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Compte rendu analytique officiel du 13 décembre 2007

Droit communautaire dans les domaines économique et financier (Deuxième lecture - Urgence)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier.

Discussion générale

M. Luc Chatel, secrétaire d'État chargé de la consommation et du tourisme. - Au nom de Mme Lagarde, je suis heureux de vous présenter en deuxième lecture ce projet de loi que vous avez déjà, comme vos collègues députés, voté et amendé en première lecture. Il transpose plusieurs directives dont les délais arrivent à échéance, et nous met en conformité avec le droit européen, en tirant les conséquences dans notre droit interne de règlements déjà en vigueur. La meilleure preuve de notre attachement à l'Europe, c'est de respecter ses règles. Nous voulons aussi être une force de proposition au niveau européen et, à ce titre, je suis heureux de la réouverture, par Christine Lagarde, du dossier de la TVA à taux réduit pour la restauration, qui sera discuté pendant la présidence française.

Si ce projet de loi porte sur des domaines aussi divers que les assurances, la finance ou les télécommunications, on y retrouve les grandes lignes du projet européen : plus de garanties pour les individus, plus de mobilité pour les personnes, et une meilleure régulation pour les marchés.

Plus de garanties pour les individus : ce doit être une évidence pour des sociétés aussi prospères et aussi libres que les nôtres. On consomme aujourd'hui, on épargne pour demain, on s'assure pour après-demain. Nous allons renforcer sur ces trois plans les garanties déjà existantes. L'article 10 adapte le code de la consommation pour permettre aux services de l'État d'agir davantage dans l'intérêt des consommateurs et de mettre en oeuvre leurs pouvoirs d'injonction et d'action en cessation devant la juridiction civile, quand bien même aucune sanction pénale n'est prévue par la loi. La France, première destination touristique au monde, aura les moyens de coopérer avec les autres membres de l'Union pour faire cesser les pratiques illicites, notamment en matière de publicité mensongère, de forme et de reconduction des contrats, de garantie des produits, et de clauses abusives. Par exemple, des consommateurs français ont acheté des meubles sur internet à un antiquaire italien, qui a encaissé l'argent mais ne délivre pas la marchandise : ils pourront désormais s'adresser directement à la DGCCRF, qui se mettra en relation avec son homologue en Italie. La réciproque est bien sûr vraie.

Plus largement, l'article 10 donne davantage de moyens à la DGCCRF pour remplir ses missions. Dans le domaine de l'immobilier, ce sont les professionnels eux-mêmes qui ont demandé de renforcer les procédures de contrôle. Les agents de la direction générale pourront demander à tout moment la carte professionnelle des agents immobiliers, et vérifier que les propriétaires leur ont octroyé pour chaque bien un mandat en bonne et due forme.

Ce qu'on ne consomme pas aujourd'hui, on pense à le mettre de côté pour demain. Voilà pourquoi l'article 6 supprime toute base légale à la non-rémunération des dépôts. Certes, un arrêté du 8 mars 2005 a déjà tiré les conséquences de la jurisprudence communautaire prohibant le principe de non-rémunération. Mais la Commission a confirmé dans un avis récent que la France devait aller plus loin : en garantissant à toutes les banques la possibilité de rémunérer les comptes courants, nous espérons faire émerger une concurrence bénéfique aux clients.

Chacun de nous consacre une partie de ses revenus à s'assurer contre les risques à venir. En transposant l'article 5 de la « directive homme femme », l'article 9 de ce projet rappelle le principe de non-discrimination en fonction du sexe dans le domaine des assurances. Il s'agit d'inscrire dans notre droit la possibilité qu'ont les assureurs de proposer des contrats distincts aux représentants des deux sexes. C'est une pratique tarifaire courante dans notre pays, comme en Allemagne ou au Royaume-Uni. Bien entendu, il n'est pas question d'en faire une obligation et les assureurs restent libres de leur choix en ce domaine.

Une mobilité accrue pour les personnes, c'est pour nos concitoyens la traduction la plus évidente du projet européen ; elle implique de pouvoir se déplacer sans inconvénients, de travailler à l'étranger dans de bonnes conditions et, bien sûr, de communiquer à des prix raisonnables d'un pays à l'autre. Se déplacer, ce n'est pas seulement franchir des frontières, c'est aussi bénéficier des mêmes services sur l'ensemble du territoire européen. Voilà pourquoi l'article premier achève la transposition de la directive relative à l'assurance des véhicules automobiles : un assureur ne pourra plus résilier un contrat de responsabilité civile automobile, ni modifier la prime correspondante, au motif que le véhicule séjourne, pendant la durée du contrat, dans un autre État membre.

Travailler à l'étranger est possible mais plus de quinze directives assurent la reconnaissance des qualifications professionnelles. L'article 5 habilite donc le Gouvernement à transposer la directive qui harmonise et simplifie tous les textes précédents. Plus de cent professions relèveront désormais de la même base juridique et pourront être reconnues dans n'importe quel pays membre.

Pour téléphoner sans se ruiner d'un pays européen à l'autre, le règlement du 27 juin impose déjà aux opérateurs de téléphonie mobile des plafonds tarifaires. Toutefois, ce règlement ne s'applique pas au sein d'un même pays, alors que plusieurs milliers de kilomètres séparent les DOM-TOM de la métropole, faisant considérablement augmenter les factures. Un Roumain en vacances en Martinique paye aujourd'hui ses appels vers Paris moins cher qu'un commerçant nantais qui y est pour affaires ! Les plafonds tarifaires sont donc étendus à l'itinérance entre la métropole et l'outre-mer.

Une meilleure régulation des marchés est urgente, les turbulences financières de cet été l'ont montré. Le projet renforce l'intégration grâce à la ratification des ordonnances de transposition de deux directives -marchés d'instruments financiers (MIF) et Bâle II. La directive MIF supprime la possibilité pour les États membres d'édicter un principe de centralisation des ordres sur les marchés réglementés ; elle renforce les échanges d'information entre superviseurs européens. Cette coordination a été l'un des ressorts essentiels de la réaction de nos places lors des turbulences américaines récentes. Bâle Il modernise les règles prudentielles du système bancaire.

Le projet de loi complète la transposition de la directive transparence opérée dans la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie. Quelques précisions étaient nécessaires, notamment sur les pouvoirs de l'AMF en matière de contrôle des franchissements de seuil.

Plus de compétitivité : c'est dans ce but que Mme Lagarde a mis en place un Haut comité de place chargé d'identifier les freins au développement de la place de Paris et de proposer des solutions. Vous avez voulu faire de notre place financière un modèle de sécurité en améliorant le fonctionnement de la commission des sanctions : associer des praticiens de la finance apporte à l'AMF une expérience et des compétences techniques essentielles.

Le projet de loi habilite le Gouvernement à moderniser par voie d'ordonnance le cadre juridique applicable aux fonds communs de créances, notamment à élargir leur objet à la titrisation des risques d'assurance. Les assureurs pourront ainsi rechercher des garanties au-delà du marché traditionnel de la réassurance, en tirant parti du dynamisme des marchés financiers. Le coût de la réassurance devrait donc baisser. La même directive crée un passeport européen pour l'exercice de la réassurance dans l'ensemble de l'espace économique européen.

Le strict respect des normes européennes ne s'oppose pas à l'élaboration dans notre pays d'une véritable politique économique, pragmatique mais fondée sur des convictions fortes. Au nom de Christine Lagarde, je remercie votre commission des finances pour son remarquable travail. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Yann Gaillard, en remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur de la commission des finances. - La commission des finances tient d'abord à préciser une nouvelle fois qu'une transposition par voie d'ordonnance ne signifie pas un blanc-seing au Gouvernement. Nous nous attachons donc à encadrer l'autorisation parlementaire ; l'article 5, fondamental, est resté en discussion. En outre, la grande technicité des sujets explique les nombreux amendements de précision ou de correction, qui ont eu pour effet de maintenir en discussion six des sept articles.

En première lecture, le Sénat a apporté des précisions à l'habilitation conférée au Gouvernement afin de garantir une information transparente et sincère des investisseurs. Il a supprimé la ratification, déjà effectuée, de l'ordonnance du 7 juin 2004 transposant la directive relative à l'assainissement et la liquidation des entreprises d'assurance. Il a introduit une nouvelle faculté de récusation d'un membre de la commission des sanctions de l'Autorité des marchés financiers.

S'agissant des marchés de biens et services, le Sénat a apporté des précisions à l'habilitation pour transposer par ordonnance la directive qualifications professionnelles. Il a inclus les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon dans le champ du projet de loi.

L'Assemblée a adopté conformes sept articles ; cinq ont été modifiés et deux nouveaux articles additionnels ont été votés. Sur l'article 5 une formulation de compromis est présentée.

L'article 5 concerne la reconnaissance professionnelle des professions réglementées. En cette matière, le champ des règles communautaires est vaste : est « profession réglementée » toute profession soumise à un élément de qualification professionnelle. Une quinzaine de directives ont été remplacées en octobre 2007 par un seul texte, applicable à toutes les professions réglementées. La libre prestation de services vise le cas où le prestataire étranger exercerait en France de manière temporaire et occasionnelle. Le principe est désormais celui de non vérification des qualifications professionnelles -une sorte de vote de confiance à l'égard de nos partenaires. Plusieurs corrections peuvent cependant être prises pour des motifs d'intérêt général, comme la protection de la santé publique. La liberté d'établissement est réaffirmée ; le prestataire étranger doit faire reconnaître sa qualification. La directive consolide sur ce sujet les textes existants.

Votre commission avait fait part de ses réserves lors de la première lecture. Elle estimait que le travail de transposition se réalisait dans des conditions non satisfaisantes, parce qu'éclipsée par les négociations sur la directive services, la transposition de la directive qualifications professionnelles avait pris du retard. La liste des professions publiée dans le rapport de l'Assemblée nationale ne doit pas être regardée comme exhaustive. La rédaction de l'habilitation ne donnait pas de garantie au Parlement de concertation avec les professionnels et de choix des options en matière de libre prestation de services. Or les modifications apportées dans le domaine de la libre prestation de service représentent un enjeu certain : la directive a mis en place un système à géométrie variable, les corrections étant possibles en cas « de dommages graves pour la santé ou la sécurité du bénéficiaire du service ». La Commission européenne a d'ores et déjà fait savoir qu'elle ferait une interprétation stricte de cette condition.

Les États peuvent aussi exiger une déclaration préalable, accompagnée ou non de documents complémentaires ou une information des consommateurs. La Commission européenne sera en mesure de contrôler la pertinence des vérifications pour certaines professions ; mais quid de l'encadrement administratif des prestations, qui reste à l'entière discrétion des États membres ? La France ne souhaite pas imposer un encadrement lourd, mais d'autres États membres pourraient recourir largement à ce procédé !

Compte tenu de ces réserves, votre commission avait adopté un amendement en première lecture afin d'encadrer l'habilitation ; il s'agissait d'allonger le délai d'habilitation afin de laisser le temps à la concertation et d'encadrer la renonciation par les professions à toute levée d'options, sur la base des principes de réciprocité et de concertation. Le Gouvernement était ainsi appelé à veiller « en concertation avec les professionnels, à ne renoncer à la levée des options en matière de libre prestation de services que lorsque la réciprocité le justifie ».

À l'initiative de son rapporteur Franck Riester, rapporteur, l'Assemblée nationale a maintenu l'allongement du délai d'habilitation proposé par le Sénat, mais a adopté une rédaction différente s'agissant des conditions de l'habilitation donnée au Gouvernement. Ainsi est-il désormais proposé que le Gouvernement veille « notamment, en concertation avec les professionnels, à justifier très précisément toute levée des options en matière de libre prestation des services ». Les garanties en cause concerneraient la vérification des compétences professionnelles, la déclaration préalable, l'information du consommateur.

Différente dans l'esprit de la proposition du Sénat, qui souhaitait que soient davantage explicitées les renonciations à la levée d'option, cette formulation ne touche ni à l'allongement du délai de l'habilitation, ni au principe de concertation avec les professionnels, principe à nos yeux essentiels. En outre, elle supprime la référence à la réciprocité. Si ce mécanisme est un mode classique de gestion des relations bilatérales, il est habituellement étranger aux traités européens. Au demeurant, la vérification matérielle de la réciprocité dans les vingt-six autres États, pour cent vingt professions, serait pour le moins fastidieuse.

Compte tenu de ces observations, votre commission approuve la rédaction de compromis proposée par l'Assemblée nationale et propose d'adopter conforme le projet de loi. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Nicole Bricq. - Nous en sommes donc à la lecture définitive...

Sur l'article 5, nos réticences étaient communes avec la commission puisque le projet de loi du Gouvernement ne prévoyait aucun encadrement pour les futures ordonnances. L'Assemblée nationale a troublé la netteté du principe que nous avions établi ici et n'a pas retenu le principe de réciprocité. C'est dommage mais cela ne justifie pas une opposition frontale, comme à l'article 2 qui contient une disposition redoutable sur la modernisation des fonds communs de créance. Très dangereux en octobre, cet article l'est encore plus aujourd'hui. Il est porteur d'insécurité financière alors que l'onde de choc de la crise liée à la titrisation des crédits hypothécaires n'a pas fini de produire ses effets. On porte ainsi atteinte à la confiance. Le gouvernement français a sous-estimé la gravité de la crise, qui risque fort de toucher bientôt l'économie réelle. Les règles qu'il propose ne sont pas suffisantes, face à l'extrême sophistication des marchés financiers.

Notre opposition de première lecture est donc encore renforcée. (Applaudissements à gauche)

Mme Marie-France Beaufils. - Ce projet de loi transpose plusieurs textes communautaires et met ainsi notre droit en cohérence avec de grandes orientations européennes définies sur la base de textes rejetés par le peuple souverain le 29 mai 2005. Il n'est pas négligeable de le rappeler à l'heure où l'on veut faire ratifier le traité de Lisbonne par la seule voie parlementaire. J'ajoute qu'il s'agit encore de procéder par ordonnances, procédure dont on a usé et abusé durant la précédente législature.

Ces textes européens visent, pour l'essentiel, à instaurer un marché des capitaux -et des services d'investissement en découlant- suffisamment libre, transparent et sécurisé, au sens où l'entendent ses concepteurs libéraux. Nous sommes confrontés à deux processus contradictoires en ces matières : l'intégration renforcée des marchés, consacrée par la fusion entre Euronext et le New York Stock Exchange, et la perméabilité croissante des marchés aux crises financières. L'actualité récente montre bien les risques et les dérives que fait courir toute démarche de libéralisation et d'allégement de la réglementation concernant les activités financières : on a vu la crise des subprimes et ses conséquences pour l'établissement britannique Northern Rock, dont les clients ont massivement retiré leurs liquidités. Un certain nombre d'établissements de crédit français sont impliqués dans le système des prêts hypothécaires américains et risquent donc de subir d'importantes pertes. A-t-on oublié que la crise de 1929 a commencé de toucher l'Europe à partir de la faillite d'une petite banque de crédit autrichienne ?

Ensuite, comment ne pas nous interroger sur la portée de ce projet de loi quand la Commission européenne s'attaque au principal produit d'épargne populaire, le livret A ? Après avoir fait mine de vouloir défendre la spécificité de ce financement, le Gouvernement semble décidé à aller vers une banalisation de la distribution de ce livret, en l'offrant sur un plateau d'argent aux établissements de crédit. Une telle hypocrisie n'est pas faite pour rassurer ceux qui sont attachés à la construction de logements locatifs sociaux et au développement des équipements publics créés par les collectivités locales. Le livret A est l'équivalent du chéquier pour les foyers à revenu modeste, dont beaucoup sont victimes d'exclusion bancaire.

Ce texte préconisait la rémunération des comptes courants bancaires, une des plus illusoires carottes que les libéraux de Bruxelles ont pu trouver pour justifier le maintien d'une tarification exorbitante des services financiers. Cette rémunération est aussi choquante que les frais perçus par les huissiers pour délivrer des commandements de payer leur loyer à des ménages qui n'en ont pas les moyens.

Nous restons donc fermement opposés à ce projet de loi.

La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. le Président. - Je rappelle qu'en deuxième lecture, seuls demeurent en discussion les articles sur lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas adopté un texte identique.

L'article premier est adopté, ainsi que l'article premier bis.

Articles additionnels

M. le président. - Amendement n°1, présenté par M. Masson.

Avant l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l'article L. 34 du code des postes et des communications électroniques est ainsi rédigé :

« La publication des listes d'abonnés ou d'utilisateurs des réseaux ou services de communications électroniques est libre, sous réserve de la protection des droits des personnes physiques et morales. Cependant, dans l'intérêt des consommateurs, les personnes morales fournissant des biens ou services et ayant recours à des numéros de téléphone surtaxés ne peuvent pas s'opposer à la diffusion sur internet ou par tout autre moyen de leurs numéros de téléphone géographiques ».

M. Jean Louis Masson. - Je reprends un amendement qui avait été déposé en première lecture à l'Assemblée nationale puis retiré avant la discussion. Il s'agit de traiter le problème des numéros de téléphone payants de type 08. À la différence des autres pays européens, nous avons en la matière un vide juridique à cause duquel les sites concernés doivent aller ailleurs en Europe ou disparaître.

Ces sites ont donc provisoirement fermé. L'objectif de mon amendement est qu'ils bénéficient du même régime juridique que dans les autres pays européens.

M. Yann Gaillard, rapporteur. - Le sujet est intéressant, mais sans rapport avec le texte. Le projet de loi relatif à la concurrence au service des consommateurs serait un meilleur véhicule. Retrait ?

M. Luc Chatel, secrétaire d'État. - Même avis. Ce texte vient en discussion au Sénat aujourd'hui.

M. Jean Louis Masson. - J'ai retiré l'amendement que j'avais déposé sur ce projet. Je maintiens donc celui-là.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°2, présenté par MM. Masson, Adnot, Alduy, Bailly, Balarello, Barraux, Beaumont, Bécot, Belot, Bernard-Reymond, Besse, Biwer, J. Blanc, Bourdin, Mme Bout, MM. André Boyer, Jean Boyer, Mme Brisepierre, MM. Cazalet, Cléach, Cointat, Dallier, Darniche, de Broissia, del Picchia, Deneux, Mmes Descamps, Desmarescaux, MM. Detcheverry, Détraigne, Dominati, Doublet, Dulait, Jean-Léonce Dupont, Duvernois, Esneu, Etienne, Falco, Faure, Fortassin, Fouché et Fournier, Mme Gisèle Gautier, MM. Jacques Gautier, Gélard, Gerbaud et Ginésy, Mme Goulet, MM. Grillot, Gruillot, Guené, Guerry, Haenel, Mme Henneron, MM. Huré, Juilhard, Mmes Kammermann, Keller, MM. Laffitte, Laménie, Laufoaulu, Mme Malovry, MM. Merceron, Milon, Miraux, Mouly, Murat, Othily, Mmes Panis, Payet, MM. Peyrat, Pozzo di Borgo, Puech, Revet, Revol, Richert, Mme Rozier, M. Seillier, Mme Sittler, MM. Souvet, Türk, Vallet et Virapoullé.

Avant l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le chapitre III du titre 1er du livre 1er du code de la consommation est complété par un article L. 113-5 ainsi rédigé :

« Art. L.113-5 - Le tarif d'appel des services téléphoniques surtaxés est gratuit pour l'appelant tant qu'il n'a pas été mis en relation avec un interlocuteur, personne physique assurant le traitement effectif de sa demande. Le temps d'attente ou de réponse par des automates ne peut être intégré sous aucun prétexte à l'assiette de la surtaxation ».

M. Jean Louis Masson. - Je vais le retirer. Mais il faut mettre un terme à une situation réellement affligeante. Faire payer le temps d'attente sur les numéros en 08, qui est une spécificité française, c'est comme faire payer l'entrée dans un supermarché avant tout achat.

L'amendement n°2 est retiré.

M. le président. - Amendement n°3, présenté par M. Masson.

Avant l'article 3, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le I de l'article 81 quater du code général des impôts est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« 7° Les salaires versés aux travailleurs frontaliers résidant et imposables en France au titre des heures supplémentaires ou complémentaires de travail qu'ils effectuent, telles qu'elles résultent du relevé annuel qui leur est fourni par leur employeur, selon des modalités définies par décret. »

II. - La perte de recettes résultant pour l'État du I ci-dessus est compensée à due concurrence par l'institution d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du Code général des impôts.

M. Jean Louis Masson. - Cet amendement concerne la fiscalité des travailleurs frontaliers. Ils sont près de 50 000 en Moselle ; dans certains arrondissements, on compte autant d'habitants qui travaillent dans un pays voisin qu'en France. On ne sait pas aujourd'hui si le dispositif de défiscalisation des heures supplémentaires leur sera applicable. Les travailleurs frontaliers, aux termes de la jurisprudence européenne, ont les mêmes droits que ceux qui travaillent sur le territoire national ; la France a déjà été condamnée par la Cour de justice des communautés dans des dossiers de cet ordre. On me dit qu'une instruction ministérielle suffit, mais elle n'est toujours pas publiée.

Je suis prêt à retirer mon amendement si les explications du Gouvernement me rassurent.

M. Yann Gaillard, rapporteur. - La commission ne peut à regret donner un avis favorable ; l'amendement est sans lien avec le texte.

M. Luc Chatel, secrétaire d'État. - L'exonération des heures supplémentaires a vocation à s'appliquer le plus largement possible, aux salariés du public comme à ceux du privé, aux salariés à temps plein comme à ceux à temps partiel ; elle doit s'appliquer aux frontaliers. Nous entendons faire prévaloir l'esprit de cette réforme, qui est de travailler plus pour gagner plus.

Cela précisé, l'application de l'exonération aux frontaliers est délicate, car ces travailleurs ne sont pas soumis au droit français du travail. Il importe de se référer à la législation du travail étranger pour définir les heures supplémentaires concernées, et de s'assurer des modalités du contrôle. Les services du ministère procèdent actuellement à une expertise pour voir comment adapter le dispositif. Je souhaite le retrait de l'amendement.

M. Jean Louis Masson. - J'accède à cette demande, mais l'instruction doit être publiée avant la prochaine déclaration de revenus, pas dans cinq ans !

L'amendement n°3 est retiré.

L'article 3 est adopté, ainsi que les articles 5, 6 bis, 10 et 11.

Intervention sur l'ensemble

M. Paul Blanc. - Le groupe UMP salue la qualité du travail de la commission des finances et de son rapporteur général. Comme ce dernier, nous pensons que l'habilitation donnée au gouvernement de recourir aux ordonnances doit être strictement encadrée. A cet égard, le texte issu des travaux du Parlement ne peut que nous satisfaire.

En première lecture, le Sénat s'était attaché à encadrer la transposition de la directive du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles d'un grand nombre de professions réglementées, en garantissant le respect de certains principes, notamment la concertation avec les professionnels. La formulation retenue par l'Assemblée nationale ne comporte plus de référence à la réciprocité mais constitue un compromis acceptable.

L'encadrement des habilitations est un enjeu essentiel pour les parlementaires français, qui doivent rechercher les moyens de peser davantage sur le processus de décision communautaire. Le nouveau traité signé aujourd'hui à Lisbonne permettra de mieux associer les parlements nationaux, dont le rôle ne sera plus seulement de contrôler l'action européenne de leurs gouvernements, mais d'intervenir dans le processus de décision européen lui-même, pour veiller notamment à ce que l'Union respecte le principe de subsidiarité. Ils doivent saisir cette opportunité afin de peser sur une construction européenne qui, s'ils n'y prennent garde, risque de les marginaliser.

C'est dans cet esprit que le groupe UMP votera ce projet de loi (Applaudissements à droite)

Le projet de loi est adopté.