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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 23 novembre 2021

- Présidence de M. Claude Raynal, président -

La réunion est ouverte à 14 h 20.

Projet de loi de finances pour 2022 - Examen d'un amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre

M. Claude Raynal, président. - Nous examinons l'amendement du Gouvernement à l'article d'équilibre, qui tire les conséquences des votes du Sénat en première partie. Je profite de cet examen pour vous rappeler que nous aurons deux séquences successives cet après-midi : la première avec un vote sur l'amendement du Gouvernement puis sur l'article d'équilibre lui-même, et la seconde avec un vote sur la première partie du projet de loi de finances (PLF), par un scrutin public de droit.

En effet, en application de l'article 42 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de l'article 47 bis du Règlement du Sénat, le vote sur la première partie conditionne le passage à la deuxième partie, et son éventuel rejet emporte le rejet du PLF tout entier.

EXAMEN DE L'AMENDEMENT DU GOUVERNEMENT

Article 19 (État A)

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - L'amendement no  I-788 présente le chiffrage du Gouvernement en tirant les conséquences de nos votes sur les articles de première partie. Certains chiffrages sont manquants ; par exemple, notre amendement sur l'arbitrage de dividendes à la suite de l'affaire des CumEx Files n'y figure pas.

L'amendement qui avance d'une année le versement du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est chiffré à 1,7 milliard d'euros, ce qui paraît peu comparé à l'année passée.

Quelques amendements concernant la TVA ne sont pas non plus mentionnés. Pour les compensations pour les collectivités, les chiffres correspondent.

On observe par ailleurs une réévaluation du scénario macro-économique, avec, notamment, une majoration de près de 1 milliard d'euros des recettes de la TVA et de 450 millions d'euros des recettes de l'impôt sur les sociétés (IS). Un certain nombre de recettes fiscales sont réduites de 560 millions d'euros. Au total, le solde est dégradé de 933 millions d'euros.

Je vous propose d'émettre un avis défavorable à cet amendement.

Mme Sylvie Vermeillet. - Je n'ai pas vu le chiffrage de l'amendement concernant l'impôt sur la fortune immobilière (IFI).

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Cet amendement est sans doute difficilement chiffrable...

Mme Sylvie Vermeillet. - Je ne pense pas que ce soit neutre.

M. Claude Raynal, président. - C'est assez classique. D'une année sur l'autre, on retrouve des amendements non chiffrés.

M. Jérôme Bascher. - Cet amendement, qui devrait tirer les conséquences pleines et entières, n'est pas acceptable. Lorsque cela améliore le solde, rien n'est chiffré. C'est se moquer du rôle du Parlement.

La commission émet un avis défavorable à l'amendement no  I-788.

La réunion est close à 14 h 25.

Mercredi 24 novembre 2021

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Second projet de loi de finances rectificative pour 2021 (nouvelle lecture) - Examen du rapport

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Mes chers collègues, je ne vais pas revenir sur l'ensemble des points de ce second projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2021 que nous avons déjà examiné en première lecture.

Je rappellerai simplement que, globalement, le Gouvernement n'a pas tiré toutes les conséquences de l'embellie économique. Par ce PLFR, il ouvre de nouvelles dépenses, qui vont bien au-delà des simples ajustements techniques auxquels on peut généralement s'attendre dans un collectif budgétaire de fin de gestion. Cependant, il ne s'attaque aucunement au désendettement.

Le texte comportait initialement 13 articles, dont l'article liminaire et l'article 12, qui instaure l'indemnité inflation, pour laquelle 3,6 milliards d'euros sont ouverts sur le budget de l'État.

En première lecture, le 10 novembre dernier, l'Assemblée nationale s'était contentée de modifier l'article liminaire pour réviser le solde public, lequel passe de - 8,1 % à - 8,2 % du PIB, et d'insérer un article additionnel 10 bis, tendant à corriger une erreur lors de la recodification par ordonnance du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Le 17 novembre 2021, le Sénat a adopté le projet de loi en procédant à plusieurs modifications.

Il a tout d'abord, sur l'initiative de la commission des finances, remplacé l'indemnité inflation par un renforcement de plusieurs dispositifs déjà existants, en modifiant les crédits ouverts sur les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » et « Travail et emploi » ainsi qu'en supprimant l'article 12.

Je tiens d'ailleurs ce matin à revenir sur le dispositif que nous avons voté - je le referai en séance cet après-midi -, car j'ai entendu beaucoup de contrevérités à son sujet.

Les crédits ouverts sur le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », à hauteur de 1,45 milliard d'euros, permettraient de financer une majoration de 150 euros pour l'ensemble de ses bénéficiaires, soit environ 4,5 millions de personnes. Ils permettraient également de financer une majoration de 150 euros pour l'ensemble des bénéficiaires de prestations sociales et minima sociaux visés par l'indemnité inflation, soit 3,9 millions de personnes, en incluant les bénéficiaires de l'allocation supplémentaire d'invalidité et les bénéficiaires de prestations versées par l'assurance chômage qui devaient être prises en charge par la mission « Travail et emploi », auxquels il faut ajouter les 600 000 bénéficiaires du minimum vieillesse.

En outre, les crédits ouverts à hauteur de 50 millions d'euros sur la mission « Travail et emploi » doivent permettre aux opérateurs de la politique de l'emploi d'attribuer, au cas par cas et en fonction des besoins, des aides en faveur des demandeurs d'emploi et des jeunes en parcours d'insertion. Il pourrait notamment s'agir d'aides à la mobilité pour celles et ceux qui sont contraints d'effectuer des déplacements dans le cadre de leurs démarches de retour à l'emploi.

Enfin, le Sénat n'a délibérément pas supprimé les crédits ouverts par le présent PLFR sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » destinés à couvrir les étudiants boursiers.

Au total, l'indemnité inflation n'a pas été purement et simplement supprimée et la solution alternative adoptée par le Sénat devrait bénéficier à environ 10 millions de personnes, contrairement à ce que le ministre, mais aussi le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, ont pu affirmer lors de l'examen du texte en séance ou dans les médias.

Les retraités et les étudiants les plus pauvres sont par ailleurs bien couverts. Et, quoi qu'en pense le ministre Olivier Dussopt, l'indemnité inflation qu'il défend est une mesure électoraliste mal ciblée, qui ne répond pas aux vrais enjeux de la hausse des prix des carburants. Les classes moyennes et ceux que l'on appelle « les oubliés » ne sont pas dupes.

Le Sénat a également adopté deux amendements de la commission des finances tendant à annuler 3 milliards d'euros de crédits qui ne seront pas utilisés d'ici à la fin de l'année, compte tenu de l'état actuel de consommation et des perspectives à attendre sur les programmes concernés, à savoir 1 milliard d'euros sur le programme 364 « Cohésion » de la mission « Plan de relance », au titre du dispositif de financement de l'activité partielle de longue durée, et 2 milliards d'euros sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », avec l'annulation respectivement de 1 milliard d'euros sur le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » et du même montant pour le programme 358 « Renforcement exceptionnel des participations financières de l'État dans le cadre de la crise sanitaire ».

En séance, notre Haute Assemblée a introduit 6 articles additionnels.

Issu d'un amendement présenté par Vincent Delahaye, l'article 1er A tend à exclure de la base d'imposition de la TVA les taxes et contributions au titre de la consommation d'électricité.

L'article 1er B, inséré par un amendement de Michel Canévet, vise à rendre les sociétés de capital-risque éligibles au plan d'épargne en actions PEA-PME.

L'article 1er bis a été introduit par un amendement de Michel Savin et vise à ajuster les modalités de compensation de la suppression de la taxe d'habitation en cas de fusion d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité additionnelle et à fiscalité professionnelle unique intervenue après 2017.

L'article 2 bis, issu d'un amendement de Sylvie Vermeillet et plusieurs de ses collègues, a pour objet de rendre toutes les communes de moins de 1 000 habitants éligibles à la dotation particulière élu local (DPEL).

Inséré par un amendement de Viviane Malet, l'article 13 vise à adapter les tarifs de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) applicables aux déchets à La Réunion.

Enfin, l'article 14, introduit par un amendement de Michel Savin, vise à confirmer, en l'inscrivant dans le code de l'action sociale et des familles, que les primes liées à la performance et versées par l'État aux sportifs de l'équipe de France médaillés aux jeux Paralympiques sont exclues pour le calcul des différentes prestations sociales dont bénéficient les personnes en situation de handicap. Pour mémoire, cette mesure figure déjà à l'article 90 de la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

À l'issue de l'examen du Sénat, 9 articles restaient en discussion. Réunie le 22 novembre 2021 au matin, la commission mixte paritaire a constaté qu'elle ne pouvait parvenir à un accord sur l'ensemble des dispositions restant en discussion. Elle a donc conclu à l'échec de ses travaux, principalement du fait du désaccord majeur sur l'instauration de l'indemnité inflation.

En nouvelle lecture, hier, l'Assemblée nationale a modifié le projet de loi de finances rectificative pour 2021 tel qu'issu des travaux du Sénat. Sans surprise, elle a, pour l'essentiel, rétabli le texte qu'elle avait adopté en première lecture, en revenant en particulier sur les amendements de crédits adoptés par le Sénat à l'article 4 et sur la suppression de l'indemnité inflation. Elle a également supprimé les articles 1er A, 1er B, 1er bis et 2 bis, introduits par le Sénat.

À l'article 3, relatif à l'équilibre général du budget, à la trésorerie et au plafond d'autorisation des emplois, l'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, rétabli le solde budgétaire et son financement tel que prévu par elle en première lecture, moyennant la prise en compte d'une minoration de crédits de 64,9 millions d'euros sur le compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ». Le déficit budgétaire serait donc de 181,2 milliards d'euros, hors prise en compte des crédits reportés de 2020, et le déficit à financer, incluant les reports de crédits, serait de 205,1 milliards d'euros.

À l'article 6, l'Assemblée nationale a, sur la proposition du Gouvernement, minoré de 64,9 millions d'euros les crédits du programme 754 « Contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières » du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ».

Les députés ont également modifié l'article 8, adoptant un amendement du Gouvernement tendant à rehausser de 243 équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond d'emplois des opérateurs de la mission « Travail et emploi ». Cette augmentation concerne l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et prend acte, selon l'exposé des motifs de l'amendement, du calendrier du plan de transformation de l'opérateur et des évolutions de périmètre entre l'établissement public et ses filiales, en prenant en compte les dernières données disponibles en exécution 2021.

Pour mémoire, cet opérateur fait l'objet d'un plan de sauvegarde de l'emploi (PSE) dans le cadre d'un plan de transformation de l'agence lancé en 2018, de sorte qu'un décalage dans le rythme des réductions d'emploi peut contribuer à expliquer cette nécessité de rehausser le plafond d'emploi au titre de 2021.

Compte tenu de cet ajustement, le plafond d'emploi des opérateurs de l'État serait rehaussé de 469 ETPT, contre 226 ETPT dans le texte adopté par le Sénat.

Enfin - et, je dois bien l'avouer, contre toute attente -, l'Assemblée nationale a conservé deux apports du Sénat.

Tout d'abord, l'article 13, modifié par un amendement du Gouvernement, a été conservé par l'Assemblée nationale. La réfaction des tarifs de TGAP applicable aux déchets serait ainsi portée de 25 % à 35 %, contre 50 % dans l'amendement initial de Viviane Malet, sur le territoire de La Réunion, mais également pour la Martinique et la Guadeloupe, qui bénéficient à ce jour des mêmes tarifs de TGAP que La Réunion. Cette augmentation de la réfaction de taux de TGAP ne s'appliquerait que pour les années 2022 et 2023.

Compte tenu de la hausse des tarifs de TGAP intervenue au 1er janvier 2021, et qui se poursuivra en 2022 et 2023, cette augmentation de la réfaction des tarifs pour ces collectivités permettrait de maintenir la taxation effective moyenne en 2022 et 2023 à un niveau comparable à celui de 2021, laissant deux années supplémentaires aux collectivités pour accélérer le développement du service public de collecte et de traitement des déchets ménagers. En 2024, la réfaction des tarifs de TGAP serait de nouveau fixée à 25 %.

Ensuite, l'Assemblée nationale a conservé l'article 14, qui confirme, en l'inscrivant dans le code de l'action sociale et des familles, l'exclusion des primes liées à la performance versées par l'État aux sportifs de l'équipe de France médaillés aux jeux Paralympiques pour le calcul des différentes prestations sociales versées aux personnes en situation de handicap.

Il est heureux que ces deux apports soient conservés, même si j'observe que, sur ces deux points, nous avions demandé l'avis du Gouvernement pour qu'il nous éclaire sur les obstacles techniques potentiels, tout en étant convaincus de leur bien-fondé. Or, dans les deux cas, le Gouvernement avait émis un avis défavorable. Je salue cette évolution.

Quoi qu'il en soit, l'essentiel de notre opposition sur ce texte tenait à l'instauration de l'indemnité inflation telle que présentée par le Gouvernement et qui a été rétablie à l'identique par nos collègues députés.

Je crois qu'une nouvelle lecture complète du texte ne changerait rien à ce stade. Aussi, je vous propose de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable sur le projet de loi de finances rectificative pour 2021 tel qu'adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.

M. Vincent Delahaye. - Je m'interroge sur l'opportunité de la question préalable.

Compte tenu du temps dont nous disposons à la suite du rejet de la première partie du PLF, ne vaudrait-il pas mieux que nous examinions le PLFR en nouvelle lecture pour remettre en avant les propositions que nous avions faites en première lecture ? Ces propositions n'ont pas rencontré beaucoup d'écho. Cela permettrait de refaire passer nos messages, ce qui ne serait pas forcément de mauvaise politique.

M. Vincent Capo-Canellas. - Nous nous étions abstenus sur la version de l'indemnité inflation proposée par le Sénat et sur le PLFR tel qu'il était sorti de nos travaux.

Nous pouvons convenir que la probabilité que l'Assemblée nationale modifie son texte est extrêmement faible.

Comme tous les ans, nous pouvons nous interroger sur l'opportunité de poursuivre le débat. En ce qui nous concerne, nous nous abstiendrons sur cette question préalable, car sa rédaction reprend des points que nous n'avions pas soutenus lors de la première lecture.

M. Pascal Savoldelli. - Dans l'intérêt du débat de cet après-midi, nous souhaiterions disposer de la version écrite de l'intervention, extrêmement complète, du rapporteur général.

Compte tenu des arguments que notre groupe a développés hier, Éric Bocquet et moi-même ne participerons pas au vote sur la question préalable en commission des finances.

M. Claude Raynal, président. - Vous disposerez d'ici à la fin de matinée du rapport consécutif à notre réunion ; il comprendra tous les éléments contenus dans l'intervention du rapporteur général.

M. Marc Laménie. - Je ne suis pas certain que beaucoup de nos concitoyens sachent ce qu'est une question préalable... Quoi qu'il en soit, l'argumentaire du rapporteur général est très développé.

Les arguments de l'aggravation du déficit et de l'endettement, mais aussi concernant l'indemnité inflation, avec le problème du coût de l'énergie et du pouvoir d'achat, sont tout à fait légitimes et respectables ; ils justifient le dépôt de cette question préalable.

Mme Isabelle Briquet. - Nous ne souscrivons pas à l'indemnité inflation, proposition phare du PLFR, mais la version qu'en a proposée le rapporteur général et qui a été votée par le Sénat nous laisse aussi quelque peu sur notre faim, au regard de ce qui aurait pu être fait, eu égard notamment à l'enveloppe financière.

Par conséquent, nous nous abstiendrons.

Mme Christine Lavarde. - Je me réjouis du maintien des articles 13 et 14.

La mesure qui fait l'objet de l'article 13 est portée depuis de longues années par notre collègue Viviane Malet. Je sais que l'arbitrage en très haut lieu a été difficile, ce qui explique que cette version ne corresponde pas complètement à ce qu'elle souhaitait. Je ne suis pas convaincue qu'elle permette de résoudre tous les problèmes de gestion des déchets à La Réunion.

S'agissant de la question préalable, je constate que le Sénat n'a été suivi ni sur les chapitres comportant des masses significatives - je pense aux annulations de crédits sur les missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » - ni sur l'indemnité inflation. On continue de constituer un « matelas de crédits »... sauf à ce que l'on nous cache des informations et que le conseil de défense sanitaire qui se réunit ce matin s'apprête à prendre de nouvelles mesures de restriction fortes - il faudra alors tenir un langage clair aux Français.

On dit que le Sénat a tout supprimé de l'indemnité inflation, or nous n'avons fait que cibler le dispositif ! Je rappelle que 10 millions de personnes demeurent éligibles.

Nous suivrons le rapporteur général.

M. Roger Karoutchi. - Il est vrai que le Parlement a pour rôle de voter le budget et la loi, mais le Gouvernement est censé travailler avec le Parlement.

Le véritable problème auquel nous sommes confrontés - c'est encore plus vrai cette année, en raison des échéances électorales à venir - est l'absence de dialogue et d'écoute. Le Gouvernement n'a plus la moindre volonté de travailler en commun avec le Sénat et l'Assemblée nationale.

Le Sénat n'oppose pas une fin de non-recevoir au texte pour refuser d'en débattre. Nous disons simplement que le Gouvernement doit comprendre qu'il est censé travailler avec le Parlement et ne pas le mépriser. Il doit comprendre que l'équilibre des pouvoirs, dans ce pays, repose sur un exécutif fort et sur un Parlement respecté.

On ne peut pas continuer comme cela, raison pour laquelle je soutiens totalement la question préalable.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Effectivement, monsieur Karoutchi, il y a un vrai problème politique quand l'exécutif enjambe et contourne le Sénat. On constate d'ailleurs que le même traitement est réservé aux corps intermédiaires depuis le début du quinquennat...

La commission mixte paritaire a très rapidement conclu à l'échec de ses travaux. J'ai suivi une bonne partie du débat qui s'est tenu hier à l'Assemblée nationale ; je dois dire qu'il était quelque peu caricatural. Sur le sujet de l'indemnité inflation, qui est le point de fixation, on nous a d'abord expliqué que notre dispositif ne bénéficierait qu'à 5 millions de personnes - comme si ce n'était rien... -, alors qu'il concernera les 10 millions de Français les plus pauvres. Au reste, j'assume parfaitement de ne pas mettre 3,6 milliards d'euros sur la table simplement pour faire plaisir au grand nombre. Nous devons être raisonnables.

Que l'on ne nous dise pas que nous n'avons pas de considération pour les étudiants boursiers et les retraités les plus modestes ! Ils appartiennent aux catégories prioritaires de notre dispositif. Il est vrai que l'on couvre moins de personnes avec 1,5 milliard d'euros qu'avec 3,6 milliards d'euros, mais ce n'est tout de même pas rien ! Et il est de notre devoir d'essayer de faire les choses le mieux possible, en toute connaissance de cause, en étant responsables et en disant la vérité. À cet égard, je vous garantis que les 100 euros que les Français dits « de classe moyenne » vont toucher leur coûteront bien plus cher dans un an.

L'exécutif et la majorité à l'Assemblée nationale doivent porter de la considération aux amendements que nous votons, en particulier lorsqu'ils sont votés à l'unanimité. À cet égard, je me réjouis que la position ait évolué sur certains de nos amendements, qui avaient d'abord été refusés. Cependant, au-delà de la justesse des arguments que nous avons développés, je ne peux également m'empêcher d'y voir le signe d'arrière-pensées politiques.

M. Claude Raynal, président. - Nous avons parfois quelques bonnes surprises. Certains amendements refusés au Sénat en année N reviennent aussi en année N+1 à l'Assemblée nationale... C'est également vrai de certaines de nos propositions de loi.

Nos apports enrichissent la réflexion des députés ; nous pourrions en citer bien des exemples.

La motion n°  1 est adoptée.

En conséquence, la commission décide de soumettre au Sénat une motion tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

Proposition de loi visant à définir les dispositions préalables à une réforme de l'indemnisation des catastrophes naturelles - Désignation des candidats à la commission mixte paritaire

La commission soumet au Sénat la désignation de MM. Claude Raynal, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Didier Mandelli, Pascal Martin, Mme Nicole Bonnefoy, M. Didier Rambaud comme membres titulaires, et de MM. Stéphane Sautarel, Antoine Lefèvre, Jean-Baptiste Blanc, Jean-François Longeot, Mme Isabelle Briquet, MM. Jean-Pierre Corbisez et Gérard Lahellec comme membres suppléants de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à définir les dispositions préalables à une réforme de l'indemnisation des catastrophes naturelles.

Questions diverses

M. Claude Raynal, président. - Dans la perspective de l'accueil par le Sénat de la Conférence interparlementaire européenne sur l'espace (EISC) en septembre 2022, la présidente de la commission des affaires économiques, Mme Sophie Primas, a demandé à ce que notre commission, qui contribuera à l'organisation de cet événement, nomme deux de ses membres pour siéger au sein du groupe de travail sur l'Espace, en plus de moi-même, qui suis membre associé depuis plusieurs années.

MM. Vincent Capo-Canellas et Georges Patient ont manifesté leur intérêt. Je vous propose donc de les désigner comme nos représentants, à mes côtés, au sein de ce groupe de travail.

Je précise que les commissions des affaires économiques, des affaires étrangères et de la défense et des affaires européennes ont chacune trois représentants. Nos collègues Christine Lavarde et Jean-François Rapin en sont membres, au titre de la commission des affaires européennes.

Il en est ainsi décidé.

La réunion est close à 10 h 05.