues aux fréquences utilisées en compliquent l'utilisation, ce n'est guère satisfaisant, mais on ne peut pas faire comme si la technique n'était pas là. Quoi qu'il en soit, ces bracelets n'ont pas vocation à rester dans les tiroirs, je l'ai répété, en particulier après l'affaire de Mérignac. Je constate que l'usage des bracelets anti-rapprochement s'est accéléré après la circulaire que j'ai prise en ce sens. En Espagne, où cet outil est utilisé depuis plus longtemps que chez nous, une période de latence avait été observée après le lancement du dispositif, il n'est pas interdit de penser qu'il en soit de même en France.

Suis-je satisfait de ce budget ? Avant de le présenter au Parlement, je l'ai exposé aux magistrats, dans le cadre des dialogues institutionnels, et des remerciements ont été très clairement exprimés. Les chefs de cour et de juridiction m'ont indiqué avoir utilisé les crédits nouveaux cette année, ils ont joué le jeu de l'embauche. Quant à l'expertise syndicale, le discours que j'ai entendu a été d'une autre tonalité : je ne proposerais que « des cacahuètes », après « les rustines » de l'an passé. Je préfère retenir les propos des magistrats, des conférences nationales ou du terrain ; je préfère voir que 30 % d'affaires en plus ont été jugées cette année grâce aux moyens supplémentaires - c'est mieux pour les justiciables. Alors, suis-je satisfait ? Vous me reprocheriez d'être satisfait de moi-même si je vous répondais par l'affirmative, mais j'avoue que je ne peux pas répondre par la négative...

Les « points-justice » dans les territoires ultramarins sont un sujet très important, parce que ces outils servent nos compatriotes les plus modestes et que nous voulons renforcer notre maillage territorial. Nous créons un conseil d'accès au droit en Nouvelle-Calédonie, un « point-justice » à Marie-Galante, un autre en Guyane, où nous doublons également les moyens alloués aux pirogues du droit - c'est dire si nous allons aux confins de la République pour y prôner l'accès au droit.

Mayotte est effectivement marquée par une délinquance très importante, notre réponse pénale y est forte, avec un quantum des peines qui augmente, alors que la maison d'arrêt de Majicavo, ouverte en 2015, connait déjà un taux d'occupation de 166 %. Je me rendrai en décembre à Mayotte, je veux discuter avec les interlocuteurs qui font la justice sur le territoire. Pour endiguer la surpopulation carcérale, il faut renforcer les transferts vers le centre de détention de La Réunion, et conduire une politique plus active de libération sous contrainte et d'aménagement de peine, avec la surveillance électronique, le placement extérieur, et le développement des travaux d'intérêt général (TIG), qui sont utiles à condition que les juges connaissent les travaux qu'ils peuvent faire faire.

Je me félicite que les députés aient, le 25 octobre dernier, adopté le principe d'une réserve de la PJJ. Cette réserve permettra de faire appel à des retraités de la fonction publique, à des citoyens volontaires ; les indemnités journalières seront prises sur le programme 182 « Protection judiciaire de la jeunesse ». Les réservistes assureront des missions de soutien dans le cadre d'actions éducatives auprès des mineurs concernés, ainsi que des actions de mentorat et de tutorat.

Enfin, je salue votre travail sur l'expertise psychiatrique, je peux dire très clairement qu'il m'a inspiré et qu'il a fait l'objet d'un traitement prioritaire dans ce budget, avec des revalorisations conséquentes des expertises - j'en ai fait l'annonce le 13 septembre dernier à Montpellier.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci pour ces précisions, monsieur le garde des sceaux.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion, suspendue à 18 h 30, est reprise à 18 h 40.

Projet de loi de finances pour 2022 - Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et de M. Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre, chargé de la ruralité

M. François-Noël Buffet, président. - Nous poursuivons nos auditions budgétaires avec, pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, et Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre, chargé de la ruralité.

Mme Jacqueline Gourault, ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales. - L'enveloppe de concours aux collectivités s'élève à 52 milliards d'euros dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2022, ce qui représente 20 % des 270 milliards d'euros de la masse des finances locales : c'est à la fois considérable, mais loin de résumer l'ensemble des enjeux financiers des collectivités.

Ce projet de budget concrétise, pour la cinquième année consécutive, notre engagement à sanctuariser les dotations aux collectivités territoriales. Le Président de la République s'est engagé en 2017 à ce que ces dotations ne baissent pas. C'est une promesse que nous avons tenue tout au long du quinquennat. C'est un choix politique dont les élus peuvent constater la réalité sur le terrain.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) s'élève à 26,8 milliards d'euros. C'est un chiffre désormais habituel, la DGF est égale à environ 6 % du budget de l'État, ce qui constitue un effort très significatif pour les Français - elle représente deux fois le montant de la mission « Sécurités » et trois fois celui de la mission « Justice » du budget de l'État.

Au-delà de la DGF, les concours aux collectivités ont nettement progressé pendant le quinquennat, passant de 48,1 milliards d'euros à plus de 52 milliards d'euros ; entre 2021 et 2022, l'augmentation est de 525 millions d'euros en crédits de paiement. C'est en partie le fait de mesures de compensation qui gonflent le périmètre de l'enveloppe, mais aussi de décisions politiques de doter les territoires en recettes dynamiques ; je pense par exemple à la TVA. Ainsi, en 2022, la hausse de la TVA pourrait être de 5,8 % et rapporter 400 millions d'euros aux intercommunalités, 840 millions d'euros aux départements et 815 millions d'euros aux régions - c'est beaucoup plus que ce que rapportaient les recettes antérieures.

Le « gage » sera de 50 millions d'euros en 2022, un ordre équivalent à celui de l'année dernière et près de six fois inférieur au gage prévu dans le PLF pour 2018. Nous avons décidé de porter ce gage sur deux dotations perçues par les régions, dont les capacités de financement sont supérieures à celles des autres strates de collectivités. En 2020, les régions ont dégagé un excédent de 19 % sur leur budget de fonctionnement, contre 12 % pour les départements. Par ailleurs, les régions gagneront plus de 800 millions d'euros de TVA. On peut donc dire que c'est donc un choix raisonnable et équilibré.

Je vous annonce aussi que le Gouvernement a décidé de prolonger le dispositif de soutien budgétaire aux régies publiques pour les pertes enregistrées en 2021.

Ce projet de budget se caractérise également par son soutien à l'investissement local. Nous avons ouvert 2,5 milliards d'euros de subventions aux investissements locaux dans le plan France Relance, sans même mentionner les programmes spécifiques comme le milliard d'euros mobilisé dans les transports en commun en site propre. Ces choix sont payants : les perspectives d'investissement des collectivités sont bonnes en 2021 comme en 2022.

Pour consolider cette tendance, ce projet de budget augmente la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) à hauteur de 337 millions d'euros, notamment pour financer les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) et les autres pactes territoriaux, ainsi que la dotation de soutien à l'investissement des départements (DSID) de 20 millions d'euros, destinés au département de la Seine-Saint-Denis. Ces fonds complètent les crédits, pour l'essentiel reconduits dans leur montant, des dotations de soutien à l'investissement des collectivités, qui sont fixés à 570 millions d'euros au titre de la DSIL de droit commun, à 1 046 millions d'euros au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), à 150 millions d'euros au titre de la dotation de politique de la ville (DPV) et à 212 millions d'euros au titre de la DSID.

Enfin, nous réformons les modalités d'attribution de la DSID, dont aujourd'hui 23 % sont attribués directement à 87 départements, sans être fléchés vers des projets particuliers. L'effet de levier de ces crédits, qui s'élèvent environ à 1 euro par habitant, est résiduel. À partir de l'année prochaine, la totalité de la DSID sera versée sous forme de subventions à des projets, ce qui permettra l'usage de ces fonds avec plus d'efficacité.

En ce qui concerne la gestion des dotations d'investissement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à faire en sorte que 80 % des enveloppes de la DSIL, la DETR, la DPV et la DSID soient notifiées avant le 30 juin de chaque exercice. Par ailleurs, nous réfléchissons à la meilleure manière de fluidifier les circuits de signature entre préfets de région et préfets de département sur la DSIL, pour faire droit à une demande du Sénat, sans pour autant revenir sur les modalités d'attribution et de calcul de cette dotation, qui doivent demeurer à la maille régionale.

Ce budget marque aussi une nouvelle étape en matière de solidarité entre les territoires. En 2022, l'État consacrera davantage de moyens aux collectivités disposant des ressources les moins élevées, ou qui font face à des charges plus importantes que les autres. Je citerai six mesures importantes, votées par l'Assemblée nationale, qui vont en ce sens.

Premièrement, le renforcement des dotations de péréquation, avec 95 millions d'euros de plus pour la dotation de solidarité urbaine (DSU) et 95 millions d'euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR), contre 90 millions d'euros chacune les années précédentes. Au total, sur la durée du quinquennat, la DSU et la DSR auront chacune progressé d'au moins 455 millions d'euros. Deuxièmement, le rattrapage du niveau de dotation des communes des départements d'outre-mer se prolongera en 2022 au même rythme qu'en 2021. Troisièmement, le financement du revenu de solidarité active (RSA) en Seine-Saint-Denis sera assuré par l'État dès 2022 dans le cadre d'un dispositif expérimental, afin de permettre au département d'accroître les moyens qu'il mobilise en faveur des politiques d'insertion. Quatrièmement, la dotation de biodiversité augmentera, Joël Giraud y reviendra. Cinquièmement, une subvention spécifique de 254 millions d'euros sera prévue pour la rénovation des écoles à Marseille, à la suite des annonces du Président de la République, avec en plus 1 milliard d'euros pour les transports, dont 256 millions d'euros de subventions et 744 millions d'euros d'avances. Sixièmement, le chantier de la péréquation entre régions sera concrétisé, comme les régions et le Gouvernement en avaient convenu.

Ce projet de budget neutralise également les conséquences des réformes de la fiscalité locale sur les collectivités. Conformément à l'engagement pris par le Gouvernement, les effets de la baisse des impôts de production seront neutralisés pour les départements, qui recevront l'année prochaine une compensation de 51,6 millions d'euros, ainsi que pour les régions qui percevront une dotation de 107 millions d'euros. Nous avions donné notre parole aux collectivités, et nous tiendrons cet engagement, comme nous avons tenu tous les autres.

Enfin, dans le prolongement de la loi de finances pour 2021, les indicateurs servant au calcul des dotations et fonds de péréquation seront modernisés en suivant les orientations dessinées par le comité des finances locales (CFL). Seront réformés divers indicateurs financiers, étant entendu que les effets de ces réformes ne se déploieront que de manière progressive avec une neutralisation complète en 2022.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État auprès de la ministre chargé de la ruralité. - Je souhaite appeler votre attention sur deux mesures qui concernent plus spécifiquement les territoires ruraux.

D'abord, la réforme de la dotation de biodiversité. Le Gouvernement a pris l'engagement, dans le cadre du comité interministériel aux ruralités, de valoriser les aménités produites par les territoires ruraux. C'est ce que nous faisons dans ce projet de budget en doublant le montant de la dotation de biodiversité et en rendant bénéficiaires de nouvelles petites communes, notamment quand elles appartiennent à un parc naturel régional ou quand leur territoire est recouvert à plus de 60 % d'un site Natura 2000.

À la suite de de nombreux échanges avec des sénateurs - Charles Guené, Bernard Delcros, Anne-Catherine Loisier -, le Gouvernement a proposé à l'Assemblée nationale un amendement permettant d'aller un peu plus loin en ouvrant la dotation aux communes dont plus de 50 % du territoire est couvert par un site Natura 2000, et en fixant un plancher à 3 000 euros par commune sur la fraction destinée aux parcs nationaux, des mesures accompagnées d'une augmentation de 4,3 millions d'euros de la dotation, par redéploiement sur la DGF comme en 2019 et 2020. Je crois que c'est un bon point d'équilibre, qui tient compte de l'ensemble des remarques formulées par votre assemblée l'année dernière en séance. Au total, la dotation sera de 24,3 millions d'euros en 2022, et concernera 3 800 communes, soit près de 11 % des communes de France.

Ces amendements ont été déposés à l'Assemblée nationale, tout simplement parce que nous ne savions pas quel sort le Sénat réserverait au projet de loi de finances : je ne voulais pas que le travail réalisé avec plusieurs d'entre vous coure le risque de rester lettre morte.

La hausse de 95 millions d'euros de la DSR constitue un effort de solidarité en faveur du monde rural, notamment des petites communes pauvres ou de celles qui assurent des fonctions de bourg-centre. Sous le quinquennat précédent, 82 % des communes rurales avaient perdu de la DGF, alors qu'entre 2017 et 2021, la moitié d'entre elles en ont gagné - il est important de le rappeler. De même, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ruraux ont reçu 5,2 milliards de crédits au titre de la DETR durant ce quinquennat, contre 3,5 milliards d'euros pendant la mandature précédente.

M. Claude Raynal, président de la commission des finances. - Une année préélectorale ne se prête pas à de grandes réformes, nous le savons. Un travail considérable nous attend pour les années à venir. Nous sommes, en effet, arrivés au bout du système des dotations et de leur mode de répartition au niveau de l'ensemble communal et intercommunal. Ce chantier ne pouvait être lancé cette année. À cet égard, le budget s'inscrit donc dans la continuité, même s'il comporte certaines améliorations, inspirées, notamment, des propositions formulées par mon collègue Charles Guené et moi-même.

Un sujet majeur reste devant nous, celui de la réforme des indicateurs financiers utilisés dans le calcul des dotations, sujet crucial depuis la suppression de la taxe d'habitation. Une proposition a été faite et se trouve sur la table. Elle suppose de réaliser des simulations précises l'année prochaine, puisque, comme vous le savez, elle ne produirait des effets qu'à partir de 2023 et jusqu'en 2028. Il faut y regarder de près, car des modifications apparemment limitées peuvent avoir des effets considérables. Je déposerai d'ailleurs un amendement de principe sur la prise en compte des transferts intercommunaux dans le calcul de l'effort fiscal.

En effet, cette réforme aura des conséquences fortes pour certaines collectivités : dans certains cas et en l'état actuel de sa rédaction, elle aurait pour effet de diminuer l'effort fiscal de 40 % à l'horizon 2028 dans certaines communes, comme à Marseille, par exemple, ville qui n'est pourtant pas particulièrement riche. Il convient donc d'être vigilant. Si l'on ne prend en considération que l'effort fiscal communal, les systèmes très « intercommunalisés » sont perdants. Attention donc à certaines modalités qui seraient contraires à l'esprit même de l'intercommunalité. C'est pourquoi il importe que le travail de simulation soit mené jusqu'à son terme, afin qu'en 2022 nous puissions corriger les éventuels effets pervers de la réforme.

Enfin, 337 millions d'euros supplémentaires abonderont en autorisations d'engagement les crédits ouverts au titre de la DSIL de droit commun. Mais le Gouvernement avait annoncé une enveloppe de 350 millions. Quid des 13 millions de différence ? Le Gouvernement compte-t-il les inscrire lors de l'examen du projet de loi de finances par le Sénat ?...

M. Alain Marc. - Ma première question concerne la péréquation horizontale : certaines communes ont perdu des aides lorsqu'elles ont rejoint une intercommunalité riche ; elles se sont retrouvées contributrices au fonds de péréquation intercommunal et communal (FPIC), alors qu'elles ne l'étaient pas ; elles se sont donc appauvries davantage encore. Aussi, il conviendrait de revoir les critères.

Les maires se voient promettre des crédits au titre de la DETR ou de la DSIL pour financer leurs projets. Les montants de ces subventions sont fondés sur des estimations ; or les coûts réels qui figurent dans les appels d'offres se révèlent parfois 20 % ou 30 % supérieurs aux montants prévus, en raison de la crise et des pénuries, qui renchérissent les coûts des projets portés par les collectivités. La DETR et la DSIL ne pourraient-elles pas être mieux dotées pour s'adapter aux besoins réels qui ressortent des appels d'offres ?

M. Thani Mohamed Soilihi. - Le fonds de péréquation régional prévu à l'article 47 ter, qui bénéficierait notamment à Mayotte, vous semble-t-il suffisamment bien doté en l'état ? Cette solidarité à l'égard des collectivités ultramarines et, tout particulièrement, du département le plus pauvre de France est nécessaire. Or un amendement, mesquin et cynique, a été adopté par l'Assemblée nationale pour réduire le volume du fonds ainsi que ses modalités d'abondement, diminuant son ambition péréquatrice. Cette disposition a-t-elle vocation à perdurer ?

M. Mathieu Darnaud. - La reprise par l'État d'une partie des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) pour le financement de la recentralisation du RSA vous semble-t-elle conforme au principe, défendu par le Sénat, selon lequel « qui décide paie » ? Vous engagez-vous, madame la ministre, à ce que, en cas de déséquilibre du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements, l'État compense les pertes ?

Merci pour vos propos sur la DSIL. Il est bon que son instruction soit départementalisée. Cela permet d'octroyer l'argent aux communes plus rapidement. C'est aussi un gage de réactivité dans le cadre du plan de relance.

L'automatisation du  fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), effective depuis le 1er janvier 2021 pour les dépenses éligibles au versement dès l'année d'engagement de la dépense, était une réforme nécessaire et attendue par les collectivités, comme par les services de l'État. Les associations d'élus ont néanmoins souligné les risques financiers liés à l'exclusion de l'assiette du FCTVA des opérations d'acquisition et d'aménagement relatives aux terrains. S'il semble qu'une telle difficulté ne puisse être palliée dans le cadre de l'automatisation, une compensation pour les collectivités concernées a-t-elle été envisagée ?

Mme Françoise Gatel. - Je rejoins les propos de Claude Raynal sur la nécessité d'anticiper les effets de la réforme des indicateurs financiers. Que pensez-vous, par ailleurs, des propositions qu'il a formulées avec Charles Guené concernant le FPIC ?

Je salue le maintien de la DGF à son niveau actuel, et les efforts pour la DSIL et la DETR. Il faut reconnaître que l'on a observé, sous ce quinquennat, une stabilisation des financements de l'État aux collectivités. Toutefois, comptez-vous compenser l'inflation, prévue selon les estimations à 1,3 % ou 1,5 % ?

Les CRTE autour de projets de territoire se développent. La contractualisation entre l'État et les collectivités, gage de visibilité et de lisibilité, est positive si elle consiste vraiment en une contractualisation entre partenaires égaux. La crise a mis entre parenthèses les contrats de Cahors. Une réflexion sur leur remplacement dans le futur projet de loi de programmation des finances publiques est-elle engagée ? Si oui, quelles en sont les principales pistes ?

Nous sommes très favorables à ce que la DSIL soit départementalisée, car elle s'articule souvent avec des crédits de la DETR, qui est attribuée au niveau départemental. Or, les modalités de sa répartition restent souvent illisibles pour les élus, car elles dépendent du seul préfet de région. À l'inverse, les modalités d'attribution de la DETR, sur la base d'une concertation entre le préfet et les élus, garantissent la transparence. Pensez-vous que l'on pourrait s'en inspirer pour la DSIL ?

M. Philippe Bas. - Il est vrai que la DGF n'a pas baissé pendant ce quinquennat, à la différence du précédent. Toutefois, on constate une érosion de sa valeur réelle : si elle avait suivi l'inflation, son enveloppe serait proche de 29 milliards d'euros, et non de 27 milliards.

De plus, les dotations à la main du préfet ont augmenté. Avant la décentralisation des années 1980, une des grandes thématiques était la confiance entre l'État et les élus. Un des reproches faits à l'État à l'époque était qu'il orientait les projets d'investissement des collectivités en décidant d'octroyer, ou non, des subventions. Ce système réduit la liberté des élus et donne un pouvoir d'orientation à l'État et aux préfets sur les décisions des collectivités. Ne faudrait-il pas refonder l'autonomie financière des collectivités locales afin qu'elles ne dépendent plus de subventions affectées, négociées avec l'État, mais d'une DGF revalorisée ? Ainsi les élus retrouveraient toute leur liberté dans leurs choix d'investissement.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Merci à Claude Raynal d'avoir évoqué la question des indicateurs financiers. Nous sommes d'accord avec lui, il est nécessaire d'approfondir la réflexion qui a été lancée.

Vous avez raison pour la DSIL, les crédits sont bien de 337 millions d'euros. La différence de 13 millions d'euros est due à des reliquats de paiement de fonds européens et à la constitution de provisions pour d'éventuels litiges relatifs à ces fonds.

M. Joël Giraud, secrétaire d'État. - Monsieur Marc, la DSIL et la DETR sont, en effet, attribuées sur la base d'estimations. Nous verrons s'il est possible de tenir compte de l'inflation, pour éviter que des collectivités ne se retrouvent en difficulté pour cette raison, mais il faut rappeler que nous raisonnons à enveloppe fermée. Il est donc difficile de prendre des engagements sur ce point.

La DSIL vise à répondre à des priorités fixées par l'État. Depuis cinq ans, le Sénat adopte des amendements qui ne prospèrent pas à l'Assemblée nationale. Le Sénat a ajouté un article 46 quater au projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dit « 3DS », qui fera sans doute l'objet d'une proposition de suppression à l'Assemblée nationale.

Malgré ces critiques, je voudrais insister sur les évolutions positives et concrètes concernant la gestion des dotations de soutien à l'investissement depuis 2017 : la présence de parlementaires dans les commissions départementales chargées de la DETR, l'abaissement du seuil au-delà duquel la commission est saisie pour avis, l'open data, etc. Nous avons aussi repris plusieurs propositions de la mission dont Christine Pires Beaune et François Jolivet étaient rapporteurs. Les préfets devront ainsi notifier 80 % des enveloppes de DETR, DSIL, DSID et DPV avant le 30 juin de chaque exercice, et les listes de projets subventionnés seront publiées plus tôt, c'est-à-dire le 30 juillet au lieu du 30 septembre, et dans un format exploitable.

Le Gouvernement prendra aussi deux mesures qui ne figurent pas dans la loi : la commission DETR sera consultée sur les projets de plus de 100 000 euros, même lorsque ceux-ci sont découpés en tranches inférieures à ce seuil ; nous réfléchissons également à la manière dont les préfets de département pourraient recevoir délégation du préfet de région pour signer les subventions de DSIL afin d'accélérer les délais, sans revenir sur le caractère régional de la DSIL, qui permet de parvenir à une répartition équitable de la dotation.

Nous avons bien insisté, dans la dernière circulaire que nous avons adressée aux préfets, sur le caractère cumulable de la DETR et de la DSIL, et sur le fait qu'un projet structurant devait être examiné à l'aune de son intérêt pour la collectivité qui le porte.

Enfin, s'agissant du FPIC, le rapport d'information intitulé Pour un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales de Charles Guené et Claude Raynal est excellent car il ne met pas en cause le principe de solidarité. Ayant été maire d'une commune de montagne, je sais ce que représente le FPIC. La péréquation à laquelle ce fonds procède est nécessaire - nul d'ailleurs ne la remet en cause -, car elle permet d'éviter la constitution de déséquilibres majeurs entre collectivités. Le rapport propose des pistes d'évolution intéressantes, que nous avons commencé à étudier pour voir comment les inscrire dans des circulaires ou des décrets.

Mme Jacqueline Gourault, ministre. - S'agissant de la recentralisation du RSA, nous sommes parvenus à un accord financier avec la Seine-Saint-Denis ; les députés ont adopté un amendement pour neutraliser cette recentralisation dans le fonds de péréquation ; nous regardons précisément les choses avec l'Assemblée des départements de France, car il est clair que ce n'est pas l'État qui va payer la péréquation horizontale.

Sur l'éligibilité au FCTVA, il y a eu de nombreuses extensions de l'assiette depuis 2016 : sur les dépenses de fonctionnement relatives à la voirie et aux bâtiments publics, pour 360 millions d'euros en 2021 ; sur les dépenses d'entretien du réseau à compter du 1er janvier 2020, pour un montant estimé à 38 millions d'euros en 2021 et 86 millions d'euros en 2022 ; les services informatiques du cloud ont bénéficié, au 1er janvier 2021, d'un taux minoré de FCTVA dont l'impact n'est pas évaluable faute d'un compte dédié auparavant. Les documents d'urbanisme ayant été maintenus dans l'assiette FCTVA, l'extension aura un impact de 20 à 25 millions d'euros. Tout cela a un coût pour l'État, qui a été anticipé, et c'était bien l'esprit de la réforme, celle de la progressivité. Nous mesurerons donc les effets progressivement.

Sur Mayotte, la péréquation régionale rapportera 1,8 million d'euros au territoire. Le Gouvernement aurait aimé aller plus loin, mais les régions souhaitent que le mécanisme soit progressif ; les régions les plus riches n'ont pas souhaité aller plus vite.

Enfin, le scénario d'inflation du PLF est de 0,5 % en 2020, de 1,5 % en 2021 et il sera de 1,5 % en 2022 ; la DGF est stable, mais d'autres ressources fiscales progresseront, en particulier le produit attendu de TVA - l'équilibre est donc satisfaisant.

J'ajoute, à l'intention de Claude Raynal, que le groupe de travail sur l'effort fiscal va perdurer. La solution trouvée pour ce projet de budget est transitoire.Des des élus voudraient remplacer l'indicateur en question, c'est une piste à creuser.

M. François-Noël Buffet, président. - Merci pour toutes ces précisions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 19h25.