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Compte rendu analytique officiel du 1 décembre 2007

Remboursements et dégrèvements

M. le président. - Nous allons examiner les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Orateurs inscrits

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial de la commission des finances. - Depuis l'examen du projet de loi de finances pour 2006, la mission « Remboursements et dégrèvements » justifie les mêmes critiques. Pour la commission des finances, elle n'a aucune raison d'être tout d'abord parce qu'elle retrace des politiques publiques hétérogènes, ensuite parce que le système de performance retenu, très insuffisant, ne permet pas de connaître le coût de gestion des dispositifs.

Ainsi, bien que cette mission soit la plus importante du budget de l'État, avec 83 milliards d'euros, son pilotage ne répond pas aux prescriptions de la Lolf et ne permet pas au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause. Pour l'essentiel, ces observations ont été confirmées par la Cour des comptes dans l'enquête demandée par la commission des finances en application de l'article 58 de la Lolf.

Pour améliorer l'identification des dépenses et renforcer le contrôle parlementaire, je propose trois pistes d'amélioration.

Tout d'abord, cette mission échappe à la norme de dépense malgré l'ampleur et le dynamisme des sommes en jeu, qui augmentent de 8,7 % par rapport à la précédente loi de finances. Il est indispensable d'appliquer cette norme aux remboursements et dégrèvements qui servent des politiques publiques définies, puisqu'ils constituent alors de véritables dépenses budgétaires. Je pense par exemple à la prime pour l'emploi.

Ensuite, certains crédits devraient être localisés dans leur mission de rattachement naturel. Dans le même esprit, je propose de créer un programme spécifique retraçant les remboursements des crédits de TVA. Je vous présenterai trois amendements en ce sens pour améliorer l'architecture de la mission et ouvrir le débat.

Enfin, je déplore que le dispositif de performance n'ait toujours fait l'objet d'aucun progrès significatif, alors que des améliorations rapides sont nécessaires. En particulier, il est indispensable de mesurer l'efficacité socio-économique des crédits d'impôts d'État et des dégrèvements d'impôts locaux. L'exercice est certes compliqué, mais la démarche est possible puisqu'elle a été appliquée au crédit d'impôt recherche notamment.

Je conclurai par une interrogation. Monsieur le ministre, comme vous n'avez pu assister à l'audition organisée par la commission des finances « pour suite à donner » à l'enquête de la Cour des comptes, vous avez, le 28 septembre, adressé au président de la commission une lettre par laquelle vous indiquiez vouloir faire « procéder à une étude dont le mandat sera de rendre l'information des parlementaires plus lisibles en restructurant cette mission ». Relevant que vous admettez ainsi les limites de la présentation actuelle, je souhaite savoir quand les résultats de cette étude seront disponibles, quelles suites leur seront données et comment les parlementaires seront associés à la réflexion.

La commission des finances propose d'adopter les crédits de la mission, modifiés par ses amendements.

M. Guy Fischer. - Nous ne consacrerons que quelques minutes à discuter la mission « Remboursements et dégrèvements », pourtant la plus importante du budget en termes de crédits.

Ma collègue et amie Marie-France Beaufils vient de rappeler les limites inhérentes à cet ensemble dont les crédits importants mais disparates participent en réalité de politiques publiques retracées. Cette année, ils atteignent la somme faramineuse de 83,16 milliards d'euros, soit plus que les moyens consacrés à l'enseignement scolaire, à l'enseignement supérieur et à la recherche. La hausse de 6,7 milliards d'euros s'explique pour l'essentiel par les crédits de TVA -qui augmentent de 3 milliards-, de taxe professionnelle -avec 1,9 milliards en plus- et d'impôt sur les sociétés, qui s'accroissent de 600 millions.

Cette mission comporte aussi les crédits évaluatifs du bouclier fiscal, dont nous avons dénoncé l'iniquité à l'occasion de la première partie de ce budget et qui paraît clairement n'avoir pas rencontré, en 2007, le succès attendu par ses promoteurs, puisque moins de 3 % des bénéficiaires escomptés se sont fait connaître. Contrairement à ce que d'aucuns prétendaient il y a un an, ce bouclier ne concerne pas vraiment de petits contribuables, puisque le remboursement moyen dépasse 50 000 euros.

Dispositif profondément idéologique, le bouclier fiscal illustre à merveille les cadeaux faits au pouvoir d'achat des plus riches, loin de l'égalité devant l'impôt qui fonde pourtant notre République.

Je note cependant que pour appréhender la réalité, il vaut mieux examiner les constats de l'année 2007 que les crédits évaluatifs pour 2008. En effet, le collectif montre que la TVA déductible s'est légèrement contractée, de même que les exonérations d'impôts locaux. En revanche, les correctifs apportés à l'impôt sur les sociétés -notamment le report en arrière sur les déficits antérieurs et le remboursement d'acomptes trop importants- ont eu un effet particulièrement dynamique : les crédits correspondants dépasseraient 12 milliards d'euros dans le collectif pour 2007, alors qu'on nous propose seulement -si j'ose dire- 9,9 milliards pour l'année prochaine. Manifestement, l'optimisation fiscale se porte bien dans notre pays ! Et même très bien, puisque l'État consacre encore d'autres sommes considérables à l'allégement des charges pesant sur les entreprises. En effet, le document d'évaluation des voies et moyens décrit l'incidence annuelle de moult dispositions incitatives comme le crédit d'impôt recherche, la taxation séparée des plus-values ou le régime des groupes.

Je vois deux raisons pour mettre en cause l'existence de cette mission.

Tout d'abord, elle se substitue souvent à des politiques publiques de dépense budgétaire. Ainsi, que pèsent les moins de 16 milliards consacrés aux missions « Développement et régulations économiques », « Pilotage de l'économie française », « Écologie : aménagement et développement durable », « Politique des territoires » et « Relations avec les collectivités territoriales » face aux 44 milliards prévus pour la seule déductibilité de la TVA ?

Ensuite, pourquoi restreindre sans cesse la dépense publique au profit de la dépense fiscale et du service d'une dette improductive ?

C'est pourquoi nous ne voterons pas les crédits de cette mission.

M. Éric Woerth, ministre. - Je remercie Mme le rapporteur spécial pour sa présentation, qui a fait ressortir les spécificités de cette mission, ainsi que ses limites dans l'architecture actuelle.

En effet, certains crédits correspondent à des décisions prises pendant l'année fiscale et à la mise en oeuvre de politiques publiques. La prime pour l'emploi en est un exemple. Mais les évolutions purement techniques expliquent les deux tiers de la somme totale.

Il est vrai que cette mission est en décalage par rapport à l'article 7 de la Lolf, avec des objectifs de performance principalement liée au respect des délais de remboursement. Les indicateurs proposés concernent la lutte contre la fraude mais on peut citer également l'audit conduit sur la gestion de la prime pour l'emploi. Cette vision globale pourra conduire Mme le rapporteur à porter une appréciation positive sur le travail des services.

Soumettre une partie de ces crédits à la norme élargie, comme vient de le proposer votre rapporteur, est une idée a priori séduisante, mais qui se heurte à de nombreuses objections. En effet, seuls les remboursements versés aux contribuables sont retracés ici. De plus, l'estimation d'un coût des dépenses fiscales est difficile : ainsi, le bouclier fiscal aura coûté bien moins que ce que la direction générale des impôts avait estimé, du fait d'une réserve des bénéficiaires potentiels.

Par ailleurs, une partie de la dépense fiscale est largement émancipée des décisions gouvernementales : il s'agit des évolutions spontanées des dispositifs déjà votés. Si le pilotage sur des critères budgétaires est sans doute possible pour le flux de mesures nouvelles, il est nettement plus problématique pour le stock de dépenses fiscales existant. En particulier, le montant des dégrèvements d'impôts locaux dépend très fortement de la somme des décisions individuelles de fixation des taux par les collectivités territoriales, sur lesquelles l'État n'a que peu de prise.

Avant toute mise en place, les grandes orientations qui peuvent être proposées nécessitent donc une réflexion préalable poussée. Il nous faut en effet concilier la préservation de la crédibilité de la norme de dépense avec le double souci de piloter les transferts de l'État aux collectivités territoriales et d'assurer leur autonomie financière.

Mais il est clair que nous devons progresser dans le pilotage des dépenses fiscales. Des progrès pourraient être réalisés dans deux directions.

La première serait de nous assurer de la nécessité et de l'efficience des dépenses fiscales nouvelles. Il serait de bonne gestion que celles-ci soient systématiquement accompagnées d'une étude d'impact préalable. Elles seraient créées pour une durée limitée ; monsieur le rapporteur général, vous proposez de les nommer à juste titre « niches à durée déterminée ». Enfin, elles feraient l'objet d'une évaluation avant que ne soit proposée leur reconduction.

La deuxième direction vise à accroître nos marges de manoeuvre fiscale. La progression des dépenses budgétaires et des dépenses fiscales n'est pas strictement comparable du fait, naturellement, des différences de fiabilité dans leur chiffrage, mais également parce que le coût des dépenses fiscales évolue malgré l'absence de mesures nouvelles. Il me semble donc peu opportun d'intégrer les dépenses fiscales à la norme de dépense budgétaire. Il pourrait donc être élaboré un outil de pilotage dédié aux dépenses fiscales s'apparentant à une « norme de dépense fiscale ». Sa définition pourrait permettre de lever les difficultés spécifiques qu'elles soulèvent.

Comme nous venons de le voir, la gouvernance des dépenses fiscales nécessite de procéder au cours des prochains mois à un examen approfondi, auquel je ne manquerai pas d'associer votre commission des finances.

Pour revenir à l'architecture de la mission, je me réjouis que nos diagnostics, de même que celui de la commission des finances de l'Assemblée et celui de la Cour des comptes, convergent très largement.

La mission « remboursements et dégrèvements » a été constituée, pour ainsi dire par défaut, de décaissements de nature variée, qui ne s'articulent pas autour d'une politique publique unique déterminée. Une part de ces crédits rend bien compte de diverses politiques publiques mais, comme nous l'avons vu, seulement de façon fragmentaire. Avec quelques années de recul, nous constatons ensemble que cette architecture n'est pas satisfaisante. Le Parlement juge -je crois- que l'information portée à sa connaissance est ici peu pertinente et peu utilisable, du moins sous cette forme. Je partage cette opinion : une refonte de la mission est souhaitable.

Comme le relève Mme le Rapporteur spécial, les, suggestions faites à ce sujet tant par les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat que par la Cour des comptes ont été examinées par mes services avec la plus grande attention. C'est sur la base de ces suggestions que repose la réflexion actuelle sur le devenir de la mission.

Les grandes lignes de cette refonte sont claires, et pour l'essentiel partagées. Les décaissements qui sont « la conséquence directe et automatique du processus de recouvrement de l'impôt », comme les remboursements de crédits TVA ou les restitutions sur acomptes d'impôt sur les sociétés, pourraient être considérés comme des atténuations de recettes. Quant au programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », il pourrait, comme cela a été suggéré, être rattaché en partie ou en totalité à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », donnant une vision globale de l'effort de l'État en faveur des collectivités territoriales. Pour les raisons exposées plus haut, à savoir la dichotomie entre le coût réel de la dépense fiscale et la part qui en est retracée en comptabilité budgétaire sous forme de remboursements et dégrèvements, je ne crois pas en revanche que l'injection de certains remboursements et dégrèvements -ceux afférents à la PPE ou au crédit d'impôt recherche par exemple- dans les missions de politique publique correspondantes soit une solution optimale. J'espère vous en convaincre à l'occasion du débat qui se portera sur les amendements que vous avez déposés en ce sens.

Comme l'a bien compris Mme le Rapporteur spécial, les travaux préparatoires préalables à cette refonte promettent en tout état de cause d'être riches. Je souhaite bien entendu que le Parlement, qui est sur ce sujet notre principal interlocuteur, y soit pleinement associé.

Examen des crédits

M. le président. - Amendement n°II-8, présenté par Mme Beaufils, au nom de la commission.

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes (en euros) :

Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux (crédits évaluatifs)

AE Réduire de 16 030 000 000

CP Majorer de 13 030 000 000

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. - Cet amendement d'appel invite le Gouvernement à opérer une relocalisation budgétaire. L'opération concerne les crédits du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux ». Compte tenu des règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, l'amendement tend à la suppression de l'intégralité des crédits demandés pour ce programme en 2008, soit 16,03 milliards d'euros. Il s'agit de se conformer à la logique de la Lolf, laquelle, en vue d'une meilleure lisibilité des dépenses de l'État, vise à regrouper les crédits budgétaires par finalité et non par nature de dépenses.

Il existe, en l'occurrence, une alternative : si l'on considère que les dispositifs retracés par le programme « remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » constituent un soutien aux collectivités territoriales, l'ensemble des crédits de ce programme pourrait être rattaché à la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Si, au contraire, on envisage la vocation sociale ou économique de ces dispositifs, il conviendrait de répartir les crédits du programme entre les différentes missions correspondantes. En particulier, les dégrèvements de la taxe d'habitation pourraient être rattachés à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », et les dégrèvements et crédits d'impôts afférents à la taxe professionnelle à la mission « Développement et régulation économiques ».

M. le président. - Amendement n°II-17, présenté par M. Ferrand, au nom de la commission des finances.

Modifier comme suit les crédits des programmes (en euros) :

Intégration et accès à la nationalité française

AE Réduire de 500 000

CP Réduire de 500 000

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. - Pour la commission des finances, une meilleure lisibilité des dépenses de l'État nécessite de distribuer les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements » entre les différentes missions de leur rattachement « naturel ». C'est aussi l'analyse de la Cour des comptes.

Ces considérations ont conduit votre rapporteur spécial à proposer, compte tenu des règles applicables au Parlement en matière de recevabilité financière, un amendement de suppression de crédits du programme « remboursements et dégrèvements d'impôts d'État », à hauteur de 3,9 milliards d'euros, soit le montant demandé pour l'action « prime pour l'emploi » -3,1 milliards en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement- et le montant estimé à 800 millions d'euros -en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement- demandé pour le remboursement du crédit d'impôt recherche au sein de l'action « Impôt sur les sociétés ».

Eu égard aux exigences de la Lolf, et afin de donner au Parlement la capacité de juger de l'opportunité de maintenir ou non la dépense budgétaire correspondante, il appartiendra au Gouvernement d'inscrire ces crédits dans les missions pertinentes : pour les crédits relatifs au remboursement de la prime pour l'emploi, la mission « Travail et emploi » et pour les crédits relatifs au remboursement de crédit d'impôt recherche, la mission « Enseignement supérieur et recherche ».

M. le président. - Amendement n°II-9, présenté par Mme Beaufils, au nom de la commission.

I. Créer le programme :

Remboursements de crédits de TVA

II. En conséquence, modifier comme suit les crédits des programmes (en euros) :

Remboursements et dégrèvements d'impôts d'État (crédits évaluatifs)

AE Réduire de 44 400 000 000

CP Réduire de 44 400 000 000

Remboursements de crédits de TVA

AE Majorer de 44 400 000 000

CP Majorer de 44 400 000 000

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. - Le présent amendement tend à la création d'un nouveau programme intitulé « remboursements de crédits de TVA ». Cet amendement est la traduction concrète des travaux de votre commission des finances consacrés à l'amélioration du périmètre et de l'architecture de la mission, à la suite notamment de l'enquête réalisée par la Cour des comptes.

En effet, la mission « Remboursements et dégrèvements » retrace des dépenses très hétérogènes, pouvant être classées en deux catégories : d'une part, des dispositifs fiscaux mis en place pour servir une politique publique déterminée, comme la prime pour l'emploi ou le crédit d'impôt recherche ; d'autre part, des dépenses « techniques » liées aux modalités de recouvrement de certains impôts.

Parmi cette dernière catégorie figurent les remboursements de crédits de TVA retracées dans l'action 4 « taxe sur la valeur ajoutée » du programme 200, relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État. Ces crédits représentent plus de la moitié des crédits de la mission et plus de 66 % des crédits du programme 200 « remboursements et dégrèvements ».

Isoler au sein d'un programme spécifique les remboursements de crédits de TVA permettrait d'accroître la lisibilité de la mission en évitant « l'effet d'écrasement » que ce dispositif engendre, aujourd'hui, au sein du programme 200 relatif aux remboursements et dégrèvements d'impôts d'État, en raison de son poids disproportionné par rapport aux autres opérations retracées. En conséquence, les crédits inscrits au titre des remboursements de crédits de TVA pour 2008 sur le programme 200, soit 44,4 milliards d'euros, sont transférés sur le nouveau programme ainsi créé.

M. Éric Woerth, ministre. - Nous sommes en accord sur le fond : chacun partage votre approche. C'est pourquoi je vous ai proposé de travailler de manière approfondie à une solution adaptée, transparente et lisible. Nous devons en outre nous demander si l'amendement améliorerait la lisibilité.

Compte tenu de mon engagement de réformer la mission d'ici le projet de loi de finances pour 2009, je vous suggère de retirer les amendements.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Je veux d'abord rendre hommage travail accompli par Mme Beaufils. Nous n'avons pas de raison de douter de votre parole, monsieur le ministre, d'abord parce que c'est la première fois que vous venez devant nous. (Sourires) De surcroît, nous n'avions pas les moyens juridiques d'aller jusqu'au bout de notre logique en transférant les crédits à une autre mission.

S'agissant de la TVA, nous n'insisterons pas.

Il faut que vos services se donnent les moyens d'étudier la nature des déductions faites sur le paiement de l'impôt sur les sociétés et de l'impôt sur le revenu de telle sorte que les dépenses fiscales soient parfaitement évaluées.

Concernant la PPE, certains crédits figurent dans la mission « emploi », d'autres dans la mission « dégrèvements » : tout cela n'a aucun sens !

Vous vous êtes engagé à créer un groupe de travail et la commission s'y associera si vous l'invitez. J'espère que l'année prochaine nous aurons eu le temps de tirer au clair cette mission qui devra sans doute être éclatée afin que les dépenses fiscales soient clairement identifiées.

Mme Marie-France Beaufils, rapporteur spécial. - Beaucoup de politiques publiques utilisent aujourd'hui la baisse de la fiscalité. Il serait donc pertinent de rattacher chaque mesure à la mission correspondante. La présentation actuelle ne permet pas au Parlement de juger de l'efficacité de ces politiques. Je suis donc d'accord pour participer au groupe de travail qui devrait réunir les représentants des deux assemblées et du ministère.

L'amendement n°II-8 est retiré ainsi que les amendements n°sII-7 et II-9.

Les crédits de la mission sont adoptés