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Compte rendu analytique officiel du 28 novembre 2008

Régimes sociaux et de retraite

Mme la présidente. - Nous allons examiner les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », ainsi que le compte spécial « Pensions ».

Interventions des orateurs

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, en remplacement de M. Bertrand Auban, rapporteur spécial. - La remise au Parlement du premier rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique représente un effort notable de transparence et de pédagogie sur la charge sur les finances publiques que représentent les pensions. Il s'agit, en effet, du principal facteur de dérive des dépenses de l'État.

Le coût des pensions, qui s'élève pour 2009 à 50,3 milliards, augmentera de 2,5 milliards par an sur la période 2009-2011 pour atteindre 82 milliards en 2050. Les pensions et les charges de la dette, qui représentaient moins de 30 % de l'augmentation des dépenses de l'État entre 2003 et 2007, absorberont 70 % des marges budgétaires. Les engagements de retraites des fonctionnaires civils de l'État et des militaires s'élèvent à 1 056 milliards au 31 décembre 2007 : c'est l'équivalent de la dette monétaire de l'État ! Cette somme est actuellement hors bilan mais elle pourrait très bien, dans un exercice de transparence, y figurer.

Au regard de ces montants, les perspectives d'économies paraissent singulièrement limitées : la vente de l'hôtel Prince de Galles par la Caisse des mines pour 141 millions ne fera baisser que très provisoirement la contribution de l'État ; les premiers effets de la réforme des retraites de 2003 et l'allongement à 41 annuités de cotisation en 2012 ne limiteraient les dépenses que de 120 millions en 2010 ; la réforme des régimes spéciaux, entrée en vigueur le 1er juillet dernier, entraînerait une économie de 500 millions d'ici à 2012, principalement pour les retraites de la SNCF. Cependant, cette prévision prend-elle en compte l'effet des avantages salariaux consentis dans les négociations ?

C'est pourquoi la commission des finances recommande la poursuite des réformes dans le pilotage et la gestion des pensions. L'étude comparative des coûts de gestion de ces régimes de retraite -SNCF, RATP, mines, marins, pensions de l'État- est impossible sans un mode opératoire commun de détermination des charges de gestion.

En octobre 2007, votre commission des finances avait relevé dans son rapport d'information que la modernisation de la gestion des pensions restait en chantier. Elle avait considéré que la réforme des pensions de l'État représentait un gisement d'économie de 1 200 emplois sur les 3 000 répartis entre le service des pensions, les centres régionaux des pensions et les ministères employeurs. Votre rapporteur spécial, M. Auban, s'est rendu à Nantes, le 17 novembre 2008, au service des pensions, pour évaluer sur place et sur pièces la mise en oeuvre des réformes en cours : commencement de constitution du compte individuel retraite informatisé, dont le caractère pleinement opérationnel est annoncé pour 2012 ; installation d'un centre d'appel téléphonique et internet dans le cadre du « droit à l'information retraite ». Il a constaté une absence de gouvernance interministérielle claire pour piloter la réforme. Dans la mesure où certains bureaux des pensions des ministères employeurs seraient amenés à disparaître, il recommande que soient lancés dans les meilleurs délais une concertation interministérielle de tous les acteurs concernés, la constitution du service à compétence nationale chargé du pilotage de la réforme et un calendrier de mise en oeuvre opérationnelle du compte individuel retraite.

Après avoir souligné les efforts à poursuivre, votre commission des finances vous recommande l'adoption sans modification de ces crédits et du compte d'affectation spéciale.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - Cette mission met en évidence un ensemble de régimes très coûteux, maintenus sous perfusion depuis des décennies grâce à la solidarité nationale. Près de 5,2 milliards y seront consacrés l'an prochain et ce montant va encore augmenter dans les prochaines années car la masse des pensions versées par ces régimes spéciaux continuera de s'accroître. Pour 2011, on envisage déjà une dotation de 5,75 milliards !

Pareille situation justifie une présentation claire et sincère des crédits. Des améliorations ont été apportées cette année, en particulier sur les contributions de l'État aux caisses de retraite de la SNCF et de la RATP, qui font désormais l'objet de deux actions distinctes. La dotation de l'État à la caisse de retraite de la RATP, jusqu'à présent sous-évaluée, apparaît mieux. En revanche, je regrette que les indicateurs de performance continuent d'être exclusivement consacrés aux dépenses de gestion, qui ne représentent que 1 à 3 % des charges des régimes spéciaux. C'est pourquoi nous considérons que l'information du Parlement reste partielle.

Nous voudrions connaître, pour chacun de ces régimes, la proportion de départs à la retraite par tranches d'âge -avant 55 ans, entre 55 et 60 ans, etc.- et disposer de données permettant des comparaisons entre les régimes spéciaux et les autres régimes afin de prendre en compte l'assurance vieillesse dans toute sa diversité. Je plaide, une fois encore, pour l'introduction de nouveaux indicateurs portant sur l'évaluation du rendement des sept principaux régimes spéciaux, le niveau de leurs engagements à long terme et le profil de leurs retraités et cotisants. Je suis d'autant plus attaché à ces propositions que les informations sur les retraites des grandes entreprises publiques sont rarement publiées, ou très difficilement accessibles, y compris pour les parlementaires.

Les pouvoirs publics ont enfin décidé de s'attaquer à une situation qui a, pendant des années, empoisonné la vie politique et sociale de notre pays. En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles applicables dans les régimes de la fonction publique, cette réforme vise à rétablir davantage d'équité entre les assurés sociaux. Une grande place a été accordée au dialogue social dans les entreprises. La réforme s'est en effet accompagnée de la négociation de mesures salariales d'accompagnement ou de compensation, en particulier à la SNCF et à la RATP. J'en conclus que le principe d'une spécificité des droits des assurés des régimes spéciaux a été maintenu. Ce dialogue social approfondi était sans doute nécessaire, mais je crains qu'il n'ait abouti à des contreparties qui pourraient vider la réforme de sa substance.

L'an dernier, nous avions déjà attiré l'attention sur les risques financiers que présentait l'octroi de pareilles mesures de compensation aux salariés. Il semble que ces contreparties auraient un impact important sur l'équilibre financier des régimes concernés : la SNCF évalue le coût des mesures d'accompagnement entre 120 et 200 millions par an entre 2009 et 2012, soit à peu près le montant des économies escomptées de la réforme du régime spécial de l'entreprise ! La Cour des comptes a estimé en juin dernier que les gains financiers résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient se révéler quasiment nuls pour la collectivité.

S'il est encore trop tôt pour dresser un bilan définitif de cette réforme, mon expérience de rapporteur, ces huit dernières années, me conduit à envisager avec une extrême prudence les économies annoncées par le Gouvernement. Notre commission s'est néanmoins déclarée favorable à l'adoption des crédits de la mission pour 2009 en raison des efforts engagés pour clarifier les enjeux financiers.

Mme la présidente. - Mme Dini a renoncé à son temps de parole.

Mme Isabelle Pasquet. - Cette mission regroupe les subventions versées par l'État pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux, ceux de la SNCF, de la RATP, des marins, et des mines. En septembre 2007, vous avez imposé une réforme de ces régimes spéciaux en dénonçant les privilèges dont bénéficieraient les agents des industries électriques et gazières, de la RATP, des mines ou encore de la SNCF, en raison de leur moindre cotisation, ce qui était vrai, et du financement de leurs avantages spéciaux par l'ensemble des contribuables de notre pays, ce qui est faux. Si la durée de cotisation était inférieure, c'était en raison des contraintes de continuité de service public, et de la spécificité des tâches des agents, en particulier pour la sécurité. Le financement de leurs avantages ne repose pas, comme vous voudriez le faire croire, sur l'ensemble des salariés. Ces avantages, les salariés de ces régimes les financent eux-mêmes avec une cotisation salariale supérieure à celle existant dans le régime général. Ce n'est donc pas le mécanisme de compensation qui finance les régimes spéciaux.

Mme Marie-France Beaufils. - C'est très vrai, et mal connu.

Mme Isabelle Pasquet. - La participation des régimes spéciaux à la compensation représente près de 47 %, alors que celle du régime général pèse pour 45,92 % et celle des régimes libéraux, 7,3 %. Plus intéressante encore est l'analyse de la répartition : les premiers bénéficiaires de cette compensation ne sont pas les salariés des régimes spéciaux, ce sont les salariés non agricoles. Le mécanisme de compensation, inventé par Jacques Chirac pour tenir compte du déséquilibre démographique, justifie une grande partie les dotations que nous avons à examiner ici. Cette compensation est rendue nécessaire par un ratio entre cotisants et pensionnés négatif : à la SNCF, on compte 161 000 cotisants pour 300 000 pensionnés.

Mais la réponse du Gouvernement se résume à allonger la durée de cotisation des salariés concernés. Les économies que vous espérez faire reposent sur une cotisation salariale plus longue et de moindres dépenses, résultant d'un départ retardé à la retraite. Si la participation financière de l'État augmente jusqu'en 2012, ce n'est précisément que pour compenser ce déséquilibre démographique.

Je me permets de vous rappeler que cette subvention d'équilibre, versée à la Caisse de retraite de la SNCF, résulte de la directive du 26 juin 1969 qui oblige les États membres à subvenir à l'équilibre des systèmes de protection sociale qui pèsent sur les entreprises publiques de transport, afin que celles-ci puissent être concurrentielles. Reste que c'est le Gouvernement qui donne ses directives et crée ce déséquilibre. C'est bien lui qui fait payer à l'ensemble des Français la politique de rigueur salariale et de pression sur l'emploi. Un déficit qui ne pourra que se creuser, avec la casse du monopole dont bénéficie la SNCF ou en raison du non-remplacement des salariés partis à la retraite. Ce mécanisme organise la raréfaction des cotisations.

Nous déplorons une fois encore que l'État ne prenne pas toutes ses responsabilités vis-à-vis des organismes concourant de manière indirecte ou complémentaire au financement de notre système de protection sociale. Sa dette à l'égard de la caisse de retraite de la SNCF s'élèvera, en décembre 2008, à 292 millions et, pour la RATP, à 86 millions. L'État manque à son obligation principale à l'égard de ces régimes spéciaux que vous voulez définitivement enterrer : son obligation d'équilibre, puisqu'il ouvre aux caisses gérant ces régimes la possibilité de recourir à des lignes de trésorerie, c'est-à-dire à l'emprunt.

Ce budget insuffisant fait peser le poids de la réforme sur les seuls agents : nous voterons contre. (Applaudissements sur les bancs CRC-SPG)

M. Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique. - Je suis satisfait de voir que les commissions soulignent la qualité et la transparence de cette mission. Vous recommandiez de clarifier les subventions aux régimes de la SNCF et de la RATP. Les chiffres ont été établis en liaison avec la SNCF et la RATP. La dette de l'État envers la SNCF a été apurée en 2008. Les montants en cause sont élevés : 55 milliards dans le budget général, dont 5,18 milliards pour la subvention aux régimes spéciaux. L'évolution était marquée par une dynamique importante, qui mobilisait de 2 milliards à 2,5 milliards l'an.

La réforme des régimes spéciaux est d'importance, qui a permis un traitement équitable de tous les Français. C'est une réforme en profondeur et, comme toute réforme des retraites, ses effets sont progressifs et vont croissant. Même si elle n'est pas d'abord une réforme financière, elle se traduit par une réduction des besoins de financement des régimes spéciaux et un changement de comportement. L'amélioration, qui sera de l'ordre de 500 millions, retentit sur les besoins en subventions d'équilibre. Il n'y avait en effet qu'un cotisant pour deux retraités à la SNCF et un cotisant pour un retraité à la RATP.

J'ai souhaité poser une règle simple : si l'État apporte son concours à un régime, celui-ci doit consentir des efforts. Le régime des mines a ainsi cédé l'hôtel Prince de Galles, mais cette caisse a une feuille de route pour ce qui est des cessions.

Vous avez présenté les trois programmes de cette mission, pensions civiles et militaires de retraite, pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État, pensions militaires d'invalidité, ainsi que le compte d'affectation spéciale qui existe depuis le 1er janvier 2006. S'agissant du régime des fonctionnaires, le Gouvernement, tout en ne remplaçant pas un départ à la retraite sur deux, désire aller plus loin, ce qui a été l'objet du rendez-vous de 2008 : augmentation de la durée de cotisation et surcote ainsi que faculté de retarder le départ en retraite, notamment pour certaines professions telles que les infirmiers. Ceux qui le souhaiteront pourront continuer à travailler plus longtemps, ce qui répond à une demande forte. Les effets de la réforme de 2003 sont désormais perceptibles, l'âge de départ à la retraite ayant reculé de sept mois dans la fonction publique d'État et de dix mois dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

J'en viens à la réforme du service des pensions. Il n'y a pas de dysfonctionnements car il a su s'adapter à la réforme des retraites, au droit à l'information et à la mise en place du compte d'affectation spéciale. Une réforme de structure s'impose néanmoins pour accroître la productivité, et la révision générale des politiques publiques a permis d'acter le principe d'une réforme...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

M. Éric Woerth, ministre. - ...avec la constitution d'un compte individuel...

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Enfin !

M. Éric Woerth, ministre. - ...d'un centre d'appel téléphonique et internet pour fournir des renseignements d'ordre général et enfin, à l'horizon 2011-2012, d'un procès industrialisé de liquidation des pensions, dégageant l'équivalent de 1 200 emplois temps plein et conduit par une structure unique fusionnant le service au niveau national et les centres régionaux. Le comité de pilotage associera les autres ministères. Vous avez satisfaction. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Jean Arthuis, président de la commission. - En effet.

Examen des crédits

Article 35 (État B)

Mme la présidente. - Amendement n°II-141, présenté par le Gouvernement.

M. Éric Woerth, ministre. - Certains agents du ministère de l'écologie ont choisi d'intégrer la fonction publique territoriale. Cela occasionne une perte de recettes de 21,8 millions pour la section 1 du compte spécial « Pensions », d'où cet amendement d'ajustement comptable.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Cet amendement récurrent tire les conséquences de la migration d'agents de l'État vers la fonction publique territoriale. La commission, qui y donne un avis favorable, souhaiterait connaître leur nombre. Ces opérations, en outre, affecteront-elles le solde ? Mais peut-être cet amendement a-t-il été anticipé par l'article d'équilibre ?

M. Éric Woerth, ministre. - Cela concerne 2 596 agents. Bien sûr, l'opération dégrade le solde.

L'amendement n°II-141 est adopté.

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », modifiés, sont adoptés.

Article 37 (État B)

Mme la présidente. - Amendement n°II-143, présenté par le Gouvernement.

Modifier comme suit les crédits de la mission et des programmes :

(en euros)

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

+

-

+

-

Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invaliditéDont Titre 2

161 400 000161 400 000

161 400 000161 400 000

Ouvriers des établissements industriels de l'ÉtatDont Titre 2

6 000 0006 000 000

6 000 0006 000 000

Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions Dont Titre 2

TOTAL

167 400 000

167 400 000

SOLDE

- 167 400 000

- 167 400 000

M. Éric Woerth, ministre. - Cet amendement minore de 167,4 millions les crédits du compte « Pensions » afin de prendre en compte la nouvelle prévision d'inflation, soit 1,5 %.

L'amendement n°II-143, accepté par la commission, est adopté.

Les crédits du compte spécial « Pensions », modifiés, sont adoptés.

Articles additionnels

Mme la présidente. - Amendement n°II-114 rectifié, présenté par Mmes Procaccia, Bernadette Dupont et M. Jacques Gautier.

I. - Après l'article 66 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L.711-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 711-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 711-1-1. - A compter de l'année 2009, les régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l'article L. 711-1 et comptant plus de 20 000 cotisants transmettent au Parlement les données chiffrées sur le nombre de départs en retraite par tranches d'âge, avant cinquante cinq ans et entre cinquante cinq et soixante ans, sur le montant moyen des pensions versées, ainsi que sur l'espérance de vie à soixante ans de leurs assurés sociaux. Ils publient ces informations en annexe de leur rapport annuel. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Régimes sociaux et de retraite.

M. Jacques Gautier. - Cet amendement et le suivant tendent à améliorer l'information du Parlement : celui-ci demande que les régimes spéciaux lui fournissent annuellement, à compter de 2009, des données chiffrées sur les départs par tranches d'âge, sur les pensions versées et sur l'espérance de vie à 60 ans de leurs assurés sociaux.

Mme la présidente. - Amendement n°II-115 rectifié bis, présenté par Mmes Procaccia, Bernadette Dupont et M. Jacques Gautier.

I. - Après l'article 66 ter, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article L.711-1 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article L. 711-1-2 ainsi rédigé :

« Art. L. 711-1-2. - A compter de l'année 2009, les régimes spéciaux de sécurité sociale mentionnés à l'article L. 711-1 et comptant plus de 20 000 cotisants transmettent au Parlement une évaluation prospective de leurs engagements de retraite et de leurs équilibres financiers, sur trente ans minimum. Ils publient ces informations en annexe de leur rapport annuel et procèdent à leur actualisation à intervalles réguliers. »

II. - En conséquence, faire précéder cet article de la mention :

Régimes sociaux et de retraite.

M. Jacques Gautier. - Dans le même esprit, nous demandons une évaluation prospective des engagements de retraite et de leurs équilibres financiers sur trente ans, en laissant à leur appréciation le choix de la méthode à utiliser.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Ces deux amendements enrichissent l'information du Parlement : la commission y est favorable, mais souhaite entendre l'avis du Gouvernement.

M. Éric Woerth, ministre. - L'amendement n°II-134 rectifié est satisfait. Les régimes de retraite élaborent déjà de nombreux rapports publics, et le programme « Qualité et efficience des retraites » synthétise ces données pour le Parlement. Retrait ?

Favorable à l'amendement n°II-115 rectifié bis.

L'amendement n°II-114 rectifié est retiré.

Mme Isabelle Pasquet. - Les données concernant les régimes spéciaux sont déjà largement connues, notamment à travers le bleu budgétaire. Le véritable objectif de cet amendement ne serait-il pas de remettre en question le principe même des régimes spéciaux ? Dans ce cas, posons aussi la question des régimes particuliers de non-salariés ! Les prétendus privilèges des régimes spéciaux sont marginaux, au regard des prestations servies. Le déficit structurel du régime cheminot ne tient pas à l'âge de départ mais à la fermeture des lignes prétendument déficitaires, à l'externalisation des coûts, à la réduction des effectifs ! Et ce n'est pas fini, d'autant que, pour la première fois, l'État va percevoir cette année 131 millions de dividendes de la SNCF !

Nous n'évoquerons pas les prestations servies aux commerçants et artisans, ou au régime agricole, largement financé par le régime général, en opposant catégories sociales et professions. L'important, c'est que les pensions, élément de croissance, permettent de vivre dignement. Nous ne voterons pas cet amendement dont les intentions sont moins louables qu'il n'y paraît. (Applaudissements sur les bancs CRC)

Mme Nathalie Goulet. - Ne voyez donc pas le mal partout !

L'amendement n°II-115 rectifié bis est adopté ; il devient un article additionnel