Contrats de partenariat
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif aux contrats de partenariat.
Discussion générale
Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. - Les contrats de partenariat sont des instruments de modernisation de notre économie et de nos infrastructures matérielles et immatérielles. Avec eux, il est possible d'accélérer l'investissement au bénéfice de la collectivité, tout en partageant au mieux les risques entre celle-ci et les prestataires privés ; ces derniers peuvent proposer une prestation globale, incluant la construction et la gestion, réalisée à leurs frais, le partenaire public acquittant une sorte de loyer et devenant, après un certain temps, propriétaire de l'ouvrage. Le système incite la collectivité à penser plus globalement et à plus long terme ; elle peut faire réaliser par des professionnels ce qu'elle ne peut ou ne souhaite pas faire, faute de moyens ou de temps.
Les partenariats public-privé (PPP) offrent des opportunités nouvelles par rapport au régime existant de la commande publique. C'est de la construction par Pierre-Paul Riquet, entre 1666 et 1681, sous Colbert, du canal du Midi, que date le régime de la concession. Trois cents ans plus tard, en 1996, l'ouvrage a été classé patrimoine mondial de l'humanité...
M. Pierre-Yves Collombat. - Colbert était un grand libéral, chacun le sait ! (Sourires)
Mme Christine Lagarde, ministre. - Des PPP ont récemment été conclus dans le domaine de la sécurité intérieure, de la justice et de la santé. Des instruments juridiques ont vu le jour, bail emphytéotique administratif ou hospitalier, autorisation d'occupation temporaire accompagnée d'une location avec option d'achat.
Ces instruments juridiques ont pour seul objet d'appliquer le contrat créé par l'ordonnance du 17 juin 2004, véritable clé de voûte du partenariat public-privé.
La souplesse de ce nouvel outil est attestée par la variété des domaines couverts par les projets en cours, qui portent notamment sur les bâtiments publics -pour 30 % des projets- sur l'équipement urbain -pour 25 %- enfin les équipements culturels et sportifs -pour 15 %. Je mentionnerai la rénovation de l'Institut national du sport et de l'éducation physique, signée en décembre 2006, le centre de traitement des déchets d'Antibes, la billetterie électronique du château de Versailles et la couverture par internet à haut débit de la région Auvergne.
Toutefois, ce développement est très lent, puisque moins de trente contrats ont été signés -aux trois quarts par des collectivités territoriales- et qu'une cinquantaine d'entre eux seraient prêts à être lancés, parmi cent trente projets bien avancés. Les investissements cumulés avoisinent un demi milliard d'euros, alors que la private finance initiative (PFI) anglaise représente 10 à 15 % des investissements publics. Ce manque d'engouement vient de ce que les PPP ont été conçus comme voies d'exception. En effet, les conditions légales, très restrictives, exigent de prouver l'urgence ou la complexité du projet. En outre, le régime juridique et fiscal est plus contraignant que celui dont bénéficie la commande publique traditionnelle.
Le projet de loi tend à lever ces obstacles, sans rien céder quant à la qualité ni à la rigueur de la commande publique, sans rien abandonner de la sincérité budgétaire et comptable. En droit communautaire, ces contrats sont des marchés publics, la directive correspondante est donc applicable. De même, l'évaluation préalable, qui reste obligatoire, doit conduire les décideurs publics à examiner de façon rigoureuse la dimension financière du projet. Dans cet esprit d'innovation et de rigueur, le texte tend à clarifier la situation actuelle et crée deux nouvelles voies de partenariat. Il institue une égalité de traitement fiscal entre marchés publics et contrats de partenariat.
Afin d'écarter certains flous juridiques, les articles 9 et 23 confirment la possibilité donnée aux titulaires du contrat d'obtenir des ressources complémentaires grâce à l'exploitation du domaine privé confié par la personne publique. Ainsi, les recettes tirées de baux commerciaux sur le domaine privé seront prises en compte pour atténuer les loyers dus par la puissance publique. En outre, les articles premier et 15 permettent de transférer au titulaire du contrat de partenariat tout contrat précédemment conclu par la personne publique et pouvant concourir à l'exécution de la mission. Ainsi, la maîtrise d'oeuvre pourra être attribuée avant la signature du contrat de partenariat.
Mais l'essentiel de l'innovation figure aux articles 2 et 16, qui introduisent de nouvelles voies juridiques pour accéder aux contrats de partenariat, alors qu'aujourd'hui l'urgence et la complexité du projet constituent les deux seuls motifs légaux.
M. Jean-Pierre Sueur. - En vertu d'une décision du Conseil constitutionnel !
Mme Christine Lagarde, ministre. - La première voie nouvelle est fondée sur l'efficience économique et financière du PPP. Les contrats de partenariat seront donc possibles si l'évaluation préalable fait apparaître un bilan avantageux au regard des autres outils de la commande publique. Ce nouveau critère respecte la jurisprudence du Conseil constitutionnel, avec l'exigence de motifs d'intérêt général, la protection des propriétés publiques et le bon usage des deniers publics. La deuxième voie nouvelle s'applique pour un temps limité, dans des secteurs limités, sous réserve que l'évaluation préalable ne soit pas manifestement défavorable : jusqu'au 31 décembre 2012, les secteurs prioritaires pour la politique du Gouvernement -comme l'enseignement supérieur et la recherche, l'utilisation des nouvelles techniques par la police et la gendarmerie nationales ou les infrastructures de transport inscrites dans un projet de développement durable ou contribuant à la rénovation urbaine- pourront bénéficier du PPP. Le critère d'une évaluation qui ne soit pas manifestement défavorable a été suggéré par le Conseil d'État pour garantir la constitutionnalité de cette nouvelle formule.
Enfin, le projet de loi rend le contrat de partenariat plus simple, plus concurrentiel et plus équitable. Ainsi, les articles 4 et 18 ajoutent aux procédures actuelles d'appel d'offres et de dialogue compétitif une procédure négociée plus souple, pour les projets de petite taille. Afin d'encourager l'émergence des candidatures, les articles 6 et 20 disposent que la collectivité publique devra verser une prime aux candidats si les demandes formulées dans le cadre du dialogue compétitif ont imposé des investissements significatifs. L'équité fiscale entre contrat de partenariat et marchés publics est assurée par les articles 26 et 27 du texte, qui modifient la taxe pour dépassement du plafond local de densité et la taxe sur les locaux à usage de bureaux en Ile-de-France, celles-ci pouvant représenter au total jusqu'à 10 % du coût de construction. De même, l'article 28 harmonise le régime d'imposition applicable à l'État et aux collectivités territoriales pour la publicité foncière des autorisations d'occupation temporaire du domaine public.
Afin de réduire le coût des loyers dus par les collectivités publiques, la cession de créances propre aux contrats de partenariat est rendue plus attractive par les articles 9 et 23, en incluant les frais financiers intercalaires et en renforçant la sécurité juridique du cessionnaire.
En outre, l'article 31 met fin à l'obligation légale de souscrire une assurance dommage ouvrage, qui représente environ 1,5 % du coût des projets. Les collectivités publiques pourront bien sûr imposer cette assurance, que les titulaires du contrat seront en tout état de cause libres de souscrire à leur propre initiative.
Ainsi, le PPP sera juridiquement plus clair, plus facile à conclure et plus avantageux pour le portefeuille de l'État.
J'ai évoqué le canal du Midi, avec l'innovation juridique de la concession. Sans imaginer qu'en 2320 ou 2330, l'Unesco -sans doute rebaptisé- classe le canal Seine Nord au patrimoine de l'humanité, gageons -puisque les canaux ne se perdent ou ne se pendent que dans les chansons- qu'il sera emblématique de l'innovation juridique des PPP ! (Applaudissements à droite et au centre)
M. Laurent Béteille, rapporteur de la commission des lois. - Nous sommes saisis en première lecture du projet de loi relatif au contrat de partenariat, par lequel une mission globale est confiée à une personne privée par une personne publique. Il peut s'agir de financer un ouvrage, de l'équiper ou de l'exploiter.
Ce mode de dévolution de la commande publique a été utilisé avec succès depuis l'ordonnance du 17 juin 2004, mais à une échelle relativement modeste. C'est pourquoi le Président de la République souhaite stimuler ce dispositif.
Sans remonter au canal du Midi, des dispositifs analogues ont été mis en place dès 1987 avec la loi Chalandon pour construire des prisons. En 2002, un autre texte a permis le recours au marché unique pour la gestion de ces mêmes établissements et l'ordonnance du 4 septembre 2003 a prévu, sur le même modèle, la rénovation des hôpitaux.
A l'étranger, de tels dispositifs ont connu plus de succès qu'en France. Ainsi, en Grande-Bretagne, plus de 15 % de la commande publique passe par le private finance initiative, ce qui démontre tout l'intérêt que ce système peut avoir s'il n'est pas bridé.
Pour améliorer les choses, l'ordonnance du 17 juin 2004 a permis de déroger aux règles habituelles : des entreprises pouvaient dès lors assurer la construction et l'exploitation d'ouvrages, ce qui était jusqu'alors interdit par le code des marchés publics. Cette ordonnance a pourtant été encadrée par une décision du Conseil constitutionnel qui a strictement défini les conditions de recours à ce type de contrat qui ne devait être mis en oeuvre que pour des motifs d'intérêt général et sous réserve que les caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques soient complexes.
L'ordonnance de 2004 n'a pas rencontré le succès escompté : à ce jour, 22 contrats ont été signés par des collectivités locales et 7 par l'État, ce qui n'est pas beaucoup. Ces contrats de partenariats ont touché divers secteurs comme les établissements pénitentiaires, la fourniture d'énergie, l'éclairage public, les déchets, la culture et les montants ont également variés allant de 2 millions pour l'éclairage public d'Auvers-sur-Oise à 765 millions pour le Grand stade de Lille.
Le recours timide à ce type de contrats s'explique par les critères restrictifs définis par le Conseil constitutionnel et par un régime juridique et fiscal moins attractif que celui applicable aux marchés publics. C'est pourquoi le Gouvernement propose un nouveau texte qui élargit les conditions d'ouverture de ces contrats. Désormais, ce dispositif pourra être utilisé quand le bilan avantage-inconvénient sera plus favorable que celui d'autres contrats de la commande publique. En outre, le contrat de partenariat sera préféré lorsque le projet répondra aux nécessités de certains secteurs de l'action publique jugés prioritaires comme l'enseignement supérieur, les implantations du ministère de la défense, les infrastructures de transport ou la rénovation urbaine.
Le projet de loi apporte toutefois un double tempérament : cette voie d'accès sectorielle ne sera ouverte que jusqu'au 31 décembre 2012 et le rapport d'évaluation ne devra manifestement pas lui être défavorable.
Ce texte garantit la neutralité fiscale entre les marchés publics et les contrats de partenariat afin de ne pas pénaliser ces derniers par une fiscalité plus lourde. Il en va de même pour l'assurance dommages ouvrage qui ne leur est plus obligatoire.
Il devient également possible de conclure un tel contrat sous la forme d'une procédure négociée alors qu'il ne pouvait jusqu'à présent être lancé que sous la forme du dialogue compétitif pour les projets complexes et de l'appel d'offre pour les projets urgents. Une prime de droit est instaurée dès lors que les demandes de la personne publique impliquent un investissement significatif de la part des candidats.
Le projet de loi apporte des clarifications pour renforcer la sécurité juridique. Il sera possible d'exploiter le domaine de la personne publique. La rémunération du titulaire du contrat pourra ainsi tenir compte des ressources complémentaires issues de l'exploitation du domaine pour répondre à d'autres besoins que ceux de la personne publique. Cette mesure vise à conférer une base légale à une pratique largement répandue et qui est un des principaux atouts de ces contrats car elle permet au partenaire privé de rechercher l'optimisation de l'espace alloué par la personne publique.
En outre, la personne publique pourra désormais percevoir des subventions dans le cadre d'un contrat de partenariat et la cession de créance sera sécurisée.
Après avoir procédé à de nombreuses auditions, notamment celle de la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP), votre commission des lois vous demande d'approuver les grandes orientations de ce projet de loi, tout en vous proposant un certain nombre d'améliorations.
Il convient, tout d'abord, de préciser les conditions de recours aux contrats de partenariats en faisant référence à une situation imprévisible, et non pas imprévue, pour définir le critère d'urgence. Si une administration n'a pas anticipé un problème, elle ne pourra ainsi pas invoquer son urgence pour avoir recours au contrat de partenariat. Il est ensuite proposé d'encadrer davantage le recours sectoriel à ces contrats. Enfin, nous suggérons d'ajouter la réduction des émissions de gaz à effet de serre à la liste des secteurs prioritaires pour lesquels le critère d'urgence est retenu.
Nous prévoyons ensuite d'étendre les possibilités d'exploiter le domaine privé de la personne publique au-delà de la durée du contrat de partenariat afin d'élargir les opportunités de recettes complémentaires pour la personne privée.
Il convient aussi de supprimer le dispositif de cession de créance spécifique aux contrats de partenariat et aux BEH car il n'est jamais utilisé, à une exception près. La cession « Dailly » est en effet bien connue et fait l'objet d'une jurisprudence établie : la garantie juridique est donc supérieure à celle du dispositif qui est ici proposé. C'est pourquoi nous proposons de supprimer cette cession de créance spécifique, même si elle avait l'avantage de prévoir dans le contrat toutes les modalités de financement du projet, permettant à l'État de poser des conditions et des garanties.
Votre commission prévoit aussi de supprimer l'autorisation de dispense d'assurance dommages ouvrage car cette dernière peut rendre des services et son abandon pourrait aboutir à des distorsions de concurrence.
Au-delà de ces dispositions juridiques, le contrat de partenariat ne représentera, à l'avenir, une part significative de la commande publique que s'il fait l'objet d'une politique ambitieuse de suivi et d'accompagnement. Il faudra donc renforcer la capacité d'expertise des décideurs publics en insistant sur la méthodologie du rapport d'évaluation qui devra faire apparaître les avantages attendus de tel ou tel type de contrat. L'intérêt du contrat de partenariat devra être évalué sans complaisance afin d'en mesurer les effets, notamment en terme de réduction des délais de construction et de coût.
En outre, ce type de contrat impose aux constructeurs une vision à long terme : à partir du moment où il devra l'entretenir et le faire fonctionner, il choisira les meilleures solutions.
Enfin, il va falloir envisager un véritable code de la commande publique qui soit simple et rationnel, ceci afin de clarifier le partage entre dispositions législatives et réglementaires et d'harmoniser les procédures applicables entre les divers types de partenariats public-privé ainsi qu'entre partenariats public-privé et marchés publics.
Sous le bénéfice de ces observations, et sous réserve de l'adoption des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter ce projet de loi. (Applaudissements sur les bancs UMP et au banc des commissions)
M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Pour la bonne organisation de nos débats, la commission des lois souhaite que soit appelé en priorité l'article 29, afin que nous puissions nous prononcer sur la cession de créances avant d'en tirer les conséquences aux articles 9 et 23.
La réserve, acceptée par le Gouvernement, est de droit.
M. Michel Houel, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - Permettez-moi tout d'abord de remercier M. Béteille, qui nous a permis d'assister aux auditions de la commission des lois et de saluer le rapporteur pour avis de la commission des finances, M. Guené, en me félicitant de la collaboration exemplaire entre les différentes commissions saisies de ce texte.
Je salue enfin la qualité du travail du Gouvernement qui, même si des améliorations sont encore souhaitables, a su réaliser, avec ce texte, la synthèse des points de vue des différents acteurs.
La question du partenariat public mérite d'être abordée sans idéologie ni parti pris. Évitons ce double écueil qui consisterait soit à vouer aux gémonies ce nouvel outil de la commande publique dont nous savons l'utilité, soit à en banaliser le recours, en l'utilisant sans discernement. Qui dispose aujourd'hui de suffisamment de recul pour asséner des vérités définitives sur ce sujet ? Les expériences étrangères méritent d'être analysées avec prudence et replacées dans leur contexte. (M. Sueur approuve) Nous devons rester pragmatiques, vigilants et mesurés dans nos jugements. (M. Sueur approuve derechef)
Le contrat de partenariat, puisque le Conseil constitutionnel en a ainsi décidé, est un contrat dérogatoire, mais il est également riche de promesses qui demandent à passer au feu de l'expérience.
Avant toute chose, il a semblé essentiel à votre commission de faire de l'évaluation préalable, d'ores et déjà formalité obligatoire avant toute conclusion par l'État ou l'un de ses établissements publics d'un contrat de partenariat, la clef de voûte de la commande publique, en en ayant préalablement refondé la méthodologie. Il convient en effet de dissiper toute équivoque sur les coûts, en obligeant tous les contrats de la commande publique à révéler leurs « coûts cachés », tels que coûts indirects, coûts à long terme ou coûts d'opportunité. Car n'est-il pas curieux que le contrat de partenariat soit obligé d'afficher en toute transparence ses « coûts complets », tandis que les autres contrats de la commande publique pourraient se dissimuler derrière un maquis d'approximations et de non-dits ? Je souhaite vivement que cette méthodologie soit élaborée par la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat (MAPPP) rattachée au ministère de l'économie, épaulée par la Cour des comptes, les ministères concernés et les professionnels du secteur. Ce n'est que grâce à un référentiel commun élaboré en toute transparence, avec tous les acteurs, que l'on pourra éviter les polémiques et juger objectivement du bien-fondé du choix de ce type de contrat.
Autre exigence : le comportement de l'État en matière d'évaluation de ses grands projets d'investissement se doit d'être exemplaire. C'est pourquoi nous vous proposerons un amendement prévoyant que tous les projets de baux portant sur des bâtiments à construire et conclus dans le cadre d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public passent, comme les contrats de partenariat, au crible de l'évaluation préalable. Il m'apparaît indispensable d'identifier, au cas par cas, le montage juridique et financier le mieux approprié pour réaliser un projet, l'objectif, à terme, étant que tout projet de l'État relatif à un marché public complexe ou à une délégation de service public dépassant un seuil financier élevé fasse l'objet d'une évaluation préalable.
Deuxième axe essentiel : renforcer le rôle des PME au sein des contrats de partenariat. D'une part, votre commission pour avis vous proposera de permettre la conclusion de tels contrats pour les besoins en infrastructure de transport au sens large et pour réduire les émissions de gaz à effet de serre des bâtiments publics, deux cas de figure où bien souvent les PME peuvent jouer un rôle non négligeable. D'autre part, nous préconiserons de consacrer l'existence des groupements d'entreprises pour soumissionner aux contrats de partenariat car trop peu de PME ont aujourd'hui été retenues comme titulaires : seuls trois contrats de partenariat sur les vingt-sept conclus depuis 2004 ont été remportés par des groupements de PME.
Sortir les PME du seul rôle de prestataires, voilà un chantier long, ambitieux et difficile, mais les personnes publiques doivent, là encore, donner l'exemple et leur favoriser, sans rompre, bien entendu, le principe d'égalité entre les entreprises, l'accès aux contrats de la commande publique.
Dernier volet : le respect des normes communautaires et des décisions juridictionnelles. Nous vous soumettrons un amendement relatif au dialogue compétitif afin de mettre le droit national en conformité avec le droit communautaire. Nous vous proposerons en outre plusieurs aménagements, qui, sans bouleverser l'équilibre du projet de loi, le rendent mieux conforme tant à l'esprit qu'à la lettre des décisions du Conseil constitutionnel. Ainsi d'un amendement modifiant la définition de l'urgence -justifiant le recours à un contrat de partenariat- ou d'un autre tendant à rendre plus strictes les conditions d'accès à la voie sectorielle transitoire créée par les articles 2 et 16 du texte.
Sous réserve du vote des vingt-sept amendements qu'elle vous présente, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption d'un texte qu'elle juge globalement équilibré. (Applaudissements sur les bancs UMP et au banc des commissions ; M. Mouly applaudit aussi)
M. Charles Guené, rapporteur pour avis de la commission des finances. - Votre commission des finances a cru nécessaire d'apporter son éclairage sur les dispositions qui déterminent les conditions de recours aux contrats de partenariat, celles tendant à la neutralité fiscale, ainsi que sur l'article relatif aux cessions de créances. Elle a souhaité mesurer toutes les conséquences budgétaires et comptables du nouveau train de partenariats public-privé annoncé par le Gouvernement, dont je me félicite, car il peut être un vecteur de modernisation de l'investissement public.
Contrairement à certaines idées reçues, l'investissement public est stable depuis trente ans. Il a même progressé d'un demi-point dans les quatre dernières années. Nous ne souffrons donc pas d'un manque, puisqu'il est bien supérieur, dans notre pays, au niveau atteint par nos principaux partenaires, Allemagne ou Royaume-Uni. En revanche, la part de l'investissement public réalisé en partenariats public-privé reste beaucoup plus faible en France qu'au Royaume-Uni, par exemple, où il représente, selon les années, entre 10 % et 15 % de la formation brute de capital fixe publique, pour un montant, depuis 1997, de près de 60 milliards d'euros, tandis qu'un nouveau train de ces partenariats est attendu dans les cinq prochaines années, pour un montant d'environ 33 milliards d'euros.
En France, malgré l'ordonnance du 17 juin 2004, le nombre de ces partenariats reste limité : 1,6 milliard, soit 3,3 milliards en valeur actuelle nette.
Or, certains des travaux de contrôle de votre commission des finances, en particulier dans le domaine immobilier, ont souligné les défaillances de la maîtrise d'ouvrage de l'État en matière tant de respect des délais que des coûts. Des progrès qualitatifs sont donc possibles, sous réserve du respect de cinq « règles d'or ». Que nous apprend l'expérience du Royaume-Uni ? Seule l'efficacité économique, le « value for money », justifie le recours à ces contrats innovants : on se contentera d'un écart de 5 %, après neutralisation de la fiscalité. Ensuite, certaines opérations n'enregistrent pas de gains substantiels. Le Trésor britannique considère que les opérations inférieures à 20 millions de livres, comme celles concernant les systèmes d'information, ne présentent pas, en général, un bilan coût/avantage suffisant : on peut préférer aux contrats de partenariat des outils plus légers comme les baux emphytéotiques administratifs, bien adaptés aux petites collectivités locales.
Il convient aussi, afin de permettre à l'État de mesurer le respect des délais et des coûts figurant dans les cahiers des charges, et d'en rendre compte au Parlement, de bâtir des indicateurs de performance de l'investissement public, qui permettraient en outre des comparaisons utiles entre partenariats public-privé et maîtrise d'ouvrage classique.
Troisièmement, il est indispensable de constituer un référentiel d'analyse financière rigoureux pour l'évaluation préalable et le contrôle ex post, un référentiel qui soit commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes.
Quatrièmement, nous devons étoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des ministères en leur permettant de recourir à un marché à bons de commande interministériel pour des expertises extérieures, cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés. La réussite des PPP tient autant à l'évaluation préalable qu'à la conduite du projet et à son suivi dans la durée. Or si la mission d'appui aux partenariats public-privé (MAPPP) assure une évaluation préalable approfondie, les mêmes garanties ne sont pas toujours apportées dans l'exécution de l'investissement et dans le suivi du contrat, alors que ces deux points sont déterminants pour assurer la réussite financière des PPP.
Enfin, il faut faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe, et la déconsolidation l'exception. Dans un contexte de montée des tensions budgétaires, les risques d'optimisation budgétaire liés aux PPP existent. Si, comme le souhaite le Gouvernement, 15 % des investissements publics étaient réalisés en PPP et que la totalité n'était pas prise en compte dans la dette maastrichtienne, on atteindrait 10 milliards d'euros annuels, soit 0,6 point de PIB annuel supplémentaire n'apparaissant pas dans la dette publique.
La recherche de la déconsolidation -pensons au récent contrat de partenariat sur les prisons- peut entraîner un transfert de risques excessif au partenaire privé, d'où une augmentation des coûts et un rétrécissement des conditions de mise en concurrence. En conséquence, les effets comptables risqueraient de conduire à un « sous-optimum » économique des contrats conclus par la personne publique.
Au Royaume-Uni, 87 % des contrats public-privé, représentant 54 % des volumes investis, sont déconsolidés. Ni l'exécutif, ni le Parlement ne sont suffisamment armés pour vérifier la soutenabilité des engagements budgétaires de long terme pris par les administrations. Or la « soutenabilité » de notre politique budgétaire à moyen et long terme est fondamentale pour les générations futures.
M. Jean-Pierre Sueur. - Absolument !
M. Charles Guené, rapporteur pour avis. - Madame la ministre, j'ai bien entendu que vous entendiez conserver à cet égard une gestion rigoureuse.
Compte tenu de ces cinq règles d'or, notre commission vous proposera quatorze amendements. Il s'agit de faire en sorte que le législateur évite de faire des choix de gestion que le contrôleur budgétaire pourrait reprocher aux administrations.
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !
M. Charles Guené, rapporteur pour avis. - La philosophie de nos amendements est simple. Il s'agit d'abord d'assurer un caractère systématique et réel à l'évaluation financière préalable des PPP. Malgré l'existence, pour le recours aux contrats de partenariat, des critères résultant d'un compromis laborieux avec les exigences du Conseil constitutionnel, les arbitrages doivent avant tout être financiers. Je propose d'ailleurs que l'arbitrage s'effectue hors taxes afin que la prise en compte de la fiscalité ne fausse pas les arbitrages éventuels en faveur d'une externalisation des activités de l'État. L'évaluation préalable impose des chiffrages rigoureux. On n'imagine guère de cas concrets où les gestionnaires publics pourraient se contenter d'une évaluation succincte pour justifier d'un PPP : une catastrophe naturelle n'a jamais empêché une administration de fonctionner et d'évaluer correctement ses investissements. On ne voit pas non plus comment une évaluation défavorable, même pour des secteurs prioritaires, justifierait le recours à un PPP, qui doit précisément optimiser les coûts d'investissement de la puissance publique.
D'autre part, il convient de supprimer les frottements fiscaux pouvant provoquer des biais dans les arbitrages des responsables d'administration quant aux modalités de leur investissement. Dans ce domaine, des progrès sont souhaitables par rapport au texte proposé. Certains frottements relèvent du domaine règlementaire : l'alignement des PPP sur le régime des investissements publics concernant le salaire du conservateur des hypothèques, la taxe locale d'équipement et les taxes qui lui sont associées. Mais, parce que l'assiette de l'impôt est fondamentalement du domaine de la loi, je souhaiterais, madame la ministre, que les textes que vos services rédigeront sur ce sujet visent l'ensemble des PPP. Je vous proposerai pour ma part d'autres amendements visant à la neutralité fiscale. L'un concernera l'éligibilité des baux emphytéotiques administratifs au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) dans les mêmes conditions que les contrats de partenariat. Le FCTVA vise à neutraliser la TVA dans la réalisation des investissements locaux, quels que soient les montages juridiques, et on voit mal comment un investissement pourrait être écarté du bénéfice de ce fonds sur la base de son montage juridique. D'ailleurs, les élus locaux comprendraient mal que l'État leur propose un grand nombre d'exonérations d'impôts locaux pour les PPP et ne fasse pas le moindre effort dès lors qu'il s'agit du FCTVA.
Enfin, il convient de préférer un mécanisme de cession des créances issu des contrats de partenariat, « banalisé » et bien connu des acteurs économiques financier comme la « cession Dailly », plutôt que le dispositif spécifique du projet de loi.
Sous réserve de l'adoption de ces amendements, votre commission des finances a émis un avis favorable sur ce projet de loi. (Applaudissements à droite et au centre)
M. Michel Billout. - Quelques mois après l'annonce du Président de la République sur la nécessité de stimuler l'investissement dans le secteur public, nous sommes saisis d'un projet de loi visant à développer les contrats de partenariat, un type de contrat dont l'utilisation est jugée décevante par le Gouvernement. Ce texte doit libérer ce contrat des contraintes financières et juridiques et en faire le droit commun de la commande publique.
Ma collègue Mme Mathon-Poinat vous montrera que ce projet de loi est inconstitutionnel. Pour ma part, je compte prouver qu'il ne saurait stimuler la croissance économique, et que son opportunité politique n'a de sens qu'à l'aune des critères de rigueur imposés par la Commission européenne et le gouvernement français.
La situation est paradoxale. Pour relancer l'économie, le Gouvernement doit stimuler l'investissement public dans les grands investissements qui représentent 3,8 % du PIB. Or, les critères de Maastricht conduisent l'État à brider son action, ce qui rend nécessaire le recours à l'investissement privé.
Parallèlement, les gouvernements successifs de droite ont massivement désengagé l'État de ses fonctions régaliennes et confié des compétences toujours plus nombreuses aux collectivités territoriales sans leur allouer des moyens suffisants. Elles sont aujourd'hui asphyxiées et peinent à engager de nouveaux projets. Selon ce texte, les contrats de partenariat leur permettraient de faire face au désengagement de l'État. Dans ce schéma, l'État se décharge sur les collectivités qui se tournent à leur tour vers le secteur privé pour effectuer les investissements financiers nécessaires à la réalisation et la gestion des équipements publics.
D'autre part, l'État privatise les services et équipements publics pour financer le remboursement de la dette, comme on l'a vu avec les autoroutes, et se prive ainsi de ressources pérennes ainsi que des leviers nécessaires pour réaliser une programmation nationale cohérente des investissements dans le secteur public. C'est une spirale du déclin, alors que les besoins sont immenses !
Au contraire, l'État doit se libérer des contraintes de la rigueur budgétaire drastique imposée par la Commission. Il faut lui donner des moyens supplémentaires en taxant plus justement la spéculation financière et les profits. La France, pays riche, a les ressources pour mener à bien sa mission de cohésion sociale, d'aménagement du territoire et de service public.
Ce texte est un miroir aux alouettes car, si les collectivités sont dispensées de l'investissement initial, elles acquitteront une forme de loyer au profit du cocontractant privé, et le procédé qui consiste à faire passer des dépenses d'investissement en dépenses de fonctionnement grèvera durablement le budget des collectivités.
Pernicieux, le système des contrats de partenariat n'a pas non plus fait ses preuves. L'expérience britannique du métro londonien incite à la plus grande prudence. Pour peu que l'opération ne soit pas jugée assez rentable par les actionnaires, le risque est grand que la structure privée soit mise en faillite. Pouvoirs publics et contribuables paieront alors la facture : est-ce une bonne conception du partage des risques ? La fédération européenne des services publics se montre également très critique à l'égard des PPP.
En France, le rapport de la Cour des comptes a pointé plusieurs exemples où la conclusion de contrats de partenariat s'est révélée plus coûteuse pour la collectivité qu'une autre solution. Je vous rappellerai aussi l'expérience des marchés d'entreprise et de travaux publics et ses graves dérives, comme l'affaire des lycées d'Ile-de-France.
Dans le secteur des transports terrestres, le rapport de la mission sur les infrastructures a indiqué que « la voie des PPP ne saurait en aucun cas constituer une solution miracle au problème du financement des infrastructures de transport. En effet, ce secteur n'est sans doute pas le plus approprié à une large utilisation des partenariats avec le secteur privé. La preuve en est donnée non seulement par les difficultés rencontrées par certains projets français comme le tram-train de Mulhouse, mais aussi par l'exemple du Royaume-Uni où l'utilisation très fréquente de ce type de contrat n'a finalement laissé qu'une part très faible aux infrastructures de transport avec 8 % des projets, très loin derrière le secteur de la santé, des prisons ou de la défense ».
Afin de développer le recours aux PPP, ce projet de loi offre aux contrats de partenariat les avantages fiscaux des marchés publics, notamment par l'octroi de subventions prévues par la loi relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (loi MOP). Le parallélisme, toutefois, n'est pas total.
Les collectivités locales souhaitent depuis longtemps pouvoir recourir à une procédure négociée pour les marchés publics. Cette nouvelle souplesse contractuelle est assortie d'un allégement de la législation pénale. Or nous connaissons les risques de dérives, ententes, favoritisme...
Celles qui sont dotées de faibles moyens devront faire appel à la mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat rattachée au ministère, dont le barreau des avocats de Paris avait contesté dans un recours les compétences exorbitantes. L'opacité des règles d'attribution dans la commande publique va encore s'accroître...
Ce texte ne résoudra pas les difficultés que rencontrent les collectivités locales. Sans être hostiles par principe au recours à l'investissement privé, nous rejetons l'utilisation systématique et idéologique du contrat de partenariat, que vous dotez d'un régime fiscal particulièrement avantageux.
Ce contrat concerne tous les corps de métiers, du banquier à l'entreprise d'entretien. Seuls les géants du BTP pourront répondre à ces appels d'offre ! Les architectes ne seront plus que de simples sous-traitants. Le principe de la dualité entre maîtrise d'ouvrage public et construction posé par la loi MOP reconnaît pourtant la spécificité des enjeux liés à l'urbanisme...
Les PME seront vouées à devenir de simples sous-traitantes des groupes privés monopolistiques. Le rapport de forces est inversé : c'est l'offre qui fait la demande. L'article 10 de l'ordonnance autorise ainsi les cocontractants à solliciter eux-mêmes un contrat de partenariat « clé en main ».
Quid des projets non rentables qui n'intéresseront pas le secteur privé ? L'aménagement du territoire doit-il être guidé par les seuls intérêts financiers des grands groupes ? L'appel aux capitaux privés a pour corollaire la rémunération des fonds investis, qui passe notamment par l'utilisation du domaine public à des fins commerciales. Des baux privés pourront être conclus pour 99 ans et comprendre des autorisations de construction. Les mauvais choix seront donc presque irréversibles. Les infrastructures rentables seront confiées au secteur privé, les autres au secteur public : selon la formule habituelle, on privatise les gains et l'on socialise les pertes.
Rien n'empêche le partenaire privé de « tirer bénéfice de l'exploitation d'autres besoins que ceux de la personne publique du domaine, des ouvrages ou des équipements dont il a la charge. » Selon l'article premier, il pourra recevoir mandat pour encaisser, au nom et pour le compte de la personne publique, le paiement par l'usager final de prestations revenant à cette dernière, c'est-à-dire exécuter le service public avec son propre personnel ! On peut s'interroger sur l'avenir de la fonction publique ! Quelle sera la qualité du service rendu par une société privée ? La meilleure productivité du secteur privé est loin d'être démontrée : pour preuve, les dérives constatées en matière de gestion privée de l'eau...
Le développement de ce type de contrat ne permettra pas de répondre aux immenses besoins de financement de l'économie. La réalisation d'infrastructures d'intérêt général doit être prévue sur le long terme et dégagée des aléas des marchés financiers. Seule une action forte de l'État est en mesure de répondre aux besoins d'équipements publics. Si les délégations de service public ou les marchés publics peuvent avoir un intérêt, le privé n'a pas à prendre l'initiative de l'investissement public. L'aménagement du territoire et le service public relèvent de la puissance publique, incarnation de l'intérêt général. Notre groupe ne pourra voter ce texte en l'état. (Applaudissements à gauche)
M. François Fortassin. - Mon département a engagé depuis une dizaine d'années un système précurseur du partenariat public-privé en matière de travaux publics. Je ne suis donc pas hostile par principe à ce texte, mais il suscite quelques réserves.
Les collectivités représentent 73 % de l'investissement public, mais il y a beaucoup de retards dans la réalisation des projets. Les contrats de partenariat, créés par l'ordonnance du 17 juin 2004, autorisent la personne publique à rémunérer un partenaire privé chargé de financer, de réaliser, de gérer et d'exploiter une infrastructure nécessaire au service public. Les avantages sont certains : souplesse accrue, rapidité de la réalisation, économies, puisqu'il n'est plus nécessaire de recourir à de coûteux bureaux d'études, absence de risque pour les organismes bancaires, les remboursements étant assurés au bout du compte par la personne publique.
Restent les inconvénients. La généralisation des partenariats public-privé contrevient à trois principes de valeur constitutionnelle : l'égalité devant la commande publique, la protection de la propriété publique et le bon usage des deniers publics. On assiste en outre à une privatisation larvée. Ainsi les Toss, transférés aux départements et aux régions, disparaîtront progressivement avec la multiplication des partenariats public-privé.
Ces contrats, de plus, seront de facto réservés aux grands groupes : on risque de voir disparaître de nombreuses PME, indispensables à l'économie locale. Qu'adviendra-t-il si une entreprise vient à « fondre les plombs », si je puis dire, au cours de l'exécution du contrat ? Sur ce sujet, la prudence de nos rapporteurs tranche avec l'enthousiasme de Mme la ministre... Enfin, les collectivités seront encouragées à entreprendre des investissements sans disposer des crédits nécessaires : ces traites sur l'avenir se traduiront in fine par un surcoût.
Je me méfie du modèle anglo-saxon, qui est radicalement opposé à la logique du service public français auquel nous sommes tous attachés. Enfin, une simplification serait bienvenue : les contrats doivent être compréhensibles par les contribuables !
Pas de précipitation, pas de généralisation ! Une grande partie des investissements réalisés par les collectivités territoriales ne sont pas rentables ; pour ceux-là, le privé ne sera pas au rendez-vous ! Connaissez-vous beaucoup de piscines privées, de stades privés ?
M. Paul Girod. - À Lille !
M. Jean-Claude Gaudin. - Et à Marseille !
M. François Fortassin. - Ce ne sont pas des réussites. Et combien y a-t-il de stades privés dans des villes de 2 000 ou 3 000 habitants ?
Vous engagez en outre, de cette manière, une baisse du nombre fonctionnaires qui ne dit pas son nom : vous êtes dans votre logique, mais il faut aller au bout de la vérité, madame la ministre. (Applaudissements à gauche et sur certains bancs à droite et au centre)
La séance, suspendue à 17 h 30, reprend à 17 h 35.
présidence de M. Christian Poncelet